經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿管理問(wèn)題探討
——以廣東省高速公路為例

牛靈芝

（中榕規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 510000）

引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)積極引入并創(chuàng)新高速公路投融資模式，快速拉動(dòng)我國(guó)高速公路連線成網(wǎng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供了有力支撐。截至2021 年末，我國(guó)收費(fèi)高速公路16.12 萬(wàn)公里，其中，政府還貸高速公路6.86萬(wàn)公里，經(jīng)營(yíng)性高速公路9.26 萬(wàn)公里?；诂F(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，早期建成通車的高速公路逐步接近規(guī)定的收費(fèi)截止時(shí)間。為適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)于高速公路收費(fèi)問(wèn)題的關(guān)切，我國(guó)在積極推動(dòng)“一法兩條例”修訂及頒布實(shí)施，對(duì)收費(fèi)公路籌資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)、管理等基本制度予以調(diào)整和重新明確，以實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路健康可持續(xù)發(fā)展。本文結(jié)合深圳政府回購(gòu)高速公路取消收費(fèi)以及廣佛高速公路收費(fèi)期滿停止收費(fèi)的實(shí)例分析，結(jié)合我國(guó)高速公路的具體情況，提出經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿管理的建議。

一、經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期限規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于高速公路特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)期限管理做出了明確規(guī)定，收費(fèi)期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，由有關(guān)交通主管部門(mén)與投資者約定并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，但最長(zhǎng)不得超過(guò)國(guó)務(wù)院規(guī)定的年限。一般而言，經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)25 年，國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30 年。

隨著我國(guó)高速公路建設(shè)發(fā)展進(jìn)入新階段，為完善收費(fèi)公路管理相關(guān)制度，2015年交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿征求公眾意見(jiàn)，提出“特許經(jīng)營(yíng)公路中的高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，由政府收回統(tǒng)一管理，在‘統(tǒng)貸統(tǒng)還’完成后，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)”，修訂稿引發(fā)社會(huì)廣泛討論，目前并未頒布實(shí)施。根據(jù)《交通運(yùn)輸“十四五”立法規(guī)劃》，“十四五”期間將全力協(xié)調(diào)推動(dòng)《中華人民共和國(guó)公路法（修訂）》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂）》《農(nóng)村公路條例》頒布實(shí)施，進(jìn)一步明確收費(fèi)公路償債期限和經(jīng)營(yíng)期限的確定原則，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，吸引社會(huì)資本投資，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路健康可持續(xù)發(fā)展。

廣東省高速公路里程位于全國(guó)前列，境內(nèi)經(jīng)營(yíng)性高速公路占收費(fèi)高速公路總里程的比例高達(dá)81.89%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平（57.45%）。廣東省在收費(fèi)公路收費(fèi)期限管理方面積極探索突破，《廣東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于高速公路改擴(kuò)建管理的辦法》（粵交〔2018〕12 號(hào)）針對(duì)高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目的收費(fèi)期限，規(guī)定了確定原則、測(cè)算方法、工作程序等事項(xiàng)，指導(dǎo)境內(nèi)多條經(jīng)營(yíng)性高速公路完成了改擴(kuò)建工程重新核定收費(fèi)期的工作。

二、深圳市政府回購(gòu)高速公路案例分析

（一）案例介紹

深圳作為改革開(kāi)放的重要窗口，堅(jiān)持創(chuàng)新主導(dǎo)城市發(fā)展。2014 年深圳政府回購(gòu)梅觀高速（梅林至觀瀾段）剩余13 年的收費(fèi)權(quán)，使其成為國(guó)內(nèi)首條在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)因政府回購(gòu)而取消收費(fèi)的高速公路。此后幾年間，又斥巨資陸續(xù)收回鹽田坳隧道、龍大高速深圳段以及南光、鹽排、鹽壩高速公路收費(fèi)權(quán)并停止收費(fèi)。2017 年深圳市交通運(yùn)輸委與項(xiàng)目投資建設(shè)方簽約收回東部過(guò)境高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，意味著其建成后即將免費(fèi)通行。2018 年收回清平高速二期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，南段當(dāng)年5 月即免費(fèi)通行，北段未來(lái)建成即免費(fèi)通車。深圳市對(duì)于經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)權(quán)的回購(gòu)時(shí)點(diǎn)逐步由運(yùn)營(yíng)期提前到建設(shè)期，以避免運(yùn)營(yíng)期回購(gòu)的巨額溢價(jià)成本。見(jiàn)表2。

