海外公共安全與治理合作的“危”與“機”

張潔 劉磊

海外中國、海外中國平安體系、海外利益、海外公共安全、“安?！倍恰氨０病薄@些概念與術(shù)語隨著中國公民與企業(yè)日益廣泛的全球分布而出現(xiàn)并廣為人知，也生動、準(zhǔn)確地反映了中國海外公共安全的發(fā)展歷程與時代特征。相應(yīng)地，保護(hù)中國海外公共安全，加強多主體、多層次的安全治理成為維護(hù)中國國家安全的重要內(nèi)容。對此，習(xí)近平總書記多次指出，要加強海外利益保護(hù)，確保海外重大項目和人員機構(gòu)安全。黨的二十大報告中也明確要求，加強海外安全保障能力建設(shè)，維護(hù)我國公民、法人在海外合法權(quán)益。

海外公共安全：一個新生的時代命題

相對于海外利益的耳熟能詳，海外公共安全算是一個新生概念，二者密切相關(guān)但又有所區(qū)別。有學(xué)者指出，現(xiàn)有文獻(xiàn)常常在境外公民安全保護(hù)和新型國家利益建構(gòu)兩個語境下使用海外利益一詞，前者是指保護(hù)境外企業(yè)、公民等實體的人身與財產(chǎn)免受毀損滅失，后者是指隨著綜合國力的增長，中國的國際角色發(fā)生變化并帶來了利益觀的變化，即逐步在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、軍事等物質(zhì)利益之外拓展多邊事務(wù)話語權(quán)、國際制度權(quán)益等新型利益。比較可知，兩種語境下的研究主體具有明顯的差異性，對其進(jìn)行有區(qū)分的研究有助于使理論概念和分析維度更為清晰化，爭議更少。因此，近年來一些學(xué)者將前者定義為海外公共安全，即處于中國管轄權(quán)以外的地區(qū)的中國企業(yè)與中國公民的人身安全與資產(chǎn)安全?？梢哉f，海外公共安全是狹義上的海外利益。

海外公共安全日益受到重視是由現(xiàn)實發(fā)展所決定的。改革開放政策的實行，特別是“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的提出，加速了中國公民與中資企業(yè)遍布全球的步伐。盡管中國海外投資只是過去20年才有的“新生事物”，但是增速很快，從2005年以來以36%的年平均增速在成長。到2017年前后，中國已經(jīng)從資本輸入國變成資本凈輸出國。根據(jù)統(tǒng)計，截至2021年底，中國2.86萬家境內(nèi)投資者在全球190個國家（地區(qū)）設(shè)立對外直接投資企業(yè)4.6萬家，年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額8.5萬億美元。

海外中國公民涉及廣泛的人員群體，既包括在海外長期居留的中國公民、留學(xué)生和勞務(wù)人員，也包括大量短期出境人員，他們的人身安全與財產(chǎn)安全涉及千家萬戶。根據(jù)統(tǒng)計，到2019年底，中國在外各類勞務(wù)人員99.2萬人，各類留學(xué)人員165.62萬人，2019年全年中國公民出境旅游人數(shù)達(dá)1.55億人次。盡管因為新冠疫情的暴發(fā)，近兩年這些數(shù)據(jù)出現(xiàn)顯著下滑，但是隨著疫后國際流動的逐步恢復(fù)，這些數(shù)據(jù)也將恢復(fù)并繼續(xù)增長。這意味著，一個龐大的人員和資本所構(gòu)成的“海外中國”已然形成并仍在不斷擴(kuò)大，維護(hù)其安全是推進(jìn)中國國家安全體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。

“?！保猴L(fēng)險挑戰(zhàn)的多樣性與時代性特征

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國的對外投資規(guī)模和投資環(huán)境發(fā)生巨大變化。相對于“走出去”戰(zhàn)略，“一帶一路”倡議不僅擴(kuò)大了中國對外投資的規(guī)模，而且改變了“走出去”的方向，即投資建設(shè)目標(biāo)側(cè)重由營商環(huán)境較好的國家轉(zhuǎn)向營商條件相對較弱的發(fā)展中國家、甚至還有一些高風(fēng)險國家。這在相當(dāng)程度上增加了維護(hù)中國海外公共安全的緊迫性和艱巨性。

另外，在“海外中國”規(guī)模擴(kuò)大的同時，國際局勢急劇變化，美西方國家針對中國的外部訛詐、遏制、封鎖、極限施壓態(tài)勢持續(xù)加強，嚴(yán)重惡化了中國海外公民與企業(yè)所在的外部環(huán)境。

長期以來，中國海外企業(yè)與公民面臨多樣化的安全風(fēng)險。中國商務(wù)部在2018年發(fā)布的《境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員安全管理指南》中列舉了中國企業(yè)在東道國普遍面臨的社會安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難等四類安全風(fēng)險。其中，社會安全又被細(xì)分為政局動蕩與社會動亂、武裝沖突與戰(zhàn)爭、武裝襲擊與綁架劫持、社區(qū)或部落干擾、宗教與民族矛盾、社會治安與刑事犯罪、群體性事件，等等。此外，在全球與地區(qū)層面，國際力量地緣政治博弈的加劇，經(jīng)濟(jì)形勢的復(fù)雜多變，民粹主義、排外主義等各類社會思潮的興起，均對海外中國企業(yè)與公民的安全構(gòu)成挑戰(zhàn)。加之走出國門的中國公民群體類別越來越多，所從事的活動類別也越來越多樣，這必然會遭遇更多種類的安全風(fēng)險，諸如社會治安、違法違規(guī)、交通安全、勞務(wù)糾紛、自然災(zāi)害，等等。

