不成比例的信息處理與議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)
——一個(gè)政府績(jī)效指標(biāo)議程的案例研究

□ 秦曉蕾 黃 靖 秦修軍

一、問(wèn)題的提出

多年來(lái),政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)作為國(guó)家治理目標(biāo)任務(wù)自上而下傳達(dá)的重要載體與地方政府官員的政績(jī)、晉升緊密相連,(1)周黎安:《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》,2007年第7期。牽引著地方發(fā)展方向和指揮地方政府管理行為,成為國(guó)家治理的重要技術(shù)工具。(2)孟慶國(guó)、劉翔宇:《地方政府績(jī)效管理工具運(yùn)用機(jī)制對(duì)政府績(jī)效的影響》,《中國(guó)行政管理》,2017年第5期。但是,在績(jī)效指標(biāo)議程中多個(gè)指標(biāo)對(duì)有限指標(biāo)容量展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),使得決策者的信息處理和決策行為變得艱難。決策者對(duì)信息處理的不成比例使得政府注意力稀缺,決策者需要對(duì)多個(gè)信息來(lái)源進(jìn)行優(yōu)先性排序,議題優(yōu)先權(quán)成為政治利益群體競(jìng)爭(zhēng)的稀缺資源。(3)Jones B. D., Sulkin T. and Larsen H. A., “Policy Punctuations in American Political Institutions”,American Political Science Review, vol.97, no.1(March 2003), pp.151-169.地方政府績(jī)效指標(biāo)議程則是中國(guó)情境下議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程,因?yàn)槟稠?xiàng)議題事項(xiàng)被納入政府績(jī)效考核指標(biāo),便意味著該議題已經(jīng)歷復(fù)雜的政策議程,成功獲取政府注意力配置,贏得用考核指標(biāo)強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)基層政府執(zhí)行的優(yōu)先發(fā)展權(quán);而中國(guó)地方政府考核指標(biāo)與官員晉升激勵(lì)緊密相聯(lián),在晉升激勵(lì)下的地方政府高度關(guān)注考核指標(biāo),而往往忽略考核指標(biāo)范圍之外的議題事項(xiàng)。由此,政府指標(biāo)議程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政府各方利益群體爭(zhēng)辯、競(jìng)爭(zhēng)并努力在擁擠的議程中推動(dòng)某些議題獲得優(yōu)先發(fā)展權(quán)的系統(tǒng)過(guò)程,而最終確定的指標(biāo)體系則是指標(biāo)議程產(chǎn)生的優(yōu)先議題。

然而,在指標(biāo)議程的指標(biāo)準(zhǔn)入、指標(biāo)確定和指標(biāo)退出三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),各利益群體對(duì)議題優(yōu)先權(quán)正式或非正式的激烈爭(zhēng)奪,給決策者帶來(lái)了指標(biāo)治理的實(shí)踐困境。目前,國(guó)內(nèi)外公共管理學(xué)和社會(huì)學(xué)界關(guān)于政府指標(biāo)治理的研究大多聚焦于指標(biāo)形成后帶來(lái)的指標(biāo)治理結(jié)果,如指標(biāo)治理失靈、(4)劉帥順、張汝立:《資源壟斷、行動(dòng)脫耦與治理失靈:政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估中的指標(biāo)治理》,《湖北社會(huì)科學(xué)》,2020年第12期。指標(biāo)的“防風(fēng)險(xiǎn)”和“促發(fā)展”等,(5)孫德超、高銳:《指標(biāo)治理視角下“防風(fēng)險(xiǎn)”與“促發(fā)展”協(xié)同推進(jìn)的路徑探討》,《福建論壇》(人文社會(huì)科學(xué)版),2020年第12期。卻忽略了指標(biāo)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的利益爭(zhēng)奪、目標(biāo)指向是影響指標(biāo)治理結(jié)果的重要性因素。當(dāng)前,學(xué)術(shù)界缺乏對(duì)指標(biāo)生產(chǎn)過(guò)程的動(dòng)態(tài)化運(yùn)行機(jī)制研究,只有陳那波等(2022)對(duì)政府指標(biāo)的生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行了分析,(6)陳那波、陳嘉麗:《政府指標(biāo)的生產(chǎn):類型與過(guò)程》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2022年第5期。但只限于指標(biāo)的編制過(guò)程,目前尚沒(méi)有研究成果深入政府治理的實(shí)際場(chǎng)景來(lái)揭示績(jī)效指標(biāo)產(chǎn)生與調(diào)整的“暗箱”過(guò)程、困境及解決對(duì)策,還不能指導(dǎo)地方政府指標(biāo)議程的現(xiàn)實(shí)困境。那么,在政府實(shí)際場(chǎng)景下指標(biāo)議程的動(dòng)態(tài)化博弈過(guò)程中,政府內(nèi)外力量在爭(zhēng)奪指標(biāo)事項(xiàng)優(yōu)先發(fā)展權(quán)中,給決策層帶來(lái)了怎樣的治理困境?又如何解決?這些問(wèn)題對(duì)于揭示政府指標(biāo)治理的內(nèi)部邏輯非常有意義。由此,本研究將基于信息理論視角,以A省政府2019-2022年的績(jī)效考核指標(biāo)議程改革為案例,深度解構(gòu)中國(guó)場(chǎng)景下由于議題優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)奪導(dǎo)致的指標(biāo)治理困境與制度糾偏過(guò)程,呈現(xiàn)不同優(yōu)先級(jí)指標(biāo)在議程中的博弈,并提出解決困境的制度化對(duì)策,試圖為這個(gè)實(shí)踐性較強(qiáng)的議題提供理論和制度建議。

二、理論分析框架

指標(biāo)議題的優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)為指標(biāo)治理帶來(lái)了實(shí)踐困境。在既有指標(biāo)治理的研究中,有關(guān)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)產(chǎn)生過(guò)程分析有所欠缺,信息政治學(xué)則從有限理性和制度摩擦兩方面對(duì)指標(biāo)議題的優(yōu)先分配進(jìn)行了解釋。由此,本研究基于信息政治學(xué)中“信息處理的不成比例”觀點(diǎn)提出中國(guó)語(yǔ)境下政府績(jī)效指標(biāo)議程分析框架,對(duì)指標(biāo)議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)這一過(guò)程的指標(biāo)治理困境進(jìn)行深度解構(gòu)。

