制度安排、回應(yīng)性與政協(xié)委員的政治效能感
——以H省政協(xié)“微建議”為中心的探討

□ 談火生

黨的十八大以來,隨著協(xié)商民主成為中國民主政治建設(shè)的主要著力點,作為重要協(xié)商渠道和專門協(xié)商機構(gòu)的人民政協(xié)迎來了新的發(fā)展機遇,迸發(fā)出前所未有的活力。“忙得像政協(xié)”,這句樸實的話語標(biāo)識出黨的十八大以來人民政協(xié)的巨大變化。但不可否認(rèn)的是,“年委員、季常委、月主席”的現(xiàn)象仍然存在,尤其是在市縣兩級基層政協(xié),大量政協(xié)委員的履職熱情還沒有被充分調(diào)動起來。

一般來講,社會地位影響著社會成員對國家政治生活的心理感受,社會地位越高,則政治效能感越強,政治參與的積極性就越高。(1)孫永芬:《政治心態(tài)與影響因素間變量關(guān)系的實證分析》,《政治學(xué)研究》,2008年第1期。按此,作為社會精英的政協(xié)委員應(yīng)該在政治參與方面具有更高的積極性。但是,在實踐中,大多數(shù)政協(xié)委員并沒有表現(xiàn)出人們預(yù)期的積極性,這一方面與政協(xié)委員的兼職身份有關(guān),另一方面與缺乏相應(yīng)的履職平臺和激勵機制有關(guān)。為此,近年來各地政協(xié)都在積極探索,為委員履職搭建平臺,推動委員履職的常態(tài)化。

本文以H省政協(xié)的“微建議”實踐為例,解析政協(xié)委員的履職熱情是如何被激發(fā)出來的。之所以選擇“微建議”作為研究對象,是出于兩個方面的考慮:第一,在實踐上,“微建議”有助于理解人民政協(xié)的運行機制。近年來各地政協(xié)在這方面的探索主要分為兩種路徑。第一種是組織驅(qū)動,通過在基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或城鄉(xiāng)社區(qū))建立委員工作室,以組織為抓手,推動委員的日常履職;第二種是委員激勵,直接將著力點瞄準(zhǔn)行為主體本身,通過激發(fā)委員的政治效能感,推動委員的日常履職。在實踐中,H省政協(xié)的“微建議”提升了省、市、縣三級政協(xié)委員的參與意愿,實現(xiàn)了委員全天候、無障礙履職。2017年至2022年6月,在“微建議”工作開展的五年間共收到委員提交微建議53165條,辦理回復(fù)40066條,辦復(fù)率85.4%,委員對辦理結(jié)果的滿意度達(dá)99.4%。(2)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價值大家談”活動成果匯編》,2022年11月,第35-36頁。與很多省建立基層委員工作室,每年定期開展2-3次協(xié)商活動的制度創(chuàng)新相比,H省政協(xié)“微建議”在激發(fā)政協(xié)委員尤其是基層委員的參與意愿方面表現(xiàn)更為突出。因此,對“微建議”進行解析有助于理解委員激勵的具體機制,從而更好地將人民政協(xié)的制度潛能轉(zhuǎn)化為國家治理效能。第二,在理論上,對“微建議”的解析有助于豐富“回應(yīng)性”理論。“微建議”激發(fā)委員履職熱情的關(guān)鍵在于回應(yīng)性。H省政協(xié)的“微建議”通過較為完善的機制實現(xiàn)了多維度的回應(yīng),從而有效提升了政協(xié)委員的政治效能感,并由此激發(fā)了他們的參與意愿。通過對其多維度回應(yīng)機制的分析,可以突破既有的單一維度回應(yīng)性框架,豐富我們對于政府回應(yīng)性的理解。

一、文獻回顧和分析框架

當(dāng)前,學(xué)術(shù)界關(guān)于政協(xié)委員履職的研究相對薄弱,既有研究大多停留在對委員履職的政策闡釋,(3)張麗琴、張曉委:《黨的十八大以來政協(xié)協(xié)商的研究走向》,《嶺南學(xué)刊》,2022年第3期?；驖M足于描述特定的制度創(chuàng)新案例,而缺乏相應(yīng)的理論解釋。本文擬運用回應(yīng)性和政治效能感這一對政治學(xué)概念來分析H省政協(xié)的“微建議”實踐,探討它們是如何激發(fā)政協(xié)委員的參與意愿的。

1.核心概念的界定和文獻回顧

政治效能感(Sense of Political Efficacy)是解釋政治參與的關(guān)鍵變量,1954年由安格斯·坎貝爾(Angus Campbell)在研究美國選舉問題時提出。(4)Angus Campbell, Gerald Gurin and Warren E. Miller, The Voter Decides.Evanston, IL: Row, Peterson, 1954.隨后,經(jīng)過阿爾蒙德和伊斯頓等人的進一步完善,政治效能感概念的內(nèi)涵、測量、影響因子等問題逐漸成為研究的重點。簡單地講,政治效能感指特定個體對自身影響政治體系的能力和政治體系就其要求做出回應(yīng)的心理認(rèn)知。更進一步地講,政治效能感意味著個體認(rèn)為自己所在的社會是可以改變的,而且相信自己能夠通過影響政府決策而造成這種改變。(5)劉偉:《政治效能感研究:回顧與展望》,《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2020年第5期。按照羅伯特·萊恩(Robert E. Lane)的觀點,政治效能感分為內(nèi)在與外在兩個維度:內(nèi)在政治效能感(Internal Political Efficacy)是個體內(nèi)在認(rèn)知維度,相信自己有能力理解和有效參與政治,并對政治產(chǎn)生影響;外在政治效能感(External Political Efficacy)則是個體對外在環(huán)境的認(rèn)知,相信政治系統(tǒng)會回應(yīng)公民的訴求,并采納公民的建議。(6)Robert E. Lane, Political Life: Why People Get Involved in Politics, New York: Free Press,1959, pp. 151-154.經(jīng)驗研究表明,內(nèi)在政治效能感常常與政治參與關(guān)聯(lián)在一起;(7)加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴:《公民文化:五個國家的政治態(tài)度和民主制》, 徐湘林等譯,東方出版社2008年版,第170頁。外在政治效能感則常常與系統(tǒng)回應(yīng)性、政治信任和彌散性政治支持關(guān)聯(lián)在一起。(8)Paul R. Abramson and John H. Aldrich,“The Decline of Electoral Participation in America”, The American Political Science Review, Vol. 76, No. 3, 1982, pp. 502-521. George I. Balch,“Multiple Indicators of Survey Research: The Concept of ‘Sense of Political Efficacy’”, Political Methodology, Vol. 1, No. 1, 1974, pp. 1-43.

在分析政治效能感時,有兩個問題需要關(guān)注:第一,政治效能感與政治參與的關(guān)系;第二,哪些因素影響政治效能感?

