重新理解公共政策變遷:基于危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理視角

□ 文 宏 李風(fēng)山

一、問題的提出

新冠疫情給不同國(guó)家或地區(qū)的治理體系帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為有效防控新冠疫情,科學(xué)家們?cè)诓《舅菰瓷献隽舜罅康难芯抗ぷ?。早?020年初,大量研究團(tuán)隊(duì)經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)實(shí)驗(yàn)就相繼指出,中華菊頭蝠、蛇、水貂、穿山甲等野生動(dòng)物是可能的傳播媒介。盡管當(dāng)時(shí)并沒有充分證據(jù)確定新冠病毒的中間宿主,但近乎形成了一種具有共識(shí)性的科學(xué)判斷,即新冠病毒的自然或中間宿主是野生動(dòng)物,而食用野生動(dòng)物則會(huì)加速病毒傳播與感染。這一判斷經(jīng)由媒體的廣泛報(bào)道很快在社會(huì)公眾中演變?yōu)楣袒J(rèn)知。為進(jìn)一步維護(hù)生物安全和生態(tài)安全,有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn),2020年2月24日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議正式通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。文件的出臺(tái)不僅意味著為有效防控新冠疫情,我國(guó)開始全面整治野生動(dòng)物交易市場(chǎng),而且標(biāo)志著長(zhǎng)期穩(wěn)定的野生動(dòng)物保護(hù)政策發(fā)生重大變遷。

事實(shí)上,在新冠疫情之前,我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)政策經(jīng)歷了長(zhǎng)期的演進(jìn)過程,政策間斷式變化非常少,呈現(xiàn)出超強(qiáng)的均衡穩(wěn)定特征。但在新冠疫情發(fā)生之后,政府、公眾、專家等多個(gè)主體的認(rèn)知發(fā)生變化,重點(diǎn)關(guān)注食用野生動(dòng)物與誘發(fā)及傳播疾病的關(guān)聯(lián)性,不僅深刻反思了過去政策存在的漏洞和不足,而且逐漸認(rèn)識(shí)到政策變遷的必要性和重要性,并推動(dòng)政府作出了相應(yīng)的行為和政策調(diào)整。這表明公共政策變遷是多元主體在危機(jī)學(xué)習(xí)作用下的知識(shí)漸進(jìn)增長(zhǎng)的客觀結(jié)果。危機(jī)學(xué)習(xí)改變了不同主體的理念和行為,打破了固有政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性,進(jìn)而誘發(fā)了政策變遷。換言之,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的危機(jī)學(xué)習(xí)對(duì)公共政策變遷具有直接導(dǎo)向作用。

對(duì)此,有研究認(rèn)為政府在“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)”的危機(jī)學(xué)習(xí)過程中,會(huì)不斷形成新的政策理念,降低對(duì)現(xiàn)行政策理念的支持,并最終可能會(huì)導(dǎo)致決策者理念發(fā)生變化,在此基礎(chǔ)上政策相應(yīng)地也會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷或范式性變遷。(1)劉一弘、鐘開斌:《學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng):重大突發(fā)事件如何觸發(fā)政策變遷的文獻(xiàn)述評(píng)》,《公共行政評(píng)論》,2021年第6期。然而,這一觀點(diǎn)只是部分學(xué)者在論證政策變遷的觸發(fā)機(jī)制時(shí)有所涉及,對(duì)于危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的微觀因果機(jī)理,現(xiàn)有研究還缺乏深刻性、系統(tǒng)性的學(xué)理探討。為什么危機(jī)學(xué)習(xí)能夠推動(dòng)政策變遷?知識(shí)在危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的過程中扮演了何種角色?我們?cè)撊绾螐囊蚬麢C(jī)制層面重新理解危機(jī)學(xué)習(xí)與政策變遷的關(guān)聯(lián)?圍繞上述問題,本研究將從危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理視角出發(fā),通過梳理全面“禁野”政策變遷的演進(jìn)階段,深刻探討公共政策實(shí)現(xiàn)間斷式變遷的內(nèi)在機(jī)制,以形成公共政策變遷的新解釋路徑,完善公共政策變遷的解釋圖譜。

二、文獻(xiàn)回顧及述評(píng)

在公共政策學(xué)者看來,公共政策的變遷往往是焦點(diǎn)事件作用的結(jié)果,意味著具備穩(wěn)定性的政策結(jié)構(gòu)和路徑依賴遭遇了中斷。為此,理論界構(gòu)建了一系列理論來解釋政策變遷緣何會(huì)發(fā)生,例如多源流理論、間斷均衡理論和倡導(dǎo)聯(lián)盟框架等。這些理論關(guān)注到焦點(diǎn)事件與政策變遷之間的因果關(guān)聯(lián),不僅考慮了政治制度、社會(huì)環(huán)境等結(jié)構(gòu)性因素,還強(qiáng)調(diào)了微觀層面不同行動(dòng)者在政策變遷過程中的主體能動(dòng)性,被當(dāng)作解釋政策變遷的理論法寶,并廣泛應(yīng)用于我國(guó)多個(gè)領(lǐng)域的政策變遷實(shí)踐的解釋當(dāng)中。(2)柏必成:《改革開放以來我國(guó)住房政策變遷的動(dòng)力分析——以多源流理論為視角》,《公共管理學(xué)報(bào)》,2010年第4期;文宏:《間斷均衡理論與中國(guó)公共政策的演進(jìn)邏輯——蘭州出租車政策(1982—2012)的變遷考察》,《公共管理學(xué)報(bào)》,2014年第2期;王洛忠、李奕璇:《信仰與行動(dòng):新媒體時(shí)代草根NGO的政策倡導(dǎo)分析——基于倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的個(gè)案研究》,《中國(guó)行政管理》,2016年第6期。毋庸置疑,這些極具主流性的理論模型為理解焦點(diǎn)事件與政策變遷之間的關(guān)系提供了基礎(chǔ)的理論知識(shí),但這些模型在解釋公共政策變遷實(shí)踐的過程中卻往往因?yàn)檫^于宏大導(dǎo)致學(xué)界對(duì)特定因素的理解缺乏深刻認(rèn)識(shí)。

