國土空間規(guī)劃體系下的農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計探討

周 婷 華新賢

常州市規(guī)劃設(shè)計院（常州市規(guī)劃編研中心） 江蘇 常州 213000

2011年中國歷史上第一次城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50%，而且近三成農(nóng)業(yè)戶籍人口已居住在城鎮(zhèn)，這標(biāo)志著中國的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的改變。隨之而來的是，農(nóng)村發(fā)生了一系列重大又深刻的變化。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)組織出現(xiàn)眾多代耕、代種、代管、代收等新變化；農(nóng)作物收儲方式出現(xiàn)由農(nóng)民自儲向存至加工企業(yè)的轉(zhuǎn)變；而農(nóng)民收入方式更是體現(xiàn)在流動人口帶來的轉(zhuǎn)移性收入占據(jù)農(nóng)民收入的主體。鄉(xiāng)村空間形態(tài)處在加速變化過程中，農(nóng)民的居住方式也正在發(fā)生深刻變化，對土地依賴程度的降低使得農(nóng)民有更多的居住選擇權(quán)，農(nóng)民在居住環(huán)境、生活條件、社交網(wǎng)絡(luò)等方面有了更高的品質(zhì)要求，因此，農(nóng)民居住方式的改變是社會發(fā)展的必然趨勢，農(nóng)村居民點集聚將成為未來鄉(xiāng)村農(nóng)民居住的主要形式。

2019年5月23日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》[1]明確，村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃，而農(nóng)村居民點規(guī)劃則成為村莊規(guī)劃的重要組成部分。由此，國土空間規(guī)劃體系下的農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計須整合原城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護、林地與耕地保護、綜合交通等鄉(xiāng)村類規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

1 現(xiàn)行農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計存在問題

1.1 規(guī)劃滯后、布局混亂

在推進快速城市化階段，城市向邊緣地區(qū)甚至農(nóng)村腹地蔓延擴張，并且為了增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，許多地方政府不再審批新增宅基地，將農(nóng)村村民以貨幣補償或安置房方式搬離鄉(xiāng)村，其村落復(fù)墾指標(biāo)則用于推進城市發(fā)展，忽視了鄉(xiāng)村地域合理的發(fā)展建設(shè)需求。而隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的不斷提高，農(nóng)村掀起了新一輪的建房熱，建房隨意性很強，缺乏有效的規(guī)劃引導(dǎo)與控制，用地“見縫插針、見地就蓋”，房前屋后圈圍墻，最終導(dǎo)致村莊布局散亂，遍地開花，既不利于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，又嚴(yán)重影響農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活，造成鄉(xiāng)村環(huán)境面貌臟亂，農(nóng)民生活環(huán)境難以改善，更嚴(yán)重的是存在侵占長期耕作的優(yōu)質(zhì)耕地行為。

1.2 用地超標(biāo)、效率低下

根據(jù)第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報，截至2019年底，全國村莊用地32903.45萬畝，中國統(tǒng)計年鑒顯示該年鄉(xiāng)村人口55162萬人，人均村莊建設(shè)用地高達397.66㎡/人，剔除村莊用地所包含的工業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、學(xué)校等用地，人均農(nóng)村居民點用地也超標(biāo)嚴(yán)重。同時，我國農(nóng)村村民住宅以2-3層為主，獨居小院、建房不共墻居多，占地面積偏大，建筑容積率低，加上“一戶多宅”“空心村”、閑置農(nóng)房等土地利用效率低下問題，影響下我國的農(nóng)村居民點用地節(jié)約集約程度和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。這種情況也必然會導(dǎo)致村莊供水、供電、道路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)浪費，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施配置不完善等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響村容村貌的整潔和鄉(xiāng)村治理水平提升，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

