合法性與能動(dòng)性：高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的困境與出路

□鄭瓊鴿 許世建

一、問題的提出

高職院?；旌纤兄妻k學(xué)是混合所有制經(jīng)濟(jì)形式在高等職業(yè)教育領(lǐng)域的運(yùn)用和嘗試。2014年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，明確提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”。近年來，《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》等政策相繼出臺(tái)，為高職院校深化產(chǎn)教融合、探索混合所有制辦學(xué)提供了政策支持。2022年新修訂的《職業(yè)教育法》明確鼓勵(lì)“推進(jìn)多元辦學(xué)，支持社會(huì)力量廣泛、平等參與職業(yè)教育”。在實(shí)踐層面，2016年1月，山東省率先啟動(dòng)以山東海事職業(yè)學(xué)院為首的9個(gè)高職院?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)項(xiàng)目；2019年2月，河北省發(fā)布全國第一個(gè)混合所有制改革專題政策文件 《職業(yè)院校股份制混合所有制辦學(xué)試點(diǎn)方案》[1]。 目前，江西、海南、浙江、廣東、江蘇、福建等省份都邁出了職業(yè)教育領(lǐng)域混合所有制改革的步伐。

職業(yè)教育是一種具有鮮明跨界特征的教育類型，混合所有制辦學(xué)改革有利于推進(jìn)產(chǎn)教融合、科教融匯，形成職業(yè)教育多元主體辦學(xué)格局，增強(qiáng)職業(yè)教育適應(yīng)性。一方面，通過產(chǎn)業(yè)要素和教育要素互動(dòng)融合，可以推動(dòng)職業(yè)教育治理能力和治理體系現(xiàn)代化，提高技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量；另一方面，通過產(chǎn)業(yè)要素和創(chuàng)新要素互動(dòng)融合，可以促進(jìn)職業(yè)教育成為科技成果轉(zhuǎn)化的“中試車間”，服務(wù)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。高職院校推進(jìn)混合所有制辦學(xué)旨在從體制機(jī)制上打破校企壁壘，緩解職業(yè)學(xué)校辦學(xué)資源不足、人才培育質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)問題，然而這種辦學(xué)體制還處于逐步探索階段，相關(guān)試點(diǎn)高職院校在混合所有制改革推進(jìn)過程中面臨較大的困境和瓶頸。學(xué)者們基于混合所有制辦學(xué)“非公非私”的特點(diǎn)，結(jié)合具體案例，探討了高職院校推進(jìn)混合所有制改革的現(xiàn)狀和存在的問題和困難，如有學(xué)者以浙江省為例，研究發(fā)現(xiàn)浙江省高職院?；旌纤兄妻k學(xué)包括“校企混合所有制辦學(xué)”“政校企混合所有制辦學(xué)”和“政校企外混合所有制辦學(xué)”三種具體模式，改革路徑呈現(xiàn)了由“內(nèi)”而“外”、自“下”而“上”的特征[2]；有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)江西省混合所有制辦學(xué)改革存在參與試點(diǎn)高職院校數(shù)量少、專業(yè)覆蓋面窄，合作方投入?yún)⒉畈积R、合作模式單一，相關(guān)制度建設(shè)欠缺等問題[3]。目前混合所有制改革存在概念邊界不清、政策法律支持不夠和不適應(yīng)民辦學(xué)校營(yíng)利性與非營(yíng)利性分類管理要求等問題[4]。除了實(shí)踐層面的權(quán)、責(zé)、利執(zhí)行困局，學(xué)界在理論層面對(duì)混合所有制的基本問題也尚未厘清[5]。