(一)指標(biāo)治理

指標(biāo)作為量化的知識(shí)形式切合國(guó)家治理對(duì)清晰性的前提要求,成為解決國(guó)家治理中委托-代理問(wèn)題的主要工具。(7)陳那波、陳嘉麗:《政府指標(biāo)的生產(chǎn):類型與過(guò)程》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2022年第5期。作為決策工具,決策者通過(guò)指標(biāo)對(duì)備選方案進(jìn)行通約、比較和排序,進(jìn)而提高決策過(guò)程的計(jì)算式理性;而一旦指標(biāo)獲得了權(quán)威的承認(rèn)(如納入到績(jī)效考核體系中),指標(biāo)就從決策工具加持為一種治理技術(shù)(8)張乾友:《“被指標(biāo)治理”模式的生成及其治理邏輯》,《探索與爭(zhēng)鳴》,2021年第4期。。在我國(guó)的治理實(shí)踐中,以發(fā)包制、項(xiàng)目制、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等治理手段為代表,上級(jí)政府通過(guò)將指標(biāo)治理與干部選拔任用、問(wèn)責(zé)等制度結(jié)合,以數(shù)字指標(biāo)的確定性應(yīng)對(duì)治理目標(biāo)的不確定性,從而得以在各個(gè)政策領(lǐng)域貫徹自己的意志并推動(dòng)政策的執(zhí)行。一方面,指標(biāo)構(gòu)成了項(xiàng)目制、行政發(fā)包制、運(yùn)動(dòng)式治理等各具特色的治理方式的基礎(chǔ)。數(shù)字指標(biāo)不僅承載和表達(dá)了上級(jí)意圖、注意力和政治壓力,更是上級(jí)進(jìn)行項(xiàng)目考核、動(dòng)員的抓手。另一方面,能夠具體反應(yīng)政績(jī)的數(shù)字指標(biāo)也是政治錦標(biāo)賽中下級(jí)官員行為的主要邏輯錨點(diǎn)。(9)陳那波、陳嘉麗:《政府指標(biāo)的生產(chǎn):類型與過(guò)程》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2022年第5期?，F(xiàn)有指標(biāo)治理研究聚焦于指標(biāo)治理的概念分類、(10)黃晗、燕繼榮:《從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo):指標(biāo)治理的變遷與問(wèn)題》,《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2018年第11期。運(yùn)行機(jī)制(11)黃章龍:《服務(wù)外包中的指標(biāo)治理悖論—基于支配權(quán)視角》,《天府新論》,2022年第1期。和治理邏輯;(12)張乾友:《“被指標(biāo)治理”模式的生成及其治理邏輯》,《探索與爭(zhēng)鳴》,2021年第4期。剖析指標(biāo)治理失靈的主要原因,包括指標(biāo)治理與基層干部之間的張力,(13)彭小兵、羅浩奇:《指標(biāo)反應(yīng):基層干部指標(biāo)治理的現(xiàn)實(shí)偏差與形成機(jī)理》,《理論與改革》,2023年第5期?？缬蜃h題的復(fù)雜性(14)黃晗:《指標(biāo)治理及其困境——以京津冀PM2.5空氣污染治理為例》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2016年第11期。以及行動(dòng)者之間的自利傾向與行動(dòng)脫耦;(15)劉帥順、張汝立:《資源壟斷、行動(dòng)脫耦與治理失靈:政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估中的指標(biāo)治理》,《湖北社會(huì)科學(xué)》,2020年第12期。提出提升指標(biāo)治理的進(jìn)路,如推進(jìn)考核體系的協(xié)調(diào)優(yōu)化。(16)孫德超、高銳:《指標(biāo)治理視角下“防風(fēng)險(xiǎn)”與“促發(fā)展”協(xié)同推進(jìn)的路徑探討》,《福建論壇》(人文社會(huì)科學(xué)版),2020年第12期。但現(xiàn)有研究對(duì)于將指標(biāo)本身作為一種生產(chǎn)過(guò)程,進(jìn)而對(duì)指標(biāo)體系的規(guī)劃、產(chǎn)生和更新的過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)分析卻著墨不多。

(二)基于信息政治學(xué)的議題優(yōu)先權(quán)產(chǎn)生原因

信息政治學(xué)的一個(gè)基本觀點(diǎn)即信息處理的不成比例為指標(biāo)議程中議題優(yōu)先權(quán)的產(chǎn)生提供了很好的理論解釋。美國(guó)公共政策學(xué)家瓊斯和鮑姆加特納在西蒙認(rèn)知行為學(xué)的基礎(chǔ)上拓展了政策過(guò)程中的間斷均衡理論,并提出了決策者對(duì)信息的處理是不成比例的,即因?yàn)樾畔⑦^(guò)載和決策者的有限理性(Bounded Rationality),決策者在信息處理過(guò)程中產(chǎn)生了偏差,對(duì)環(huán)境中的信息問(wèn)題以一種不成比例的方式予以回應(yīng),形成了“不成比例信息處理”(Disproportionate Information-processing)。(17)Jones B. D. and Baumgartner F. R.,The Politics of Attention: How Government Prioritizes Problems, Chicago: University of Chicago Press, 2005, pp.39-42.

不成比例的信息處理過(guò)程讓爭(zhēng)奪決策者注意力和議題優(yōu)先權(quán)成為政策議程中最重要的活動(dòng),其形成原因?yàn)?第一是因?yàn)橛邢蘩硇缘臎Q策者對(duì)議題信息“序列”性的處理。有限理性的個(gè)體和組織的決策很大程度上受限于各種認(rèn)知和情感機(jī)制的偏見(jiàn)(Bias),或者是一種啟發(fā)式的決策過(guò)程。由此導(dǎo)致,一方面,注意力對(duì)于個(gè)體決策者和組織而言是稀缺性資源,不同議題登上政策議程之前需要突破“注意力的瓶頸”;另一方面,信息的輸入相對(duì)于決策者的信息處理能力而言往往是過(guò)量的,個(gè)體甚至組織的關(guān)鍵決策往往是一種“序列”性的處理流程,議題優(yōu)先權(quán)分配則是對(duì)議題信息“序列性”處理的結(jié)果。(18)Baumgartner F. R. and Jones B. D.,Agendas and Instability in American Politics, Chicago: University of Chicago Press, 2009, p.32.第二是因?yàn)橹贫刃阅Σ亮ψ寷Q策者對(duì)信息處理的不成比例回應(yīng)。決策和建立共識(shí)等交易成本嵌入在組織決策過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié),這種被稱為制度性摩擦力的因素進(jìn)一步放大了有限理性所帶來(lái)的信息處理問(wèn)題。(19)Baumgartner F. R. and Jones B. D.,The Politics of Information, Chicago: University of Chicago Press, 2015, p.41.在有限理性的微觀機(jī)制與制度性摩擦力的宏觀制度因素的共同作用下,組織的決策并不是以一種與環(huán)境信息輸入成比例的方式產(chǎn)出的,而是充斥著回應(yīng)不足與回應(yīng)過(guò)度。(20)Jones B. D,Politics and the Architecture of Choice, Chicago: University of Chicago Press, 2001, p.65.不成比例信息處理過(guò)程意味著決策者需要在有限的注意力空間內(nèi),根據(jù)優(yōu)先級(jí)別對(duì)多個(gè)信息來(lái)源進(jìn)行排序,由此產(chǎn)生議題優(yōu)先權(quán)。(21)Workman S., Jones B. D. and Jochim A. E., “Information Processing and Policy Dynamics”,Policy Studies Journal, vol.37, no.1(February 2009), pp.75-92.

(三)議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)中的指標(biāo)議程分析框架

信息政治學(xué)為議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)中的指標(biāo)議程分析框架構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ)。由于政府注意力的稀缺性,復(fù)雜的指標(biāo)議題存在優(yōu)先次序競(jìng)爭(zhēng),這種激烈競(jìng)爭(zhēng)在指標(biāo)議程實(shí)踐中不斷異化,從而對(duì)指標(biāo)議程形成掣肘。本研究針對(duì)政治類和事務(wù)類兩種不同的指標(biāo)議題,從指標(biāo)備選議程、指標(biāo)確定議程和指標(biāo)調(diào)整議程三個(gè)階段對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的劃分和深入剖析,進(jìn)而形成富有解釋性和策略性的指標(biāo)議程分析框架。

1.指標(biāo)備選議程:信息過(guò)濾與差序建構(gòu)

指標(biāo)備選議程的目的是把政府注意力之外的信息過(guò)濾在議程“門(mén)檻”之外,形成指標(biāo)的初步方案。決策者通過(guò)注意力篩選和過(guò)濾擁擠于議程“門(mén)檻”之外的模糊和豐富的信息,并以一種偏誤的方式對(duì)信息進(jìn)行評(píng)估檢測(cè)。(26)Jones B. D., Theriault S. M. and Whyman M.,The Great Broadening: How the Vast Expansion of the Policymaking Agenda Transformed American Politics, Chicago: University of Chicago Press, 2019, p.80.(27)李文釗:《間斷—均衡理論:探究政策過(guò)程中的穩(wěn)定與變遷邏輯》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2018年第2期。在績(jī)效指標(biāo)議程中,海量信息擁擠于績(jī)效指標(biāo)“門(mén)檻”外,在一片“雜亂的噪音”(Confusing Cacophony)中,決策者的注意力配置決定了信息篩選的“門(mén)檻”。(28)Baumgartner F. R., Breunig C., Green-Pedersen C., et al., “Punctuated Equilibrium in Comparative Perspective”,American Journal of Sociology, vol.53, no.3(June 2009), pp.603-620.(29)Granovetter M., “Threshold Models of Collective Behavior”,American Journal of Sociology, vol.83, no.6(May 1978), pp.1420-1443.

