“9·11”事件：國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)

曹海峰

2001年9月11日，4架美國(guó)國(guó)內(nèi)民航客機(jī)在起飛后不久，先后遭到恐怖分子劫持和控制撞向地面敏感目標(biāo)。其中，三架飛機(jī)分別撞上紐約世貿(mào)中心的北樓、南樓和五角大樓，另有一架飛機(jī)在試圖襲擊國(guó)會(huì)大廈或白宮的途中墜毀于賓夕法尼亞州，共造成3000左右人員死亡?！?·11”事件對(duì)美國(guó)全社會(huì)的安全信心造成嚴(yán)重沖擊，被認(rèn)為是美國(guó)本土遭遇的“史無(wú)前例的打擊和災(zāi)難”，其教訓(xùn)和警示是深刻的，對(duì)世界各個(gè)國(guó)家安全體系和安全格局帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

構(gòu)建多元融合的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

“9·11”事件前期預(yù)防環(huán)節(jié)暴露出美國(guó)政府不同部門之間，特別是情報(bào)部門與其他部門之間在重大風(fēng)險(xiǎn)信息和情報(bào)共享方面存在諸多“堵點(diǎn)”和“斷點(diǎn)”，不同部門掌握的“碎片化”情報(bào)信息無(wú)法得到有機(jī)整合。而在當(dāng)時(shí)，美國(guó)尚缺乏一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)作為“神經(jīng)中樞”對(duì)這些信息進(jìn)行匯總分析和綜合研判，因而錯(cuò)失了事發(fā)前對(duì)恐怖活動(dòng)進(jìn)行有效防范和主動(dòng)干預(yù)的寶貴時(shí)機(jī)。事后，美國(guó)為此專門任命了直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)，隨之又成立了國(guó)家情報(bào)信息融合中心等機(jī)構(gòu)，后專門設(shè)立信息共享委員會(huì)，進(jìn)一步提升各方情報(bào)共享的效率。經(jīng)過(guò)一系列改革，美國(guó)形成了以國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室為中樞、涉及17家機(jī)構(gòu)的國(guó)土安全情報(bào)信息共享融合模式。

由此可見(jiàn)，為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，不僅需要加快構(gòu)建橫跨各部門、縱貫上中下的多元融合的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)信息共享體系，還應(yīng)從總體國(guó)家安全的高度，以國(guó)家安全委員會(huì)辦公室總牽頭，建立起多元融合的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。一方面，聚焦可能涉及多領(lǐng)域、多部門、多主體的綜合性風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建立強(qiáng)而有力的風(fēng)險(xiǎn)信息統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，打破行業(yè)和部門之間的信息“壁壘”，實(shí)現(xiàn)跨界風(fēng)險(xiǎn)信息的高度融合。其根本目的是為了全面提升對(duì)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)信息的監(jiān)測(cè)效率，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)和倍增效應(yīng)。另一方面，高度重視開(kāi)源渠道特別是網(wǎng)絡(luò)信息的收集與監(jiān)測(cè)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段在風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)挖掘等方面的優(yōu)勢(shì)，建立起條塊結(jié)合、無(wú)縫銜接的一體化國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制。同時(shí)，要建立科學(xué)系統(tǒng)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估模型，科學(xué)設(shè)置預(yù)警閾值，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)同的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)與干預(yù)機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式向事前主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)型，切實(shí)提升國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)能力、防范能力、干預(yù)能力和化解能力。

基于“最壞可信情景”加快構(gòu)建國(guó)家安全應(yīng)急準(zhǔn)備體系

“9·11”事件的深刻教訓(xùn)之一，就是未能想到“航空器被劫持后作為自殺式武器襲擊地面目標(biāo)”這種極端情景并在事前做好必要準(zhǔn)備。為此，事后美國(guó)提出要“將想象力制度化”，并全方位開(kāi)展國(guó)家層面應(yīng)急準(zhǔn)備工作。因此，在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)防范與化解領(lǐng)域，需要充分考慮和估計(jì)各種極端風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，“向著最壞的一種可能性做準(zhǔn)備”。

首先，開(kāi)展常態(tài)化國(guó)家安全戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！?·11”事件后，美國(guó)針對(duì)國(guó)家安全的最大威脅和風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展了系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，從自然、技術(shù)和人為等多個(gè)維度評(píng)估出23類需要聯(lián)邦政府高度關(guān)注并做好準(zhǔn)備的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)成為聯(lián)邦政府開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。以此為鑒，我們應(yīng)充分估計(jì)可能面臨的各種重大挑戰(zhàn)和困難，科學(xué)開(kāi)展國(guó)家安全戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。同時(shí)，以評(píng)估出的最嚴(yán)重后果為基礎(chǔ)勾畫出一系列“最壞可信情景”，并將其作為國(guó)家安全應(yīng)急準(zhǔn)備體系建設(shè)的起點(diǎn)。