關(guān)于第一個問題,幾乎所有的研究者都認(rèn)為,政治效能感是測度公民政治參與的重要指標(biāo)。國內(nèi)外的經(jīng)驗研究都表明,政治效能感與政治參與之間具有明顯的正相關(guān)關(guān)系,政治效能感會顯著影響參與意愿。擁有高水平政治效能感的個體會積極參與各項政治活動,而政治效能感較低的個體則會表現(xiàn)出政治冷漠或政治不作為。(9)鄭建君:《政治效能感、參與意愿對中國公民選舉參與的影響機制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版),2019年第4期。

關(guān)于第二個問題,學(xué)界的研究成果豐富,呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的變量關(guān)系。政治效能感的形成不僅受到公民個人背景因素的影響,而且受到外在的政治環(huán)境的影響。前者包括客觀的社會人口學(xué)特征(種族、性別、年齡、宗教信仰、教育水平、職業(yè)等),主觀政治心理(政黨認(rèn)同、政治信任、公民責(zé)任感、政治認(rèn)知等),個體政治行為(政治參與);后者包括政治制度、行政規(guī)模、政治文化、所屬黨派、政府回應(yīng)性等。(10)李蓉蓉:《海外政治效能感研究述評》,《國外理論動態(tài)》,2010年第9期;鄧燕華、黃健:《區(qū)域規(guī)模與外部政治效能感:基于中國縣級數(shù)據(jù)的研究》,《公共行政評論》,2016年第5期。直接針對政協(xié)委員政治效能感的研究成果不多,上官莉娜等對W市政協(xié)的經(jīng)驗研究檢驗了社會人口學(xué)特征和政治參與等因素對政協(xié)委員政治效能感的影響,發(fā)現(xiàn)性別、收入等因素與政治效能感之間不存在正相關(guān)關(guān)系,但教育水平對于政治效能感存在顯著影響。(11)上官莉娜等:《民主黨派成員政治效能感現(xiàn)狀及提升策略研究》,《湖北省社會主義學(xué)院學(xué)報》,2018年第5期。李鵬針對廣東省M市的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn),不同界別的政協(xié)委員之間政治協(xié)商效能存在較大差異;在影響政協(xié)委員政治效能感的諸多因素中,界別設(shè)置的影響遠(yuǎn)大于政治委員個人背景因素的影響。(12)李鵬:《人民政協(xié)界別設(shè)置對界別委員政治效能感的影響》,《特區(qū)實踐與理論》,2016年第1期。這些研究通過將政治效能感的研究方法應(yīng)用于政協(xié)領(lǐng)域,在一定程度上解釋了委員政治效能感的影響因素,但無力解釋不同地區(qū)委員政治效能感之間的差異。本文認(rèn)為,回應(yīng)性是解釋不同地區(qū)之間委員政治效能感差異的關(guān)鍵變量。

“回應(yīng)性”(Responsiveness)概念最早是1952年由羅蘭德·彭諾克(Roland Pennock)提出的,他將回應(yīng)式的政策制定界定為“反映和表達(dá)人民的意志”“政府應(yīng)該對民眾任何清晰而穩(wěn)定的要求做出回應(yīng)”。(13)J. Roland Pennock,“Responsiveness, Responsibility, and Majority Rule”, American Political Science Review, Vol. 46, No. 3, 1952, pp. 790-807.早期關(guān)于回應(yīng)性的研究多集中于選舉產(chǎn)生的代表的回應(yīng)性,如米勒和斯多克關(guān)于美國國會議員回應(yīng)性的研究,以及尤勞關(guān)于代表回應(yīng)性的分類。(14)Warren E. Miller and Donald E. Stokes, “Constituency Influence in Congress”,The American Political Science Review, Vol. 57, No. 1, 1963, pp. 45-56. Heinz Eulau, and Paul D. Karps, “The Puzzle of Representation: Specifying Components of Responsiveness”, Legislative Studies Quarterly, Vol. 2, No. 3, 1977, pp. 233-254.后來,回應(yīng)性的研究范圍擴展到政治制度的回應(yīng)性和政策回應(yīng)性。也正是在這一脈絡(luò)下,回應(yīng)性成為1980年代新公共管理運動的重要口號之一,建立回應(yīng)性政府成為“政府再造”的目標(biāo)。(15)珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵》,丁煌譯,中國人民大學(xué)出版社2004 年版,第21頁。

與之相應(yīng),關(guān)于當(dāng)代中國政治的回應(yīng)性研究分為兩類:第一類是針對代表回應(yīng)性的,此類文獻數(shù)量不多。郭為桂將回應(yīng)性與中國共產(chǎn)黨的“群眾路線”相結(jié)合,認(rèn)為回應(yīng)性在新時代將成為黨踐行群眾路線的基本特質(zhì)。(16)郭為桂、高瑩:《黨的群眾路線的實現(xiàn)機理及其時代轉(zhuǎn)型》,《中共福建省委黨校學(xué)報》,2013 年第 10 期。羅里·特魯克斯考察了中國的人民代表大會,認(rèn)為人大制度在中國高水平的政策回應(yīng)性中扮演了重要角色。(17)Rory Truex, Making Autocracy Work: Representation and Responsiveness in Modern China, Cambridge University Press, 2016.樓笛晴強調(diào)制度設(shè)計在強化人大代表的回應(yīng)性方面所具有的作用。(18)樓笛晴、朱海英、黃茹萍:《制度設(shè)計與代表回應(yīng)性》,《黨政論壇》,2019年第8期。既有關(guān)于代表回應(yīng)性的研究存在兩個盲點:其一,只關(guān)注代表如何回應(yīng)被代表者(選民),而沒有注意被代表者如何回應(yīng)代表的所作所為;其二,完全忽視了人民政協(xié)的代表回應(yīng)性,目前尚無相關(guān)的專題論文或?qū)Ｖ鴨柺?。第二類是針對政府回?yīng)性和政策回應(yīng)性的,此類文獻數(shù)量較大,它們沿著兩個方向展開。第一個方向是將回應(yīng)性作為因變量,考察哪些因素影響回應(yīng)性。(19)Chen J., Pan J., &Xu Y.,“Sources of Authoritarian Responsiveness: A field Experiment in China”,American Journal of Political Science, Vol. 60, No. 2, 2016, pp. 383-400; Yoel Kornreich,“ Authoritarian Responsiveness: Online Consultation with ‘Issue Publics’ in China”, Governance, Vol. 32, No. 3, 2019, pp. 547-564; 李鋒、孟天廣:《策略性政治互動:網(wǎng)民政治話語運用與政府回應(yīng)模式》,《武漢大學(xué)學(xué)報》(人文科學(xué)版),2016 年第 5 期;張華、仝志輝、劉俊卿:《“選擇性回應(yīng)”:網(wǎng)絡(luò)條件下的政策參與》,《公共行政評論》,2013 年第3期。第二個方向是將回應(yīng)性作為自變量,考察政府回應(yīng)性如何影響政府信任、政治效能感和政治參與行為等。王浦劬揭示了政府回應(yīng)性與改善差序政府信任之間的相關(guān)性,提出應(yīng)高度重視“政府回應(yīng)”在基層政府與公眾信任關(guān)系中的關(guān)鍵作用。(20)王浦劬、鄭姍姍:《政府回應(yīng)、公共服務(wù)與差序政府信任的相關(guān)性分析》,《中國行政管理》,2019年第5期。李華胤基于三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試驗的調(diào)查,認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應(yīng)激發(fā)了農(nóng)民對改革的參與。(21)李華胤:《回應(yīng)性參與:農(nóng)村改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的行為互動機制》,《中國行政管理》,2020年第9期。本文關(guān)注的是第二個方向,但這一方向的研究所考察的均是政府回應(yīng)性如何對普通公民產(chǎn)生影響,尚沒有專門針對回應(yīng)性與政協(xié)委員政治效能感的相關(guān)研究。關(guān)于回應(yīng)性與政協(xié)委員政治效能感這一議題只有上官莉娜的文章略有觸及。她針對W市政協(xié)的實證調(diào)查發(fā)現(xiàn),擁有民主黨派黨內(nèi)職務(wù)的成員,其內(nèi)在和外在政治效能感高于普通成員。她認(rèn)為造成這一現(xiàn)象的原因在于,各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)善于將他們的意見和想法與公共政策結(jié)合起來,從而更容易得到政府的回應(yīng)。(22)上官莉娜等:《民主黨派成員政治效能感現(xiàn)狀及提升策略研究》,《湖北省社會主義學(xué)院學(xué)報》,2018年第5期。