一般情況下,指標(biāo)信息按照國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一性、信息處理成本和制度摩擦力,在獲取政府注意力中形成兩個(gè)優(yōu)先級(jí):第一個(gè)優(yōu)先級(jí)是政治型議題指標(biāo),是中央政府保證國(guó)家政治價(jià)值體系、國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展方向統(tǒng)一性的議題,是具有政治屬性的指標(biāo),通常呈現(xiàn)為黨建類指標(biāo)、國(guó)家戰(zhàn)略類指標(biāo)、民眾滿意度指標(biāo)。政治型議題因其承接中央部署政治任務(wù)特征,具有剛性承接要求,使得政治型議題優(yōu)先獲得政府決策者注意力。第二個(gè)優(yōu)先級(jí)是事務(wù)型議題指標(biāo),是中央在把握宏觀目標(biāo)設(shè)置權(quán)的基礎(chǔ)上,允許地方根據(jù)地區(qū)發(fā)展特色和資源稟賦進(jìn)行靈活設(shè)計(jì)的議題,是具有任務(wù)屬性的指標(biāo),通常呈現(xiàn)為發(fā)展類指標(biāo)、保障類指標(biāo)和減分類指標(biāo)。事務(wù)型指標(biāo)的信息高度分散于地方政府的治理場(chǎng)景中,(30)周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》,《開(kāi)放時(shí)代》,2011年第10期。具有柔性承接和自設(shè)要求,使得事務(wù)型議題成為各政治群體爭(zhēng)奪決策層注意力的主戰(zhàn)場(chǎng)。

指標(biāo)備選議程中對(duì)于指標(biāo)初選方案“入場(chǎng)券”的爭(zhēng)奪只限于政府內(nèi)角色,即決策層、指標(biāo)牽頭組織單位、指標(biāo)負(fù)責(zé)單位。這些政府內(nèi)角色根據(jù)信息流理解所面臨的局勢(shì),對(duì)信息進(jìn)行篩選和過(guò)濾,根據(jù)議題優(yōu)先級(jí)別差序建構(gòu)指標(biāo)初步方案。優(yōu)先級(jí)別高的政治型議題的參與主體只有決策層和指標(biāo)負(fù)責(zé)層,指標(biāo)備選空間小,決策噪音低。指標(biāo)準(zhǔn)入門(mén)檻高,可議價(jià)空間小,直接進(jìn)入指標(biāo)備選方案。第二個(gè)優(yōu)先級(jí)別事務(wù)類議題,影響主體有決策層、指標(biāo)牽頭組織層、指標(biāo)負(fù)責(zé)層三方政府內(nèi)角色。事務(wù)類議題涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、民生等各領(lǐng)域發(fā)展事務(wù),指標(biāo)信息噪音多,博弈空間大。指標(biāo)負(fù)責(zé)層希望影響決策層和指標(biāo)牽頭組織層,突破政府信息門(mén)檻,通過(guò)外部輿論、內(nèi)部人際等正式或非正式途徑把本部門(mén)的議題事項(xiàng)推入指標(biāo)備選方案中,希望在寶貴的指標(biāo)初步方案中占有一席之地。這時(shí),指標(biāo)準(zhǔn)入門(mén)檻外擁擠的議題信息和有限的指標(biāo)備選容量帶來(lái)的張力,導(dǎo)致指標(biāo)入口成為指標(biāo)優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的第一個(gè)“焦點(diǎn)”。

2.指標(biāo)確定議程:議題權(quán)衡與指標(biāo)決策

正如瓊斯所言,“‘門(mén)檻’不是故事的全部”。(31)Jones B. D., “A General Empirical Law of Public Budgets: A Comparative Analysis”,American Journal of Political Science, vol.53, no.4(September 2009), pp.855-873.指標(biāo)確定議程的目的是對(duì)備選方案進(jìn)行遴選,最終確定當(dāng)年度政府績(jī)效考核指標(biāo)體系,并頒布實(shí)施。當(dāng)某些備選指標(biāo)最終確定為本年度考核指標(biāo)即獲得優(yōu)先發(fā)展權(quán),就意味著其他備選指標(biāo)跌出了優(yōu)先事項(xiàng)。(32)Kingdon J. W.,Agendas, Alternatives and Public Policies, New York: Harper Collins College, 1995, p.12.指標(biāo)備選方案在政府內(nèi)部及政府外利益群體產(chǎn)生激烈的爭(zhēng)論,各方政治力量包括利益方、官僚機(jī)構(gòu)、智庫(kù)等研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行爭(zhēng)論,指標(biāo)備選方案在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中被政府認(rèn)知,抑或顛覆認(rèn)知。這個(gè)復(fù)雜過(guò)程的決定因素是決策層注意力,只有最終獲得決策層注意力的議題才能獲得議題優(yōu)先發(fā)展權(quán)。(33)Mortensen P. B. and Green-Pederson C., “Institutional Effects of Changes in Political Attention”,Journal of Public Administration Research and Theory, vol.25, no.1(July 2014), pp.165-189.

政治型議題和事務(wù)型議題因議題優(yōu)先級(jí)的差異性在指標(biāo)確定議程呈現(xiàn)不一樣的態(tài)勢(shì):優(yōu)先級(jí)高的政治型議題(如國(guó)家戰(zhàn)略類指標(biāo))由最高決策層直接決策,議題權(quán)衡只限于小范圍的最高決策層之間的博弈,其他政府內(nèi)外角色無(wú)權(quán)參與。政治類議題優(yōu)先確定為指標(biāo)體系。然而第二個(gè)優(yōu)先級(jí)的事務(wù)型議題呈現(xiàn)一個(gè)艱難而復(fù)雜的利益較量的政治圖景?；?dòng)主體包括決策層、指標(biāo)組織牽頭單位、指標(biāo)負(fù)責(zé)層、基層政府四個(gè)政府內(nèi)角色,以及專家智庫(kù)、民眾兩個(gè)政府外角色,組成多元博弈群體對(duì)議題優(yōu)先權(quán)展開(kāi)爭(zhēng)辯、權(quán)衡。為了推進(jìn)某個(gè)指標(biāo)優(yōu)先納入指標(biāo)體系,政府內(nèi)多方利益群體通過(guò)會(huì)議審核等正式渠道和打招呼等非正式渠道想方設(shè)法說(shuō)服決策層,讓某項(xiàng)指標(biāo)擠進(jìn)優(yōu)先處理事項(xiàng)的行列。政府外角色則極力把專家觀點(diǎn)、民眾意愿推入指標(biāo)決策信息議程,通過(guò)決策咨詢等渠道影響最后決策。最高決策層對(duì)政府內(nèi)外部利益進(jìn)行權(quán)衡并最終確定指標(biāo)的壓力較大,由此導(dǎo)致指標(biāo)確定成為指標(biāo)優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的第二個(gè)“焦點(diǎn)”。

3.指標(biāo)調(diào)整議程:議題優(yōu)化和退出管理

指標(biāo)調(diào)整議程的目的是根據(jù)指標(biāo)實(shí)施效果確定下一年度優(yōu)化保留或直接退出的指標(biāo)。指標(biāo)作為優(yōu)先議題在基層強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)后產(chǎn)生多重效果,有些指標(biāo)牽引性強(qiáng)、顯著提升基層高質(zhì)量發(fā)展,而有些指標(biāo)因?qū)嵤┏杀靖?、形式主義嚴(yán)重等產(chǎn)生意料之外的負(fù)面后果,并引發(fā)新的爭(zhēng)論。抑或,因?yàn)闆Q策者有意識(shí)或無(wú)意識(shí)的偏見(jiàn),某些議題信息被忽略,這些議題事項(xiàng)沒(méi)有納入最終的考核指標(biāo),而這些議題事項(xiàng)卻是基層和民眾強(qiáng)烈呼吁的訴求,最終導(dǎo)致了政策回應(yīng)的誤差累積。