混合所有制辦學(xué)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、教育等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，我國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)從“自發(fā)探索”到“積極探索”階段后，當(dāng)前正步入“鼓勵(lì)發(fā)展”階段，除了教育學(xué)，還需要借鑒更多學(xué)科的研究視角和方法，提高理論研究對(duì)實(shí)踐探索的指導(dǎo)作用[6]。目前相關(guān)研究更多的是關(guān)于職業(yè)院?；旌纤兄聘母锞唧w辦學(xué)實(shí)踐的現(xiàn)狀、問題及其對(duì)策建議的描述，較少從理論層面進(jìn)行闡釋、分析。職業(yè)教育混合所有制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要政策、法規(guī)的支持，更需要相關(guān)利益主體的認(rèn)同和持續(xù)行動(dòng)，進(jìn)而獲得混合所有制辦學(xué)行為的合法性。作為目前職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的主要實(shí)踐者和發(fā)起者，高職院校在改革過程中面臨什么困境？這些困境是如何形成的？學(xué)校層面又該如何行動(dòng)？本研究立足高職院校推進(jìn)混合所有制辦學(xué)存在的現(xiàn)實(shí)問題，將研究視角聚焦到高職院校這一行為主體，以高職院校的行動(dòng)策略為落腳點(diǎn)，借鑒組織社會(huì)學(xué)新制度主義理論，通過跨學(xué)科研究，嘗試解構(gòu)困境形成原因和提出緩解之策，以期拓寬混合所有制辦學(xué)研究視野，更好地促進(jìn)高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的制度化。

二、新制度主義理論及其適切性

20世紀(jì)80年代，新制度主義流派以多元視角分析制度問題迅速興起。豪爾與泰勒將新制度主義劃分為理性選擇制度主義、歷史制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義三大流派，其中理性選擇制度主義強(qiáng)調(diào)“成本—收益”，遵循理性人計(jì)算路徑；歷史制度主義強(qiáng)調(diào)歷史情境對(duì)制度的影響，重在分析制度在變遷和鞏固過程中的“路徑依賴”；社會(huì)學(xué)制度主義則將文化納入制度范疇，強(qiáng)調(diào)制度的合法性機(jī)制，認(rèn)為制度的形成和發(fā)展要符合“廣為接受”的制度環(huán)境[7]。高職院?；旌纤兄妻k學(xué)是職業(yè)教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種新模式、新形態(tài)，涉及政府、市場(chǎng)和社會(huì)多個(gè)層面，目前這一新模式在推進(jìn)過程中面臨較大的制度化困境，仍未被社會(huì)廣泛認(rèn)可，迫切需要獲取合法性。因此本研究主要借鑒社會(huì)學(xué)新制度主義思想，著重分析高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的合法性機(jī)制。

（一）制度的三大基礎(chǔ)要素

斯科特認(rèn)為，制度包括“為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源”[8]56。規(guī)制性要素強(qiáng)調(diào)規(guī)則設(shè)定、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲等明確的、外在的規(guī)制過程，除了壓制和約束，也對(duì)行動(dòng)者及其行為具有使能作用[8]60。規(guī)范性要素包括價(jià)值觀和規(guī)范，前者指行動(dòng)者所偏好的或所需要的、有價(jià)值的觀念，以及用來比較和評(píng)價(jià)現(xiàn)存結(jié)構(gòu)或行為的各種標(biāo)準(zhǔn)；后者指規(guī)定事情該如何完成的合法方式或手段[8]63。與規(guī)制性要素相同，規(guī)范性要素除了對(duì)行為施加限制，也會(huì)賦予行為力量。文化—認(rèn)知性要素強(qiáng)調(diào)以社會(huì)為中介的共同意義框架，將文化不僅視為主觀信念，還作為一種客觀的、外在于行動(dòng)者的符號(hào)系統(tǒng)[8]65，是社會(huì)學(xué)制度主義最顯著的特征。

斯科特強(qiáng)調(diào)三大基礎(chǔ)要素相互影響，相互強(qiáng)化。在不同的發(fā)展階段和社會(huì)情境下，三大要素可能各有側(cè)重，不同組合產(chǎn)生不同的作用。強(qiáng)制性權(quán)力可通過規(guī)范框架而合法化，促進(jìn)權(quán)力轉(zhuǎn)化成權(quán)威。三大基礎(chǔ)要素都會(huì)引起強(qiáng)烈的情感，比如規(guī)制性要素可激發(fā)行動(dòng)者畏懼、內(nèi)疚、清白、高尚等情感；規(guī)范性要素可引起行動(dòng)者羞恥、驕傲、自責(zé)等情感；文化—認(rèn)知性要素也會(huì)激發(fā)行動(dòng)者確信、迷失等情感。伴隨著這些情感，制度就更能發(fā)揮作用。