在此背景下,一些學(xué)者嘗試在焦點(diǎn)事件與政策變遷的解釋鏈條之間尋找具體因素進(jìn)行新的解釋。其中,比較經(jīng)典的解釋之一是將危機(jī)學(xué)習(xí)理論引入到分析當(dāng)中,認(rèn)為危機(jī)學(xué)習(xí)實(shí)際上充當(dāng)了一種“中介橋接”要素,為更加清晰地理解焦點(diǎn)事件與政策變遷的機(jī)制鏈條,以及增強(qiáng)理論模型與真實(shí)世界的匹配性提供了方向。從理論肇源來看,危機(jī)學(xué)習(xí)是組織學(xué)習(xí)與危機(jī)管理理論融合的產(chǎn)物,通常是指組織或個(gè)人從災(zāi)難事件中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和汲取教訓(xùn),以提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力或預(yù)防潛在危機(jī)的過程和行為,具體可以細(xì)分為“為了危機(jī)而學(xué)習(xí)(Learning for Crisis)、作為危機(jī)的學(xué)習(xí)(Learning as Crisis)、從危機(jī)中學(xué)習(xí)(Learning from Crisis)”。(3)Smith D. and Elliott D.,“Exploring the Barriers to Learning from Crisis: Organizational Learning and Crisis”, Management Learning, vol.38,no.5(November 2007),pp. 519-538.從功能層面來看,危機(jī)學(xué)習(xí)實(shí)際上發(fā)揮著重要的“吃一塹長(zhǎng)一智”的功能,有助于幫助政府增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力、完善風(fēng)險(xiǎn)防范體系,進(jìn)而在動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的外部環(huán)境中趨于成長(zhǎng)和成熟。(4)文宏、李風(fēng)山:《吃一塹長(zhǎng)一智:事后危機(jī)學(xué)習(xí)何以促進(jìn)事前風(fēng)險(xiǎn)防范?——基于事故調(diào)查報(bào)告的程序化扎根分析》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2023年第3期;Le Coze J. C.,“What Have We Learned about Learning from Accidents? Post-Disasters Reflections”, Safety Science, vol.51,no.1(January 2013),pp.441-453.概言之,危機(jī)學(xué)習(xí)能夠改變組織及其管理者的認(rèn)知理念,驅(qū)動(dòng)其對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整,改進(jìn)危機(jī)應(yīng)對(duì)行為,以提升政策的適用性和組織的適應(yīng)力。例如,在抗擊新冠疫情的過程中,韓國(guó)政府為尋求有效的解決方案,立足于政治和社會(huì)背景以及公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的具體特征,結(jié)合2012年和2016年發(fā)生的MERS病毒疫情經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)了“四環(huán)學(xué)習(xí)”(Quadruple-Loop Learning),并最終推動(dòng)韓國(guó)政府出臺(tái)了一系列包括出入境、教育、產(chǎn)業(yè)相關(guān)的新政策。這使得韓國(guó)政府擁有了敏捷、有效、精準(zhǔn)的治理行動(dòng),取得了良好的疫情防控效果,并得到了世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)的高度認(rèn)可。(5)Lee S., Hwang C. and Moon M. J.,“Policy Learning and Crisis Policy-Making: Quadruple-Loop Learning and Covid-19 Responses in South Korea”, Policy and Society, vol.39,no.3(June 2020),pp.363-381.除此之外,現(xiàn)實(shí)中還有一個(gè)廣為流傳的案例是1986年的切爾諾貝利核事件,也被認(rèn)為是突發(fā)事件背景下危機(jī)學(xué)習(xí)促進(jìn)政策變遷的重要證據(jù)。

更進(jìn)一步,在經(jīng)典的知識(shí)管理理論看來,組織在審視過去或當(dāng)前的突發(fā)事件過程中,能夠不斷地進(jìn)行知識(shí)生產(chǎn)和積累,并將其運(yùn)用于行為和理念改進(jìn)的過程中,呈現(xiàn)從知識(shí)創(chuàng)建到知識(shí)保留再到知識(shí)轉(zhuǎn)移的過程,(6)Argote L., Organizational Learning: Creating, Retaining and Transferring Knowledge. New York: Springer, 2012, pp.6-15.充分凸顯了危機(jī)學(xué)習(xí)在糾偏組織行為、推動(dòng)政策變遷等方面的作用。其中,知識(shí)管理與危機(jī)學(xué)習(xí)研究的集大成者Elliott曾系統(tǒng)提出過一個(gè)危機(jī)學(xué)習(xí)的過程模型,包含知識(shí)獲取(Knowledge Acquisition)、知識(shí)轉(zhuǎn)移(Knowledge Transfer)和知識(shí)同化(Knowledge Assimilation)三個(gè)環(huán)節(jié)。(7)Elliott D.,“The Failure of Organizational Learning from Crisis-A Matter of Life and Death?”,Journal of Contingencies and Crisis Management, vol.17,no.3(August 2009),pp.157-168.該模型從知識(shí)的角度為理解危機(jī)學(xué)習(xí)過程提供了清晰靶向,被后續(xù)危機(jī)學(xué)習(xí)的研究者廣泛引用。有學(xué)者基于研究強(qiáng)調(diào),地方政府能夠通過危機(jī)學(xué)習(xí)獲取知識(shí)以促進(jìn)治理策略的調(diào)整,并有助于提升應(yīng)急管理能力(8)王郅強(qiáng)、彭睿:《鄰避項(xiàng)目如何沖出“一鬧就停”的怪圈?——基于H市Z區(qū)政府“雙環(huán)危機(jī)學(xué)習(xí)”的縱向案例觀察》,《公共管理學(xué)報(bào)》,2020年第2期。。Nonaka則提出了經(jīng)典的SECI知識(shí)螺旋模型,他分析了知識(shí)結(jié)構(gòu)中不同類型知識(shí)的關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)化,認(rèn)為知識(shí)管理是一個(gè)包含社會(huì)化(Socialization)、外顯化(Externalization)、組合(Combination)與內(nèi)隱化(Internalization)等動(dòng)態(tài)屬性的過程。(9)Nonaka I.,“A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation”,Organization Science,vol.5,no.1(February 1994),pp.14-37.除此之外,文宏、李風(fēng)山在研究“健康碼”的演進(jìn)過程中,基于知識(shí)管理的視角下提出了“知識(shí)生產(chǎn)—知識(shí)擴(kuò)散—知識(shí)再生產(chǎn)”的分析框架,進(jìn)一步深化了學(xué)界對(duì)數(shù)字治理技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新的理解,豐富了我們對(duì)危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理視角的認(rèn)識(shí)。(10)文宏、李風(fēng)山:《危機(jī)學(xué)習(xí)何以驅(qū)動(dòng)數(shù)字治理技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新?——基于“健康碼”演進(jìn)史的考察》,《電子政務(wù)》,2023年第8期。

總體而言,上述研究雖然關(guān)注到危機(jī)學(xué)習(xí)的外溢效應(yīng),敏銳地覺察到危機(jī)學(xué)習(xí)與政策變遷的關(guān)系,但這些研究并未直接將危機(jī)學(xué)習(xí)與政策變遷完全聯(lián)系起來,而只是在特定問題上有所涉及。一方面,危機(jī)學(xué)習(xí)與政策變遷的關(guān)聯(lián)論證還比較少,政策變遷的全景式危機(jī)學(xué)習(xí)解釋路徑仍然是模糊的、片面的?，F(xiàn)有研究多將危機(jī)學(xué)習(xí)看作是政策變遷的某一要素,強(qiáng)調(diào)不同行動(dòng)者在危機(jī)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了政策變遷。另一方面,已有研究在某種意義上也忽略了危機(jī)學(xué)習(xí)的重要屬性——知識(shí)在政策變遷過程中的角色或作用。普遍認(rèn)為,滿足危機(jī)應(yīng)對(duì)的知識(shí)需求是危機(jī)學(xué)習(xí)的前提和起點(diǎn)。只有對(duì)突發(fā)事件形成豐富和深刻的認(rèn)知,才有可能精準(zhǔn)有效地處置好危機(jī)。政府通過危機(jī)學(xué)習(xí)能夠揭示危機(jī)的孕育過程,增強(qiáng)對(duì)危機(jī)發(fā)生和影響機(jī)理的理解,進(jìn)而采取行動(dòng)來優(yōu)化組織系統(tǒng),推動(dòng)政策調(diào)整,從根本上降低組織內(nèi)部的脆弱性。但是,當(dāng)前從知識(shí)管理視角開展組織學(xué)習(xí)或危機(jī)學(xué)習(xí)的研究重點(diǎn)是闡釋學(xué)習(xí)過程中的知識(shí)動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移,尚未將注意力放到公共政策變遷的解釋當(dāng)中,危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的過程機(jī)制還有待進(jìn)一步研究。鑒于此,本研究嘗試在危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理視角下重新理解公共政策變遷,對(duì)全面“禁野”政策變遷的案例進(jìn)行學(xué)理闡釋,以回答危機(jī)學(xué)習(xí)是如何推動(dòng)公共政策變遷的。