綜上,既有研究均肯定回應(yīng)性具有提升公民政治效能感的作用。但是,就本文所關(guān)注的問題而言,既有研究存在兩個方面的問題。第一,既有研究均是在“政府—公民”的二元框架下展開,即便是國內(nèi)關(guān)于人大和政協(xié)的討論也是在這一框架下展開,而沒有注意到人大代表和政協(xié)委員政治參與的特點:以代表身份所進行的組織化參與。一方面,政協(xié)委員是代表界別群眾反映利益訴求和意見建議,其參與不是為了自己爭取利益,而是出于利他的目的,是為了更好地協(xié)調(diào)界別群眾的利益訴求和全體人民的整體利益和長遠(yuǎn)利益;另一方面,政協(xié)委員的參與是一種組織化參與,而不是作為公民的個體化參與。政協(xié)委員是通過人民政協(xié)這一特定的政治組織參與到國家的政治生活和社會的治理過程之中的。第二,既有研究將回應(yīng)性視為公民與政府之間的博弈過程,公民的施壓和政府的選擇性回應(yīng)是其主流模式,通過重復(fù)博弈,直到達(dá)致平衡。(23)翁士洪:《參與—回應(yīng)模型:網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策回應(yīng)的一個分析模型》,《公共行政評論》,2014年第5期。這一分析進路盡管適用于特定場景下的政府回應(yīng)實踐,但不適用于政協(xié)委員的參與。政協(xié)委員的參與和政府職能部門的回應(yīng)是一種合作式的回應(yīng)模式。H省的“微建議”本身就是為了對接省委省政府的“微建設(shè)、微服務(wù)”。調(diào)研中,筆者多次聽到政府部門的工作人員表示,政協(xié)是在幫助他們發(fā)現(xiàn)政策盲點,推動邊緣性議題進入政策過程。這也符合政協(xié)對自身工作的基本定位:“盡職不越位、幫忙不添亂”。

有鑒于此,本文擬從政協(xié)委員的代表身份和組織化參與這一屬性出發(fā),對回應(yīng)性概念進行適度擴展,并提出分析框架。

2.本文的分析框架

本文聚焦回應(yīng)性對政協(xié)委員政治效能感的提升作用,以及政治效能感對政協(xié)委員參與意愿的激活作用。本文贊成既有研究關(guān)于政治效能感有助于提升參與意愿的觀點,以及正向回應(yīng)性有助于提升政治效能感的觀點,并將回應(yīng)性和政治效能感作為考察的重點。與此同時,在人民政協(xié)的特定場景中,由于特殊的政治身份——界別群眾的代表,政協(xié)委員其實處于政府和被代表者之間。當(dāng)我們將目光轉(zhuǎn)向政協(xié)委員,試圖發(fā)現(xiàn)其政治效能感的根源時,需要思考不再是二元結(jié)構(gòu)中的政府回應(yīng)性與公民政治效能感之間的關(guān)系,而是在政府、政協(xié)委員、被代表者的三元結(jié)構(gòu)中,作為界別群眾代表的政協(xié)委員得到何種回應(yīng),才能激發(fā)其政治效能感。一方面,作為代表,政協(xié)委員處于政府和被代表者之間,不僅政府的回應(yīng)會影響委員的政治效能感,被代表者的回應(yīng)也會影響委員的政治效能感;另一方面,作為組織的一員,人民政協(xié)這一組織對政協(xié)委員參與行為的回應(yīng)以及作為其同僚的其他政協(xié)委員對其參與行為的回應(yīng)也很重要。(24)在政府回應(yīng)性的文獻中,確實有一部分研究關(guān)注社會組織或社會運動與政府回應(yīng)性之間的關(guān)系。例如,Paul D. Schumaker, “Policy Responsiveness to Protest-Group Demands”, Journal of Politics, Vol. 37, No. 2, 1975, pp. 488-521. Zhang Changdong, “Nongovernmental Organizations’ Policy Advocacy and Government Responsiveness in China”, Nonprofit &Voluntary Sector Quarterly, Vol.47, No.4, 2018, pp. 723-744. 但這些文獻均未注意到社會運動或社會組織內(nèi)部回應(yīng)對組織成員政治效能感的影響。

據(jù)此,有必要突破“政府—公民”的單一維度,從組織化參與的視角出發(fā),進一步拓展“回應(yīng)性”概念的層次,將政協(xié)委員的政治效能感置于多維度的框架中來加以考察,從而更好地認(rèn)識回應(yīng)性與政協(xié)委員政治效能感之間的關(guān)系。按照以上分析,在分析政協(xié)委員的政治效能感時,起碼要考慮三個維度的回應(yīng)性:政協(xié)組織內(nèi)部回應(yīng)性、政府回應(yīng)性和被代表者的回應(yīng)性。

如圖1所示,三個維度的回應(yīng)性分別從不同的角度提升政協(xié)委員的內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感。而且,這三個維度分別對應(yīng)了協(xié)商的三個階段:政協(xié)組織內(nèi)部回應(yīng)性對應(yīng)協(xié)商議題的提出階段、政府回應(yīng)性對應(yīng)協(xié)商階段、被代表者的回應(yīng)性對應(yīng)協(xié)商成果的運用階段。在全過程人民民主的實踐中,不同階段的回應(yīng)性均具有提升政協(xié)委員政治效能感的作用。

圖1 本文的分析框架

需要強調(diào)的是,三個維度的回應(yīng)性不是自動實現(xiàn)的,它們都需要相應(yīng)的制度安排來加以保障。在本文所考察的案例中,H省政協(xié)恰恰是在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題,不斷進行制度創(chuàng)新,才實現(xiàn)了三個維度的有效回應(yīng),這是我們在研究回應(yīng)性時需要特別留意的。因此,本文的研究重點不是通過量化分析來尋找回應(yīng)性和政治效能感這兩個變量之間的關(guān)系(二者之間的正相關(guān)關(guān)系早已為大量的經(jīng)驗研究所證實),而是努力揭示不同維度的回應(yīng)性背后的具體機制是什么。

二、H省的“微建議”實踐

隨著人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)作用的突顯,各地政協(xié)或依托新的技術(shù)手段,或依托制度創(chuàng)新,為政協(xié)委員的履職創(chuàng)造條件。H省政協(xié)創(chuàng)設(shè)微建議履職新方式就是其中的典型案例。

1.“微建議”的源起和發(fā)展

為了有效對接省委、省政府的“微建設(shè)、微服務(wù)”,H省政協(xié)打造了“政協(xié)云”平臺,利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),探索創(chuàng)新履職渠道。2017年1月,“政協(xié)云”APP上線,并在參政議政欄目中開辟了“微建議”板塊。