（二）合法性

合法性是社會(huì)學(xué)制度主義的核心概念，是指“一種普遍化理解或假定，即由某個(gè)實(shí)體所進(jìn)行的行動(dòng)，在社會(huì)建構(gòu)的規(guī)范、價(jià)值、信念和身份系統(tǒng)中，具有價(jià)值的、適當(dāng)?shù)募俣ā盵8]68。制度的三大基礎(chǔ)要素為合法性提供了三種相關(guān)但是明顯不同的支持。規(guī)制性要素強(qiáng)調(diào)遵守規(guī)則是合法性的基礎(chǔ)；規(guī)范性要素強(qiáng)調(diào)道德基礎(chǔ)對(duì)合法性的重要性；文化—認(rèn)知性要素強(qiáng)調(diào)遵守共同的情景界定、參照框架或被認(rèn)可的角色模板獲得合法性。合法性機(jī)制是新制度主義理論最重要的行動(dòng)邏輯，與制度三大要素對(duì)應(yīng)，組織合法性包括規(guī)制合法性、規(guī)范合法性和認(rèn)知合法性[9]。新制度主義認(rèn)為組織并非自我封閉，而是依賴于外部環(huán)境，因此需要結(jié)合外部環(huán)境解釋組織現(xiàn)象。對(duì)一個(gè)組織而言，面對(duì)的外部環(huán)境包括遵守效率原則的技術(shù)環(huán)境和遵守合法性原則的制度環(huán)境。每個(gè)組織必須適應(yīng)環(huán)境而生存，其中制度環(huán)境要求組織服從合法性機(jī)制。

高職院?；旌纤兄妻k學(xué)涉及學(xué)校、企業(yè)、政府等多方主體，關(guān)鍵不在于如何在形式上“混合”，而是“混合”后多方主體如何共同治理，如何真正突破當(dāng)前職業(yè)教育產(chǎn)教融合的現(xiàn)實(shí)難題?；旌纤兄妻k學(xué)的“共同體困境”并非單一的技術(shù)問題，涉及參與辦學(xué)的各個(gè)主體的態(tài)度、觀念和行動(dòng)?；旌纤兄妻k學(xué)的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)既需要法律政策的規(guī)制性支撐，也需要治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等規(guī)范性約束，更需要社會(huì)各界對(duì)這種新模式的認(rèn)同和接納，社會(huì)學(xué)制度主義的三要素及其合法性機(jī)制為分析高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的現(xiàn)實(shí)困境提供了適切的分析框架。

三、合法性限制：高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的現(xiàn)實(shí)困境

政府、企業(yè)、其他學(xué)校、家長(zhǎng)和學(xué)生等組成的制度環(huán)境通過制度三大基礎(chǔ)要素的合法性機(jī)制影響了高職院校混合所有制辦學(xué)的深入推進(jìn)。法律政策等規(guī)制性要素不足難以突破公辦與民辦二元辦學(xué)格局，導(dǎo)致了辦學(xué)定位模糊的困境；治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的參照標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性要素不足影響了辦學(xué)主體之間的互利共贏，導(dǎo)致了治理低效的困境；共同觀念等文化—認(rèn)知性要素不足阻礙了全員參與，導(dǎo)致了多元主體內(nèi)生動(dòng)力不足的困境。

（一）規(guī)制性要素：法律制度缺失導(dǎo)致的辦學(xué)定位模糊困境

規(guī)制性要素以其權(quán)威性和強(qiáng)制性為社會(huì)組織的合法性機(jī)制提供了有力支撐。政策法律供給的缺失是制約當(dāng)前高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的最大瓶頸，也是造成職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)合法性危機(jī)的直接因素。我國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)政策包括三個(gè)層面：第一，黨中央、國務(wù)院層面關(guān)于混合所有制經(jīng)濟(jì)和國企改革的總政策；第二，國務(wù)院層面關(guān)于職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的基本政策；第三，相關(guān)部委、地方政府推進(jìn)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的具體政策，相對(duì)而言，具有可操作性的具體政策的缺失和不足是當(dāng)前最大的問題[10]。地方政府缺乏對(duì)混合所有制辦學(xué)足夠的思想認(rèn)識(shí)，未將國家政策真正落實(shí)到位，目前僅有山東、河北、江西等幾個(gè)省份出臺(tái)了地方層面的支持性政策，其他大部分省份仍然只是“觀望”而未采取實(shí)際行動(dòng)。2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》，明確提出探索省域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)新模式，“制定支持職業(yè)教育的金融、財(cái)政、土地、信用、就業(yè)和收入分配等激勵(lì)政策的具體舉措，形成有利于職業(yè)教育發(fā)展的制度環(huán)境和生態(tài)”[11]。職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的規(guī)制合法性迫切需要后續(xù)地方政府層面的有力支持。