以回購(gòu)南光、鹽排、鹽壩高速公路為例（見(jiàn)圖1），深圳市回購(gòu)高速公路以深圳市交通運(yùn)輸局（原深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)）為主導(dǎo)，財(cái)政、規(guī)土、國(guó)資、法制等部門(mén)在市政府授權(quán)下參與協(xié)商談判，而后由市交通運(yùn)輸局與業(yè)主方簽訂協(xié)議，項(xiàng)目移交后也由市交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)后續(xù)的管理養(yǎng)護(hù)職責(zé)。

圖1 南光、鹽排、鹽壩高速公路協(xié)商回購(gòu)流程示意

（二）案例分析

深圳市回購(gòu)運(yùn)營(yíng)期高速公路取消收費(fèi)的做法引起輿論廣泛討論，但效仿跟隨者寥寥，說(shuō)明該模式并不具有推廣性。筆者認(rèn)為除卻各地財(cái)政實(shí)力的顯著差異外，還應(yīng)當(dāng)從投資回報(bào)和路網(wǎng)結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面分析原因。

深圳市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在一線城市中保持領(lǐng)先。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，迫切需要破除境內(nèi)高速公路封閉管理模式對(duì)于城市的分割，促進(jìn)城市整體性、一體化發(fā)展，進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿?。而在相?duì)成熟的城市空間格局中，關(guān)鍵的通道資源已被現(xiàn)狀高速公路占用，若通過(guò)新建道路滿足城市發(fā)展需求，不僅面臨巨額建設(shè)成本，而且面臨高昂的新增道路用地的機(jī)會(huì)成本、時(shí)間成本和風(fēng)險(xiǎn)成本。因此，回購(gòu)現(xiàn)狀高速公路通過(guò)市政化改造破除其對(duì)城市的分割，是綜合權(quán)衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)投資回報(bào)后的性價(jià)較優(yōu)的選擇。

另一方面，基于深圳市特殊的地理位置，其境內(nèi)的高速公路大多是國(guó)家高速公路和省級(jí)高速公路的終端路段。從路網(wǎng)布局結(jié)構(gòu)來(lái)看（見(jiàn)圖2），目前當(dāng)?shù)卣刭?gòu)的高速公路路段均為國(guó)省道高速公路的末端路段，各項(xiàng)目的下游直接對(duì)接當(dāng)?shù)厥姓缆肪W(wǎng)。因此，回購(gòu)的道路可以在不影響國(guó)省道高速公路網(wǎng)完整性的前提下，成功轉(zhuǎn)向市政化的管理模式，充分融入當(dāng)?shù)爻鞘械缆肪W(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)政府回購(gòu)行為的戰(zhàn)略目標(biāo)。

圖2 深圳市免費(fèi)通行高速公路路線位置示意圖

圖3 廣佛高速收費(fèi)期滿后續(xù)管理結(jié)構(gòu)

三、廣佛高速收費(fèi)期滿停止收費(fèi)案例分析

（一）案例介紹

廣佛高速公路是廣東第一條高速公路，也是國(guó)內(nèi)第二條建成通車的高速公路，全長(zhǎng)15.7 公里，原核定收費(fèi)期限至2019 年（收費(fèi)期30 年），2016 年6 月經(jīng)廣東省人民政府同意其改擴(kuò)建工程重新核定收費(fèi)期限至2021 年12 月7 日止，并于2022 年3 月3日零時(shí)起正式停止收費(fèi)。