1.3 景觀失調(diào)、文化遺失

農(nóng)村豐富的自然人文生態(tài)條件是農(nóng)民安居樂業(yè)的重要基礎(chǔ)。這一輪建房潮更多的是考慮當(dāng)前的經(jīng)濟利益以及可能產(chǎn)生的社會效應(yīng)，忽視了自然生態(tài)的長遠(yuǎn)效益，忽略了農(nóng)村景觀生態(tài)格局和生態(tài)系統(tǒng)的完整性及調(diào)控能力[2]，導(dǎo)則發(fā)生“切坡建房”引致地質(zhì)災(zāi)害的悲痛教訓(xùn)。此外，由于農(nóng)村村民單純的過于向往城市居住布局模式，在新擴建農(nóng)村居民點時忽略了農(nóng)村的地域文化特色、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村營建技法、傳統(tǒng)建筑文化符號以及鄉(xiāng)土自有的建筑材料，造成新出品的農(nóng)村居民點“千村一面”景象，地方特色風(fēng)貌正在消失。并且因鄉(xiāng)村“空心化”問題，我國鄉(xiāng)村的公共性活動逐年減少，由此帶來公共空間活力度下降、功能性不足、缺乏特色。

1.4 管理落后、制度不足

長久以來，農(nóng)民及“新市民”對農(nóng)房的所有權(quán)和使用權(quán)普遍存在根深蒂固的理念偏差和誤區(qū)，即他們認(rèn)為農(nóng)房是家族代代繼承的私有物品，即便無人居住、不再使用，也要將這份家族財產(chǎn)繼承給下一代子女，卻不愿意承擔(dān)新時期房地的合理利用和有效保護。此外，雖然國家對農(nóng)村宅基地開展了規(guī)范審批管理、清退農(nóng)村亂占耕地建房等工作，推行了宅基地試點改革，探索宅基地有償使用和有償退出等政策路徑，但是關(guān)于農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計的審查管理仍待進一步明確和完善。

2 農(nóng)村居民點設(shè)計的內(nèi)涵與外延

2.1 農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)涵

農(nóng)村居民點是鄉(xiāng)村地區(qū)的基本聚落形式，一般由一個村莊或幾個聯(lián)系較為緊密的村落群構(gòu)成，是鄉(xiāng)村人文和空間的復(fù)合單元。農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計是尊重村落的自然生長和自然消亡的客觀規(guī)律，尊重鄉(xiāng)村的原生態(tài)構(gòu)成以及村民多年形成的鄰里社會生態(tài)，以村民實際的生活生產(chǎn)需求為依據(jù)，根據(jù)不同類別的村莊需求提出相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計引導(dǎo)，從而改善提升農(nóng)村村民的居住生活品質(zhì)；是根據(jù)地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的總體趨勢和地方農(nóng)村人口流動的大致動向，全面盤活利用村莊現(xiàn)有的存量建設(shè)用地，盡量不占用現(xiàn)有耕地、經(jīng)濟作物生產(chǎn)地、林地和水產(chǎn)養(yǎng)殖水域，使得土地資源得到內(nèi)涵挖潛和外部控制；是保護鄉(xiāng)村生產(chǎn)特征、生態(tài)特點和文化特色，延續(xù)與城市互補的具有村莊自身特征的空間景觀，使得農(nóng)村村民的居住方式與未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相協(xié)調(diào)，形成城鄉(xiāng)之間功能互補、風(fēng)貌各異、景觀相融的共生關(guān)系。

2.2 農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計的外延

通過科學(xué)合理的農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計，構(gòu)筑起鄉(xiāng)村生活空間、生態(tài)空間與生產(chǎn)空間相關(guān)協(xié)調(diào)的空間布局關(guān)系。首先，在生活空間和生產(chǎn)空間之間，農(nóng)村居民點的規(guī)模大小與布局安排是充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)實需求的，延續(xù)在合理生產(chǎn)半徑范圍內(nèi)形成的“村在田中、田在村中”的錯落格局，并且有效利用農(nóng)業(yè)資源，將村莊融入其中進行整體田園環(huán)境的塑造，達到“近處有田、遠(yuǎn)處有村”的農(nóng)村居民點環(huán)境。其次，在生活空間和生態(tài)空間之間，保持農(nóng)村居民點與周邊自然生態(tài)的共生關(guān)系，構(gòu)筑山、水、林、田、路等多元要素共同組成的鄉(xiāng)村生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，讓山體水網(wǎng)、林地田園形成覆蓋鄉(xiāng)村的“藍(lán)+綠”復(fù)合空間。最后，在生產(chǎn)空間和生態(tài)空間，秉承順應(yīng)自然、保護自然的理念，嚴(yán)格保護村莊的生態(tài)格局和合理利用農(nóng)業(yè)空間，依托生態(tài)基底，減少人工干預(yù)，保護和重塑豐富多樣的生態(tài)自然生境。