在公辦、民辦二元教育體系下，混合所有制職業(yè)院校應(yīng)該定位公辦、民辦抑或創(chuàng)設(shè)第三種類型，目前尚未得到法律法規(guī)的明確指引，盡管一些學(xué)校實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)、師資等辦學(xué)要素的混合，成為名義上的混合所有制院校，但只能選擇以公辦或民辦形式注冊(cè)登記[12]。明確產(chǎn)權(quán)才能真正實(shí)現(xiàn)“混合”，目前高職院?；旌纤兄妻k學(xué)主要參照國有資產(chǎn)管理，一方面學(xué)校品牌、師資水平等無形資產(chǎn)很難科學(xué)合理評(píng)估，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)難以明確；另一方面資本的流轉(zhuǎn)也缺乏法律依據(jù)，公辦學(xué)校作為非營(yíng)利性單位，不得提取辦學(xué)收益，民辦學(xué)校又不能享受公辦待遇，教育公益性與資本逐利性的沖突導(dǎo)致難以調(diào)和收益分配，存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。政策法律等規(guī)制性要素的缺失激發(fā)了相關(guān)高職院校領(lǐng)導(dǎo)的畏懼情感，致使他們不敢貿(mào)然改革創(chuàng)新，這種徘徊和質(zhì)疑情感加劇了混合所有制辦學(xué)的合法性危機(jī)。

（二）規(guī)范性要素：參照標(biāo)準(zhǔn)缺失導(dǎo)致的治理低效困境

規(guī)范性要素不僅以其引導(dǎo)性和激勵(lì)性為社會(huì)組織的合法性機(jī)制提供支撐，而且可以強(qiáng)化規(guī)制性要素的權(quán)威性。高職院校混合所有制辦學(xué)的模糊定位導(dǎo)致其缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系和配套標(biāo)準(zhǔn)，可供參考的規(guī)范性要素不足，難以形成規(guī)范合法性，無法有效彌補(bǔ)規(guī)制性要素造成的合法性危機(jī)。盡管國家政策對(duì)混合所有制辦學(xué)持鼓勵(lì)態(tài)度，然而當(dāng)前高職院?；旌纤兄妻k學(xué)在實(shí)踐中仍然比較碎片化，尤其是公辦高職院校成功典型案例非常缺少，可復(fù)制、可遷移性不強(qiáng)。除了整體改制的混合所有制學(xué)校（大混合），目前公辦高職院校主要是采用混合所有制二級(jí)學(xué)院（小混合）開展試點(diǎn)，聯(lián)合政府部門或非公有資本的企業(yè)、社會(huì)組織共同組建。相比具有明確指標(biāo)的“雙高計(jì)劃”遴選標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)桿學(xué)校，混合所有制辦學(xué)由于缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致相關(guān)學(xué)校過于追求形式上的多元投入合法性，而缺乏對(duì)多元主體治理過程的深度關(guān)照，實(shí)際辦學(xué)過程中治理效能欠佳。

混合所有制改革的本質(zhì)是利益的重新分配?；旌纤兄妻k學(xué)強(qiáng)調(diào)多個(gè)利益相關(guān)者共同參與，如何完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立基于產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，保障各方的合法權(quán)益是混合所有制改革持續(xù)推進(jìn)的根本動(dòng)力。合作環(huán)境是影響組織間合作效果的重要決定因素，相比較而言，高校組織主要運(yùn)行在強(qiáng)制度、弱技術(shù)的環(huán)境狀態(tài)，而企業(yè)則主要運(yùn)行在強(qiáng)技術(shù)、弱制度的環(huán)境狀態(tài)，兩者訴求差異較大，導(dǎo)致校企合作難以“無縫對(duì)接”[13]。受傳統(tǒng)公辦學(xué)校的辦學(xué)路徑依賴，當(dāng)前高職院?；旌纤兄妻k學(xué)仍然主要靠學(xué)校一方治理，企業(yè)等其他主體參與度較低、投身教育事業(yè)的責(zé)任心不強(qiáng)、協(xié)同性不夠，沒有形成符合混合所有制辦學(xué)特點(diǎn)的多元主體治理體系。

