電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中緊急止付的法律性質(zhì)與程序優(yōu)化

吳俊杰

（華東政法大學(xué)刑事法學(xué)院，上海 200042）

一、問(wèn)題的提出

伴隨著數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化社會(huì)的發(fā)展，信息網(wǎng)絡(luò)犯罪案件數(shù)量快速增長(zhǎng)，尤以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件為盛。2016年，山東徐玉玉電信詐騙案引發(fā)強(qiáng)烈輿情，國(guó)家開(kāi)始加大對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理力度［1］。2022年，中國(guó)司法大數(shù)據(jù)研究院發(fā)布的《涉信息網(wǎng)絡(luò)犯罪特點(diǎn)和趨勢(shì)（2017.1—2021.12）司法大數(shù)據(jù)專(zhuān)題報(bào)告》顯示，2017年至2021年，涉信息網(wǎng)絡(luò)犯罪案件數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，其中詐騙罪案件量占比最高，為36.53%，2021 年網(wǎng)絡(luò)詐騙類(lèi)案件量同比下降17.55%，是近5 年來(lái)首次下降［2］。筆者在威科先行法律信息庫(kù)以“電信網(wǎng)絡(luò)”“詐騙罪”“刑事”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索后發(fā)現(xiàn)，2020 年全國(guó)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的數(shù)量達(dá)到了7758 件，處于頂峰，此后逐年下降，2021 年為3126 件，2022 年為392 件。這一變化很大程度上得益于國(guó)家這幾年“斷卡”行動(dòng)的開(kāi)展，以及行動(dòng)中針對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙所采用的措施，尤其是緊急止付這一關(guān)于財(cái)物處置的措施。2022 年，該措施被寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反詐法》）第二十條，標(biāo)志著其已成為治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的重要方式。

緊急止付是指在辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的過(guò)程中停止涉案賬戶(hù)的支付功能，使該賬戶(hù)處于一種“只進(jìn)不出”的狀態(tài)［3］?，F(xiàn)有研究已取得部分成果，以2016年的《關(guān)于建立電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪涉案賬戶(hù)緊急止付和快速凍結(jié)機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建立止凍機(jī)制的通知》）為基點(diǎn)，既有宏觀層面“權(quán)力體系”的考察，例如緊急止付制度中規(guī)范演進(jìn)梳理、權(quán)限范圍劃定、功能定位闡釋、公民權(quán)利保障等內(nèi)容，也有微觀層面“權(quán)力運(yùn)行”的研究，例如對(duì)緊急止付制度進(jìn)行流程上的再造、與凍結(jié)措施的外部銜接、與金融機(jī)構(gòu)和第三方支付平臺(tái)的協(xié)作等。雖然學(xué)界均認(rèn)可緊急止付會(huì)限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，其屬于公權(quán)力性質(zhì)的凍結(jié)類(lèi)財(cái)產(chǎn)處置措施，也承認(rèn)緊急止付對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的重要性，并從這兩點(diǎn)出發(fā)開(kāi)展了對(duì)緊急止付的規(guī)制，但對(duì)緊急止付法律性質(zhì)的問(wèn)題仍缺乏專(zhuān)門(mén)的、系統(tǒng)的縱深探討，致使法律程序構(gòu)建的理論支點(diǎn)闕如。

究其根源，緊急止付在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理中的有效性與其對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)性之間存在無(wú)法避免的緊張關(guān)系。然而，我國(guó)對(duì)審前階段強(qiáng)制處分措施，尤其是涉及警察對(duì)于涉案財(cái)物的強(qiáng)制處分權(quán)力的理論不足，掣肘了緊急止付的研究。一些學(xué)者一方面將緊急止付歸類(lèi)為凍結(jié)措施，歸入刑事訴訟法的范疇，一方面又因?yàn)槠渫黄屏斯矙C(jī)關(guān)立案前不能采取強(qiáng)制性偵查措施的訴訟法理，而不得不暫停深入分析［4］?？梢?jiàn)，緊急止付存在規(guī)范層面的不兼容。另一些學(xué)者和實(shí)務(wù)人士則直接避開(kāi)對(duì)其行為的定性，將其劃出刑事訴訟法的框架，認(rèn)為緊急止付只是一種預(yù)防性措施［5］，或者是銀行金融機(jī)構(gòu)所要承擔(dān)的義務(wù)［6］。理論與實(shí)務(wù)就緊急止付法律性質(zhì)的割裂認(rèn)識(shí)，會(huì)影響緊急止付的功能運(yùn)轉(zhuǎn)和公民基本權(quán)利的保障，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理成果亟須在理論上固本培元。