微建議是指政協(xié)委員圍繞本層級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾關(guān)心的具體問題,通過政協(xié)云向政協(xié)組織提出,經(jīng)審核后轉(zhuǎn)交有關(guān)部門和單位辦理的意見建議。眾所周知,政協(xié)組織有提案和反映社情民意信息等履職方式,那么,微建議這種新的履職方式有何獨特之處呢?首先,所依托的技術(shù)手段不同。提案和社情民意依托的是傳統(tǒng)的紙媒;而微建議依托的是互聯(lián)網(wǎng),不僅操作便捷,而且可以被全省政協(xié)委員及時共享。其次,所針對的議題不同。提案的議題相對宏大;社情民意的議題次之;微建議的議題則是具體而微的小事,聚焦人民群眾身邊的具體問題和困難。再次,辦理方式和辦理的時效性不同。微建議不僅辦理方式靈活,委員們?nèi)翰呷毫?可以充分調(diào)動政協(xié)系統(tǒng)內(nèi)部資源,而且時效性強,辦理周期短、見效快,一般不超過一個月。相對而言,提案的辦理周期較長,委員的參與度較低;社情民意則對辦理沒有硬性要求,主要供領(lǐng)導(dǎo)參閱。(25)訪談資料整理,C市政協(xié)委員N,2022年9月5日,訪談人:談火生、侯昕饒。

在微建議的建設(shè)過程中,H省政協(xié)首先在B市、Z市等地開展試點工作。經(jīng)過幾個月的試點,及時總結(jié)經(jīng)驗,并在全省各級政協(xié)逐步推廣。至2020年9月底,微建議工作在省市縣三級政協(xié)全面鋪開,14個州市、122個縣市區(qū)政協(xié)均已啟動微建議工作。

2.“微建議”的工作流程

經(jīng)過5年的探索,H省政協(xié)已經(jīng)形成了一套較為成熟的微建議工作流程(見圖2),并出臺了《政協(xié)H省委員會微建議工作辦法(試行)》和《關(guān)于微建議三級聯(lián)動處理機制的細(xì)則》等規(guī)范性文件。為了保障微建議的辦理質(zhì)量,H省政協(xié)在實踐中逐漸建立了委員領(lǐng)辦、省市縣三級政協(xié)聯(lián)動辦理、對接外部平臺轉(zhuǎn)辦等工作機制,為微建議的辦理提供制度保障(具體論述見第三節(jié)和第四節(jié))。

圖2 微建議辦理流程

從H省各市州辦理微建議的實踐來看,政協(xié)云平臺與政府相關(guān)部門進行對接有兩種主要的模式:第一種模式是政協(xié)云平臺對接政府政務(wù)信息平臺,其具體做法是通過政協(xié)云平臺將微建議轉(zhuǎn)交省(市、縣)長信箱、12345市民服務(wù)熱線等政務(wù)信息平臺,然后由政務(wù)信息平臺派單,相關(guān)職能部門具體辦理;第二種模式是準(zhǔn)提案模式,政協(xié)云平臺參照政協(xié)提案辦理模式,由提案委員會對微建議進行審核,審核通過后轉(zhuǎn)交黨委辦和政府辦,按照職責(zé)分工與屬地管理原則交由相關(guān)職能部門辦理。但無論是哪種模式,在微建議的辦理過程中,通常會邀請?zhí)岢鑫⒔ㄗh的委員參與協(xié)商和監(jiān)督,并對微建議的辦理結(jié)果給予評價反饋。

值得注意的是,政協(xié)云平臺為微建議工作提供了堅實的技術(shù)支撐,這不僅體現(xiàn)在微建議依托政協(xié)云平臺運作,而且體現(xiàn)在政協(xié)云平臺的大數(shù)據(jù)在微建議工作中的重要作用。依托政協(xié)云平臺的大數(shù)據(jù),H省逐步實現(xiàn)了微建議的智能推送。首先,微建議提出后經(jīng)過云平臺的分類篩選,會被精準(zhǔn)地推送給相關(guān)專業(yè)或分管工作的專委會,并根據(jù)委員專長和履職興趣,推送給相關(guān)委員,通過省市縣三級聯(lián)動機制,實現(xiàn)政協(xié)資源和政協(xié)委員智慧的共享。其次,在微建議辦結(jié)后,會通過政協(xié)云平臺及時向委員反饋微建議的辦理結(jié)果,省內(nèi)各級政協(xié)委員都能夠在微建議的評論區(qū)發(fā)表自己的意見和評價。

3.“微建議”的實施效果

實踐表明,H省政協(xié)在微建議方面的探索取得了明顯成效。首先,微建議的數(shù)量逐年攀升。全省微建議的提交量從2017年全年2623條,攀升到2022年25227條。(26)2023年5月9日,H省政協(xié)提案委L訪談,訪談人:侯昕饒。以H市為例,2022年1-6月共提交微建議1108條,提交數(shù)量超過2021年總和。(27)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價值大家談”活動成果匯編》,2022年11月,第18頁。

其次,微建議的質(zhì)量明顯改進。2020年,為提高微建議的質(zhì)量,H省政協(xié)修訂微建議工作辦法,提出“不調(diào)研不提交”的原則,引導(dǎo)委員在提交微建議前對相關(guān)問題開展調(diào)研,充分了解相關(guān)信息,微建議的辦復(fù)率和滿意率明顯提高。

最后,各級政協(xié)委員的參與率越來越高。以Y市為例,從2017年到2021年,運用微建議的委員人數(shù)分別為:210人、318人、372人、522人、551人,呈逐年上升之勢。截至2022年5月31日,達(dá)到754人。(28)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價值大家談”活動成果匯編》,2022年11月,第65頁。在訪談中,很多委員表示,上政協(xié)云,提微建議或瀏覽、評論其他委員的微建議,已經(jīng)成為他們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?。被稱為“微建議達(dá)人”的Y市政協(xié)委員T,五年共提交微建議600多條。(29)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價值大家談”活動成果匯編》,2022年11月,第243頁?，F(xiàn)在,H省的年委員越來越少,全勤委員越來越多。

三、內(nèi)部回應(yīng)性與政協(xié)委員的外在政治效能感

在微建議實踐中,作為因變量的政治效能感究竟是如何被回應(yīng)性激發(fā)出來的?這首先要歸功于政協(xié)組織內(nèi)部來自不同渠道的正向回應(yīng)。微建議工作的一個重要特點,就是實現(xiàn)了政協(xié)組織內(nèi)部的有效互動。在有效的制度安排下,委員可以在微建議的議題形成和隨后的辦理過程中及時獲得正向回應(yīng),從而激發(fā)委員的外在政治效能感。具體而言,政協(xié)組織內(nèi)部的回應(yīng)性又可以被進一步細(xì)分為三種類型:三級聯(lián)動所產(chǎn)生的委員之間的溝通和互動、審核機制所產(chǎn)生的程序性回應(yīng)、領(lǐng)辦機制所產(chǎn)生的深度交流。它們都圍繞著如何完善微建議展開,通過正向的信息輸入,不斷強化委員對微建議工作的價值感,并激勵委員繼續(xù)通過微建議履職。

1.三級聯(lián)動與委員之間的溝通和互動

H省政協(xié)的三級聯(lián)動包括兩種形式:第一種是依托政協(xié)云涌現(xiàn)出來的委員之間自發(fā)的三級聯(lián)動;第二種是通過相應(yīng)制度安排實現(xiàn)的三級政協(xié)組織之間的聯(lián)動。它們都促進了三級政協(xié)委員之間的溝通和互動。