2020年是中國海外公共安全形勢發(fā)生重大變化的轉(zhuǎn)折點，反映了其所具有的鮮明時代特性。一是美國對華戰(zhàn)略競爭惡化了中國海外企業(yè)與公民所置身的全球政治、經(jīng)濟(jì)、安全與社會文化環(huán)境。美西方國家對中國企業(yè)海外營商活動從警惕、排斥發(fā)展到阻撓，他們將經(jīng)濟(jì)政治化、安全化、工具化，對中國的高科技進(jìn)行封鎖，對中國的海外投資加以限制，將產(chǎn)業(yè)“脫鉤斷鏈”上升為國家行為。針對中國海外公民，美西方國家不僅通過諸多手段對其在就業(yè)、留學(xué)、投資等方面加以限制，而且利用新冠疫情引發(fā)全球種族主義和排外主義加劇的時機，抹黑中國，導(dǎo)致海外中國公民遭遇不同類型的種族歧視甚至是暴力攻擊。

二是新冠疫情的暴發(fā)。盡管公共衛(wèi)生一直是海外公共安全重點防范的風(fēng)險之一，但是新冠疫情以其速度之快、規(guī)模之大對中國海外企業(yè)與公民構(gòu)成嚴(yán)重威脅，在短期內(nèi)改變了中國海外公民面臨的安全風(fēng)險類型以及領(lǐng)事保護(hù)的方式方法。例如，新冠疫情在導(dǎo)致海外中國公民的數(shù)量下降、海外安全事件總量急劇減少的同時，也引發(fā)了中國公民面臨的海外安全風(fēng)險排序的變化，諸如涉水、交通事故等過去中國海外游客安全的“頭號殺手”退居其次，而新冠疫情本身以及其引發(fā)的次生安全威脅顯著增多，包括前期疫情本身對中國海外公民生命安全的威脅，以及此后導(dǎo)致海外中國公民遭受所在國的“疫情歧視”，各類疫情詐騙數(shù)量猛增導(dǎo)致海外公民財務(wù)受損，等等。根據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年中國駐外各使領(lǐng)館發(fā)布的公民安全警示中占比最高的就是關(guān)于提示謹(jǐn)防各類與疫情相關(guān)的新型電信詐騙活動。盡管新冠疫情已經(jīng)結(jié)束，但它反映出的安全風(fēng)險的突發(fā)性、多樣性對維護(hù)中國海外公共安全的緊迫性以及如何完善治理模式提供了重要的經(jīng)驗教訓(xùn)。

“機”：實力提升與時代呼喚

加強與完善中國海外公共安全的治理合作，是維護(hù)中國國家安全利益的重要使命。近年來，中國政府在保護(hù)海外公民安全方面出現(xiàn)了制度性變革，優(yōu)化了中國海外利益保護(hù)的頂層設(shè)計，完成了制度與機制建設(shè)，形成了由中央政府、地方政府、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個人組成的“五位一體”的境外安保工作聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)；持續(xù)打造由法律支撐、機制建設(shè)、風(fēng)險評估、安全預(yù)警、預(yù)防宣傳和應(yīng)急處置六大支柱構(gòu)成的海外中國平安體系?？傮w來看，當(dāng)前的海外公共安全保障體系中，領(lǐng)事保護(hù)發(fā)揮了主要作用，在應(yīng)對諸如新冠疫情等突發(fā)性安全風(fēng)險時展現(xiàn)了國際擔(dān)當(dāng)；持續(xù)性根據(jù)國別與地區(qū)安全態(tài)勢為中國公民提供安全信息、安全保障以及及時救援；不斷加強對海外公民安全意識的教育管理，等等。海外中資企業(yè)也日益重視安全機制與能力建設(shè)，尤其是一些“走出去”時間早、規(guī)模大、實力強的企業(yè)積累了豐富的經(jīng)驗，形成了完備的管理模式。但是，更多中小企業(yè)，尤其是從事零售業(yè)活動的華人商鋪等仍然面臨著被戰(zhàn)亂殃及、種族主義仇視、暴恐襲擊等威脅，而他們較難通過自身努力提升安全防衛(wèi)能力。

發(fā)揮國內(nèi)商業(yè)安保企業(yè)的作用是嘗試使中國海外公共安全服務(wù)市場化的重要途徑。然而，盡管經(jīng)過了數(shù)十年的經(jīng)營，中國安保企業(yè)目前總體上仍處于“保安”業(yè)態(tài)，還沒有上升到精、專、國際化發(fā)展的“安?！睒I(yè)態(tài)，不僅企業(yè)的數(shù)量少、體量小、業(yè)務(wù)單一且同質(zhì)化嚴(yán)重，而且多數(shù)企業(yè)的國際化經(jīng)驗不足，在海外缺乏情報信息網(wǎng)絡(luò)支撐。未來，這些企業(yè)需要以國際一流安保公司為藍(lán)本，努力提供涵蓋情報信息、預(yù)警來源、安防設(shè)計、協(xié)調(diào)資源、應(yīng)急處置全流程的服務(wù)。同時，各級政府也應(yīng)支持這些公司建立行業(yè)聯(lián)盟、提升國際競爭力，給予它們政策上的扶持以及多元化、系統(tǒng)性的服務(wù)，加強其國際市場競爭能力。

未來，隨著大國博弈的加劇與國際形勢的動蕩不安，僅僅依托于“五位一體”境外安保體系建設(shè)，并不能滿足維護(hù)海外公共安全的需要，因此，加強包括海外軍事保護(hù)能力在內(nèi)的各領(lǐng)域安保能力建設(shè)、推動國際合作也應(yīng)成為中國海外公共安全保障體系建設(shè)的努力方向。

（摘自《世界知識》2023年第17期。作者分別為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員、館員）