據(jù)此，對(duì)于緊急止付，需從法律權(quán)力理論和法律行為理論出發(fā)界定其法律性質(zhì)，通過(guò)檢視實(shí)務(wù)中的問(wèn)題，以指引程序的重構(gòu)優(yōu)化，更好地發(fā)揮緊急止付的程序功效，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權(quán)的統(tǒng)一。

二、緊急止付的法律性質(zhì)分析

（一）緊急止付的權(quán)力性質(zhì)框定

1.“權(quán)利-權(quán)力”的二元互動(dòng)

目前已有學(xué)者通過(guò)對(duì)法律規(guī)范的梳理從止付的原因出發(fā)探尋“止付”和“緊急止付”的法律性質(zhì)。在《建立止凍機(jī)制的通知》出臺(tái)前，止付被分為基于合同附隨義務(wù)保護(hù)客戶(hù)利益而止付和基于協(xié)助義務(wù)按照行政機(jī)關(guān)的要求止付兩類(lèi)；在《建立止凍機(jī)制的通知》出臺(tái)后，緊急止付的行為原因是公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)的控制意思，隱含著公安機(jī)關(guān)對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施的決定［7］。這一梳理很好地闡明了緊急止付在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的過(guò)程中，從銀行私權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榫旃珯?quán)力。然而，在法律規(guī)范層面得出緊急止付在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理中的公權(quán)屬性只是一個(gè)停留在表象的結(jié)論，難以解釋這種權(quán)力變化的深層原因。資金控制是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的重要一環(huán)，銀行和第三方支付平臺(tái)在這方面具有極大的優(yōu)勢(shì)，可權(quán)力生態(tài)卻表現(xiàn)為私權(quán)利主體逐步喪失權(quán)利，政府機(jī)關(guān)獲得權(quán)力。這一吊詭的現(xiàn)象背后是權(quán)利與權(quán)力之間的二元互動(dòng)。

社會(huì)契約下的權(quán)利讓渡理論是現(xiàn)代法治的基石。啟蒙思想家認(rèn)為，公民與國(guó)家之間存在著無(wú)形的契約，人們通過(guò)讓渡自己的權(quán)利給社會(huì)共同體，集合成國(guó)家權(quán)力保護(hù)個(gè)人權(quán)利，以克服自然狀態(tài)的無(wú)序，謀求舒適生活，安穩(wěn)享受財(cái)產(chǎn)，防止外來(lái)侵犯［8］。這一理論在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理過(guò)程中延伸出兩個(gè)方面的思辨。一方面，公民將自己的部分權(quán)利讓渡給政府，由公權(quán)力對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行打擊，通過(guò)緊急止付手段保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受他人的侵犯。為了保護(hù)被害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和維護(hù)公共安全，人們就必須容忍政府適當(dāng)?shù)貙?duì)部分私權(quán)利主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以干預(yù)。另一方面，銀行和第三方支付平臺(tái)作為商業(yè)主體，自身也讓渡了部分權(quán)利給國(guó)家，以維持金融環(huán)境的穩(wěn)定并尋求商業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展的平穩(wěn)。但同時(shí)，它們也要承擔(dān)社會(huì)契約加諸自身的社會(huì)責(zé)任，即為了維護(hù)公共安全，銀行和第三方支付平臺(tái)在商業(yè)運(yùn)營(yíng)之余要積極配合公權(quán)力對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪進(jìn)行打擊。

可是，權(quán)利讓渡理論雖能解釋公共權(quán)力合法性的來(lái)源，卻忽視了權(quán)利讓渡過(guò)程中的潛在問(wèn)題。緊急止付背后的權(quán)利與權(quán)力互動(dòng)還必須直面治理有效性和權(quán)力合法性之間的沖突，處理不當(dāng)必然會(huì)損害緊急止付的功效。