長(zhǎng)江中下游、江淮等常年流行區(qū)，按照“宜麥則麥、宜油則油”原則，合理布局種植結(jié)構(gòu)，或通過改種綠肥、輪作休耕等措施，盡可能壓低非主產(chǎn)區(qū)小麥種植面積，減輕病害防控壓力。黃淮常年發(fā)生區(qū)和華北、西北偶發(fā)區(qū)，結(jié)合玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力推廣小麥與大豆、花生、蔬菜等作物輪作。

三、案例選擇與呈現(xiàn):以全面“禁野”政策為例

(一)案例選擇與資料收集

本研究運(yùn)用單案例研究方法,重點(diǎn)關(guān)注2020年出臺(tái)全面“禁野”政策這一重大事件。關(guān)注個(gè)案的單案例研究,能夠在歸納邏輯的基礎(chǔ)之上解構(gòu)復(fù)雜現(xiàn)象背后的互動(dòng)行為,將抽象理論與經(jīng)驗(yàn)材料鏈接起來,進(jìn)而揭示或建構(gòu)案例的本質(zhì),實(shí)現(xiàn)一般性知識(shí)的生產(chǎn)。(11)Vanwynsberghe R. and Khan S.,“Redefining Case Study”, International Journal of Qualitative Methods, vol.6,no.2(March 2007),pp.80-94.本文通過詳細(xì)闡釋全面“禁野”政策出臺(tái)的社會(huì)背景,聚焦政策出臺(tái)過程中的關(guān)鍵主體,圍繞政策出臺(tái)的重要節(jié)點(diǎn),嘗試探討危機(jī)學(xué)習(xí)與政策變遷的深層次關(guān)聯(lián)屬性。

之所以選擇此案例,主要基于以下考量:一是研究方法層面的案例典型性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下全面“禁野”政策的變遷代表了危機(jī)情境下社會(huì)政策的突變和適應(yīng)特征,集中體現(xiàn)出外部焦點(diǎn)事件沖擊下的政策波動(dòng)屬性,在研究方法層面符合“案例體現(xiàn)出某個(gè)類型的現(xiàn)象的重要特征”為典型個(gè)案的理解。(12)王寧:《代表性還是典型性?——個(gè)案的屬性與個(gè)案研究方法的邏輯基礎(chǔ)》,《社會(huì)學(xué)研究》,2002年第5期。二是研究解釋層面的理論恰適性。全面“禁野”政策是一項(xiàng)兼具政治性與科學(xué)性的重大公共政策,其變遷不僅體現(xiàn)出公共政策視野下政治性層面的動(dòng)態(tài)議程調(diào)整,而且折射出科學(xué)性層面政府和社會(huì)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的知識(shí)增長(zhǎng),直接表征了危機(jī)學(xué)習(xí)的價(jià)值和功能。因此,在危機(jī)學(xué)習(xí)理論的基礎(chǔ)上,著眼于知識(shí)管理的分析蘊(yùn)含著豐富的知識(shí)意蘊(yùn),對(duì)解釋公共政策變遷具有較好的理論解釋力和創(chuàng)新性。三是研究數(shù)據(jù)層面的資料可得性。個(gè)案研究往往是對(duì)案例的深度理解,需要豐富、翔實(shí)的經(jīng)驗(yàn)材料。而數(shù)據(jù)的可得與可靠則決定了案例事實(shí)描述的完整性與可信度。新冠疫情發(fā)生后,社會(huì)公眾對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)政策變遷的需求劇烈增加,新聞媒體迅速跟進(jìn),產(chǎn)生了大量的新聞報(bào)道,既包括各級(jí)政府關(guān)于全面“禁野”政策的政策文件,也涵蓋了大量的領(lǐng)導(dǎo)講話、專家評(píng)論和公眾觀點(diǎn)。除此之外,一些人大代表、政協(xié)委員的議案、提案也被公之于眾。上述豐富多樣的研究資料為本研究提供了扎實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

(二)案例呈現(xiàn):全面“禁野”政策

為呈現(xiàn)政策出臺(tái)過程中不同主體的關(guān)鍵行動(dòng),研究系統(tǒng)梳理了全面“禁野”政策變遷的三個(gè)階段性過程,分別是病毒溯源過程中形成普遍共識(shí)、話語(yǔ)爭(zhēng)奪過程中優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換和領(lǐng)導(dǎo)重視背景下政策出臺(tái)(見表1),以期為探索危機(jī)學(xué)習(xí)與政策變遷的關(guān)系提供直接的經(jīng)驗(yàn)資料。

表1 全面“禁野”政策出臺(tái)的過程

1.第一階段:病毒溯源過程中的普遍共識(shí)

面對(duì)全球肆虐的新冠疫情,要從根本上實(shí)現(xiàn)有效和精準(zhǔn)的疫情防控,必須做好基礎(chǔ)性的病毒溯源工作,明確新冠病毒的原始宿主和中間宿主,弄清病毒傳染擴(kuò)散的途徑和規(guī)律。然而,新冠疫情的病毒溯源卻是一項(xiàng)難度極大的科學(xué)工作,具有高度的不確定性。在病毒溯源早期,不同領(lǐng)域的科學(xué)家根據(jù)差異化的觀察樣本和方法,得出了不完全一致但又有關(guān)鍵共識(shí)的研究結(jié)論。2020年1月10日,復(fù)旦大學(xué)張永振團(tuán)隊(duì)率先完成新冠病毒基因組序列的發(fā)現(xiàn)工作,為病毒溯源工作奠定了初步基礎(chǔ)。(13)鄧暉、陳海波、唐芊爾等:《決勝的力量,在靜謐中積蓄——科學(xué)家在核心關(guān)鍵領(lǐng)域與新冠病毒“賽跑”的故事》,《光明日?qǐng)?bào)》,2020年3月5日第1版。隨后,中國(guó)科學(xué)院石正麗研究團(tuán)隊(duì)在Nature上發(fā)表研究成果,確認(rèn)一種蝙蝠冠狀病毒與新冠病毒的序列相似度達(dá)到96.2%,認(rèn)為中華菊頭蝠是SARS病毒的源頭。(14)Zhou P., Yang X.L., Wang X. G., et al., “A Pneumonia Outbreak Associated with a New Coronavirus of Probable Bat Origin”, Nature, vol.579,no.7798(November 2020),pp.270-273.同年3月17日,美國(guó)Scripps研究所等機(jī)構(gòu)的研究人員在NatureMedicine上發(fā)文指出,可用基因組序列數(shù)據(jù)的嚴(yán)密分析結(jié)果表明新冠病毒的源頭大概率產(chǎn)生于自然界,其原始宿主可能是蝙蝠或穿山甲。(15)Andersen K. G., Rambaut A., Lipkin W. I., et al. ,“The Proximal Origin of SARS-CoV-2”, Nature Medicine, vol.26,no.4 (March 2020),pp. 450-452.之后3月30日,《中國(guó)—世衛(wèi)組織新冠病毒溯源聯(lián)合研究報(bào)告》進(jìn)一步指出,目前的證據(jù)表明蝙蝠和穿山甲是最有可能導(dǎo)致COVID-19病毒的貯主,但同時(shí)也不排除水貂和貓等其他動(dòng)物物種是潛在的貯主。(16)中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì):《世衛(wèi)組織召集的SARS-CoV-2全球溯源研究:中國(guó)部分——世衛(wèi)組織-中國(guó)聯(lián)合研究報(bào)告》,2021年6月8日,http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202106/9cc99e263489472c833263a4dc7e0f0e.shtml。