3 農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計要點

3.1 多規(guī)劃融合，實現(xiàn)農(nóng)居選址科學(xué)合理

作為國家建立的國土空間規(guī)劃體系中最低層級、最接地氣的規(guī)劃，農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計首先要落實各級國土空間總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃以及實用性村莊規(guī)劃等法定上位規(guī)劃的相關(guān)要求，明確上位規(guī)劃是否覆蓋了農(nóng)村居民點用地規(guī)模，新（擴）建農(nóng)村居民點是否屬于規(guī)劃發(fā)展類村莊、會否侵占永久基本農(nóng)田、自然保護地、各類公益林，重大的區(qū)域性市政公用設(shè)施是否經(jīng)村而過等。因此，為了保障農(nóng)村居民點建設(shè)項目的落地實施和安全長久，“多規(guī)合一”的新建農(nóng)村居民點應(yīng)當(dāng)禁止在下列區(qū)域選址：生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、生態(tài)公益林、文物保護單位、飲用水水源一級保護區(qū)等保護區(qū)范圍；行洪、灌溉、排澇通道等水利設(shè)施管理范圍和河道湖泊管理范圍；公路建筑控制區(qū)和鐵路建筑界限范圍；供水、供電、供氣和通訊等設(shè)施管理范圍；軍事管理區(qū)控制范圍等管控區(qū)范圍；山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地段和地下采空區(qū)；需修復(fù)的污染或者有污染風(fēng)險的地塊等其他區(qū)域范圍。

3.2 全要素協(xié)同，指引農(nóng)居規(guī)劃布局優(yōu)化

2013年“山水林田湖草是生命共同體”的理念橫空出世，這是習(xí)近平總書記長期思考人與自然的關(guān)系，著眼生態(tài)文明建設(shè)所提出的科學(xué)論斷。農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計要著力協(xié)調(diào)與山水林田路關(guān)系。

以山為枕，保持農(nóng)居與山勢走向的順應(yīng)關(guān)系。臨山型農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計要考慮大地景觀的整體要求，依山就勢，延續(xù)原有村落的空間肌理，兼顧山地景觀與村莊空間秩序進行集中布局，并通過控制農(nóng)村居民點的建筑高度及合理安排建筑功能布局來營造鄉(xiāng)村天際線、塑造良好的空間形態(tài)（圖1）。其中，位于山谷地形的農(nóng)村居民點，宜通過變換屋頂形式、局部利用高大的樹塔形成制高點，從而豐富整體平緩的村莊天際線；位于緩坡地形的農(nóng)村居民點，建筑物高度層次應(yīng)體現(xiàn)地形的高度變化，坡度大的村莊可在空間上形成層層疊落的村莊形態(tài)。

圖1 臨山農(nóng)村居民點布局類型

以水為脈，延續(xù)農(nóng)居與水網(wǎng)分布的緊密格局。水是呈現(xiàn)鄉(xiāng)村自然基底特征的首位風(fēng)貌要素。濱水型農(nóng)村居民點要倡導(dǎo)充分挖掘水的優(yōu)勢，依水而居，延續(xù)格局特色、延續(xù)河道走向、水岸貫通開放。其中，位于湖邊的農(nóng)村居民點布局要注重與水面保持合理的距離，并結(jié)合自然變化的水岸，營造豐富的建筑肌理與人文景觀；位于河邊的農(nóng)村居民點建筑朝向要順應(yīng)河道流淌方向，形成自然的空間肌理，并注重保持建筑濱水界面的通透與開敞（圖2）。