2.立案前階段的偵查權(quán)延伸

在中國(guó)，警察同時(shí)具有社會(huì)治安管理的行政權(quán)力和為定罪量刑服務(wù)的偵查權(quán)力。緊急止付的權(quán)力性質(zhì)是判斷其是否屬于刑事訴訟法規(guī)制范疇的前提條件。有學(xué)者認(rèn)為，可以借助公安的司法大數(shù)據(jù)，建立可疑資金攔截的緊急止付機(jī)制，將電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理和大數(shù)據(jù)犯罪預(yù)警進(jìn)行正向耦合，以實(shí)現(xiàn)犯罪智能預(yù)警［9］。然而，從實(shí)際的報(bào)道來(lái)看，緊急止付的使用大多發(fā)生在被害人已經(jīng)接到詐騙電話的情況下［10］。對(duì)于被害人的準(zhǔn)確定位，公安機(jī)關(guān)使用了大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但之后的緊急止付則是識(shí)別被害人后采用的手段，不能歸為預(yù)警階段的一部分，而是屬于犯罪初查階段。關(guān)于預(yù)警階段和初查階段的區(qū)分時(shí)點(diǎn)，根據(jù)2015 年《關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）的規(guī)定，初查的啟動(dòng)條件是“案件事實(shí)或線索不明”以至無(wú)法判斷是否達(dá)到犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此初查的啟動(dòng)至少應(yīng)當(dāng)具備具體的、特定的犯罪事實(shí)或線索［11］。2022年在對(duì)《意見(jiàn)》修改時(shí)，對(duì)該表述沒(méi)有進(jìn)行大的變動(dòng)，只是將“初查”改為“調(diào)查核實(shí)”，直觀地表明了初查階段的工作就是調(diào)查核實(shí)線索材料。根據(jù)《建立止凍機(jī)制的通知》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在緊急止付時(shí)段內(nèi)的工作就是和銀行一起對(duì)被害人報(bào)案事項(xiàng)的真實(shí)性進(jìn)行審查核實(shí)，以判斷是否進(jìn)行下一步的刑事偵查活動(dòng)。

關(guān)于初查階段警察權(quán)力屬于行政執(zhí)法權(quán)還是偵查權(quán)，理論界對(duì)此各執(zhí)己見(jiàn)。近年來(lái)，有學(xué)者從目前初查程序運(yùn)行的情況出發(fā)，認(rèn)為將初查定性為行政執(zhí)法行為有利于化解公安機(jī)關(guān)以初查之名行偵查之實(shí)、初查階段不適用強(qiáng)制措施但實(shí)踐中卻使用等問(wèn)題［12］。這一觀點(diǎn)在提倡積極刑法觀的大背景下對(duì)遏制刑法的濫用具有積極的功效，但作者論證該觀點(diǎn)的前提是以行政犯罪為主要犯罪類(lèi)型，意在探討行政違法和刑事犯罪之間的銜接。對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，考慮到其嚴(yán)重的社會(huì)危害性，實(shí)務(wù)層面一直保持著從嚴(yán)打擊的面向，不能因?yàn)樾谭ǖ牟划?dāng)使用可能影響公民權(quán)利而將初查排除出刑事訴訟的范圍。事實(shí)上，在刑事訴訟法學(xué)界，初查屬于偵查程序的前伸是普遍觀點(diǎn)。立案前的初查和立案后的偵查之間沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，兩者之間具有連續(xù)性，后者是前者的繼續(xù)［13］。參考沒(méi)有立案階段的域外立法，其偵查的啟動(dòng)模式具有隨機(jī)性，發(fā)現(xiàn)犯罪的苗頭即刻進(jìn)行偵查。這與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理如出一轍，當(dāng)公安機(jī)關(guān)利用大數(shù)據(jù)犯罪預(yù)警發(fā)現(xiàn)被害人后，要立刻通知被害人，采用緊急止付手段來(lái)保護(hù)被害人的財(cái)產(chǎn)，在最短時(shí)間內(nèi)對(duì)案件線索進(jìn)行核實(shí)，判斷是否立案以進(jìn)行下一步偵查工作。這一套流程的核心便是“效率”，即要求各階段的無(wú)縫銜接。職是之故，在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理領(lǐng)域，緊急止付作為初查階段的措施而被刑事訴訟法所規(guī)制具有理論和現(xiàn)實(shí)的充分依據(jù)。

（二）緊急止付的行為性質(zhì)厘清

1.理論性質(zhì)：刑事對(duì)物強(qiáng)制處分

緊急止付作為初查階段警察使用的可能影響公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施，受制于我國(guó)強(qiáng)制處分理論的不發(fā)達(dá)，而缺乏法學(xué)理論上的證成。我國(guó)《刑事訴訟法》中并沒(méi)有“強(qiáng)制處分”一詞，對(duì)于刑事訴訟中可能影響公民權(quán)利的行為，我國(guó)規(guī)定在“強(qiáng)制措施”章和“偵查”章中。強(qiáng)制處分是大陸法系刑事訴訟法學(xué)中的概念，指國(guó)家為保證刑事訴訟的順利進(jìn)行，而對(duì)受處分人施加的強(qiáng)制措施，按對(duì)象劃分為對(duì)人強(qiáng)制處分和對(duì)物強(qiáng)制處分［14］。從概念上看，大陸法系的強(qiáng)制處分與我國(guó)的類(lèi)似，但其實(shí)具有本質(zhì)的區(qū)別。《刑事訴訟法》“強(qiáng)制措施”章中規(guī)定的強(qiáng)制措施，在內(nèi)涵外延上是指對(duì)人的強(qiáng)制措施，是一種對(duì)嫌疑人、被告人人身自由加以限制或剝奪的強(qiáng)制性手段［15］；“偵查”章中的強(qiáng)制措施，更多體現(xiàn)出一種訴訟行為論，對(duì)于財(cái)物的強(qiáng)制處分就規(guī)定于此，被當(dāng)作配合偵查行為開(kāi)展的方式。但大陸法系強(qiáng)制處分理論對(duì)訴訟行為論持批判態(tài)度，基本權(quán)干預(yù)論為主流。立法安排顯示我國(guó)實(shí)際上不存在對(duì)物強(qiáng)制處分理論，刑事訴訟法中的查封、扣押、凍結(jié)措施被認(rèn)為是偵查機(jī)關(guān)的訴訟行為，僅僅用來(lái)服務(wù)于刑事訴訟的進(jìn)行而忽視了公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中對(duì)公民權(quán)利的干預(yù)。緊急止付作為凍結(jié)性質(zhì)的對(duì)物強(qiáng)制處分，在目前電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理過(guò)程中，以?xún)鼋Y(jié)效率為出發(fā)點(diǎn)的程序設(shè)置，顯然是將其作為訴訟行為的一部分進(jìn)行使用，沒(méi)有充分考慮到訴訟中其他主體的權(quán)利。