盡管上述關(guān)于病毒溯源的研究結(jié)論存在較大的分歧,但這并不影響新冠病毒的宿主就是某種野生動(dòng)物的普遍共識(shí)的形成。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下,此種認(rèn)知迅速傳播,對(duì)社會(huì)公眾在野生動(dòng)物保護(hù)上的心理和行為產(chǎn)生了直接影響,顯著提升了社會(huì)公眾對(duì)野生動(dòng)物交易的風(fēng)險(xiǎn)感知水平。(17)Si R., Lu Q. and Aziz N.,“Impact of COVID-19 on Peoples’ Willingness to Consume Wild Animals: Empirical Insights from China”, One Health, vol.12,no.6(June 2021) ,pp.1-7.據(jù)調(diào)查顯示,新冠疫情后,有96.4%的公眾贊成“全面禁止消費(fèi)者吃野味”,表明公眾食用野生動(dòng)物的意愿明顯降低。(18)2020年北京大學(xué)自然保護(hù)與社會(huì)發(fā)展研究中心等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起《公眾對(duì)野生動(dòng)物消費(fèi)、貿(mào)易、修法意愿的調(diào)查》,共收集101172份問卷。數(shù)據(jù)結(jié)果詳見https://mp.weixin.qq.com/s/p-S3bmKtC1FXn3WkBVneVQ。由此可見,在病毒溯源的行動(dòng)中,盡管社會(huì)公眾在病毒最終宿主的認(rèn)知上存在模糊性,但對(duì)野生動(dòng)物是潛在宿主卻保持著清晰化的態(tài)度,這使得全面“禁野”作為一項(xiàng)政策問題逐漸得到社會(huì)性的群體確認(rèn)。與此同時(shí),公眾對(duì)于原有政策的認(rèn)知圖景也發(fā)生變化,即公眾對(duì)已有野生動(dòng)物保護(hù)的理解和態(tài)度開始轉(zhuǎn)變,從“允許野生動(dòng)物交易”向“禁食野生動(dòng)物”轉(zhuǎn)化,這些認(rèn)知理念的轉(zhuǎn)變客觀上是公眾危機(jī)學(xué)習(xí)的結(jié)果,為全面“禁野”進(jìn)入政策議程準(zhǔn)備了條件。

新冠病毒的科學(xué)性溯源結(jié)果直接降低了社會(huì)公眾對(duì)食用野生動(dòng)物的容忍閾值,讓社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到食用野生動(dòng)物存在巨大的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn),亟需強(qiáng)化政府監(jiān)管,出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),嚴(yán)厲打擊野生動(dòng)物交易行為。這一事件實(shí)際上為野生動(dòng)物的“保護(hù)派”提供了一個(gè)推動(dòng)政策變遷的“機(jī)會(huì)窗口”,促進(jìn)了不同行動(dòng)者參與話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)過程,也為理解不同競(jìng)爭(zhēng)主體的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)的相互轉(zhuǎn)化提供了證據(jù)。2020年1月23日,中國(guó)科學(xué)院院士、北京大學(xué)原校長(zhǎng)許智宏等19位院士學(xué)者公開聯(lián)名倡議,呼吁要加強(qiáng)源頭治理,杜絕野生動(dòng)物非法食用和交易。(19)中國(guó)網(wǎng):《多名院士聯(lián)名呼吁!杜絕野生動(dòng)物非法食用和交易》,2020年1月24日,http://news.china.com.cn/live/2020-01/24/content_676618.htm。同日,全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)科學(xué)院院士李景虹等人也向中央提交緊急提案,認(rèn)為現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法律已經(jīng)不適用于新冠疫情背景下的治理需求,呼吁全面禁止食用野生動(dòng)物。(20)九三學(xué)社中央委員會(huì):《讓國(guó)家變得更好——李景虹的自我期許》,2020年2月18日,http://www.93.gov.cn/xwjc-snyw/304156.html。與此同時(shí),全國(guó)人大代表、農(nóng)工黨中央委員羅勝聯(lián)等人也向全國(guó)人大提交了《野生動(dòng)物保護(hù)法》修法建議書。(21)第一財(cái)經(jīng):《學(xué)者聯(lián)名建議:全面禁止以食用為目的野生動(dòng)物養(yǎng)殖》,2020年2月24日,https://www.yicai.com/news/100519082.html。接著,全國(guó)各地專家紛紛上書中央,各類動(dòng)物保護(hù)社會(huì)組織也積極動(dòng)員社會(huì)公眾,共同呼吁開啟全面“禁野”時(shí)代,以防范化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。上述現(xiàn)象表明,科學(xué)家、全國(guó)人大代表、社會(huì)組織等政策企業(yè)家主動(dòng)建構(gòu)起全面“禁野”的政策議程,多個(gè)政策方案也隨即形成。

然而,上述行動(dòng)卻遭到了以“經(jīng)濟(jì)價(jià)值”為導(dǎo)向的“利用派”的反對(duì)。2020年2月17日,中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)蛙類養(yǎng)殖專委會(huì)通過微信公眾號(hào)發(fā)布文章《野生動(dòng)物養(yǎng)殖是人類祖先的偉大創(chuàng)舉》,闡釋“因一次疫情就全面‘禁野’將是武斷的,不科學(xué)、不理性”“對(duì)于人類而言,對(duì)野生動(dòng)物產(chǎn)品的需求從未停止,某種意義上說已經(jīng)成為‘剛性需求’”。此文一出便引發(fā)廣泛輿論熱議,并遭遇到來自各方面的質(zhì)疑。但隨即中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)就發(fā)文致歉,并撤銷蛙類養(yǎng)殖專委會(huì)。(22)新京報(bào):《蛙類養(yǎng)殖委稱“野生動(dòng)物是剛需”被撤銷,牛蛙還能吃嗎?》,2020年2月20 日,https://www.bjnews.com.cn/detail/158218724214332.html?！氨Ｗo(hù)派”與“利用派”展開話語(yǔ)和利益爭(zhēng)奪的結(jié)果表明,新冠疫情背景下的“利用派”逐漸處于“弱勢(shì)”地位,雙方話語(yǔ)權(quán)勢(shì)地位已經(jīng)發(fā)生根本逆轉(zhuǎn),全面“禁野”進(jìn)入政策議程已經(jīng)是大勢(shì)所趨。

3.第三階段:領(lǐng)導(dǎo)重視背景下政策的出臺(tái)