政協(xié)云平臺在微建議板塊的評論區(qū)為委員們開展協(xié)商搭建了網(wǎng)絡(luò)空間,依托這一平臺,H省的省市縣三級政協(xié)委員之間可以圍繞任何一級政協(xié)委員提出的微建議開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商。任何一位委員,當(dāng)他的微建議提交到政協(xié)云平臺后,所有的政協(xié)委員都可以隨時查看、全程跟蹤。一些對該微建議感興趣,或其工作性質(zhì)與之有關(guān)的委員就可能在評論區(qū)對該微建議進行評論,一方面利用其專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗對微建議提出專業(yè)的意見,另一方面基于其界別特點貢獻出獨特的社會視角。從而在議題形成階段,幫助提出微建議的委員進一步完善微建議。在調(diào)研中,B市政協(xié)委員指出,“對于某一方面較為了解的委員在評論區(qū)的意見和處理方式的指導(dǎo),能夠豐富充實、甚至給予更好的途徑”(30)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會,受訪人:市政協(xié)委員Y,訪談人:談火生、侯昕饒。。這一組織內(nèi)的回應(yīng)也是對提出微建議的委員在價值上的一種認(rèn)可,可以有效塑造委員對政協(xié)組織的認(rèn)同感和歸宿感,并成為委員外在政治效能感的重要來源。

除此而外,H省政協(xié)在實踐中還探索出省市縣政協(xié)三級聯(lián)動工作機制,實現(xiàn)了微建議在政協(xié)系統(tǒng)內(nèi)的互聯(lián)互通和上下聯(lián)動。在《政協(xié)H省委員會微建議工作辦法》中規(guī)定:微建議轉(zhuǎn)辦堅持屬地管理原則,對不屬于本級管理的微建議,實行省市縣三級政協(xié)聯(lián)動轉(zhuǎn)辦,通過政協(xié)云實現(xiàn)微建議在不同層級的流轉(zhuǎn)。(31)《政協(xié)H省委員會微建議工作辦法》,政協(xié)H省委員會辦公廳,2022年8月8日印發(fā)。2021年有4339條微建議在省市縣三級政協(xié)流轉(zhuǎn)。(32)政協(xié)H省委員會辦公廳:《關(guān)于2021年度微建議工作情況的通報》,2022年3月21日。三級政協(xié)流轉(zhuǎn)辦理微建議,使不同層級的政協(xié)委員之間借助微建議走到一起,在微建議的辦理過程中加強了溝通交流。這一制度化的機制對于增強基層政協(xié)委員的政治效能感尤其明顯。

2.微建議審核與政協(xié)組織的程序性回應(yīng)

H省政協(xié)在實施微建議的過程中建立了微建議審核機制,通過對微建議進行事前審核,不僅可以提升微建議的質(zhì)量,增強微建議的可操作性,而且通過這一程序性的回應(yīng)機制,可以增強委員的外在政治效能感。

在微建議的建設(shè)中,一開始并沒有想到對委員提出的微建議進行審核。最早引入這一機制的是作為試點的Z市政協(xié)。為了提高命中率,保障政府相關(guān)部門對微建議做出回應(yīng),Z市將提案審查機制引入微建議之中。但與提案審查機制不同的是,政協(xié)組織對微建議的審核不是在立案與不立案之間做簡單的選擇題,而是運用組織的力量,幫助委員完善微建議,增強其可操作性。這一措施和后來的“不調(diào)研不提交”原則一起,為提高微建議質(zhì)量奠定了基礎(chǔ),也為微建議能夠得到政府的積極回應(yīng)和成功辦理創(chuàng)造了條件。

就我們此處所關(guān)心的問題而言,微建議的審核機制其實是一種組織內(nèi)的程序性回應(yīng)機制。這種程序性回應(yīng)機制和前面所講的三級聯(lián)動所產(chǎn)生的回應(yīng)性是不同的。三級聯(lián)動所產(chǎn)生的回應(yīng)性是選擇性的,不是所有的微建議都能得到其他委員的積極響應(yīng)或通過不同層級之間的流轉(zhuǎn)獲得更多交流的機會;審核機制是一種規(guī)定動作,所有的微建議都必須經(jīng)過審核。換言之,在這一機制下,所有的微建議都會得到政協(xié)組織的回應(yīng),而且這一回應(yīng)不是走過場,而是實實在在的。2020年,F市政協(xié)進一步完善微建議審核的工作辦法,對具有代表性的現(xiàn)場類微建議實施現(xiàn)場審核交辦制度,對微建議所反映的問題進行現(xiàn)場核實,核實無誤后再提交給政府相關(guān)部門。這一做法后來成為微建議的標(biāo)準(zhǔn)操作流程。從委員的角度來講,審核過程中的互動使他感受到,自身履職行為得到了政協(xié)組織的重視,這一體驗使他對政協(xié)組織的回應(yīng)有合理的預(yù)期,從而強化了他的外在政治效能感。

3.領(lǐng)辦機制與委員之間的深度交流

微建議的領(lǐng)辦機制同樣是政協(xié)組織積極回應(yīng)委員的方式。和審核機制一樣,領(lǐng)辦制度也是在實踐中碰到問題后才催生出來的。2018年7月,微建議的領(lǐng)辦功能上線,并迅速發(fā)揮作用。

領(lǐng)辦有兩種形式:第一種形式是指定領(lǐng)辦。委員提交的微建議通過審核后,經(jīng)過政協(xié)云大數(shù)據(jù)處理分析,并根據(jù)委員的專業(yè)特長和履職興趣,通過大數(shù)據(jù)技術(shù)進行匹配,指定具有專業(yè)特長、崗位資源和組織優(yōu)勢的政協(xié)委員領(lǐng)辦。對于其中受到民眾普遍關(guān)注的微建議,H省政協(xié)組成專門小組進行辦理,由政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)或各界別負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)辦人,由相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員擔(dān)任協(xié)辦人。第二種形式是自愿領(lǐng)辦。委員提交的微建議通過審核后,如果有哪位委員對該微建議感興趣,可以主動申請領(lǐng)辦。但無論哪種形式的領(lǐng)辦,都是為了“讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事”,從而將好事辦好。截至2021年底,在H省市縣三級政協(xié)委員中,有376位政協(xié)委員領(lǐng)辦了974條微建議。(33)政協(xié)H省委員會辦公廳:《關(guān)于2021年度微建議工作情況的通報》,2022年3月21日。2022年上半年,H省各級政協(xié)委員領(lǐng)辦、協(xié)辦2585條微建議。

領(lǐng)辦委員在領(lǐng)辦過程中,不僅要積極與政府相關(guān)部門溝通,通過現(xiàn)場辦公、定期回訪等方式,確保微建議真正落實;更要積極與提出微建議的委員溝通,邀請?zhí)岢鑫⒔ㄗh的委員參與微建議的辦理工作,一起協(xié)商,尋求解決問題的辦法。在此過程中,領(lǐng)辦委員和提出微建議的委員之間的互動會極大地增強提出微建議的委員的外在政治效能感。領(lǐng)辦委員與提出微建議的委員之間的社會地位落差越大,這種效果就越明顯。

在H省幾個地級市的調(diào)研座談中,很多委員反映自己所提交或參與辦理的微建議得到了政協(xié)組織的重視,尤其是政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的重視,政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)親自領(lǐng)辦,調(diào)動政協(xié)系統(tǒng)各種資源推動微建議的辦理,促進成果轉(zhuǎn)化,這讓他們激動不已。