根據(jù)《廣東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于廣佛高速公路收費(fèi)期滿處置有關(guān)事宜的通知》（粵交營(yíng)便〔2022〕24 號(hào)文），廣佛高速公路停止收費(fèi)后，保留既有收費(fèi)設(shè)施按照零費(fèi)率方式照常運(yùn)營(yíng)，對(duì)通行本路段的所有車輛免收車輛通行費(fèi)，并代為收取其他路段的車輛通行費(fèi)。停止收費(fèi)后，由廣佛高速公路有限公司繼續(xù)負(fù)責(zé)廣佛高速公路的管理、養(yǎng)護(hù)。

（二）案例分析

廣佛高速公路作為國(guó)內(nèi)第一條中外合作建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理的高速公路，建成通車至停止收費(fèi)歷經(jīng)約32.5 年。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間整體經(jīng)濟(jì)效益較好，收費(fèi)期滿回收時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)相關(guān)的貸款已清償完畢。項(xiàng)目停止收費(fèi)后采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，仍交由廣佛高速公路有限公司負(fù)責(zé)管理、養(yǎng)護(hù)，回收流程在現(xiàn)階段并未實(shí)質(zhì)性地涉及資產(chǎn)驗(yàn)收及移交的內(nèi)容。項(xiàng)目停止收費(fèi)日期距離核定的收費(fèi)期滿時(shí)點(diǎn)延后約3 個(gè)月，主要在于政府、投資方、運(yùn)營(yíng)公司等各方對(duì)于是否應(yīng)停止收費(fèi)以及收費(fèi)后管理問(wèn)題未能協(xié)商一致。

一方面，我國(guó)正推進(jìn)《中華人民共和國(guó)公路法（修訂）》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂）》頒布實(shí)施，政策修訂的方向是高速公路實(shí)行“使用者付費(fèi)”的長(zhǎng)期收費(fèi)模式，但在上級(jí)政策尚未明確的過(guò)渡階段，面對(duì)公眾的關(guān)切，政府部門(mén)根據(jù)現(xiàn)階段法律法規(guī)的規(guī)定要求廣佛高速公路停止收費(fèi)，而投資方及運(yùn)營(yíng)單位則認(rèn)為停止收費(fèi)會(huì)進(jìn)一步加重項(xiàng)目交通擁堵情況，影響交通安全，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不利于保障公眾的利益，且取消收費(fèi)并不符合行業(yè)政策改革趨勢(shì)。

另一方面，筆者了解到，對(duì)于項(xiàng)目停止收費(fèi)后的管理養(yǎng)護(hù)服務(wù)費(fèi)用，主管部門(mén)與廣佛高速公路有限公司目前尚未達(dá)成有效一致的協(xié)商結(jié)論。在養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等“權(quán)責(zé)利”邊界條件缺乏完整明確劃定依據(jù)的情況下，所謂采購(gòu)服務(wù)費(fèi)用無(wú)法進(jìn)行科學(xué)合理的計(jì)算，亟需健全完善相應(yīng)政策體系以保障各方合法權(quán)益，促進(jìn)高速公路行業(yè)的健康發(fā)展。

四、對(duì)經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿管理的建議

上述兩個(gè)實(shí)例分別以提前回購(gòu)和期滿回收的方式結(jié)束了經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期，其行為動(dòng)機(jī)、操作模式以及存在的問(wèn)題等對(duì)經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿管理提供了一些啟示。

（一）經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿后應(yīng)堅(jiān)持“使用者付費(fèi)”原則

我國(guó)目前17.7 萬(wàn)公里（截至2022 年底）的高速公路網(wǎng)是經(jīng)過(guò)將近40 年的不懈努力建設(shè)形成的，早期建設(shè)的高速公路雖已面臨收費(fèi)期滿的問(wèn)題，但后期建設(shè)的項(xiàng)目多數(shù)仍處于還貸進(jìn)程中，高速公路行業(yè)整體的收支缺口持續(xù)拉大。在此背景下，若前期建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益較好的高速公路收費(fèi)期滿后直接停止收費(fèi)，不僅后續(xù)的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用需要依靠財(cái)政解決，而且免費(fèi)的高速公路會(huì)造成自身及前后相接路段的擁堵（如廣州東南西環(huán)線高速），并分流競(jìng)爭(zhēng)路段大量交通需求，進(jìn)一步加劇其他收費(fèi)高速公路的經(jīng)營(yíng)困境，不利于行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