在全民熱議的“禁野”議題上,黨中央一直保持著高度重視。早在2020年1月27日,習(xí)近平總書記就作出重要批示,要求修訂完善野生動(dòng)物保護(hù)法,健全完善執(zhí)法管理體制及職責(zé),革除濫食野生動(dòng)物的陋習(xí)。接著,在2月3日,習(xí)近平總書記再次指出,“食用野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)很大,但‘野味產(chǎn)業(yè)’依然規(guī)模龐大,對(duì)公共衛(wèi)生安全構(gòu)成了重大隱患”(23)習(xí)近平:《在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話》,2020年2月3日,https://www.gov.cn/xinwen/2020-02/15/content_5479271.htm。,進(jìn)一步要求相關(guān)部門積極推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修訂,強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管,堅(jiān)決從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人在野生動(dòng)物議題上密集的講話、批示和指示表明決策層反思了疫情形勢(shì),深刻意識(shí)到實(shí)施全面“禁野”政策有助于防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn),保障人民群眾生命健康安全,從根本上促進(jìn)人與自然的和諧共生,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過專業(yè)研判、嚴(yán)密程序,2月24日,全國(guó)人大常委會(huì)正式通過了《決定》?！稕Q定》共有八條內(nèi)容,對(duì)食用野生動(dòng)物進(jìn)行了全鏈條、全方位的嚴(yán)格管控,全面修訂與完善了已有野生動(dòng)物保護(hù)法,彌補(bǔ)了過去的一些漏洞,實(shí)現(xiàn)了野生動(dòng)物的“應(yīng)保盡保、應(yīng)禁全禁”,被認(rèn)為是“史上最嚴(yán)禁野令”。從政策過程來看,普遍的社會(huì)共識(shí)凝聚了高層領(lǐng)導(dǎo)的注意力,而注意力視域下的領(lǐng)導(dǎo)高度、持續(xù)重視,則為政策合法化提供了強(qiáng)大動(dòng)力,是政策出臺(tái)的核心要素。

四、公共政策變遷的危機(jī)學(xué)習(xí)解釋

理論界認(rèn)為,政策變遷是不同行動(dòng)者在利益沖突、斗爭(zhēng)和妥協(xié)過程中,根據(jù)持續(xù)獲得的各種經(jīng)驗(yàn)和信息,對(duì)現(xiàn)有政策作出的一種調(diào)整。(24)Sanz-Menendez, L.,“Policy Choices, Institutional Constraints and Policy Learning: The Spanish Science and Technology Policy in the Eighties”,International Journal of Technology Management, vol.10 ,no.4-5-6(August 1995),pp.622-641;Moyson S., Scholten P. and Weible C.M.,“Policy Learning and Policy Change: Theorizing Their Relations from Different Perspectives”,Policy and Society, vol.36,no.2(June 2017),pp.161-177.在某種意義上,政策變遷的概念契合了Goffman關(guān)于“情境互動(dòng)論”(Situational Interactionism)的觀點(diǎn):行動(dòng)者的微觀行為受到宏觀制度規(guī)則的約束和調(diào)控,宏觀社會(huì)情境的形成也是行動(dòng)者行為的塑造結(jié)果。(25)Goffman E.,“The Neglected Situation”,American Anthropologist, vol.66,no.6(December 1964),pp.133-136.結(jié)合上述政策變遷的理論認(rèn)識(shí),本研究從危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理視角對(duì)不同階段中多元行動(dòng)者的互動(dòng)行為進(jìn)行呈現(xiàn),并歸納知識(shí)管理過程中的具體機(jī)制(見表2)。

表2 不同階段危機(jī)學(xué)習(xí)與政策變遷的關(guān)聯(lián)

(一)知識(shí)生產(chǎn):焦點(diǎn)事件觸發(fā)下的“激活機(jī)制”

焦點(diǎn)事件是推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)和制度發(fā)生變遷的“門檻事件”,能夠在組織環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)、組織內(nèi)部中創(chuàng)造新的條件與關(guān)系,以催化結(jié)構(gòu)性和不可逆轉(zhuǎn)的變化。(26)Birkmann J., Buckle P., Jaeger J., et al.,“Extreme Events and Disasters: A Window of Opportunity for Change? Analysis of Organizational, Institutional and Political Changes, Formal and Informal Responses after Mega-Disasters”, Natural Hazards, vol.55,no.3(December 2010),pp.637-655.在不確定性的焦點(diǎn)事件背景下,有效處置應(yīng)急事件,要求熟悉處置流程,擁有成熟的處置機(jī)制和高超的應(yīng)急能力。然而,在危機(jī)處置的管理實(shí)踐中,政府及公眾的應(yīng)急管理能力卻又時(shí)常難以匹配應(yīng)急需求。在此背景下,通過危機(jī)學(xué)習(xí),可以復(fù)盤反思危機(jī)應(yīng)對(duì)過程,強(qiáng)化相關(guān)主體對(duì)焦點(diǎn)事件的理解,有助于豐富多元主體對(duì)突發(fā)事件科學(xué)性、價(jià)值性和工具性的認(rèn)知,將不確定性的模糊行動(dòng)轉(zhuǎn)化為確定性的措施,為危機(jī)應(yīng)對(duì)找到“最佳實(shí)踐”的方向。由此可見,焦點(diǎn)事件有助于激發(fā)政府對(duì)知識(shí)生產(chǎn)的需求系統(tǒng),推動(dòng)政府持續(xù)開展危機(jī)學(xué)習(xí),以提升應(yīng)急管理效能。(27)文宏、李風(fēng)山:《“接力棒的傳遞”:理解危機(jī)學(xué)習(xí)的可持續(xù)性及其機(jī)制》,《中國(guó)行政管理》,2023年第6期。

進(jìn)入新世紀(jì),雖然人類已經(jīng)連續(xù)經(jīng)歷甲型H1N1流感疫情、脊髓灰質(zhì)炎疫情、西非埃博拉疫情、寨卡疫情、剛果(金)埃博拉疫情等多例國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,但肆虐全球的新冠疫情還是極大沖擊了各個(gè)國(guó)家的公共衛(wèi)生體系,一定程度上顛覆了人類危機(jī)處置的知識(shí)體系。在新冠疫情發(fā)生之初,面對(duì)新冠病毒,人類幾乎一無所知——病毒從何而來、基因組成是什么、傳播途徑有哪些、該如何應(yīng)對(duì)等一系列問題,仍然屬于知識(shí)空白地帶。具體在病毒溯源方面,盡管科學(xué)家的溯源結(jié)果有差異,但卻都指向于野生動(dòng)物。這一共識(shí)性科學(xué)結(jié)果藉由媒體廣泛傳播,使得公眾逐漸認(rèn)識(shí)到食用野生動(dòng)物的重大危害,尤其體現(xiàn)為具有感染病毒的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下,禁止食用野生動(dòng)物也逐漸成為一種全民共識(shí)。上述案例表明,焦點(diǎn)事件實(shí)際上為危機(jī)學(xué)習(xí)打開了“機(jī)會(huì)窗口”,促進(jìn)了危機(jī)情境下的知識(shí)生產(chǎn)構(gòu)成了政策變遷的起始條件。而這種知識(shí)生產(chǎn)本質(zhì)上是焦點(diǎn)事件觸發(fā)下的“激活機(jī)制”在危機(jī)學(xué)習(xí)中的體現(xiàn)。因?yàn)槿绻狈ψ銐虻闹R(shí)生產(chǎn),舊知識(shí)體系就難以被打破或替換,新知識(shí)體系也無法有效建立起來,政府在危機(jī)應(yīng)對(duì)上的理念和行為便無法實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變,政策變遷自然也就無從談起。