其次，針對(duì)“最壞可信情景”做好制度和機(jī)制上的充分準(zhǔn)備。國(guó)家安全領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)防范與化解，往往需要?jiǎng)訂T各方力量、動(dòng)用各類資源，集全局之力加以協(xié)同應(yīng)對(duì)，必須要提前在制度和機(jī)制等方面充分做好各種條件預(yù)設(shè)和任務(wù)準(zhǔn)備。此外，還要將防范化解這些最壞情況的各種極端困難和任務(wù)提前“暴露”出來(lái)，將其與既有工作機(jī)制進(jìn)行對(duì)標(biāo)分析，找出可能存在的“堵點(diǎn)”“斷點(diǎn)”，有針對(duì)性地優(yōu)化工作機(jī)制、完善相關(guān)制度，提前消除這些機(jī)制上的梗阻和盲區(qū)，為未來(lái)有效防范和應(yīng)對(duì)各種重大風(fēng)險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制保障。

最后，基于“最壞可信情景”提升重大風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處突能力。充分考慮各種“黑天鵝”“灰犀?！本薮箫L(fēng)險(xiǎn)，需要持續(xù)提升防范化解國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。一方面，“在最壞的可能性上建立我們的政策”，做好極限壓力測(cè)試，建立“風(fēng)險(xiǎn)—任務(wù)—能力”快速反饋機(jī)制，為有效防范和應(yīng)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、自然界等各個(gè)方面的重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)打下堅(jiān)實(shí)的能力基礎(chǔ)。另一方面，從關(guān)鍵人才隊(duì)伍建設(shè)、關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)、關(guān)鍵物資資源支撐、關(guān)鍵資金保障等方面發(fā)力，快速補(bǔ)齊各種能力短板，增強(qiáng)防范化解國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的核心能力。

加快推進(jìn)并構(gòu)建全主體、全周期的國(guó)家應(yīng)急管理體系

“9·11”事件調(diào)查報(bào)告指出，由于缺乏對(duì)極端情景的心理準(zhǔn)備和能力準(zhǔn)備，有關(guān)部門和紐約市對(duì)事件的應(yīng)急反應(yīng)是“臨時(shí)拼湊”的，且整個(gè)救援過(guò)程中應(yīng)急指揮體系出現(xiàn)失靈，救援行動(dòng)中343名消防員和幾十名警察不幸死亡。由此可見(jiàn)，在重大危機(jī)和極端事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，如果缺乏現(xiàn)代化、系統(tǒng)化的應(yīng)急管理體系作為支撐，那么應(yīng)急處突的效能將會(huì)大打折扣，有時(shí)甚至只能被迫接受最嚴(yán)重的損失后果。也就是說(shuō)，國(guó)家應(yīng)急管理體系作為國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解和危機(jī)應(yīng)對(duì)的最后一道防線，在國(guó)家安全治理體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用，“一著不慎，滿盤皆輸”。因此，在推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，必須加快推進(jìn)并構(gòu)建權(quán)威、高效、快速、先進(jìn)的現(xiàn)代化國(guó)家應(yīng)急管理體系。

黨的二十大報(bào)告明確將國(guó)家應(yīng)急管理體系納入國(guó)家安全體系，并將其作為推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵著力點(diǎn)之一。因此，一方面，要在總體國(guó)家安全框架之下，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家應(yīng)急管理體系中的核心作用，加快構(gòu)建“黨委—政府—社會(huì)—企業(yè)—公眾”全主體國(guó)家應(yīng)急管理體系。另一方面，要在總體國(guó)家安全框架之下，加快構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—應(yīng)急準(zhǔn)備—監(jiān)測(cè)預(yù)警—應(yīng)急響應(yīng)—善后恢復(fù)”全周期國(guó)家應(yīng)急管理體系。具體而言，重點(diǎn)聚焦可能影響或威脅國(guó)家安全的重大安全風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)測(cè)預(yù)警、響應(yīng)處置、危機(jī)溝通、信息管理、善后恢復(fù)等全流程的角度，不斷完善國(guó)家應(yīng)急管理體系的全周期、全流程工作機(jī)制，全面提升抵御國(guó)家安全重大風(fēng)險(xiǎn)、有效應(yīng)對(duì)國(guó)家安全重大危機(jī)的效能。

（摘自9月13日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）