2.實(shí)踐性質(zhì)：涉案財(cái)物先期處置

我國(guó)刑事訴訟程序的傳統(tǒng)一向是重人身、輕財(cái)產(chǎn)，注重對(duì)人和行為的法律定性和處罰，而忽略對(duì)涉案財(cái)物的法律定性［16］，從“強(qiáng)制措施”章不涉及財(cái)物的處置便可見(jiàn)一斑。學(xué)者在分析我國(guó)審前涉案財(cái)物處置程序時(shí)發(fā)現(xiàn)，以行政處置手段代替司法處置手段，會(huì)導(dǎo)致涉案財(cái)物在審判前被提前罰沒(méi)，審判階段虛置，不利于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)［17］。有些學(xué)者認(rèn)為，為破除上述現(xiàn)象，程序的訴訟化可以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)，應(yīng)構(gòu)建一套刑事對(duì)物之訴程序，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化審理［18］。涉案財(cái)物程序的訴訟化和獨(dú)立化成了審前財(cái)物處置透明化、公開(kāi)化的靈藥。

這一理念的出發(fā)點(diǎn)是擺脫偵查中心主義的桎梏，將涉案財(cái)物的處分權(quán)回歸審判，可這一方式卻無(wú)法解決涉案財(cái)物的毀損貶值問(wèn)題。對(duì)此的解決辦法便是實(shí)踐中財(cái)物的先期處置。對(duì)涉案財(cái)物進(jìn)行先行處置存在著合理的現(xiàn)實(shí)需求，在被害人眾多、訴求巨大的案件中，先行處置涉案財(cái)物，可以將所獲款項(xiàng)用以提前返還被害人［19］。根據(jù)《反詐法》第二十條的規(guī)定，緊急止付屬于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉案資金處置程序中的一步，最后一步是資金的返還，可見(jiàn)緊急止付措施作為對(duì)物強(qiáng)制處分，最終的目的還是要服務(wù)于被害人資金的提前返還，這屬于財(cái)物的先期處置。在2022年修改的《意見(jiàn)》中，明確了公安機(jī)關(guān)要在偵查過(guò)程中查清涉案財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬情況，權(quán)屬明確的及時(shí)返還，不明的由法院裁判按比例返還。這一規(guī)定既照顧了在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中被害人的資金需要先行返還的現(xiàn)實(shí)需求，也很好地明確了法院才是涉案財(cái)物處置的最終權(quán)力機(jī)關(guān)，財(cái)物先期處置只是法院對(duì)涉案財(cái)物處置的例外情況。事實(shí)上，返還被害人，只是對(duì)刑事涉案財(cái)物案發(fā)前所有或持有狀態(tài)的確認(rèn)與恢復(fù)，屬于物權(quán)權(quán)屬糾紛，并不涉及刑事犯罪的財(cái)物歸屬，類(lèi)似于民事訴訟中的財(cái)產(chǎn)保全［20］，可這并不代表作為對(duì)物強(qiáng)制處分的緊急止付就不用受到程序限制。