第一優(yōu)先級(jí)政治類議題保留或退出彈性小。黨建指標(biāo)根據(jù)黨的最新精神做些微調(diào),一般不列入指標(biāo)退出范圍;國(guó)家戰(zhàn)略類指標(biāo)則根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略而調(diào)整,比如中央層面宣布某項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)已達(dá)成,這項(xiàng)指標(biāo)則退出。國(guó)家戰(zhàn)略指標(biāo)退出由最高決策層決定,雖然調(diào)整頻繁,但爭(zhēng)論和博弈空間較小。第二優(yōu)先級(jí)事務(wù)型議題中的發(fā)展類指標(biāo)、保障類指標(biāo)和減分類指標(biāo)在實(shí)際推進(jìn)時(shí)效果各異。有些基層政府反映強(qiáng)烈、實(shí)施效果差的事務(wù)型議題卻很難退出,因?yàn)橹笜?biāo)退出意味著某政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的工作將跌出下一年度優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng),指標(biāo)負(fù)責(zé)層將通過(guò)各種權(quán)變方式給決策層施加壓力,阻止指標(biāo)退出。而基層政府、專家智庫(kù)、民眾則通過(guò)指標(biāo)滿意度評(píng)估、專家建言等渠道積極推動(dòng)某項(xiàng)指標(biāo)退出。(34)朱旭峰:《中國(guó)社會(huì)政策變遷中的專家參與模式研究》,《社會(huì)學(xué)研究》,2011年第2期。兩方利益主體的較量給決策層和指標(biāo)組織牽頭單位帶來(lái)巨大的壓力。當(dāng)決策層重新調(diào)整利益分配格局、對(duì)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)適時(shí),指標(biāo)退出成為指標(biāo)優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的第三個(gè)“焦點(diǎn)”。

綜上,基于指標(biāo)議程的三重困境,本研究認(rèn)為在越來(lái)越專業(yè)化規(guī)制的科層制組織中,當(dāng)指標(biāo)議程中各方利益群體在為議題優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)論不休、出現(xiàn)管理困境時(shí),對(duì)結(jié)構(gòu)、行為、角色等制度元素授予合法性,以制度解決形式嵌入科層組織是相對(duì)較好的解決路徑。(35)Zucker L. G., “Institutional Theories of Organization”,Annual Review of Sociology, vol.13, no.1(August 1987), pp.443-464.因?yàn)閺男畔⑻幚韥?lái)看,制度化代表著程序、規(guī)范,或者說(shuō)一種清晰性,進(jìn)而為信息處理和決策過(guò)程的“流線化”提供了保證。制度化的議題管理機(jī)制規(guī)范了指標(biāo)議程中各主體的行為,明確了議程的流程和條件,通過(guò)制度供給的方式提高了決策效率。本研究對(duì)應(yīng)于三個(gè)階段指標(biāo)議程中議題優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)奪的“焦點(diǎn)”,提出了指標(biāo)申報(bào)制度化、指標(biāo)評(píng)審制度化和指標(biāo)效果評(píng)估制度化三個(gè)制度解決路徑(見(jiàn)下圖)。

議題優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)奪中的指標(biāo)議程分析框架圖

三、研究設(shè)計(jì)

基于上述分析框架,本研究采取單案例研究方法,通過(guò)分析A省政府2019-2022年績(jī)效指標(biāo)議程的改革實(shí)踐,探討指標(biāo)議程中議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在機(jī)理、實(shí)踐困境與制度解決路徑。

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源與收集方法

作為A省政府績(jī)效考核的核心專家團(tuán)隊(duì),筆者從2019年起連續(xù)4年深度參與了A省政府的年度績(jī)效評(píng)估指標(biāo)議程的評(píng)估論證和制度創(chuàng)新。本研究通過(guò)三個(gè)渠道廣泛收集案例的材料數(shù)據(jù):第一是實(shí)地調(diào)研,研究團(tuán)隊(duì)調(diào)研了4個(gè)地級(jí)市和13家省級(jí)機(jī)關(guān),開(kāi)了21場(chǎng)座談會(huì),對(duì)全省13個(gè)地級(jí)市政府進(jìn)行了多次書(shū)面調(diào)研。第二是考核數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析,研究團(tuán)隊(duì)通過(guò)省考核信息系統(tǒng)收集了A省部分年份13個(gè)設(shè)區(qū)市和94家省級(jí)機(jī)關(guān)單位的指標(biāo)考核數(shù)據(jù),并進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析,通過(guò)數(shù)據(jù)尋找歷年指標(biāo)議程中存在的問(wèn)題。第三是調(diào)查問(wèn)卷,研究團(tuán)隊(duì)連續(xù)3年(2020-2022年)在全省94個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)單位、13個(gè)設(shè)區(qū)市發(fā)放了涵蓋綜合考核4個(gè)模塊的問(wèn)卷,共計(jì)2439個(gè)有效樣本量,在面上把握A省政府績(jī)效考核指標(biāo)的基層滿意度。扎實(shí)的調(diào)研材料為深入探討指標(biāo)議程困境與制度變革提供了實(shí)證基礎(chǔ)。

(二)獲得A省政府年度優(yōu)先發(fā)展權(quán)的指標(biāo)體系描述

2018年,A省建立了覆蓋全省13家地級(jí)市政府、99家省級(jí)機(jī)關(guān)的高質(zhì)量發(fā)展考核、黨建考核、群眾滿意度評(píng)價(jià)等“三張考卷”考核指標(biāo)體系,實(shí)現(xiàn)了政府組織、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部“三定等、三掛鉤”的閉環(huán)式考核。A省政府考核開(kāi)展幾年來(lái)成效顯著:指標(biāo)體系推動(dòng)了A省在高質(zhì)量發(fā)展、黨建、群眾滿意度等領(lǐng)域取得較好的績(jī)效成績(jī),并成為全國(guó)首個(gè)覆蓋全省市區(qū)和省級(jí)機(jī)關(guān)的指標(biāo)體系,先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣。

A省作為華東地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化大省,每年需要通過(guò)考核指標(biāo)牽引的發(fā)展議題事項(xiàng)“千頭萬(wàn)緒”,但是每年政府考核指標(biāo)空間容量非常稀缺。2021年,A省政府考核指標(biāo)體系中第一優(yōu)先級(jí)的政治型議題只有35個(gè)指標(biāo),包括加強(qiáng)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制等黨建類指標(biāo)、碳達(dá)峰水平等國(guó)家戰(zhàn)略類指標(biāo)、民生改善滿意度等群眾滿意度類指標(biāo);第二優(yōu)先級(jí)的事務(wù)型議題只有43個(gè)指標(biāo),包括高新技術(shù)企業(yè)增速等發(fā)展類指標(biāo)、困難群眾服務(wù)保障水平等保障類指標(biāo)、重大生產(chǎn)安全事故等減分類指標(biāo)(見(jiàn)下表)。雖然A省在2019-2022年間各領(lǐng)域發(fā)展迅速,但是為了聚焦戰(zhàn)略重點(diǎn)、為基層減負(fù),A省政府4年來(lái)產(chǎn)生的指標(biāo)體系總量卻在逐年減少,議題優(yōu)先權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。從指標(biāo)總量來(lái)看,4年來(lái),A省13個(gè)地級(jí)市考核指標(biāo)總量從2019年的95個(gè)指標(biāo)減少到2022年的74個(gè)指標(biāo),減少了21個(gè)。再?gòu)闹笜?biāo)結(jié)構(gòu)比重看,指標(biāo)體系中的事務(wù)型議題一直占據(jù)較大比例,但是事務(wù)型議題的指標(biāo)數(shù)量逐年減少顯著,從2019年的67個(gè)指標(biāo)精簡(jiǎn)到2022年的40個(gè)指標(biāo);而政治型議題的指標(biāo)數(shù)量卻略有增加,從2019年的28個(gè)指標(biāo)增加到2022年的34個(gè)指標(biāo)。由此可見(jiàn),在A省政府指標(biāo)議程中,和國(guó)家剛性要求考核的政治型議題指標(biāo)不同,A省政府決策層對(duì)事務(wù)型議題指標(biāo)的裁量權(quán)較大。為了聚焦每年A省發(fā)展核心戰(zhàn)略,并回應(yīng)基層政府普遍反映的“考核任務(wù)太繁重”問(wèn)題、滿足基層減負(fù)的訴求,A省政府每年通過(guò)正式或非正式途徑壓縮事務(wù)型議題指標(biāo)的空間,這使得事務(wù)型議題指標(biāo)的優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)激烈程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政治型議題指標(biāo)的優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)激烈程度。