(二)知識(shí)競(jìng)爭(zhēng):話語(yǔ)爭(zhēng)奪場(chǎng)域中的“演化機(jī)制”

焦點(diǎn)事件背景下的知識(shí)生產(chǎn)只是危機(jī)學(xué)習(xí)的起點(diǎn),傳播這些知識(shí)并將其轉(zhuǎn)化為組織規(guī)范和實(shí)踐才是推動(dòng)政策變遷的關(guān)鍵所在。一般認(rèn)為,政策變遷需要經(jīng)歷相對(duì)復(fù)雜的社會(huì)建構(gòu)過程,表現(xiàn)為不同主體開展話語(yǔ)和知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)以實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)群體和政策問題的再定義。(28)Rochefort D. A. and Cobb R. W.,“Problem Definition, Agenda Access, and Policy Choice”,Policy Studies Journal, vol.21,no.1(March 1993),pp.56-71.作為知識(shí)管理的重要環(huán)節(jié),危機(jī)學(xué)習(xí)中的知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)往往是復(fù)雜而激烈的,它主要是指新舊知識(shí)體系圍繞政策理念和方案形成“推—拉”兩種競(jìng)爭(zhēng)力量,一種力量在危機(jī)學(xué)習(xí)的作用下致力于打破原有政策壟斷,形成新的政策壟斷;另外一種力量則盡可能地去維持政策穩(wěn)定性,保持政策壟斷。兩種力量分別發(fā)揮了正向的催化削弱效應(yīng)和反向的路徑依賴效應(yīng)。在全面“禁野”政策出臺(tái)過程中,也明顯存在“保護(hù)派”和“利用派”兩種不同的話語(yǔ)和力量。(29)費(fèi)久浩:《公共政策的間斷式變遷何以發(fā)生?——以全面“禁野”政策的出臺(tái)為例》,《公共管理學(xué)報(bào)》,2021年第3期。

1.正向的催化削弱效應(yīng)

在知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)域中,正向的催化削弱效應(yīng)主要是指危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的各種有利因素發(fā)揮著打破政策壟斷的作用,是構(gòu)建全新知識(shí)體系的“催化器”。在野生動(dòng)物保護(hù)政策變遷的過程中可以發(fā)現(xiàn),政策企業(yè)家和公眾發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。具體而言:

一是政策企業(yè)家的強(qiáng)力推動(dòng)。為推動(dòng)政策理念和方案進(jìn)入到政策議程,具有較強(qiáng)社會(huì)敏銳度的政策企業(yè)家會(huì)通過構(gòu)建聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)、采取率先垂范等方式重新定義政策問題。(30)Mintrom M. and Norman P.,“Policy Entrepreneurship and Policy Change”,Policy Studies Journal, vol.37,no.4(October 2009),pp.649-667.在全面“禁野”政策案例中,中國(guó)科學(xué)院院士、大學(xué)校長(zhǎng)、人大代表、民主黨派成員等主體充當(dāng)著政策企業(yè)家的角色,他們利用自身的知識(shí)和社會(huì)資本,借助各種正式或非正式的渠道,向決策層傳達(dá)全面“禁野”的政策理念或方案。在這些政策企業(yè)家中,一方面,流行病學(xué)、動(dòng)物學(xué)家等知識(shí)分子具有較強(qiáng)的知識(shí)權(quán)威,提出的政策方案更具科學(xué)性,為全面“禁野”政策方案的形成奠定了科學(xué)而扎實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)。另一方面,人大代表、政協(xié)委員等政策企業(yè)家則通過提交議案、提案,大大推動(dòng)了野生動(dòng)物保護(hù)政策進(jìn)入政策議程,在改變官方價(jià)值理念上發(fā)揮了重要作用。

二是廣泛的社會(huì)輿論基礎(chǔ)。在決策實(shí)踐中,為塑造良好的政府形象,兌現(xiàn)政府承諾,決策者通常會(huì)依據(jù)公眾偏好設(shè)置政策議程的優(yōu)先順序,這要求對(duì)公眾的社會(huì)訴求和輿論壓力進(jìn)行及時(shí)回應(yīng),折射出一種“倒逼”和“外壓”的議程設(shè)置屬性。(31)趙靜、薛瀾:《回應(yīng)式議程設(shè)置模式——基于中國(guó)公共政策轉(zhuǎn)型一類案例的分析》,《政治學(xué)研究》,2017年第3期。新冠疫情的肆意擴(kuò)散嚴(yán)重沖擊了正常的社會(huì)秩序,使得全國(guó)公眾處于一種焦慮、未知的社會(huì)情緒網(wǎng)絡(luò)之中。這有助于改變公眾對(duì)原有動(dòng)物保護(hù)政策的認(rèn)知圖景,為全面“禁野”政策出臺(tái)提供了一種強(qiáng)大的共識(shí)環(huán)境。由此可見,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下多方主體的政策圖景變化,實(shí)際上為政策變遷建構(gòu)了外部合法性。

2.反向的路徑依賴效應(yīng)

在政策變遷過程中,除了上述催化削弱效應(yīng),還存在各種條件的限制阻礙著政策變遷的發(fā)生。這些要素表現(xiàn)為對(duì)原有政策體系的強(qiáng)路徑依賴屬性,使得政策系統(tǒng)繼續(xù)保有鎖閉(Lock in)狀態(tài)。(32)武晗、王國(guó)華:《從資源利用、生態(tài)保護(hù)到公共衛(wèi)生安全——野生動(dòng)物保護(hù)政策中的焦點(diǎn)事件與社會(huì)建構(gòu)》,《公共行政評(píng)論》,2020年第6期。在本案例中,以蛙類養(yǎng)殖專委會(huì)為代表的“利用派”提出了異議,旗幟鮮明地反對(duì)全面“禁野”。他們通過各種話語(yǔ)敘事和社會(huì)動(dòng)員,借助各種渠道發(fā)聲,極力闡釋原有動(dòng)物保護(hù)政策的正面形象,不遺余力地陳述全面“禁野”政策對(duì)相關(guān)群體及行業(yè)的特定影響,甚至是擴(kuò)大宣傳全面“禁野”政策造成的負(fù)面影響,讓公眾和政府意識(shí)到全面“禁野”政策是一項(xiàng)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的“壞政策”,以反對(duì)全面“禁野”政策的出臺(tái)并試圖構(gòu)成對(duì)原有政策的結(jié)構(gòu)性鎖定。除此之外,還有一些個(gè)人和團(tuán)體不斷強(qiáng)調(diào),某些地區(qū)的野生動(dòng)物養(yǎng)殖已經(jīng)形成規(guī)模,擁有較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈,是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。如果全面“禁野”,將會(huì)直接影響千萬養(yǎng)殖專業(yè)戶,猛烈沖擊特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè),嚴(yán)重拖滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,甚至?xí)绊懖糠值貐^(qū)的脫貧進(jìn)程。