三、緊急止付的運(yùn)行困境檢視

（一）“權(quán)利-權(quán)力”運(yùn)行邊界不清

在緊急止付運(yùn)行過(guò)程中，公安權(quán)力與銀行和第三方支付平臺(tái)的權(quán)利之間的邊界不清，影響了電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理的有效性。筆者在與銀行工作人員的交流中了解到，銀行在發(fā)現(xiàn)疑似遭受電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的賬戶(hù)出現(xiàn)異動(dòng)后，采取了緊急止付，但這些賬戶(hù)的主人，尤其是缺乏電信網(wǎng)絡(luò)詐騙相應(yīng)知識(shí)的老年人，會(huì)因?yàn)橘Y金使用自由被限制而反復(fù)去銀行鬧事，銀行工作人員在勸阻不成的情況下，只能打電話報(bào)警。這一現(xiàn)象不僅影響了銀行的正常商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，也損害潛在商業(yè)利益。受害人即使事后發(fā)現(xiàn)被騙，也并不會(huì)感謝銀行的緊急止付幫助自己挽損。銀行在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的過(guò)程中沖在了最前面，卻得不到任何實(shí)質(zhì)的回報(bào)，久而久之必然影響治理的有效性。在現(xiàn)有的《刑法》《反詐法》等法律法規(guī)中，立法者通過(guò)要求第三方主體承擔(dān)法律責(zé)任的方式推動(dòng)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理。作為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的第三方止付平臺(tái)若不按照規(guī)定履行網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)，將可能承擔(dān)刑事責(zé)任。這種做法雖然能夠謀求權(quán)力的合法性，但也帶來(lái)了“權(quán)利-權(quán)力”互動(dòng)過(guò)程中的邊界不清，導(dǎo)致銀行和第三方支付平臺(tái)權(quán)利義務(wù)不平衡。

銀行和第三方支付平臺(tái)在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理過(guò)程中的角色定位是復(fù)雜的，其不僅是權(quán)利義務(wù)主體，也是權(quán)力主體。它們作為政府的相對(duì)方是私權(quán)利主體，但其在資金控制方面的顯著地位使其獲得了權(quán)力，這一權(quán)力區(qū)別于政府的公共權(quán)力，屬于社會(huì)權(quán)力的范疇。政府的公共權(quán)力與銀行和第三方支付平臺(tái)的社會(huì)權(quán)力之間存在張力，構(gòu)成了公權(quán)力與私權(quán)利之外的又一矛盾。社會(huì)學(xué)對(duì)此現(xiàn)象有一經(jīng)典的表述——權(quán)力的定界與交換，并以此來(lái)解釋這一抵牾。一方面，社會(huì)主體試圖以競(jìng)爭(zhēng)的方式界定自己相對(duì)于其他主體的生態(tài)位置，另一方面彼此又做著資源的互換［21］。在交換的過(guò)程中，義務(wù)的不平衡導(dǎo)致權(quán)力的分化。一方主體對(duì)另一方主體的單方面依賴(lài)，導(dǎo)致了支配地位的出現(xiàn)，破解之法之一便是反過(guò)來(lái)向提供利益者提供他所需要的服務(wù)［22］，以使權(quán)力獲得重新整合。在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理過(guò)程中，政府與銀行和第三方支付平臺(tái)之間通過(guò)不斷進(jìn)行交換的博弈，維持著互相依賴(lài)的共生模式。銀行和第三方支付平臺(tái)通過(guò)交換自己控制資金的權(quán)力以獲得關(guān)系的暫時(shí)均衡。

實(shí)踐中，銀行和第三方支付平臺(tái)在承擔(dān)協(xié)助義務(wù)的同時(shí)，又要遭受因緊急止付而無(wú)法保障客戶(hù)資金流動(dòng)自由的非難。通過(guò)單方面加重第三方的義務(wù)，只會(huì)加劇權(quán)利義務(wù)的不平衡，打破脆弱的穩(wěn)定，墜入零和博弈的陷阱。唯有商談才能跨越權(quán)力合法性與治理有效性的鴻溝。警惕工具理性思維，注重主體間性，政府機(jī)關(guān)和商業(yè)主體在自由、平等、開(kāi)放的交往行為中，增進(jìn)理解和達(dá)成共識(shí)，而幫助雙方溝通的橋梁便是程序性法律［23］。