2021年A省政府考核指標(biāo)示例表

四、案例分析

指標(biāo)議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰對(duì)于指標(biāo)質(zhì)量的提升具有重要意義,而由此產(chǎn)生的各政治利益主體競(jìng)爭(zhēng)異化行為給指標(biāo)議程帶來(lái)了實(shí)踐困境?；贏省的案例描述,本研究發(fā)現(xiàn)指標(biāo)議程存在三重實(shí)踐困境,A省政府正努力通過(guò)規(guī)制指標(biāo)議程的信息處理過(guò)程,形成制度解決對(duì)策。

(一)A省政府在指標(biāo)優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)奪中的指標(biāo)議程實(shí)踐困境

A省政府指標(biāo)議程分為三個(gè)子議程:一是每年1-3月啟動(dòng)當(dāng)年度的指標(biāo)備選議程,形成A省年度指標(biāo)初步方案;二是每年3-5月份的指標(biāo)確定議程,形成A省年度考核指標(biāo)體系,并在全省頒布實(shí)施;三是每年6-12月份的指標(biāo)調(diào)整議程,形成年度指標(biāo)調(diào)整優(yōu)化的決策報(bào)告,作為下一年度指標(biāo)調(diào)整的重要參考依據(jù)。4年來(lái),A省政府一直在努力探索提升指標(biāo)議程規(guī)范化科學(xué)化水平的有效舉措,卻發(fā)現(xiàn)存在著如上述分析框架提出的指標(biāo)議程三重困境。

1.A省政府指標(biāo)備選議程的入口“把關(guān)難”困境

每年1月份A省各領(lǐng)域指標(biāo)的考核牽頭組織單位,即牽頭地級(jí)市政府考核的省統(tǒng)計(jì)局、牽頭省級(jí)機(jī)關(guān)考核的省委編辦、牽頭黨建考核的省委組織部和牽頭群眾滿意度考核的省機(jī)關(guān)工委開(kāi)始啟動(dòng)編制新一年度的考核指標(biāo)初步方案。牽頭組織單位優(yōu)先研究國(guó)家層面下達(dá)的黨建類、國(guó)家戰(zhàn)略類目標(biāo)任務(wù)和常規(guī)的A省群眾滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo),形成優(yōu)先進(jìn)入指標(biāo)初步方案的政治型議題指標(biāo)。這段議程是“閉門(mén)會(huì)議”,A省政府決策層決策,指標(biāo)牽頭組織單位執(zhí)行,議程中的利益博弈與爭(zhēng)論只限于決策層內(nèi)部,政治型議題指標(biāo)進(jìn)入的“門(mén)檻高”,信息篩選過(guò)濾迅速,快速形成初步方案。

最高決策層通常不參與第二個(gè)優(yōu)先級(jí)事務(wù)型議題指標(biāo)初步方案的形成,而考核牽頭組織單位和指標(biāo)申報(bào)(負(fù)責(zé))單位之間在事務(wù)類指標(biāo)初步方案的“入口”邊界進(jìn)行激烈博弈較量。2020年,A省的地級(jí)市高質(zhì)量發(fā)展考核,僅部門(mén)新申報(bào)指標(biāo)就達(dá)30多項(xiàng),每個(gè)部門(mén)在指標(biāo)申報(bào)理由中都強(qiáng)調(diào)該議題是當(dāng)年度全省的緊迫發(fā)展戰(zhàn)略。比如,農(nóng)林系統(tǒng)申報(bào)了“生豬出欄率”作為調(diào)控豬肉價(jià)格的指標(biāo),衛(wèi)健系統(tǒng)申報(bào)了“疾控人員占比”作為增加疫情防控人員配比的指標(biāo),等等。如果把這些指標(biāo)都放入指標(biāo)體系初稿里,指標(biāo)數(shù)量將非常龐大。這時(shí),出現(xiàn)“入口”把關(guān)難度大困境:各利益群體在指標(biāo)“入口”的競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)導(dǎo)致指標(biāo)數(shù)量越來(lái)越多,使得壓縮指標(biāo)數(shù)量變得艱難。一些科學(xué)性不夠指標(biāo)“彎道超車(chē)式”進(jìn)入指標(biāo)體系初稿后,給第二階段的指標(biāo)確定議程大幅壓縮指標(biāo)帶來(lái)巨大的壓力。

“各部門(mén)申報(bào)指標(biāo)都是推動(dòng)地區(qū)發(fā)展或民生保障的好指標(biāo),但是每年只有那么幾席重要的指標(biāo),大家都想進(jìn)入指標(biāo)初步方案,拿到‘初選入門(mén)劵’,我們需要做的就是在指標(biāo)初稿形成的源頭上嚴(yán)格把關(guān),扛住來(lái)自各個(gè)方向的壓力!”(訪談編號(hào)20200714Q-5)

2.A省政府指標(biāo)確定議程的“平衡難”困境

這個(gè)議程階段是最核心的指標(biāo)議程。第一優(yōu)先級(jí)別的政治型議題依然是“閉門(mén)會(huì)議”,指標(biāo)負(fù)責(zé)單位對(duì)指標(biāo)的計(jì)分規(guī)則進(jìn)行規(guī)范后,由決策層直接拍板優(yōu)先確定為當(dāng)年度指標(biāo)體系,指標(biāo)平衡難度低。因第一個(gè)優(yōu)先級(jí)的政治型議題剛性占用了指標(biāo)空間,所以政府內(nèi)外角色對(duì)稀缺的事務(wù)類議題指標(biāo)容量的爭(zhēng)奪和較量越來(lái)越激烈。4年來(lái),A省政府最高決策層每年都要求大幅壓縮指標(biāo)數(shù)量,指標(biāo)初步方案的淘汰率從2019年的10%上升到2022年的35%。然而,因?yàn)槿狈σ?guī)范的制度化支持,指標(biāo)確定議程依然是模糊的“暗箱”過(guò)程,這給一些部門(mén)本位主義指標(biāo)通過(guò)“找人打招呼”等途徑“彎道超車(chē)”進(jìn)入指標(biāo)體系提供了議價(jià)空間。決策層在稀缺的指標(biāo)額度里如何既擋住“彎道超車(chē)”指標(biāo),又能平衡好各方利益,讓最后確定的指標(biāo)體系科學(xué)精簡(jiǎn),成為這一階段議程的“平衡難”困境。

“每年進(jìn)入指標(biāo)初稿方案的指標(biāo)負(fù)責(zé)部門(mén),為了能最后確定為當(dāng)年度指標(biāo),各部門(mén)‘八仙過(guò)海、各顯神通’,跟最高決策層打招呼,最后誰(shuí)進(jìn)誰(shuí)不進(jìn)的壓力都在決策層那里?！?訪談編號(hào)(20210805-1)

3.A省政府指標(biāo)調(diào)整議程的“退出難”困境

每年5月份A省政府績(jī)效考核指標(biāo)體系實(shí)施后,A省政府對(duì)指標(biāo)的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。第一優(yōu)先級(jí)的政治類議題中的黨建類指標(biāo)基本不退出,根據(jù)實(shí)施效果,對(duì)計(jì)分規(guī)則進(jìn)行微調(diào)。國(guó)家戰(zhàn)略類指標(biāo)則根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整退出頻繁,依然是閉門(mén)會(huì)議,由決策層直接決定是否退出。第二個(gè)優(yōu)先級(jí)的事務(wù)型議題的一些指標(biāo)在基層考核實(shí)施中發(fā)現(xiàn)偏離基層戰(zhàn)略發(fā)展方向,執(zhí)行落地困難。比如“農(nóng)村禮堂覆蓋率”指標(biāo),這個(gè)指標(biāo)設(shè)置的初衷是為了提升農(nóng)村的文化生活質(zhì)量,但是指標(biāo)實(shí)施時(shí)有些基層政府會(huì)為了排名靠前盲目建農(nóng)村禮堂,導(dǎo)致形式主義的“為了考核而考核”,浪費(fèi)行政成本。然而,指標(biāo)退出則意味著該項(xiàng)工作失去了在全省的優(yōu)先發(fā)展權(quán),負(fù)責(zé)該項(xiàng)指標(biāo)的政府部門(mén)的實(shí)際重要性下降,因而部門(mén)利益成為指標(biāo)退出的阻礙因素。又由于A省缺乏規(guī)范的退出機(jī)制,更使得指標(biāo)“退出難”。