圖2 濱水農(nóng)村居民點布局類型

以林為肌，注重農(nóng)村居民點與樹林草木的掩映關(guān)系。森林型農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計要倡導(dǎo)符合地方的林地布局和林地景觀，保護生態(tài)群落，適度開放共享。其中，靠近林地的農(nóng)村居民點布局要與林域保持合理的距離，并充分利用自然變化的林地設(shè)計“林村”關(guān)系，要避免破壞山林與自然景觀；位于林地環(huán)繞的農(nóng)村居民點，兼顧周邊林地景觀與村莊空間秩序，推行居民點集中有肌布局。

以田為底，優(yōu)化農(nóng)村居民點與特色田園的圖底肌理。臨田型農(nóng)村居民點要充分利用各種田園要素景觀空間有機組織布局形態(tài)，多成組多抱團，塑造內(nèi)外滲透、相互交融、村民領(lǐng)域感強的邊界，避免簡單的復(fù)制布局（圖3）。

圖3 臨田農(nóng)村居民點布局類型

以路為骨，強化農(nóng)村居民點與路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的緊密連接。依路型農(nóng)村居民點設(shè)計要構(gòu)建完善的路網(wǎng)體系，保持老路的存續(xù)利用、新路的依景而行、路幅的寬窄相宜、路面的明快樸素和種植的沿路成景。

3.3 多類型解析，加強農(nóng)居規(guī)劃分類指引

按照村莊類型分類?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切。以此為前提，各地新建和改（擴）建的農(nóng)村居民點要依托集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊等規(guī)劃發(fā)展村莊進行選址布局建設(shè)，而搬遷撤并類村莊則不再被允許新建和改（擴）建住房行為，若住房存在安全隱患的，村民可自行維修加固或者向當(dāng)?shù)卣暾埌凑铡霸?、原高度、原面積”的“三原”原則進行翻建。

按照建設(shè)類型分類。對于新建型村莊，要與村莊的自然環(huán)境相和諧，合理布局用地，明確功能分區(qū)，完善設(shè)施配套，充分彰顯濃郁的鄉(xiāng)風(fēng)民情特色和時代特征。對于拓建型村莊，要妥善處理新舊村的建設(shè)關(guān)系，充分利用原村落內(nèi)部及周邊的空閑地相對集中建設(shè)，在統(tǒng)籌兼顧地形條件、空間肌理、歷史文脈和現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式等方面因素的基礎(chǔ)上進行空間設(shè)計，避免簡單化的全部遵循和全盤否定兩種不良傾向，形成新老片區(qū)有機共生的關(guān)系，保持村莊風(fēng)貌的整體性和地域特色[3]。對于改造型村莊，要注重現(xiàn)有建筑的質(zhì)量評價，確定“保護、整飾、拆除”的建筑，重視保護和利用歷史文化資源，保護原有村莊的社會網(wǎng)絡(luò)和空間格局，并重點加強村莊綠化和環(huán)境建設(shè)，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)水平，提高村莊居住環(huán)境質(zhì)量。

3.4 多源頭管控，強化資源節(jié)約集約利用

一戶一宅、建新拆舊。要加強人口與用地匹配關(guān)系的測算，形成農(nóng)村居民點的用地規(guī)模和布局方案，因地制宜確定新增宅基地標(biāo)準(zhǔn)、建筑高度、建筑層數(shù)等相關(guān)控制指標(biāo)和建筑風(fēng)貌、農(nóng)房布局等規(guī)劃引導(dǎo)要求，充分保障農(nóng)村村民的合理建房需求。貫徹落實《土地管理法》明確的“一戶一宅”要求，對于農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，地方政府不予批準(zhǔn)。同時，屬于建新拆舊的農(nóng)村居民點，要同步推進原村莊的搬遷拆舊與新（擴）建農(nóng)村居民點建設(shè)，確保農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模得到有效控制。