從產(chǎn)品服務(wù)供應(yīng)的角度分析，不同等級(jí)道路可以看作是針對(duì)不同出行需求提供服務(wù)。龐大而廣覆蓋的普通公路是由政府提供的公益性產(chǎn)品，為社會(huì)提供均等公共服務(wù)。而收費(fèi)高速公路僅占我國(guó)公路總里程的3.05%，其中，經(jīng)營(yíng)性高速公路占比約1.75%（截至2021 年底），其功能定位是向公眾提供可自由選擇的高速、便捷的通行服務(wù)，整體應(yīng)堅(jiān)持“使用者付費(fèi)”原則，來(lái)實(shí)現(xiàn)差別化交通服務(wù)供給，以促進(jìn)道路空間資源的合理分配。

（二）經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿收回后的管理主體

結(jié)合案例分析可知，以政府回購(gòu)方式取消高速公路收費(fèi)的模式并不具有可推廣性，但是其為經(jīng)營(yíng)性高速公路期滿回收管理提供了一種可行的路徑。既是對(duì)于具有市政化改造條件的經(jīng)營(yíng)性高速公路，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，可由當(dāng)?shù)卣岢錾暾?qǐng)，在保證國(guó)省道高速公路系統(tǒng)完整性的前提下，將項(xiàng)目路段調(diào)整為城市快速路或主干道，由其自主負(fù)責(zé)項(xiàng)目后期管理養(yǎng)護(hù)職責(zé)。該類別項(xiàng)目的規(guī)模相對(duì)而言比較小，且理應(yīng)控制在一定的規(guī)模范圍內(nèi)。

未來(lái)更多經(jīng)營(yíng)性高速公路期滿回收后可遵循“廣佛高速公路”式的回收管理模式，即由省級(jí)政府作為回收主體，授權(quán)交通主管部門(mén)對(duì)回收后的項(xiàng)目進(jìn)行集中管理，并通過(guò)采購(gòu)管理養(yǎng)護(hù)的模式由企業(yè)主體具體負(fù)責(zé)回收路段的管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任。

（三）經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿后政府管理重點(diǎn)

目前，正在修訂的《中華人民共和國(guó)公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等的修訂版尚未頒布實(shí)施，收費(fèi)公路法律法規(guī)制度不完善，而高速公路期滿收回管理已成為政府、行業(yè)及企業(yè)面臨的迫在眉睫的問(wèn)題，如2022 年收費(fèi)期滿的廣佛高速公路、榮烏高速公路威海至煙臺(tái)段等只能按照現(xiàn)行法規(guī)停止收費(fèi)，后續(xù)政策變動(dòng)后若重提收費(fèi)，則容易激發(fā)公眾不滿情緒。因此，應(yīng)加快相關(guān)政策的修訂實(shí)施，減少高速公路行業(yè)的政策不確定因素，推進(jìn)行業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

另一方面，我國(guó)經(jīng)營(yíng)性高速公路投資多元化，屬于市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在上級(jí)政策制度完善的前提下，各地政府部門(mén)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)情，著力研究收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理養(yǎng)護(hù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、企業(yè)激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、信息公開(kāi)制度等，增強(qiáng)政策的操作性，扮演好“裁判員”的角色，保護(hù)好經(jīng)營(yíng)者、使用者的權(quán)益。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)地域廣闊，各地經(jīng)濟(jì)情況有很大差別，縱橫交錯(cuò)的高速公路大大縮短了各地的時(shí)空距離，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。經(jīng)營(yíng)性高速公路作為高速公路網(wǎng)絡(luò)的重要組成，是積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分。加快推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿回收管理的頂層設(shè)計(jì)，是促進(jìn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的保障，相關(guān)政策的制定應(yīng)在回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的同時(shí)正視并尊重各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，在降低社會(huì)運(yùn)輸成本的同時(shí)重視防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高行業(yè)整體的服務(wù)能力與水平，為人民提供美好的交通服務(wù)。