上述政策解讀在特定條件下,能夠鞏固原有政策的壟斷屬性,保持其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性,實(shí)現(xiàn)對(duì)政策系統(tǒng)的路徑鎖定,呈現(xiàn)出強(qiáng)大的政策演進(jìn)均衡效應(yīng)。然而,新冠疫情的背景下盡管“利用派”極力宣傳經(jīng)濟(jì)價(jià)值理念,但這種反向鎖定的力量顯得十分弱小,難以對(duì)原有動(dòng)物保護(hù)政策形成壟斷效應(yīng),無法繼續(xù)維系原有動(dòng)物保護(hù)政策體系的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。綜合來看,在知識(shí)場(chǎng)域的話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)中,當(dāng)基于正向催化效應(yīng)的新話語(yǔ)力量強(qiáng)于反向鎖定效應(yīng)下的舊話語(yǔ)力量時(shí),優(yōu)勢(shì)者會(huì)被重新定義,新的知識(shí)體系將被重構(gòu),政策變遷也就會(huì)成為一種必然趨勢(shì)。

(三)知識(shí)轉(zhuǎn)化:領(lǐng)導(dǎo)注意力作用下的“反饋機(jī)制”

在知識(shí)管理理論中,知識(shí)通常分為兩種類型:隱性知識(shí)與顯性知識(shí)。(33)Nonaka I.,“A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation”,Organization Science, vol.5,no.1(February 1994),pp.14-37.其中,隱性知識(shí)包括認(rèn)知和技術(shù)兩個(gè)方面的元素,具有高度的個(gè)體化、難以表達(dá)和編碼的特點(diǎn),往往深深植根于特定情境下的行動(dòng)、承諾和參與之中;而顯性知識(shí)是指那些經(jīng)過高度編碼的,能夠以正式的、系統(tǒng)的語(yǔ)言進(jìn)行傳播的知識(shí)。正如波蘭尼所言:“我們知道的比我們能表達(dá)出來的要多得多,我們可以用文字和數(shù)字表達(dá)的知識(shí),可能只是知識(shí)的冰山一角?！?34)Polanyi M., The Tacit Dimension. London: Routledge &Kegan Paul Ltd, 1966, pp.4-10.相較而言,隱性知識(shí)的信息量更大、價(jià)值更高,但顯性知識(shí)則更容易被識(shí)別與利用。(35)Dhanaraj C., Lyles M. A., Steensma H. K., et al.,“Managing Tacit and Explicit Knowledge Transfer in Ijvs: The Role of Relational Embeddedness and the Impact on Performance”, Journal of International Business Studies, vol.35,no.5(September 2004),pp.428-442.而隱性知識(shí)如何轉(zhuǎn)化為顯性知識(shí),則是政策變遷的關(guān)鍵一步。

在對(duì)知識(shí)類型的討論基礎(chǔ)上,本文認(rèn)為,政策的出臺(tái)本質(zhì)上是隱性知識(shí)轉(zhuǎn)化為顯性知識(shí)的過程,即知識(shí)以某種外部化的方式將危機(jī)學(xué)習(xí)中的各種心理性的認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)性的判斷轉(zhuǎn)化為可視化的規(guī)章制度和政策方案。因此,知識(shí)轉(zhuǎn)化實(shí)際上是在“價(jià)值理念”與“政策實(shí)踐”之間架起了一座“橋梁”,表征了隱性知識(shí)向顯性知識(shí)的轉(zhuǎn)化過程,為理解不同知識(shí)的流動(dòng)、共享和同化提供了理論支撐。從危機(jī)學(xué)習(xí)過程來看,在經(jīng)歷了知識(shí)生產(chǎn)與知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)階段之后,關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)政策的各種隱性知識(shí)充斥在行政決策場(chǎng)景當(dāng)中。但這些經(jīng)驗(yàn)層面的隱性知識(shí)只有正式轉(zhuǎn)化為制度層面的政策規(guī)范,即全面“禁野”政策,才能被認(rèn)為成功轉(zhuǎn)化為顯性知識(shí)。事實(shí)上,在很多時(shí)候只有當(dāng)危機(jī)學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為制度化和結(jié)構(gòu)化的政策時(shí),即以政策變遷作為反饋結(jié)果,才認(rèn)為這是一次成功的危機(jī)學(xué)習(xí)。(36)Mahler J. G., Organizational Learning at NASA: The Challenger and Columbia Accidents. Washington: Georgetown University Press, 2009, pp.185-186.否則,政策變遷的“最后一公里”就會(huì)被認(rèn)為沒有打通,危機(jī)學(xué)習(xí)的結(jié)果反饋往往也只能停留在隱性知識(shí)層面而難以被識(shí)別和利用。全面“禁野”政策的出臺(tái),意味著長(zhǎng)期穩(wěn)定的野生動(dòng)物保護(hù)政策發(fā)生了變遷,標(biāo)志著不同類型的知識(shí)在不同主體中的流動(dòng)與轉(zhuǎn)化,這是政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),也是新的政策方案被賦予合法性的重要表現(xiàn)。

一方面,政策企業(yè)家們基于大量科學(xué)實(shí)驗(yàn)的溯源證據(jù),通過決策咨詢報(bào)告、提案等方式進(jìn)入到政府組織,讓高層領(lǐng)導(dǎo)逐漸認(rèn)識(shí)到食用野生動(dòng)物的風(fēng)險(xiǎn)以及野生動(dòng)物保護(hù)政策變遷的必要性,并逐步形成新的政策方案。另一方面,危機(jī)情境下政府組織對(duì)社會(huì)問題的回應(yīng)體現(xiàn)出官僚系統(tǒng)對(duì)各種社會(huì)知識(shí)的吸納。疫情發(fā)生后,面對(duì)公眾熱烈呼吁的禁食野生動(dòng)物政策,政府組織多次強(qiáng)調(diào)要把“人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”,以最大限度降低公眾風(fēng)險(xiǎn)感知,維護(hù)社會(huì)秩序。在此背景下,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度關(guān)注新冠疫情背景下的野生動(dòng)物保護(hù)問題,專門作出多次指示、批示。也正因如此,《決定》作為一種對(duì)領(lǐng)導(dǎo)注意力聚焦作用下知識(shí)吸納的結(jié)果反饋,才能如此迅速地出臺(tái)。由此可見,領(lǐng)導(dǎo)注意力的高度聚集為修訂動(dòng)物保護(hù)政策的議題提供了政策議程啟動(dòng)的契機(jī),是隱性知識(shí)轉(zhuǎn)化顯性政策的關(guān)鍵觸發(fā)條件。

(四)理論建構(gòu)與對(duì)話:公共政策變遷的新解釋

正如前文所言,目前公共政策變遷的解釋存在諸多不足,這驅(qū)動(dòng)著研究者們尋找新的解釋要素。然而,現(xiàn)有的新的危機(jī)學(xué)習(xí)解釋又未能將兩者很好地連接起來。在此背景下,本文嘗試在危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理視角下開展探討,以重新理解公共政策變遷。具體而言,本文基于危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理視角,將危機(jī)學(xué)習(xí)作為理解政策變遷的直接變量,細(xì)致梳理了全面“禁野”政策變遷的過程,形成了“知識(shí)生產(chǎn)—知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)—知識(shí)轉(zhuǎn)化”的分析框架(見下圖),有助于深刻回應(yīng)危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的過程機(jī)制,進(jìn)而打開政策變遷的內(nèi)部“黑箱”,增強(qiáng)危機(jī)學(xué)習(xí)在公共政策研究議題中的顯著性。新的分析框架將理論框架與實(shí)踐案例相結(jié)合,以一種更為豐富和整體性的視角討論了全過程視野下危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的過程機(jī)制,為理解公共政策變遷提供了一種新解釋。