在Z市微建議工作調(diào)研座談會上,該市某縣的P委員講述了自己的經(jīng)歷:“我就是一名普通的小學(xué)老師,平時連個縣長都沒見過,沒想到我提的一個微建議由省政協(xié)副主席領(lǐng)辦,他親自給我打電話,并組織現(xiàn)場調(diào)研,我真的好激動啊!”(34)2022年9月4日,Z市微建議工作調(diào)研座談會,受訪人:省政協(xié)委員P,訪談人:談火生、侯昕饒。在省政協(xié)副主席的領(lǐng)辦下,通過三級聯(lián)動辦理,這位女性委員的微建議所反映的問題很快得到解決。領(lǐng)辦的過程增強了她的外在政治效能感;參與辦理的經(jīng)驗和問題的圓滿解決則增強了她的內(nèi)在政治效能感。

四、外部回應(yīng)性與政協(xié)委員的政治效能感

外部回應(yīng)性指的是政協(xié)組織外部對于政協(xié)委員的回應(yīng)。它包括兩個方面的內(nèi)容:一是政府的回應(yīng);二是被代表者的回應(yīng)。在微建議的制度安排下,政協(xié)委員能夠獲得來自政府的實質(zhì)性回應(yīng),而不是象征性回應(yīng),這可以強化委員的外在政治效能感;并且,在參與“微建議”辦理的過程中,委員可以實實在在地看到問題在自己的推動下得到解決,這可以強化委員的內(nèi)在政治效能感。微建議大多圍繞群眾的身邊事,當(dāng)政協(xié)委員將這些民生議題作為微建議提出并得到有效解決后,周圍的群眾往往會向提出微建議的委員表達(dá)正向反饋,使委員真切地感受到微建議提了管用、用了群眾能受益。被代表者的回應(yīng)會增強委員的成就感和榮譽感,強化委員的內(nèi)在政治效能感。

1.三方聯(lián)動、實質(zhì)性回應(yīng)與委員的外在政治效能感

H省政協(xié)利用微建議、微協(xié)商與微監(jiān)督對接黨委政府的微建設(shè)和微服務(wù),實際上是將政協(xié)的微建議納入黨政工作格局,通過三方聯(lián)動辦理微建議,實現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的有效銜接,加強了政府回應(yīng)的實質(zhì)性。這也是政協(xié)的組織化參與和公民個體參與之間的一個重大差別。當(dāng)公民以個體的身份參與時,很多時候政府的回應(yīng)是一種象征性回應(yīng)而不是實質(zhì)性回應(yīng),而且,在大多數(shù)情況下存在選擇性回應(yīng)的現(xiàn)象。而政協(xié)作為四套班子之一,在政治體系中居于重要地位,按照政協(xié)章程,政協(xié)提出的提案,相關(guān)職能部門必須要進行辦理。盡管微建議不是提案,但它具有準(zhǔn)提案的性質(zhì),因此,當(dāng)該建議通過政協(xié)提出時,政府相關(guān)部門不僅不能選擇性回應(yīng),而且必須是實質(zhì)性回應(yīng)。在B市微建議工作調(diào)研座談會上,J委員就感慨道:一些建議如果由群眾向相關(guān)部門反映,會存在“踢皮球”的現(xiàn)象,但是通過政協(xié)“微建議”來反映,就能夠在短時間內(nèi)得到解決。(35)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會,受訪人:市政協(xié)委員L,訪談人:談火生、侯昕饒。

當(dāng)然,我們也不能不看到,由于政協(xié)長期被視為二線機關(guān),而且自身沒有任何實際的政治權(quán)力,因此,在實踐中,也常常出現(xiàn)相關(guān)部門對政協(xié)虛與委蛇的現(xiàn)象。有鑒于此,H省政協(xié)在開展微建議之初,就有市州嘗試將微建議工作納入黨政工作格局,一方面依靠黨的權(quán)威來增強自身的合法性,引起相關(guān)職能部門的重視,從而盡量避免象征性回應(yīng)現(xiàn)象的發(fā)生;另一方面借助政府的力量,借力打力,提高微建議辦理的質(zhì)量。

最早進行這一嘗試的是Z市。2017年,Z市政協(xié)在進行微建議試點時,就積極爭取黨委和政府的支持,由中共Z市市委辦公室、政府辦公室和政協(xié)辦公室聯(lián)合發(fā)文,出臺了《Z市政協(xié)微建議工作辦法(試行)》,將微建議定性為拓展黨委、政府聽取各界群眾意見的渠道,引導(dǎo)和擴大公民有序政治參與,夯實黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。在具體的工作機制上,成立了市政協(xié)主席任組長的微建議工作領(lǐng)導(dǎo)小組,市委、市政府、市政協(xié)分管副秘書長和提案委負(fù)責(zé)人任成員,從而實現(xiàn)三方聯(lián)動。從效果來看,這一策略是成功的。據(jù)統(tǒng)計,截至2022年8月,Z市政協(xié)共提交1549條微建議,根據(jù)微建議涉及的職能要求,轉(zhuǎn)交62個市直部門辦理,辦復(fù)率達(dá)到97.3%,在省內(nèi)各市州排名前列。(36)《Z市“微建議”工作資料匯編》,2022年9月4日。

但Z市的做法并非普遍現(xiàn)象,在H省的14個州市中,真正由三辦聯(lián)合發(fā)文來推動微建議工作的州市只占1/3。但這幾個三方聯(lián)動的州市,其微建議工作的開展情況確實比其他的州市好,這不僅表現(xiàn)在工作力度上,更表現(xiàn)在微建議辦理的質(zhì)量上。這幾個州市不僅微建議的數(shù)量大、委員參與率高,而且辦復(fù)率和滿意率都相對較高。(37)2022年9月5日,H省政協(xié)研究室Y訪談,訪談人:談火生、侯昕饒。實踐證明,將政協(xié)工作納入黨委、政府工作格局,不僅能有效利用政府口既有的工作機制,補齊政協(xié)自身力量薄弱的短板,提高微建議辦理的質(zhì)量,而且能提高政府相關(guān)職能部門辦理微建議的積極性,做到有“建”必“應(yīng)”,從而提升政協(xié)委員的外在政治效能感。(38)將政協(xié)工作納入黨政工作格局,從而提高政協(xié)工作的效率和質(zhì)量。這一現(xiàn)象筆者2022年7月在江浙地區(qū)調(diào)研時亦深有體會,Z省N市就是一個典型。