（三）文化—認(rèn)知性要素：共同觀念缺失導(dǎo)致的內(nèi)生動(dòng)力不足困境

新制度主義的合法性機(jī)制本質(zhì)上是一種社會(huì)承認(rèn)邏輯，行動(dòng)者的接納是制度得以有效實(shí)現(xiàn)的必要條件。與規(guī)制合法性和規(guī)范合法性相比，強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員認(rèn)可和文化建構(gòu)的認(rèn)知合法性是最深層次的一種合法性機(jī)制。目前高職院?；旌纤兄妻k學(xué)尚處于大部分學(xué)校觀望、少部分學(xué)校試點(diǎn)的創(chuàng)建期，試點(diǎn)學(xué)校主要致力于組織的生存，在缺乏規(guī)制性政策支持和規(guī)范性參照樣本的基礎(chǔ)上，相關(guān)參與主體認(rèn)知上的不統(tǒng)一、情感上的迷失和不確定感加劇了混合所有制辦學(xué)的合法性危機(jī)。當(dāng)前各參與主體對(duì)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的價(jià)值、內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)制尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，缺乏基于共同辦學(xué)理念的文化認(rèn)同，加上辦學(xué)定位模糊，監(jiān)督保障機(jī)制滯后，難以制約多元利益主體的投機(jī)行為，容易產(chǎn)生集體行動(dòng)困境，阻礙混合所有制辦學(xué)的可持續(xù)性推進(jìn)。

與追求公共利益的政府部門和學(xué)校不同，企業(yè)希望通過混合所有制辦學(xué)獲得人才和技術(shù)服務(wù)，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在成本分擔(dān)、利益分配不明晰的現(xiàn)實(shí)阻力下，企業(yè)對(duì)混合所有制辦學(xué)缺乏內(nèi)生動(dòng)力。除了企業(yè)這一重要辦學(xué)主體，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)有賴于社會(huì)的廣泛認(rèn)同，然而作為利益相關(guān)者之一的學(xué)生、家長(zhǎng)往往更傾向公辦學(xué)校，對(duì)市場(chǎng)化程度較高的混合所有制這一新模式存有質(zhì)疑。迫于社會(huì)問責(zé)和政府撥款依賴，以及對(duì)國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，很多公辦高職院校領(lǐng)導(dǎo)不敢“輕舉妄動(dòng)”，對(duì)混合所有制辦學(xué)回避、觀望為主，即使前期嘗試混合，也最終停留在響應(yīng)號(hào)召的“淺嘗輒止”上，而未真正從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上邁入改革深水區(qū)。廣大教師也擔(dān)心混改后失去待遇保障，缺乏參與混改的興趣和熱情。

四、能動(dòng)性形塑：高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的行動(dòng)策略

吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論認(rèn)為，社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)行動(dòng)的產(chǎn)物，同時(shí)也為社會(huì)行動(dòng)提供了平臺(tái)，行動(dòng)者對(duì)社會(huì)世界具有能動(dòng)性，即一種能改變規(guī)則、關(guān)系或資源分配等的影響能力[8]86。新制度主義借鑒這一理論，認(rèn)為所有行動(dòng)者都具有某種程度的能動(dòng)性，只是能動(dòng)性的程度存在差異。高職院?；旌纤兄妻k學(xué)現(xiàn)實(shí)困境的突破需要政府、企業(yè)、學(xué)生、家長(zhǎng)等多方行為主體的共同努力和支持。作為當(dāng)前職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的主要發(fā)起方，高職院校這一行為主體應(yīng)率先發(fā)揮能動(dòng)性，擺脫“制度決定論”思想束縛，通過實(shí)踐行動(dòng)影響制度環(huán)境，獲取混合所有制辦學(xué)更大的合法性，緩解現(xiàn)實(shí)困境。

