龍港市迎來法治“生日禮”

殷誠聰 蔣欣如 諸葛利利

7月28日上午，省十四屆人大常委會第四次會議全票批準(zhǔn)通過《龍港市社區(qū)治理?xiàng)l例》。這是全國首個規(guī)范“市管社區(qū)”的地方性法規(guī)。

2023年9月25日起，該條例正式施行。這個日子，恰好是龍港市掛牌成立四周年的“生日”。對龍港市來說，這份“生日大禮”意義非凡，既是“及時(shí)雨”又是“定心丸”。

探路“市管社區(qū)”

時(shí)間回?fù)艿?019年9月25日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)正式掛牌“龍港市”，成為全國第一個“鎮(zhèn)改市”。

承擔(dān)著為國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革舉旗探路的重任，龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”以來，創(chuàng)新實(shí)行“大部制、扁平化”行政管理體制改革，全市不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，實(shí)行“市管社區(qū)”穿透式直接管理，打造“小政府、大服務(wù)”的系統(tǒng)集成、高效運(yùn)轉(zhuǎn)模式。

雖然龍港“市管社區(qū)”先行先試，取得了階段性成效，但也遭遇了“成長的煩惱”。比如，現(xiàn)行法大多按照省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級行政管理體制配置行政職能，在立法過程中并沒有考慮不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級的情況，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職責(zé)在龍港市出現(xiàn)行使主體缺位。

“龍港不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）這一層級的權(quán)限職能由誰來承接？社區(qū)又要如何劃分空間、設(shè)置機(jī)構(gòu)，賦予哪些權(quán)限、如何管理運(yùn)行？這些都需要在法律層面加以界定，保障這一改革有法可依、順暢運(yùn)行?！饼埜凼腥舜蟪Ｎ瘯魅侮悋缯f。

讓改革“于法有據(jù)”

2021年11月25日，龍港迎來設(shè)市后的首場“法治及時(shí)雨”——省十三屆人大常委會第三十二次會議審議通過關(guān)于促進(jìn)和保障龍港市新型城鎮(zhèn)化綜合改革的決定，為龍港市改革提供了基本法治框架。

在此基礎(chǔ)上，龍港市人大常委會密切關(guān)注“大部制、扁平化”改革過程中遇到的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，按照“1+1+X”立法工作思路，爭取《龍港市社區(qū)治理?xiàng)l例》納入溫州市人大常委會立法計(jì)劃。

在溫州市人大的重視支持下，龍港市人大常委會及時(shí)赴全國、省、市人大常委會報(bào)告條例立法進(jìn)度、情況等，圍繞社區(qū)治理定義、職能轉(zhuǎn)移承接等核心問題，多次組織相關(guān)部門和社區(qū)負(fù)責(zé)人、社會工作者、專家學(xué)者等社會各界人士共同探討，征求條例修改意見。

同時(shí)，“走出去”學(xué)習(xí)立法經(jīng)驗(yàn)。陳國苗帶隊(duì)赴成都、貴陽等地考察社區(qū)治理工作，學(xué)習(xí)借鑒立法成功經(jīng)驗(yàn)。

“條例既固化了龍港改革的既有成效，也解決了實(shí)際存在的問題，確?！泄苌鐓^(qū)’基層治理在法治軌道上平穩(wěn)有序推進(jìn)?！鲍@悉條例批準(zhǔn)，陳國苗欣喜不已。

條例亮點(diǎn)紛呈

條例有何亮點(diǎn)？龍港市人大常委會副主任章美華進(jìn)行了解讀。

首先，條例明確了“龍港的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能誰來承接”這一問題。行政管理職責(zé)“上提”，由龍港市人民政府及其有關(guān)部門行使；部分服務(wù)性、事務(wù)性事項(xiàng)“下放”，通過委托、購買社會服務(wù)等方式交由社區(qū)自治組織、其他社會組織具體承擔(dān)。

其次是實(shí)現(xiàn)“三個化”。

“固化”龍港近年來的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。比如，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，聯(lián)動社區(qū)自治力量；完善改革措施，保障基層治理制度建設(shè)；搭建數(shù)字平臺，賦能社區(qū)治理高效運(yùn)行；等等。而今，這些舉措都在條例中上升為法規(guī)內(nèi)容。

“細(xì)化”落地省人大常委會關(guān)于促進(jìn)和保障龍港市新型城鎮(zhèn)化綜合改革的決定。條例進(jìn)一步從制度設(shè)計(jì)層面，探索構(gòu)建基層治理有效運(yùn)行機(jī)制，建立部門職能事務(wù)下沉社區(qū)、網(wǎng)格化治理和社會組織參與制度。

“強(qiáng)化”社區(qū)作用，充分賦權(quán)賦能。如條例規(guī)定“將社區(qū)治理納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要”“加強(qiáng)對社區(qū)治理的政策支持、經(jīng)費(fèi)保障、人員配備和能力建設(shè)”“安排一定數(shù)量的事業(yè)單位、國有企業(yè)工作崗位面向優(yōu)秀專職社區(qū)工作者公開招聘”等。通過立法形式加強(qiáng)社區(qū)治理的扶持保障，保障經(jīng)費(fèi)、人才、考核、激勵、監(jiān)督機(jī)制等。

“有效實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接?！闭旅廊A說，條例極大鼓勵了龍港繼續(xù)大膽創(chuàng)新、勇于開拓，為我國特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)展新生城市，提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

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立法“組合拳”護(hù)航龍港改革

溫州市人大堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，針對龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市、市管社區(qū)”改革的法治急需，通過推動出臺《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障龍港市新型城鎮(zhèn)化綜合改革的決定》《龍港市社區(qū)治理?xiàng)l例》“省決定+市條例”的立法“組合拳”模式，為龍港改革提供積極法治支撐和保障。

突出頂層指導(dǎo)，積極“向上尋支持”。為使龍港改革于法有據(jù)，溫州市人大協(xié)同省人大常委會先后兩次赴全國人大常委會法工委匯報(bào)請示，龍港改革合憲性、合法性問題及立法框架獲得全國人大常委會法工委確認(rèn)支持。

突出創(chuàng)新破難，積極“向內(nèi)求方案”。龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”后，面臨原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法定職責(zé)如何承接以及如何在扁平化管理模式下確認(rèn)社區(qū)的法律地位問題。為此，溫州市人大協(xié)同龍港市人大常委會全面梳理現(xiàn)行法律、法規(guī)、省的地方性法規(guī)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能事項(xiàng)，分門別類提出解決路徑。特別是深入論證由有關(guān)部門行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職責(zé)的必要性、可行性，使這一對傳統(tǒng)行政法理論的突破性設(shè)計(jì)最終得以立法確認(rèn)。

突出激發(fā)活力，積極“向下問對策”。溫州市人大深入龍港市委市政府、有關(guān)部門、社區(qū)、基層群眾、田間地頭，針對社區(qū)自治組織、其他社會力量發(fā)揮作用的職責(zé)邊界、自身建設(shè)、扶持保障等方面，探訪一線需求、提出務(wù)實(shí)方案、加強(qiáng)立法謀劃，以法定的方式為社區(qū)加權(quán)賦能，夯實(shí)龍港“市管社區(qū)”扁平化改革的基層基礎(chǔ)。? ? ? ? ? ? （戴園園）