（二）緊急止付缺乏必要的正當(dāng)程序

對(duì)物強(qiáng)制處分的要義就是對(duì)可能干預(yù)公民基本權(quán)利的公權(quán)力行為進(jìn)行必要的程序控制，但目前緊急止付缺乏相應(yīng)的規(guī)定，這使其難以融入刑事訴訟之中?；緳?quán)利干預(yù)論下的對(duì)物強(qiáng)制處分，法律保留原則、司法令狀原則和比例原則是其三大支柱［24］，但就如今電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理過(guò)程中的緊急止付而言，其并不受三個(gè)原則的約束。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的查詢(xún)、凍結(jié)、劃扣均為法律保留事項(xiàng)，主管部門(mén)文件規(guī)定由公安機(jī)關(guān)決定緊急止付及延伸止付的做法欠缺法律依據(jù)［25］，違反了法律保留原則。公安機(jī)關(guān)在使用緊急止付時(shí)，也不需要上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)和司法機(jī)關(guān)的同意，違反司法令狀原則。緊急止付是臨時(shí)性的凍結(jié)措施，《建立止凍機(jī)制的通知》卻規(guī)定一次可以最長(zhǎng)止付48 小時(shí)，以?xún)纱螢橄?，也就是說(shuō)最長(zhǎng)可以?xún)鼋Y(jié)賬戶(hù)4天，此規(guī)定與緊急止付的效率性目的不相稱(chēng)，違反比例原則。可筆者認(rèn)為，目前緊急止付剛被寫(xiě)入《反有組織犯罪法》和《反詐法》，其與刑事訴訟法的關(guān)系尚處于討論之中，不能因?yàn)榕c傳統(tǒng)理論不相符合就對(duì)該措施的有效性進(jìn)行抨擊，應(yīng)當(dāng)修正傳統(tǒng)理論以順應(yīng)實(shí)際。

為實(shí)現(xiàn)刑事正義和保障人權(quán)的雙重目的，有學(xué)者采用了任意偵查和強(qiáng)制偵查二分的方法分類(lèi)偵查中的強(qiáng)制處分。對(duì)于任意偵查標(biāo)準(zhǔn)的分析存在“有形力說(shuō)”“同意說(shuō)”和“重要權(quán)益說(shuō)”。我國(guó)學(xué)者大多認(rèn)為“重要權(quán)益說(shuō)”既避免了“有形力說(shuō)”忽視監(jiān)聽(tīng)、跟蹤、拍照等措施侵犯公民隱私權(quán)的疏漏，又可以反映出公民權(quán)利對(duì)于偵查措施的制約作用［26］。也有學(xué)者結(jié)合“同意說(shuō)”和“重要權(quán)益說(shuō)”認(rèn)為，判斷強(qiáng)制處分的基準(zhǔn)應(yīng)在于存在“非基于同意的權(quán)利制約”［27］。如果只采用“重要權(quán)益說(shuō)”作為緊急止付的唯一理論依據(jù)，那么無(wú)論是被害人自己申請(qǐng)的緊急止付還是公安機(jī)關(guān)指令的緊急止付都因?yàn)榭赡芨深A(yù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)而被列入強(qiáng)制偵查，需要嚴(yán)格的程序規(guī)制，這一結(jié)論明顯是不符合邏輯的。被害人申請(qǐng)的緊急止付本身就是權(quán)利主體暫時(shí)放棄自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)以換取公權(quán)力對(duì)其的保護(hù)，嚴(yán)格的程序?qū)彶闀?huì)拖慢緊急止付的進(jìn)程，不僅實(shí)現(xiàn)不了權(quán)利保障還會(huì)給被害人造成更大的損失。因此，要設(shè)置并優(yōu)化電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理中的緊急止付程序，需要靈活認(rèn)定其屬于強(qiáng)制偵查還是任意偵查。

四、緊急止付的法律程序優(yōu)化

（一）生態(tài)視角：緊急止付的權(quán)利保障

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件數(shù)量的下降不僅表示治理的有效性，也預(yù)示著電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理要從過(guò)去效率優(yōu)先轉(zhuǎn)為權(quán)利保障。前文筆者已經(jīng)分析了政府與銀行和第三方支付平臺(tái)之間的權(quán)力關(guān)系。作為社會(huì)權(quán)力的擁有者，銀行和第三方支付平臺(tái)在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理中的協(xié)助義務(wù)是其權(quán)力交換的必然結(jié)果。但作為私權(quán)主體，其貶損的私權(quán)利需要手段彌補(bǔ)以維持權(quán)力關(guān)系的平衡。銀行作為國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)，其商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)可以由國(guó)家予以支撐，第三方支付平臺(tái)卻是完全的商業(yè)主體，商業(yè)利益也是需要追求的。如今越來(lái)越多的地方政府嘗試與第三方支付平臺(tái)共同構(gòu)建治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的協(xié)助機(jī)制，如果一味地將協(xié)助義務(wù)當(dāng)作企業(yè)的合規(guī)義務(wù)進(jìn)行對(duì)待，勢(shì)必實(shí)質(zhì)性地影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。針對(duì)這一問(wèn)題，可參考國(guó)外對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者在偵查協(xié)助過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，這或許是一條緩解權(quán)利與權(quán)力沖突的路徑。