（一）爭(zhēng)取政策法律支持：規(guī)制性要素的強(qiáng)制性形塑

制度既約束又助力行為體，相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)對(duì)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)具有激勵(lì)引導(dǎo)和監(jiān)督約束作用?；旌纤兄妻k學(xué)是職業(yè)教育發(fā)展中的一種新生事物，引入容錯(cuò)機(jī)制，探尋容錯(cuò)機(jī)制的可行路徑，可為高職院?；旌纤兄聘母锉ｑ{護(hù)航[14]。當(dāng)前高職院校層面辦學(xué)實(shí)踐不充分，典型案例不豐富，實(shí)踐中遇到的困難還未充分暴露，通過試點(diǎn)為主的實(shí)踐探索是政策形成的必經(jīng)之路[10]。針對(duì)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)法律制度缺失的外部環(huán)境限制，高職院校除了被動(dòng)等待政策法律出臺(tái)，更應(yīng)主動(dòng)出擊，發(fā)揮自己的能動(dòng)性，通過自身努力爭(zhēng)取獲得政策支持，形塑外部制度環(huán)境。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，大學(xué)組織與制度環(huán)境相互建構(gòu)，除了制度環(huán)境通過合法性機(jī)制對(duì)大學(xué)施加影響外，大學(xué)也具有與制度環(huán)境溝通，通過前置性話語能力塑造環(huán)境[15]。面對(duì)實(shí)踐中高職院?；旌纤兄妻k學(xué)定位模糊的現(xiàn)實(shí)困境，高職院校作為職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的主要發(fā)起者和實(shí)踐者，需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性不斷獲取規(guī)制合法性。一方面可以組建職業(yè)教育研究團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)職業(yè)教育政策、職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律、混合所有制辦學(xué)內(nèi)涵和產(chǎn)權(quán)制度等理論研究，探索中國式教育現(xiàn)代化背景下高職院校混合所有制辦學(xué)的合理定位和相應(yīng)的政策法律需求，為地方政府落實(shí)《職業(yè)教育法》和《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》等文件精神，出臺(tái)具體政策、實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新提供學(xué)理基礎(chǔ)；另一方面可以結(jié)合個(gè)案經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，整合多學(xué)科力量，以問題為導(dǎo)向，開展校本實(shí)踐性研究，為政府部門深入了解混合所有制辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)問題，在明確混合所有制高職院校辦學(xué)定位、混合所有制二級(jí)學(xué)院設(shè)立程序、國有資產(chǎn)投入退出機(jī)制等關(guān)鍵領(lǐng)域破解難題，為提高政策的可操作性提供參考建議。

（二）探索專業(yè)化治理：規(guī)范性要素的適應(yīng)性形塑

當(dāng)前高職院校混合所有制辦學(xué)的政策法律存在滯后性，具體的辦學(xué)過程也缺乏專業(yè)性的治理標(biāo)準(zhǔn)。如何明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善基于產(chǎn)權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，建立合作準(zhǔn)入機(jī)制、利益分配機(jī)制和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制等是當(dāng)前推進(jìn)混合所有制辦學(xué)過程中的關(guān)鍵難題。面對(duì)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)“混而不合”，企業(yè)等其他主體主要停留在啟動(dòng)階段的多元投入，而缺乏在后續(xù)治理過程中實(shí)質(zhì)性參與以及治理低效的現(xiàn)實(shí)困境，相關(guān)試點(diǎn)院校在實(shí)踐中勇?lián)铰废蠕h，不斷優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善治理機(jī)制，才能提高混合所有制辦學(xué)的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保值增值。作為“原生態(tài)”的混合所有制院校，山東海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院采用“民辦高校、混合體制、事業(yè)單位”辦學(xué)體制，探索形成的“山海模式”為相關(guān)職業(yè)學(xué)校提供了研究樣本[1]，但這種整體改制型模式對(duì)公辦職業(yè)學(xué)校的可借鑒性不高。為避免產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊而可能造成的國有資產(chǎn)流失問題，公辦職業(yè)學(xué)?？晌袑W(xué)校資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司行使出資人權(quán)限，與外部資本合作成立股份制企業(yè)，以這個(gè)企業(yè)為載體推進(jìn)混合所有制辦學(xué)的實(shí)體化運(yùn)作。目前大多數(shù)公辦職業(yè)院校主要還是采用混合所有制二級(jí)學(xué)院這種更加柔性的形式。不同于普通二級(jí)學(xué)院，混合所有制二級(jí)學(xué)院需要協(xié)調(diào)各方利益，切實(shí)提高企業(yè)在人才培養(yǎng)過程中的參與度；不僅要建立健全理事會(huì)（董事會(huì)）組織架構(gòu)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，還要在人事管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、經(jīng)費(fèi)使用等方面融入市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，在專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置和標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)、學(xué)生實(shí)習(xí)就業(yè)、雙師型教師隊(duì)伍建設(shè)等方面探索多元主體協(xié)商共治模式。高職院?？山柚珖殬I(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟、相關(guān)職業(yè)教育集團(tuán)、校企合作聯(lián)盟等平臺(tái)，尋找典型學(xué)習(xí)樣本和合作伙伴，深入研討交流，形成可復(fù)制、可共享的規(guī)范性操作指南，不斷獲取規(guī)范合法性。