“個(gè)別指標(biāo)在實(shí)施中找不到工作推進(jìn)抓手,考核起來(lái)難度大,但是目前省里考核缺乏退出機(jī)制,又涉及各部門(mén)利益,所以指標(biāo)進(jìn)來(lái)了,想讓這個(gè)指標(biāo)退出就難咯!”(訪談編號(hào)20200716N-8)

(二)A省政府指標(biāo)議程實(shí)踐困境的制度化對(duì)策

為了突破A省指標(biāo)議程中的入口“把關(guān)難”“平衡難”和“退出難”的現(xiàn)實(shí)困境,A省政府通過(guò)制度化規(guī)制了信息處理過(guò)程中的決策偏誤,有序推進(jìn)指標(biāo)議程的規(guī)范化、民主化和科學(xué)化。筆者全程參與了A省政府的指標(biāo)管理辦法修訂、指標(biāo)專家論證會(huì)、指標(biāo)實(shí)效評(píng)估等指標(biāo)議程制度制定與實(shí)施過(guò)程。本文認(rèn)為,A省指標(biāo)議程的制度化實(shí)質(zhì)上是通過(guò)規(guī)制指標(biāo)議程的信息進(jìn)入門(mén)檻、信息決策民主化和信息動(dòng)態(tài)糾偏,讓生產(chǎn)出的年度指標(biāo)體系成為一個(gè)決策層、指標(biāo)組織層、指標(biāo)負(fù)責(zé)層、基層政府、專家智庫(kù)和民眾偏好相互妥協(xié)后達(dá)成一致的優(yōu)先議題結(jié)果。

1.指標(biāo)備選階段:指標(biāo)申報(bào)制度化解決入口“把關(guān)難”

為了從源頭上對(duì)指標(biāo)信息準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),2020年和2022年A省政府兩次修訂《A省年度績(jī)效考核指標(biāo)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》),并在全省頒布實(shí)施?！豆芾磙k法》嚴(yán)格規(guī)范了事務(wù)型議題的指標(biāo)申報(bào)依據(jù),明確規(guī)定黨中央、國(guó)務(wù)院文件及省委、省政府重大決策部署應(yīng)優(yōu)先列入考核事項(xiàng),部門(mén)申報(bào)指標(biāo)時(shí)須明確闡釋指標(biāo)申報(bào)依據(jù)的文件名稱、發(fā)文單位、文件號(hào)、目標(biāo)任務(wù)內(nèi)容、頁(yè)碼等詳細(xì)信息?！豆芾磙k法》還規(guī)定了“指標(biāo)要求清單”和“指標(biāo)負(fù)面清單”。制度實(shí)施成效顯著,2021年和2022年A省指標(biāo)牽頭單位對(duì)指標(biāo)申報(bào)嚴(yán)格把關(guān),對(duì)沒(méi)有按照《管理辦法》規(guī)定申報(bào)的指標(biāo)一律淘汰,申報(bào)事務(wù)型議題指標(biāo)淘汰率達(dá)30%以上。

從不成比例信息處理過(guò)程看,指標(biāo)申報(bào)制度化雖然主要是對(duì)事務(wù)型議題進(jìn)行規(guī)制,但是實(shí)際上規(guī)制了議題信息進(jìn)入指標(biāo)議程的“門(mén)檻”,以篩選過(guò)濾由利益群體競(jìng)爭(zhēng)性行為引入的過(guò)量指標(biāo)信息,縮小議題范圍,解決超載的指標(biāo)信息和有限的指標(biāo)議程容量的沖突,為擋住過(guò)量的指標(biāo)設(shè)置了第一道關(guān)卡。指標(biāo)申報(bào)制度化的目標(biāo)是對(duì)獲得政府注意力議題范圍的信息進(jìn)行過(guò)濾、篩選和檢測(cè),提高能觸發(fā)政府行為的議程進(jìn)入“門(mén)檻”。(36)Robinson S. E., Flink C. M. and King C. M., “Organizational History and Budgetary Punctuation”,Journal of Public Administration Research and Theory, vol.24, no.2(April 2014), pp.459-471.《管理辦法》對(duì)指標(biāo)申報(bào)的嚴(yán)格規(guī)定能一定程度上遏制有些議題信息越過(guò)“門(mén)檻”進(jìn)入指標(biāo)備選議程的現(xiàn)象,制度化解決入口“把關(guān)難”困境。

2.指標(biāo)確定階段:指標(biāo)評(píng)審制度化解決“平衡難”

指標(biāo)確定制度化是指標(biāo)優(yōu)先議程變革中最艱難的階段。A省政府通過(guò)四輪指標(biāo)論證流程的制度化實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)議程對(duì)基層政府、專家智庫(kù)的有序開(kāi)放,優(yōu)先議題博弈在擴(kuò)大專家和基層干部的民主參與中達(dá)成新的妥協(xié),解決“平衡難”困境。具體而言,2021年A省政府創(chuàng)新性規(guī)范了年度考核指標(biāo)體系的最終確定必須經(jīng)過(guò)四輪論證,分別為由指標(biāo)牽頭組織單位的可行性論證、由指標(biāo)專家評(píng)估委員會(huì)組織的規(guī)范性論證、由A省分管省領(lǐng)導(dǎo)組織的指標(biāo)方向性論證、由A省省委考核委員會(huì)即A省最高決策層組織的指標(biāo)平衡性論證。

2021年A省政府開(kāi)展了四輪緊張又激烈的指標(biāo)論證,其中第二輪的指標(biāo)專家論證會(huì)爭(zhēng)辯最為激烈,采用全程直播的開(kāi)放式論證會(huì)形式。其程序類似于高校學(xué)生的“畢業(yè)論文答辯會(huì)”,主要包括了四個(gè)程序:(1)陳述。指標(biāo)負(fù)責(zé)政府部門(mén)陳述申報(bào)指標(biāo)及申報(bào)依據(jù)和理由;(2)質(zhì)詢。高校、智庫(kù)的專家在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)對(duì)指標(biāo)的科學(xué)性進(jìn)行質(zhì)詢,同時(shí)13個(gè)地級(jí)市核心領(lǐng)導(dǎo)班子和基層干部通過(guò)線上視頻同步對(duì)指標(biāo)的實(shí)效性進(jìn)行質(zhì)詢;(3)答辯。指標(biāo)負(fù)責(zé)部門(mén)針對(duì)質(zhì)詢公開(kāi)辯論;(4)表決。最后參加論證的專家和線上的干部對(duì)論證指標(biāo)進(jìn)行背靠背匿名表決。

發(fā)展類和保障類指標(biāo)成為論證會(huì)上質(zhì)詢的焦點(diǎn)。比如,衛(wèi)健系統(tǒng)在指標(biāo)論證會(huì)上申報(bào)了“全科醫(yī)生在整個(gè)醫(yī)療隊(duì)伍中配比率”指標(biāo),這個(gè)指標(biāo)是提升全省醫(yī)療人才配置的好指標(biāo),但是專家們質(zhì)詢這個(gè)指標(biāo)帶來(lái)的負(fù)面影響:經(jīng)過(guò)指標(biāo)的強(qiáng)勢(shì)拉動(dòng),各地基層政府注重全科醫(yī)生配比率排名會(huì)帶來(lái)基層當(dāng)年度突擊進(jìn)人,短期內(nèi)帶來(lái)全科醫(yī)生人員爆發(fā)式增長(zhǎng),對(duì)醫(yī)療系統(tǒng)的編制審核、評(píng)職稱、職務(wù)晉升等都帶來(lái)較大壓力,目前中央層面尚沒(méi)有重大戰(zhàn)略對(duì)全科發(fā)展作為戰(zhàn)略支撐,所以這項(xiàng)指標(biāo)在論證會(huì)上沒(méi)有評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)。權(quán)威、有公信力的專家評(píng)審意見(jiàn)作為分管省領(lǐng)導(dǎo)組織的第三輪論證的重要依據(jù),對(duì)指標(biāo)評(píng)審制度化的效果立竿見(jiàn)影:2021年的四輪指標(biāo)論證后30%的備選指標(biāo)被淘汰,事務(wù)型議題指標(biāo)從2020年的64個(gè)指標(biāo)壓縮到2021年的43個(gè)指標(biāo)。2021年全省考核干部的指標(biāo)滿意度為91.02%,比2020年的指標(biāo)滿意度提升了近10%。