同時(shí)，在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理時(shí)采取緊急止付的出發(fā)點(diǎn)雖然是幫助被害人挽損，但家長(zhǎng)制的作風(fēng)很可能得不到被害人的認(rèn)可。上文列舉的被害人因緊急支付來(lái)銀行鬧事的例子說(shuō)明，我們?cè)诔绦蛟O(shè)置時(shí)應(yīng)該給予權(quán)利人救濟(jì)自身權(quán)利的法律途徑。筆者認(rèn)為，應(yīng)該賦予被害人異議權(quán)。當(dāng)被害人認(rèn)為自己是被錯(cuò)誤緊急止付時(shí)，可以打電話或到派出所提出異議，接待警員應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，告知止付原因并告訴被害人止付期限最長(zhǎng)48 小時(shí)，會(huì)盡快查實(shí)，如果是錯(cuò)誤止付將及時(shí)解除，如果沒(méi)有解除就說(shuō)明已經(jīng)立案轉(zhuǎn)為凍結(jié)。被害人對(duì)此仍然有異議的，可以再向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)于轉(zhuǎn)為凍結(jié)的情形，被害人還可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入審查。異議權(quán)的設(shè)置能給被害人一條主張自己權(quán)利的正確途徑，一定程度上可以杜絕上述事件的發(fā)生，保護(hù)銀行的權(quán)利。對(duì)于仍然在銀行鬧事的被害人，民警則應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其去派出所通過(guò)正規(guī)法律途徑進(jìn)行維權(quán)。

（二）公平視角：緊急止付的層級(jí)控制

緊急止付涉案財(cái)物先期處置的實(shí)踐性質(zhì)不代表學(xué)者對(duì)涉案財(cái)物訴訟化嘗試的失敗，司法權(quán)力的介入防止了審前階段警察權(quán)力的獨(dú)大，一方面明確了審前階段屬于刑事訴訟的一部分，另一方面在立法權(quán)之外通過(guò)司法權(quán)保障公民權(quán)利，推動(dòng)了司法公平的實(shí)現(xiàn)。大陸法系在強(qiáng)制處分法律保留原則之外規(guī)定了司法令狀原則就是一種偵查程序訴訟化而非行政化的表現(xiàn)。然而，這一原則在現(xiàn)實(shí)中卻很難實(shí)施。正如學(xué)者所分析的，我國(guó)司法改革進(jìn)程中的優(yōu)勢(shì)權(quán)力主體首先考慮的變革方案并非外部制約機(jī)制，而往往是“科層式”的內(nèi)控機(jī)制［28］。這種權(quán)力運(yùn)行邏輯值得反向推動(dòng)理論的思考，從而尋求理論與實(shí)際的平衡。

在筆者看來(lái)，強(qiáng)制處分中的三原則并非平行適用的關(guān)系，而是存在一定的梯度。法律保留原則蘊(yùn)含著程序法定的現(xiàn)代法治意義，可法律的制定具有滯后性，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪作為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的產(chǎn)物，原有的現(xiàn)實(shí)空間的強(qiáng)制處分措施已經(jīng)無(wú)法適用于虛擬空間，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)新事物的探索都需要一定的過(guò)程，在共識(shí)達(dá)成后形成立法。僅依靠立法手段難以及時(shí)保護(hù)公民權(quán)利，于是司法令狀原則在此背景下賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)審前活動(dòng)的審查以制約警察權(quán)力。國(guó)外的強(qiáng)制偵查需要司法令狀就是以司法權(quán)來(lái)保障公民權(quán)利，我國(guó)的逮捕強(qiáng)制措施由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)也是類(lèi)似的道理?？墒?，權(quán)利的保障和偵查的效率多是一種負(fù)相關(guān)，司法令狀的申請(qǐng)涉及部門(mén)之間的流轉(zhuǎn)和多方主體的涉入，一定程度上會(huì)影響破案速度。由此，對(duì)于緊急的情況，比例原則成為保護(hù)公民權(quán)利的最后一道屏障。通過(guò)將該原則內(nèi)化進(jìn)警察權(quán)，可判斷手段和目的的適當(dāng)性、必要性和相稱(chēng)性。緊急止付從字面意思就可以看出其效率優(yōu)先的目的，但這不代表其只受比例原則的約束而不用受其他兩個(gè)原則的規(guī)制。法律保留原則不代表強(qiáng)制處分必須規(guī)定在刑事訴訟法中，沒(méi)規(guī)定的就不屬于，這需要在憲法指導(dǎo)下運(yùn)用解釋論予以闡釋。緊急止付所限制的財(cái)產(chǎn)權(quán)正是憲法中的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。在緊急止付已寫(xiě)入《反有組織犯罪法》和《反詐法》的今天，應(yīng)在法律制定層面從基本權(quán)利干預(yù)理論出發(fā)，借鑒大陸法系做法，在刑事訴訟法中將查封、扣押、凍結(jié)這些對(duì)物強(qiáng)制措施與對(duì)人強(qiáng)制措施整合為“強(qiáng)制處分”章。在法律適用層面，對(duì)于緊急止付這一規(guī)定在特別法中的凍結(jié)措施，需要在憲法和刑事訴訟法等法律的指導(dǎo)下正確合理地使用。