2.協(xié)商、監(jiān)督與委員的內(nèi)在政治效能感

作為一種組織化的參與方式,政府相關(guān)部門不僅對政協(xié)的微建議有“建”必“應(yīng)”,而且是實質(zhì)性回應(yīng),而不是象征性回應(yīng)。更重要的是,由于政協(xié)委員提出的微建議并不都是“在高速公路服務(wù)區(qū)公廁加裝置物架”“洋湖濕地公園增設(shè)西門出入口”這樣簡單,大部分的微建議是需要規(guī)劃和論證的,需要跨部門合作來辦理;有的甚至是具有一定普遍性的問題,需要通過制定公共政策的方式來加以解決。在這種情況下,很多微建議的辦理就不僅僅是一個政協(xié)提、部門辦這么簡單,而是需要通過開展專題協(xié)商的方式來尋找解決問題的辦法和政策方案。在此過程中,政府相關(guān)部門會邀請?zhí)岢鑫⒔ㄗh的委員參與協(xié)商。換言之,政協(xié)委員不僅僅是以“提”微建議的方式參與,而且是以“辦”微建議的方式參與其中。在辦理過程中,他的意見和建議會得到認(rèn)真傾聽,甚至直接被采納。此時,建議就轉(zhuǎn)化為解決問題的辦法或政策方案。對于委員而言,他所獲得的就不僅僅是外在政治效能感,而且是內(nèi)在政治效能感。這種情況在以指定領(lǐng)辦方式加以處理的微建議中表現(xiàn)最為明顯。一般而言,以指定領(lǐng)辦方式處理的微建議都是相對復(fù)雜或帶有一定普遍性的問題。在這些微建議的辦理過程中,領(lǐng)辦、協(xié)辦的委員和提出微建議的委員都會深度參與微建議的辦理過程。

我們可以用一個案例來展示這一過程。2021年8月,C市政協(xié)委員在政協(xié)云平臺反映T地區(qū)通信不暢,嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)孛癖姷娜粘Ｉ钆c旅游業(yè)的發(fā)展。這一微建議很快引起H省政協(xié)重視,由省政協(xié)副主席L領(lǐng)辦,調(diào)動省市縣三級政協(xié)聯(lián)動,協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門、國家電網(wǎng)和通信運營商,多次到現(xiàn)場召開專題協(xié)商座談會,制定了可行的方案。歷時11個月,共計投資1000余萬元,鋪設(shè)了光纖電纜,新建6個通信基站,徹底解決T地區(qū)通信不暢的問題。在這個案例中,部分跨部門的協(xié)調(diào)工作是由領(lǐng)辦的省政協(xié)副主席完成的,尤其是國家電網(wǎng),如果沒有L的深度參與,僅靠C市(縣級市)的政府職能部門是很難協(xié)調(diào)的。同時,政協(xié)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢,搭建協(xié)商平臺,讓各方在政協(xié)這個平臺上開展協(xié)商,共同探討可行的解決方案,推動跨部門議題的解決。在全程參與微建議辦理的過程中,無論是領(lǐng)辦、協(xié)辦的委員,還是提出微建議的委員都不僅親身感受到政府方面的積極回應(yīng),而且,通過問題的解決,體會到自身工作的價值。這極大地增強了委員的內(nèi)在政治效能感。

在微建議辦理過程中,政協(xié)委員還能充分利用政協(xié)民主監(jiān)督的職能,對微建議辦理的情況進行監(jiān)督,將好事辦好。這也是微建議這種組織化參與和公民個體參與不一樣的地方。盡管公民個體也可以對政府行為進行監(jiān)督,但其力度顯然不能和委員依靠政協(xié)組織所發(fā)揮的作用相提并論。C縣委員X的一次監(jiān)督經(jīng)歷就很能說明問題。2019年1月,X偶然發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾凰W(xué)旁有一條百米長的路段全是稀爛的泥巴路,而且此路段是兩所學(xué)校的家長接送孩子的必經(jīng)之路,十分不便, 就通過微建議反映了這一問題。政府方面回應(yīng)很快,不久,這條黃泥路就被鋪上了鵝卵石。但好景不長,半年后,鵝卵石不翼而飛,路段塵土飛揚。于是,X利用微建議的監(jiān)督功能,向政府部門進行了反映。街道辦事處很快用碎石鋪路的方式進行了處理,但效果并不好,仍然灰塵飛揚。X再次利用微建議進行監(jiān)督,4天后收到街道的回復(fù):“將用瀝青鋪就”,并很快落實。在X一而再、再而三的監(jiān)督下,問題終于得到解決。X感慨道:微建議“不僅可以提出問題,還能監(jiān)督解決問題的質(zhì)量”,這讓她真切地感受到自己是可以在履職中“行而有為”的。(39)H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價值大家談”活動成果匯編》,2022年11月,第184-186頁?！靶卸袨椤本褪且环N成功的政治參與經(jīng)驗,它有助于提高委員的內(nèi)在政治效能感。(40)Kahne J. &Westheimer J., “The Limits of Political Efficacy: Educating Citizens for a Democratic Society”,PS: Political Science &Politics, Vol. 39, No. 2, 2006, pp. 289-296.

3.被代表者的回應(yīng)與委員的內(nèi)在政治效能感

第二種類型的外部回應(yīng)性是來自人民群眾對政協(xié)委員的回應(yīng)。這也是政協(xié)委員的組織化參與和公民個體參與的不同之處。人民政協(xié)是中國政治體系中的三大代表機制之一,政協(xié)委員的參與不僅是一種組織化參與,而且是一種代表性的組織化參與。就此而言,它不僅與公民個體的參與不同,而且與一般社會組織的參與不同。政協(xié)委員的參與不是為了自己爭取利益或表達(dá)訴求,而是代表人民群眾、尤其是界別群眾表達(dá)利益訴求、意見和社會視角。具體到微建議,政協(xié)委員所提的微建議都是“小微問題”,聚焦人民群眾的身邊事、煩心事。在微建議的議題形成過程中,委員要深入群眾進行調(diào)研;在微建議的辦理過程中,也會視情邀請群眾參與協(xié)商;(41)Y縣相關(guān)部門在辦理“借母溪生態(tài)文旅”微建議時,召開協(xié)商座談會10多次,參與群眾600多人。H省政協(xié)辦公廳編:《“微建議價值大家談”活動成果匯編》,2022年11月,第153頁。微建議辦理成功后,群眾能夠在第一時間感受到微建議所帶來的便利和變化。因此,在微建議辦理的全過程中,委員都會與議題相關(guān)的群眾密切接觸,群眾會對委員的努力和微建議辦理的結(jié)果表示贊賞甚至感激之情。這種正向回應(yīng)有助于提升政協(xié)委員的內(nèi)在政治效能感,并進一步強化政協(xié)委員主動聯(lián)系群眾的信心和積極性。

在與B市、Z市等地政協(xié)委員的座談中,委員們普遍分享了群眾對于微建議實施效果的積極反饋。在B市微建議工作座談?wù){(diào)研會上,市政協(xié)委員L表示,在自己提出的微建議成功辦理后,立刻收到了反映意見的群眾“點贊”。(42)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會,受訪人:市政協(xié)委員L,訪談人:談火生、侯昕饒。Z市政協(xié)委員Y表示:“微建議就像是群眾訴求的‘傳聲筒’”,在自己使用幾次微建議后,就會有居民自發(fā)地給他打電話或當(dāng)面交流,“提高了政協(xié)委員履職的吸引力,激發(fā)了自己作為政協(xié)委員參政議政、為百姓解決民生問題的積極性”(43)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會,受訪人:市政協(xié)委員Y,訪談人:談火生、侯昕饒。。C委員通過自身參與微建議的經(jīng)歷增強了她作為政協(xié)委員履職的信心,增強了她的自豪感,“讓我相信可以通過自己的力量去解決老百姓身邊重難愁盼的問題,也讓老百姓能夠獲得幸福感”(44)2022年9月4日,B市微建議工作調(diào)研座談會,受訪人:市政協(xié)委員C,訪談人:談火生、侯昕饒。。