在優(yōu)先議題的最終決策階段,為了避免決策者偏好與信息處理偏差導(dǎo)致指標(biāo)議題的優(yōu)先排序與國(guó)家戰(zhàn)略、民眾期望出現(xiàn)較大偏差,(37)Oppenheimer D. M. and Kelso E., “Information Processing as a Paradigm for Decision Making”,The Annual Review of Psychology, vol.66, no.1(January 2015), pp.277-294.決策者將專家智庫(kù)、基層干部納入指標(biāo)設(shè)置議程中。專家智庫(kù)是知識(shí)精英組織的代表,既為決策提供科學(xué)服務(wù)和備選方案,也追求公共價(jià)值,監(jiān)督政府行為。另一方面,相對(duì)于納入專家學(xué)者評(píng)審以打破內(nèi)部決策的路徑依賴,有序擴(kuò)大民主參與范圍,(38)姜爾林:《中國(guó)特色新型智庫(kù)到底“特”在何處?——比較知識(shí)體制的視角》,《中國(guó)行政管理》,2022年第5期。納入13個(gè)地級(jí)市的市委書(shū)記、市長(zhǎng)等各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的指標(biāo)評(píng)審意見(jiàn),則是為了在決策中充分考慮地方政府、尤其是基層政府的指標(biāo)優(yōu)先權(quán)偏好。兩者共同形成了指標(biāo)設(shè)置的決策依據(jù)?？偠灾?指標(biāo)評(píng)審制度化通過(guò)擴(kuò)大民主開(kāi)放范圍實(shí)現(xiàn)了利益各方訴求的均衡。(39)Epp D. A., “Punctuated Equilibria in the Private Sector and the Stability of Market Systems”,Policy Studies Journal, vol.43, no.4 (April 2015), pp.417-436.

3.指標(biāo)調(diào)整議程:指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度化解決“退出難”

指標(biāo)在基層實(shí)施后,有時(shí)偏離了A省設(shè)置指標(biāo)的初衷,執(zhí)行“走樣”,或有些指標(biāo)缺乏抓手,讓基層找不著方向,執(zhí)行困難。政治型議題的調(diào)整主要基于中央層面的戰(zhàn)略調(diào)整,其中戰(zhàn)略指標(biāo)退出頻繁;事務(wù)型議題的調(diào)整則需要依據(jù)基層指標(biāo)實(shí)施的信息。A省政府為了及時(shí)糾偏,對(duì)指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,通過(guò)指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度化解決指標(biāo)“退出難”問(wèn)題。A省政府在頒布的《管理辦法》中明確規(guī)定了指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度。由A省指標(biāo)牽頭組織單位每年面向全省基層干部、專家、民眾,發(fā)放覆蓋全省13個(gè)地級(jí)市、94個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)調(diào)查問(wèn)卷,面上調(diào)查指標(biāo)實(shí)效性。組織考核巡視組抽樣調(diào)研基層政府指標(biāo)實(shí)施情況,與基層政府干部和普通民眾進(jìn)行深度訪談,最終形成當(dāng)年度指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)調(diào)查報(bào)告,提交A省決策層,作為下一年度指標(biāo)調(diào)整優(yōu)化的重要參考依據(jù)。指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度影響力顯著:2021年A省指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)中實(shí)效性排名倒數(shù)10位的事務(wù)型議題指標(biāo)全部退出了A省政府2022年的指標(biāo)體系,部分解決了指標(biāo)“退出難”困境。

指標(biāo)調(diào)整議程通過(guò)對(duì)指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度化,提供了一種對(duì)既有指標(biāo)體系的調(diào)適機(jī)制,(40)Simon H. A., “Human Nature in Politics: The Dialogue of Psychology with Political Science”,American Political Science Review, vol.79, no.2(June 1985), pp.293-304.以最大限度降低決策的誤差累積,在不斷調(diào)適中維持制度穩(wěn)定性。(41)True J. L., Jones B. D. and Baumgartner F. R.,Punctuated-Equilibrium Theory: Explaining Stability and Change in Public Policymaking, New York: Routledge, p.293.一方面,運(yùn)用實(shí)效評(píng)估基礎(chǔ)上的指標(biāo)退出機(jī)制讓實(shí)施效果差的指標(biāo)被淘汰,這是對(duì)優(yōu)先發(fā)展議題決策的動(dòng)態(tài)化糾偏過(guò)程。另一方面,指標(biāo)實(shí)施效果評(píng)價(jià)制度化是調(diào)適議程中優(yōu)先發(fā)展議題和民眾偏好相匹配的過(guò)程。通過(guò)實(shí)施效果評(píng)價(jià),指標(biāo)退出流程篩選出最能代表地方發(fā)展戰(zhàn)略和民眾訴求的優(yōu)先發(fā)展議題指標(biāo),淘汰非正式途徑進(jìn)入的不科學(xué)指標(biāo),讓上級(jí)政府偏好、基層政府偏好和民眾意愿更加匹配,提高績(jī)效指標(biāo)決策的政策代表性,維護(hù)績(jī)效指標(biāo)制度的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定,剛性制度為指標(biāo)決策層擋住了部分“彎道超車(chē)”指標(biāo),壓縮了利益群體的博弈空間,減輕了決策層的平衡壓力。

綜上,A省政府績(jī)效指標(biāo)議程改革實(shí)踐生動(dòng)鮮活地驗(yàn)證了本研究的理論分析框架。A省政府2019-2022年的指標(biāo)議程改革歷程呈現(xiàn)了指標(biāo)決策層、指標(biāo)牽頭組織層、指標(biāo)負(fù)責(zé)層、基層政府、專家、民眾等多元利益主體競(jìng)爭(zhēng)議題優(yōu)先權(quán),決策者在有限注意力空間內(nèi)確定少量議題獲得優(yōu)先發(fā)展權(quán)的權(quán)衡過(guò)程。決策層運(yùn)用剛性的指標(biāo)議程信息處理制度化解決了議程困境,并對(duì)不同優(yōu)先級(jí)議題指標(biāo)采取差異化對(duì)策。

五、結(jié)論與啟示

信息政治學(xué)關(guān)于“不成比例信息處理”的觀點(diǎn)為解釋議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)中的指標(biāo)治理邏輯提供了全新的視角。“不成比例信息處理”的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)指標(biāo)產(chǎn)生與調(diào)整并不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為靜態(tài)的決策者偏好和議題分配結(jié)果,其內(nèi)在邏輯是有限理性的決策者在對(duì)指標(biāo)信息處理過(guò)程中,對(duì)過(guò)載的信息環(huán)境不成比例的回應(yīng),由此導(dǎo)致各利益主體爭(zhēng)奪議題優(yōu)先權(quán)帶來(lái)的指標(biāo)治理困境。本研究通過(guò)A省政府2019-2022年考核指標(biāo)議程案例,生動(dòng)呈現(xiàn)了政治屬性和任務(wù)屬性的二元指標(biāo)優(yōu)先級(jí)在議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)中的不同態(tài)勢(shì),揭示出地方政府如何在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)應(yīng)對(duì)信息過(guò)載帶來(lái)的三重指標(biāo)管理困境,并提出通過(guò)指標(biāo)申報(bào)制度化、指標(biāo)評(píng)審制度化、指標(biāo)實(shí)施效果制度化來(lái)矯正不成比例信息處理導(dǎo)致的政策過(guò)程和決策結(jié)果的誤差。本研究創(chuàng)新性地把西方信息政治學(xué)理論應(yīng)用于中國(guó)場(chǎng)景下的政府績(jī)效考核領(lǐng)域,研究結(jié)論驗(yàn)證了瓊斯和鮑姆加特納等人提出的不成比例信息處理帶來(lái)議題優(yōu)先權(quán)分配的爭(zhēng)奪、信息處理偏誤以及周期性調(diào)整糾偏的觀點(diǎn)。研究結(jié)論不僅彌補(bǔ)了國(guó)內(nèi)目前信息理論還處于綜述階段、尚未深入解釋具體政策領(lǐng)域發(fā)展規(guī)律的缺陷,也彌補(bǔ)了目前學(xué)術(shù)界過(guò)于關(guān)注靜態(tài)的政府績(jī)效考核指標(biāo)結(jié)果、忽略指標(biāo)動(dòng)態(tài)產(chǎn)生過(guò)程的不足。本文主要帶來(lái)了以下幾點(diǎn)管理啟示:

首先,指標(biāo)議程走向開(kāi)放在增加制度摩擦的同時(shí)提升了指標(biāo)決策穩(wěn)定性。西蒙的理性決策假定決策者為完成組織目標(biāo)評(píng)估所有的決策備選方案,并追求效果(效用和滿意度)最大化,(42)羅伯特·B·登哈特:《公共組織理論》,扶松茂等譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版,第64頁(yè)。而行政決策者是有限理性的,不可能知道所有的決策結(jié)果,由此引入專家智庫(kù)、基層政府、民眾等政治角色進(jìn)入議程,推動(dòng)議程從封閉系統(tǒng)走向開(kāi)放系統(tǒng)。雖然優(yōu)先議題即指標(biāo)的生產(chǎn)與調(diào)整變得更為復(fù)雜、緩慢,爭(zhēng)論更為激烈,制度摩擦加大,決策效率下降,但是通過(guò)對(duì)指標(biāo)議程的制度規(guī)制,讓政府內(nèi)外多元角色在有序開(kāi)放的議程軌道中爭(zhēng)辯、博弈,完成公共議題輸入到優(yōu)先議題輸出的過(guò)程,減少諸如指標(biāo)“彎道超車(chē)”現(xiàn)象對(duì)指標(biāo)體系公信力和科學(xué)性帶來(lái)的負(fù)面影響。在規(guī)范開(kāi)放的指標(biāo)議程中,產(chǎn)生的優(yōu)先議題增加了與信息環(huán)境的匹配度,維持了比封閉系統(tǒng)更好的指標(biāo)體系穩(wěn)定性與制度認(rèn)同度。

其次,指標(biāo)議題優(yōu)先權(quán)的差序格局體現(xiàn)了指標(biāo)治理中的央地權(quán)力控制與授權(quán)平衡。究其本質(zhì),指標(biāo)治理首先是中央對(duì)地方通過(guò)績(jī)效指標(biāo)將各類目標(biāo)任務(wù)“發(fā)包”給地方政府的“行政發(fā)包制”,是激勵(lì)與控制地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)的重要治理手段。(43)周黎安:《行政發(fā)包的組織邊界:兼論“官吏分途”與“層級(jí)分流”現(xiàn)象》,《社會(huì)》,2016年第1期。第一優(yōu)先級(jí)的政治型指標(biāo)議題是維護(hù)中央對(duì)地方的權(quán)威性控制,通過(guò)政治型議題傳達(dá)其在指標(biāo)治理中的控制權(quán),即中央層通過(guò)黨建指標(biāo)確保黨中央對(duì)地方政府的政治價(jià)值引領(lǐng)、對(duì)地方治理的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;(44)唐皇鳳:《政黨主導(dǎo)型現(xiàn)代國(guó)家建設(shè):基于中國(guó)式現(xiàn)代化理論和歷史邏輯的闡釋》,《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第6期。通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略確保地方發(fā)展大方向與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)一致;民眾滿意度指標(biāo)的邏輯是,中央層不僅可以通過(guò)公眾的外部監(jiān)督來(lái)降低中央層控制地方治理所需的信息成本,而且可以提升公眾的制度認(rèn)同。第二優(yōu)先級(jí)的事務(wù)型議題指標(biāo)則為中央對(duì)地方因地制宜進(jìn)行指標(biāo)治理提供了靈活空間。指標(biāo)負(fù)責(zé)部門(mén)在中央的授權(quán)空間內(nèi)行動(dòng),預(yù)期到本部門(mén)指標(biāo)納入指標(biāo)系統(tǒng)產(chǎn)生的巨大收益,都努力將本部門(mén)指標(biāo)推入指標(biāo)議程軌道,爭(zhēng)奪各自議題的優(yōu)先性和注意力資源。指標(biāo)議程則是決策者在優(yōu)先議題的差序格局中平衡中央、地方等各方利益的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

再次,指標(biāo)調(diào)整議程是指標(biāo)實(shí)施后及時(shí)糾偏以維護(hù)議程動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的過(guò)程。決策者不成比例的注意力分配帶來(lái)了議題優(yōu)先權(quán)決策的誤差累積,這讓指標(biāo)決策處于不確定的決策風(fēng)險(xiǎn)之中。為了維持指標(biāo)體系的穩(wěn)定性,決策者需要構(gòu)建一種實(shí)時(shí)的誤差矯正機(jī)制,周期性對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整,在指標(biāo)實(shí)施過(guò)程中最小化誤差的累積,剔除一些低質(zhì)量信息,吸納高質(zhì)量指標(biāo)信息。(45)Maor M., “Policy Over and Underdesign: An Information Quality Perspective”,Policy Sciences, vol.53, no.3(May 2020), pp.395-411.指標(biāo)調(diào)整與退出議程就是這樣一種糾偏機(jī)制,矯正信息處理中的誤差,提升績(jī)效指標(biāo)在基層政府實(shí)施的實(shí)效性,動(dòng)態(tài)化確保指標(biāo)體系一直朝著中央、地方政府和公眾相對(duì)滿意的方向,監(jiān)測(cè)和控制國(guó)家治理體系的發(fā)展方向。

當(dāng)然,制度化也可能改變指標(biāo)管理過(guò)程中的利益格局和互動(dòng)方式。政府部門(mén)出于部門(mén)利益的動(dòng)機(jī)會(huì)演化出新的應(yīng)對(duì)策略以最大化收益。和所有制度設(shè)計(jì)一樣,更為合理的指標(biāo)管理模式不僅需要正式的制度設(shè)計(jì)支撐,也需要非正式機(jī)制作為補(bǔ)充,如內(nèi)化的合作精神、部門(mén)間共同的目標(biāo)認(rèn)同和信任。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化以后各部門(mén)應(yīng)對(duì)策略的演化和新的博弈局面,需要更長(zhǎng)時(shí)間的追蹤觀察,為后續(xù)研究提供了一個(gè)可求的方向。

指標(biāo)議程的動(dòng)態(tài)化結(jié)果即指標(biāo)體系決定了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、民生等政策系統(tǒng)的階段性目標(biāo)任務(wù)和行動(dòng)指引,是政府治理的“風(fēng)向標(biāo)”“指揮棒”和“推進(jìn)器”。建構(gòu)科學(xué)規(guī)范的指標(biāo)議程制度則是把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能、深入推進(jìn)我國(guó)治理體系現(xiàn)代化的制度保障。由此,本研究對(duì)地方政府構(gòu)建指標(biāo)議程制度提出三點(diǎn)建議:一是需要決策層的高位強(qiáng)勢(shì)推動(dòng);二是需要建立一支精通績(jī)效考核專業(yè)的專家隊(duì)伍;三是指標(biāo)議程制度要根據(jù)新形勢(shì)新戰(zhàn)略變化不斷修訂調(diào)整。

本研究從信息政治學(xué)的信息處理過(guò)程視角來(lái)解構(gòu)中國(guó)情境下指標(biāo)議程中指標(biāo)優(yōu)先權(quán)爭(zhēng)奪圖景,研究還處于探索階段。未來(lái)研究將深入挖掘信息理論對(duì)中國(guó)情境下政府指標(biāo)治理問(wèn)題的理論指導(dǎo)價(jià)值,并希翼通過(guò)多省份的指標(biāo)議程與議題優(yōu)先權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的案例比較,探索指標(biāo)議程在全國(guó)多個(gè)地方政府的信息處理困境及制度解決對(duì)策。