在具體適用的過(guò)程中，應(yīng)區(qū)分緊急止付的不同類(lèi)型以采用不同的程序來(lái)規(guī)制。對(duì)于被害人申請(qǐng)的緊急止付，因其已經(jīng)過(guò)權(quán)利人的同意，性質(zhì)上已轉(zhuǎn)變?yōu)槿我鈧刹?，僅靠比例原則即可約束；對(duì)于公安指令但最后解除的緊急止付，除了遵循比例原則，還必須在解除后向權(quán)利人告知以獲得同意；對(duì)于公安指令并最后轉(zhuǎn)為凍結(jié)的緊急止付，代表其很大概率需要刑事追訴，應(yīng)當(dāng)在適用比例原則的同時(shí)，在縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)凍結(jié)時(shí)審核該緊急止付措施，若存在檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查的情形，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)緊急止付過(guò)程進(jìn)行審查（見(jiàn)表1）。

表1 緊急止付的具體適用情況

（三）效率視角：緊急止付的程序簡(jiǎn)化

緊急止付程序除了要注重公平外，其效率本位的屬性也不能廢棄。已有人發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的《建立止凍機(jī)制的通知》中的規(guī)定并不能實(shí)現(xiàn)效率的最大化，需要對(duì)緊急止付的流程進(jìn)行簡(jiǎn)化。以被害人申請(qǐng)緊急止付為例，無(wú)論是向銀行報(bào)案還是向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，被害人均需填寫(xiě)緊急止付申請(qǐng)表，詳細(xì)說(shuō)明資金匯出賬戶(hù)、匯出時(shí)間、匯出渠道、疑似詐騙電話或短信內(nèi)容等信息，且承諾承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任并簽名確認(rèn)后才能推進(jìn)止付流程，容易延誤寶貴時(shí)間，導(dǎo)致止付失?。?9］。為此，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)表進(jìn)行簡(jiǎn)化，被害人僅需要填寫(xiě)身份信息和賬戶(hù)信息即可。止付事項(xiàng)在被害人向警察報(bào)案的過(guò)程中，實(shí)際上已經(jīng)由接線人員予以記錄，公安機(jī)關(guān)對(duì)是否構(gòu)成電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪已具有初步的懷疑，這足以判斷是否可以緊急止付并展開(kāi)初查。緊急止付適用的條件規(guī)定為“有客觀依據(jù)的懷疑”，與緊急止付避免或挽回被害人可能的損失的目的相符合，在程序上“確認(rèn)或取消懷疑”以作出立案與否的決定［30］。簡(jiǎn)化緊急止付的啟動(dòng)流程，既能實(shí)現(xiàn)被害人報(bào)案的“一站式”服務(wù)，又能倒逼公安機(jī)關(guān)快速反應(yīng)，及時(shí)為被害人挽回?fù)p失。

《建立止凍機(jī)制的通知》中最長(zhǎng)4 天的止凍期限，并不能體現(xiàn)緊急止付措施的緊急性和暫時(shí)性特點(diǎn)，對(duì)權(quán)利人賬戶(hù)的過(guò)長(zhǎng)時(shí)間控制有損比例原則。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于止付期限，規(guī)范層面尚未統(tǒng)一，《反有組織犯罪法》僅規(guī)定“不得超過(guò)48小時(shí)”，未再允許重復(fù)止付，因此緊急止付的時(shí)間宜統(tǒng)一限定為48小時(shí)，辦案機(jī)關(guān)如仍需繼續(xù)查控，應(yīng)及時(shí)立案并轉(zhuǎn)為凍結(jié)措施［31］。雖然在理論上初查可以被看作是偵查的前伸，但緊急止付作為暫時(shí)性?xún)鼋Y(jié)措施仍然應(yīng)該快速轉(zhuǎn)變?yōu)檎降膬鼋Y(jié)措施以防止對(duì)公民權(quán)利的過(guò)多限制?？s短止凍的時(shí)間也利于提高治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的效率。另外，筆者認(rèn)為延期止付作為緊急止付的特殊情況應(yīng)當(dāng)廢止。緊急止付本身已經(jīng)因?yàn)槠渚o急性而成為凍結(jié)措施的例外，在例外中設(shè)置例外且該措施也沒(méi)有被法律所吸收，延期止付的存在已違反程序法定原則。況且，緊急止付的目的就是在資金轉(zhuǎn)出前挽回?fù)p失，資金被轉(zhuǎn)出后應(yīng)當(dāng)立刻立案采取凍結(jié)措施，通過(guò)正式的刑事偵查來(lái)保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)刑事正義。