（三）形成共同觀念：文化—認(rèn)知性要素的內(nèi)生性形塑

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)作為職業(yè)教育改革發(fā)展中出現(xiàn)的一種新形態(tài)，目前社會(huì)各界尚未對(duì)其達(dá)成共識(shí)。郭素森等人研究認(rèn)為，混合所有制職業(yè)院校（機(jī)構(gòu)）是“地方政府（或公辦職業(yè)院校）提供政策支持，通過名下國有資本和社會(huì)資本合作，共同出資并明確產(chǎn)權(quán)，依法依規(guī)舉辦的新型職業(yè)教育辦學(xué)組織機(jī)構(gòu)”[1]，必須具備產(chǎn)權(quán)明確、現(xiàn)代法人治理體系、地方和社會(huì)資本共同舉辦、基于產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制四個(gè)特征。職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的初衷是深化產(chǎn)教融合，提高職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量。只有各參與主體形成共同觀念、增強(qiáng)價(jià)值認(rèn)同、產(chǎn)生文化自覺，才能激發(fā)各自的內(nèi)生動(dòng)力，避免搭便車現(xiàn)象。作為職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的主要發(fā)起者，高職院校不僅要轉(zhuǎn)變自身的觀念，更要加強(qiáng)與各級(jí)政府、企業(yè)、學(xué)生和家長(zhǎng)等其他參與主體的溝通與協(xié)作，獲得他們對(duì)混合所有制辦學(xué)的認(rèn)可和支持，努力形成共同觀念、獲取認(rèn)知合法性。首先，學(xué)校自身應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)辦學(xué)理念，勇于創(chuàng)新突破，以育人為基本使命，努力爭(zhēng)取政府尤其是地方政府的政策支持，優(yōu)化人事和薪酬管理制度，提高廣大教師的支持度，通過社會(huì)媒體加強(qiáng)對(duì)混合所有制辦學(xué)的宣傳普及工作，提高學(xué)生和家長(zhǎng)的認(rèn)可度；其次，學(xué)校需要積極主動(dòng)開拓企業(yè)辦學(xué)資源，通過誠心合作服務(wù)企業(yè)發(fā)展需要，構(gòu)建信任機(jī)制，提高企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和育人意識(shí)，校企合作共同投身教育事業(yè)；最后，學(xué)校要加強(qiáng)與地方政府溝通，共同推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)教融合共同體建設(shè)，爭(zhēng)取地方政府推動(dòng)職業(yè)教育混合所有制改革試點(diǎn)項(xiàng)目，為混合所有制辦學(xué)提供辦學(xué)資源和制度保障，促進(jìn)混合所有制辦學(xué)的合法化和長(zhǎng)效性。