隨著微建議辦理滿意率的上升,群眾的正向回應(yīng)提升委員內(nèi)在政治效能感的效果也變得越來越明顯。

五、結(jié)語

從理論方面來講,本文希望豐富回應(yīng)性理論,走出“政府—公民”這種單一維度回應(yīng)性的藩籬,并深化對政府回應(yīng)性的理解。(1)回應(yīng)性并非只有“政府—公民”這一個維度,在H省政協(xié)的“微建議”案例中,起碼還有組織內(nèi)部回應(yīng)性和被代表者的回應(yīng)性兩個維度。在組織化參與中,組織內(nèi)部的回應(yīng)性是影響組織成員政治效能感的重要因素。其實,阿爾蒙德和維巴早在1960年代就在其名著《公民文化》中有所觸及。他們的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn),組織化參與比個體參與更有效,而且,試圖影響政府的個人更愿意求助于非正式組織(如鄰里組織、工作小組)而不是正式組織(如政黨、利益集團)。(45)加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴:《公民文化:五個國家的政治態(tài)度和民主制》,徐湘林等譯,東方出版社2008年版,第179-188頁。但是,他們沒有進一步解釋其原因。即使后來有學(xué)者沿著這一思路來思考回應(yīng)性概念時,其方向仍然聚焦于政府的回應(yīng)性,而不是組織內(nèi)部的回應(yīng)性。(46)Shumaker P., &Getter R. W.,“Structural Sources of Unequal Responsiveness to Group Demands in American Cities”,The Western Political Quarterly, Vol. 36, No. 7, 1983, pp. 7-29.根據(jù)本文的分析,公民們之所以更愿意求助于非正式組織,一個重要原因就在于,在“面對面”的非正式組織中,公民之間有更高頻率的互動,也就是更高的組織內(nèi)部回應(yīng)性,從而更有效地激發(fā)組織成員的外在政治效能感。這一發(fā)現(xiàn)的意義在于,它不僅有助于我們理解人大代表、政協(xié)委員這種組織化參與行為,而且有助于我們理解社會組織或社會運動中的參與行為,其組織內(nèi)部的回應(yīng)性同樣是激發(fā)成員政治效能感的重要因素。(2)“政府—公民”維度的回應(yīng)性框架需要拓展。在既有的研究中,政府回應(yīng)性的基本模式是公民“提”、政府“應(yīng)”,將公民參與局限于公民如何提出訴求,很少有文獻關(guān)注到政府回應(yīng)過程中的公民參與問題。本文的研究發(fā)現(xiàn),政府回應(yīng)過程的開放性是內(nèi)在政治效能感的重要成因。政府在回應(yīng)過程中如果能保持開放性,將公民納入回應(yīng)過程,可以有效提高公民的內(nèi)在政治效能感。微建議的實踐展示給我們的正是這樣一個開放的過程,在政府辦理微建議的過程中,政協(xié)委員和群眾參與其中,與相關(guān)職能部門一起,通過協(xié)商的方式尋找解決問題的辦法。據(jù)此,本文認(rèn)為,應(yīng)拓展“政府—公民”維度的回應(yīng)性框架,將協(xié)商式參與納入其中。(3)如何消除政府回應(yīng)性中的選擇性回應(yīng)和不平等回應(yīng)現(xiàn)象,制度安排是關(guān)鍵。保羅·舒馬克在研究美國的政府回應(yīng)性時發(fā)現(xiàn),政府對不同團體的回應(yīng)是不平等的(Unequal Responsiveness),弱勢群體的訴求往往得不到回應(yīng),而造成這種現(xiàn)象的原因在于一些結(jié)構(gòu)化的因素,如政黨競爭、權(quán)力結(jié)構(gòu)的分權(quán)化程度等。(47)Shumaker P. &Getter R. W.,“Structural Sources of Unequal Responsiveness to Group Demands in American Cities”,The Western Political Quarterly, Vol. 36, No. 7, 1983, pp. 7-29.這意味著很難通過局部性的制度創(chuàng)新來改變政府回應(yīng)性的不平等。但是,本文的研究顯示,人民政協(xié)的局部性制度創(chuàng)新(微建議)改變了選擇性回應(yīng)的局面,并在很大程度上消除了弱勢群體在政府回應(yīng)中的不利地位。弱勢群體得到了政協(xié)委員更多的關(guān)注,也在政府的回應(yīng)中得到了平等的對待。如果我們進一步追問這種狀況何以可能時會發(fā)現(xiàn),它得益于兩個關(guān)鍵的制度安排。一是人民政協(xié)作為一種代表機制,有助于消除不平等回應(yīng)問題。政協(xié)委員地位超脫,不僅承擔(dān)著為自己所屬的界別群眾進行利益綜合和傳遞功能,而且還承擔(dān)著為其他群體尤其是弱勢群體代言,并在更高層次上對不同群體利益訴求進行整合的功能。就此而言,它可以將弱勢群體的利益訴求輸入政策過程,從而消除利益反映過程中的不平等問題。二是人民政協(xié)作為一種基本政治制度,有助于消除政府回應(yīng)性中選擇性回應(yīng)現(xiàn)象。僅僅將弱勢群體的利益訴求輸入政策過程,并不能保證它能得到政府的實質(zhì)性回應(yīng)。但是,這種訴求如果是通過政協(xié)組織輸入的,則政府必須做出實質(zhì)性回應(yīng),從而有效消除選擇性回應(yīng)現(xiàn)象。

從實踐方面來講,本文希望對激活人民政協(xié)活力、將人民政協(xié)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能有所裨益。黨的十九大以來,中央先后頒發(fā)《新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》《加強和改進新時代市縣政協(xié)工作的意見》。在這一背景下,H省的探索可以為加強和改進人民政協(xié)工作帶來諸多啟示。(1)H省微建議工作在不同市州所呈現(xiàn)出來的地區(qū)差異表明,將政協(xié)工作納入黨政工作格局,是提高政府回應(yīng)積極性和增強實質(zhì)性回應(yīng)力度的制度保障。(2)協(xié)商議題的小切口是提高政府回應(yīng)性的關(guān)鍵。在H省微建議工作開展之初,委員提出的很多微建議議題都片面追求黨政中心工作,大而空,政府很難在短時間內(nèi)辦出實效,不僅降低了政府回應(yīng)的積極性,而且降低了微建議辦理的滿意率。審核機制建立后,議題逐漸朝著小切口方向發(fā)展,問題具體、百姓關(guān)注、政協(xié)能為、政府能辦成為微建議議題的標(biāo)準(zhǔn)。(3)加強內(nèi)部溝通,通過組織內(nèi)部回應(yīng)性強化委員的外在政治效能感是調(diào)動委員履職熱情和履職能力的重要手段。H省政協(xié)通過政協(xié)云平臺、議題審核和領(lǐng)辦機制,有效強化了政協(xié)組織內(nèi)部的回應(yīng)性,成為激發(fā)委員參與意愿的關(guān)鍵。如果委員的履職熱情不能激發(fā)出來,再多的履職平臺都有空轉(zhuǎn)之虞。(4)建立健全的工作機制、保障委員全過程參與是調(diào)動委員積極性的制度保障。議題審核、實地調(diào)研和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商保障議題精準(zhǔn)、可操作;領(lǐng)辦機制、專題協(xié)商保障微建議辦理的實效;反饋和監(jiān)督機制保障辦理過程的透明和協(xié)商成果的落實,也讓委員有實實在在的成就感。委員的全過程參與不僅能提升委員的政治效能感,激發(fā)其參與意愿,而且能有效提升委員的履職能力。