知識(shí)管理視角下政策變遷的危機(jī)學(xué)習(xí)過程機(jī)制圖

第一,重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一項(xiàng)焦點(diǎn)事件,激發(fā)了動(dòng)物保護(hù)政策的變遷需求,觸發(fā)了政策體系的不穩(wěn)定性因素。為有效防控新冠疫情,必須進(jìn)行新的知識(shí)生產(chǎn),滿足應(yīng)急管理需求。而焦點(diǎn)事件為危機(jī)學(xué)習(xí)打開了“機(jī)會(huì)窗口”,促進(jìn)了危機(jī)情境下的知識(shí)生產(chǎn),構(gòu)成了政策變遷的起始條件,發(fā)揮了“激活機(jī)制”的作用。第二,知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)的過程充滿著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治利益的爭(zhēng)奪,不同行動(dòng)者的價(jià)值立場(chǎng)與利益導(dǎo)向差別導(dǎo)致知識(shí)生產(chǎn)無法直接進(jìn)行知識(shí)轉(zhuǎn)化,而是受到知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)作為中間“演化機(jī)制”的影響,以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策問題的再定義。這種知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)包括兩種效應(yīng),分別是正向的催化削弱效應(yīng)和反向的路徑依賴效應(yīng),表明新的話語(yǔ)聯(lián)盟只有立足特定價(jià)值和利益推動(dòng)話語(yǔ)的建構(gòu)與意義解釋,積極改變政策敘事,尋求自身的政策話語(yǔ)在政策話語(yǔ)體系中的合法性,才能為制度化和結(jié)構(gòu)化的政策出臺(tái)提供前期基礎(chǔ)。第三,知識(shí)轉(zhuǎn)化受到領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的深刻影響。在領(lǐng)導(dǎo)注意力的“反饋機(jī)制”作用之下,新的知識(shí)體系得以重建和強(qiáng)化,政策問題進(jìn)入到政策議程,原有的政策壟斷被打破,危機(jī)學(xué)習(xí)中的各種隱性知識(shí)轉(zhuǎn)化為顯性知識(shí),政策規(guī)范以制度化和結(jié)構(gòu)化的形式被生產(chǎn)出來。由此可見,政策方案的形成往往是各種隱性知識(shí)相互競(jìng)爭(zhēng)并最終外化為顯性知識(shí)的結(jié)果,體現(xiàn)出知識(shí)在不同主體間的流動(dòng)。

五、結(jié)論與討論

本文關(guān)注重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下全面“禁野”政策變遷的案例,探討了危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的形成機(jī)制。作為因變量的政策變遷并非是單一主體危機(jī)學(xué)習(xí)的結(jié)果,而是不同情境下多元主體擁有的不同類型的知識(shí)共同塑造的結(jié)果。綜合來看,在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下,危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的過程涵蓋了知識(shí)生產(chǎn)、知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)和知識(shí)轉(zhuǎn)化的實(shí)踐圖景,是一個(gè)極具動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過程。具體而言:(1)知識(shí)生產(chǎn)是危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的起點(diǎn)。只有打開知識(shí)生產(chǎn)的“窗口”,才能為知識(shí)獲取提供可能,進(jìn)而打破舊的知識(shí)體系,為政策理念和方案的形成提供知識(shí)基礎(chǔ)。(2)在知識(shí)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,各種知識(shí)進(jìn)入到混亂的競(jìng)爭(zhēng)性場(chǎng)域當(dāng)中。新舊兩種知識(shí)理念及其代表力量反復(fù)互動(dòng),表現(xiàn)出不同知識(shí)“搶地盤”的現(xiàn)象,實(shí)質(zhì)上是組織審視與選擇新的知識(shí)理念的過程。(3)經(jīng)過知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)后,原有政策壟斷可能會(huì)被打破,新的知識(shí)體系得以被建立,隱性知識(shí)逐步向顯性知識(shí)轉(zhuǎn)化,促進(jìn)政策方案的制度化和規(guī)范化,標(biāo)志著政策出臺(tái)。

要深刻認(rèn)識(shí)到,理解公共政策變遷是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性和增殖性的理論命題。野生動(dòng)物政策演進(jìn)的歷程本身具有超長(zhǎng)的時(shí)間跨度和相對(duì)穩(wěn)定性。自中華人民共和國(guó)成立以來,我國(guó)在野生動(dòng)物保護(hù)上做了諸多努力,相繼出臺(tái)了《稀有生物保護(hù)辦法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)條例》《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》等法律法規(guī),并根據(jù)不同發(fā)展階段的生態(tài)理念,對(duì)上述法律進(jìn)行了多次修正。其中,我國(guó)現(xiàn)行的《野生動(dòng)物保護(hù)法》是1988年經(jīng)七屆全國(guó)人大常委會(huì)第4次會(huì)議修訂通過的,于1989年3月1日正式施行的第一部綜合性、綱領(lǐng)性的野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī),開啟了野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)的新階段。后來,這部法律在2004年、2009年和2018年相繼被修正,在2016年被修訂。盡管歷經(jīng)多次修改,但我國(guó)政府野生動(dòng)物保護(hù)的核心理念、立法目的、保護(hù)對(duì)象、具體配套政策等并無實(shí)質(zhì)性變化。直至全面“禁野”政策的出臺(tái),我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)政策才發(fā)生了間斷式的重大變遷。本研究?jī)H從危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理角度探討了公共政策變遷的過程機(jī)制,側(cè)重于將危機(jī)學(xué)習(xí)看作是公共政策變遷的核心變量,這不可避免地會(huì)忽略政策變遷過程中的其他解釋要素。

除此之外,知識(shí)管理也是一個(gè)極其龐雜的研究領(lǐng)域,不同學(xué)者對(duì)知識(shí)的劃分類型和理解存在明顯差異,這意味著知識(shí)管理視角下公共政策變遷的危機(jī)學(xué)習(xí)解釋也可以表現(xiàn)出多種形式。例如,普遍認(rèn)為公共政策變遷過程中至少可以識(shí)別三種類型的知識(shí),分別是專家(科學(xué)的)知識(shí);行政(官僚的)知識(shí);利益相關(guān)者(外行、實(shí)踐、非科學(xué)或?qū)I(yè)的)知識(shí)。結(jié)合案例也可以發(fā)現(xiàn),在知識(shí)管理過程中并非只有專家知識(shí)的壟斷,公眾的利益相關(guān)者知識(shí)也在政策變遷中發(fā)揮著作用,共同形成了一種兼具理性與情感、正式與非正式的互動(dòng)模式。同時(shí),由于回應(yīng)式議程設(shè)置模式的存在,這種利益相關(guān)者知識(shí)也會(huì)被政府組織吸收并轉(zhuǎn)化為行政知識(shí),成為政策變遷的元?jiǎng)恿?。由此可?這種知識(shí)屬性的差異類型及其相互轉(zhuǎn)化也有助于理解危機(jī)學(xué)習(xí)推動(dòng)政策變遷的過程。因此,關(guān)于危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理理解仍有進(jìn)一步拓展的空間,后續(xù)研究可以圍繞未來野生動(dòng)物保護(hù)政策的漸進(jìn)式修正,進(jìn)一步從危機(jī)學(xué)習(xí)的知識(shí)管理視角進(jìn)行觀察,并與本研究進(jìn)行對(duì)話,共同完善公共政策變遷的危機(jī)學(xué)習(xí)解釋路徑。