盤活存量、用地集約。積極推進新建型、拓建型農(nóng)村居民點使用村內(nèi)空閑地、閑置農(nóng)村居民點和未利用地，并將居住人口少、占地面積大的自然村莊適度向規(guī)劃發(fā)展村莊和城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)農(nóng)村存量建設(shè)用地的深度挖潛與盤活利用。加強農(nóng)村居民點用地強度控制，經(jīng)大量集中布局的農(nóng)村居民點案例測算，我國農(nóng)村居民點的容積率控制在0.7-1.2為宜、戶均用地控制在0.5-0.6畝為宜、建筑密度宜控制在40%以下。農(nóng)村居民點干路應(yīng)為雙車道，寬度不應(yīng)小于6米且不宜超過8米；支路應(yīng)為單車道，寬度不應(yīng)小于3.5米且不宜超過5米，設(shè)置錯車道路段的路基寬度不宜小于6.5米。引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施集中布局，配套設(shè)施復(fù)合利用，從而提高土地利用效益。

規(guī)模適中、組團布局。經(jīng)大量案例分析，新建型、拓建型農(nóng)村居民點規(guī)模大小應(yīng)適中，總戶數(shù)在300-500戶為宜，集聚村民人數(shù)約1000-3000人，采用大組團有機分散、小組團緊湊集約的布局方式，靈活組織多組團之間的山水林田空間，打造村景交融的生動場景。小組團的戶數(shù)可在50-100戶為宜，邊界相對明確，內(nèi)部結(jié)構(gòu)清晰、組織有序、布局合理、錯落有致。

3.5 多空間梳理，強化公共空間景觀營造

鄉(xiāng)村公共空間是延續(xù)鄉(xiāng)村特征的核心，是維系鄉(xiāng)村社群的紐帶，是能夠讓鄉(xiāng)村文化得以傳承的物質(zhì)空間載體。

收放有度，強化村口、廣場、街巷、濱水等公共空間的開放性和容納度。注重空間開放閉合有度，宜采用全開放或半開放的空間形態(tài)，并可通過內(nèi)外有機滲透、模糊空間邊界，將鄉(xiāng)村自然環(huán)境引入內(nèi)部公共空間，也將內(nèi)部公共活動融入鄉(xiāng)村環(huán)境。結(jié)合村民運動、休閑、娛樂、看戲、集會等活動需求，創(chuàng)造尺度適宜且符合鄉(xiāng)村活動規(guī)模的空間，方便村民的到達和出入，并通過強化空間特征和視覺要素的設(shè)計，提高公共空間的視覺吸引力（圖4）。

圖4 不同公共空間的多方位要求

點線結(jié)合，加強空間序列的組織，強化特色空間體系的構(gòu)建。打造主次節(jié)點，村莊入口可設(shè)計具有突出視覺標(biāo)志性的空間或?qū)嶓w，構(gòu)建視覺中心，形成鮮明的村莊門戶形象。打造村莊特色線路，以道路、河網(wǎng)等為依托，串聯(lián)村莊入口、重要的歷史文化遺存、重要的公共建筑及公共空間等節(jié)點，形成完整的空間體系。在村莊特色線路沿線特別是道路交叉點和容易迷失方向的關(guān)鍵點宜通過道路尺度、鋪地、綠化、建筑元素、路標(biāo)和指示牌等強化特定空間序列的導(dǎo)向性。

4 結(jié)語

完整的農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容體系除了上述提及的設(shè)計要點外，還應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)房建筑及戶型設(shè)計、綠化景觀設(shè)計、標(biāo)識小品設(shè)計、道路交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套、生態(tài)節(jié)能設(shè)計和實施保障措施等部分，這些內(nèi)容一直是城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才所擅長的，時至今日有關(guān)成果已愈發(fā)成熟完善。本文立意于當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系的“多規(guī)合一”農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計展開研究，在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有一定的創(chuàng)新性和前瞻性，希望可以給今后全國農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計更多的參考和啟發(fā)，也愿國土空間規(guī)劃體系下的農(nóng)村居民點規(guī)劃設(shè)計將有更多優(yōu)秀的研究成果，共同引導(dǎo)和管控好我國各地的農(nóng)村居民點建設(shè)，讓一代一代人“看得見山，望得見水，留得住鄉(xiāng)愁”。