五、結(jié)論與思考

綜上，本研究針對(duì)當(dāng)前高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的現(xiàn)實(shí)困境，以高職院校的行動(dòng)策略為落腳點(diǎn)，構(gòu)建了基于新制度主義視角的高職院校混合所有制辦學(xué)困境分析模型，如圖1所示。由各級(jí)政府、企業(yè)、其他學(xué)校、學(xué)生和家長(zhǎng)等組成的制度環(huán)境對(duì)高職院校具有合法性限制，導(dǎo)致高職院?；旌纤兄妻k學(xué)定位模糊、治理低效和多元主體內(nèi)生動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)困境，在大部分高職院校選擇“觀望”被動(dòng)等待政策環(huán)境明朗的同時(shí)，少部分試點(diǎn)高職院校的勇于“探路”可以發(fā)揮對(duì)制度環(huán)境的能動(dòng)性形塑，在一定程度上可以緩解混合所有制辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)困境。

圖1 高職院?；旌纤兄妻k學(xué)困境分析模型

職業(yè)教育是一種跨界教育，校企合作、產(chǎn)教融合是職業(yè)教育的基本特色。針對(duì)長(zhǎng)期以來我國職業(yè)教育校企合作難以深入推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)難題，推進(jìn)職業(yè)教育混合所有制改革是促進(jìn)企業(yè)與學(xué)校共生共融、拓寬中國特色現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展道路、提高職業(yè)教育類型地位的重要嘗試，也是服務(wù)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、對(duì)接產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈、推進(jìn)科教融匯的重要途徑?；旌纤兄妻k學(xué)是一種新的辦學(xué)形式，涉及的法律、政策問題較多，只有通過相關(guān)學(xué)校的具體實(shí)踐才能更好地發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題，促進(jìn)政府部門研制更適切的政策措施。政府層面的主導(dǎo)和推動(dòng)是突破當(dāng)前高職院?；旌纤兄聘母镫y題的關(guān)鍵，正如有學(xué)者所言，單純靠學(xué)校層面的自發(fā)探索，很難推動(dòng)職業(yè)教育混合所有制改革的進(jìn)程，開展試點(diǎn)既是對(duì)待改革的態(tài)度問題，更是一個(gè)推進(jìn)改革的重要任務(wù)和重要方法[16]。教育的公益性和企業(yè)的逐利性矛盾始終存在，作為職業(yè)院校如何在堅(jiān)守育人使命的基礎(chǔ)上開拓創(chuàng)新困難重重。學(xué)校的生存和發(fā)展是依附外力還是依靠自我折射了學(xué)校決策層的價(jià)值觀[17]。任何的改革都需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的持續(xù)推進(jìn)除了需要政府在政策、法律和體制機(jī)制層面給予支持和鼓勵(lì)以外，更需要一批有勇氣、有智慧、有擔(dān)當(dāng)、有情懷的高職院校校領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)創(chuàng)業(yè)精神，凝聚全校力量，不走尋常路，在不斷地嘗試中實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)的超越。

本研究采用跨學(xué)科視角，聚焦職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的困境問題，分析了高職院校與制度環(huán)境的互動(dòng)機(jī)制；不僅從新制度主義的合法性機(jī)制解釋了高職院?；旌纤兄妻k學(xué)困境的形成原因，也試圖從行動(dòng)者的能動(dòng)性方面探索可能的行動(dòng)策略，走出看似“無解”的困境。本研究構(gòu)建的模型為分析當(dāng)前職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)存在的問題和對(duì)策提供了解釋框架和觀測(cè)視角，有助于學(xué)界更加關(guān)注混合所有制辦學(xué)的行動(dòng)策略問題。盡管本研究偏向理論分析，但也可為職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)實(shí)踐提供思路啟迪。在當(dāng)前職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)政策供給不足的現(xiàn)實(shí)阻力下，迫切需要更多的高職院校

通過實(shí)踐行動(dòng)發(fā)揮探路者的能動(dòng)性，助推相關(guān)政策、法律的出臺(tái)，探索專業(yè)化治理，發(fā)揮成功樣本示范效應(yīng)，進(jìn)而優(yōu)化混合所有制辦學(xué)的制度環(huán)境，推動(dòng)混合所有制辦學(xué)走深走遠(yuǎn)。未來研究可結(jié)合高職院校的具體案例，從更加微觀的角度開展混合所有制辦學(xué)的行動(dòng)研究。