公安機(jī)關(guān)視角下專門矯治教育制度體系完善

陰永進(jìn)

寧夏警官職業(yè)學(xué)院，寧夏 銀川 750021

2021 年正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》（以下簡(jiǎn)稱《刑法修正案（十一）》）和《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)防犯罪法》）宣告了我國(guó)施行了60 余年的收容教養(yǎng)制度被專門矯治教育制度所取代。該制度雖改變了公安機(jī)關(guān)在原先收容教養(yǎng)制度下的全程主導(dǎo)地位，但仍然以啟動(dòng)主體、決定主體、執(zhí)行主體等身份存在。該制度規(guī)定是否科學(xué)完善、具有可操作性直接關(guān)系著公安機(jī)關(guān)依法履職情況。

一、專門矯治教育制度的內(nèi)涵與價(jià)值

（一）制度內(nèi)涵

專門矯治教育制度是指對(duì)實(shí)施了《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）所規(guī)定的行為，但因不滿刑事責(zé)任年齡的未成年人（以下簡(jiǎn)稱觸刑未成年人）不予刑事處罰，但經(jīng)過(guò)法定程序可以決定將其收入專門場(chǎng)所矯治教育的一項(xiàng)制度。其作為一種特殊的教育形式，既有別于普通學(xué)校教育，也不能等同于司法監(jiān)所的教育改造手段。

從適用對(duì)象上看，專門矯治教育適用于因不滿16 周歲不予刑事處罰的未成年人。理論上包括12 周歲以下實(shí)施犯罪行為的未成年人，但對(duì)12 周歲以下未成年人適用的正當(dāng)性存疑。從適用條件上看，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，在必要時(shí)對(duì)觸刑未成年人適用專門矯治教育。從適用及解除程序上看，對(duì)觸刑未成年人經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，再由教育行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)作出最后決定。專門學(xué)校根據(jù)在校表現(xiàn)提請(qǐng)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)，由專門教育指導(dǎo)委員會(huì)向原決定機(jī)關(guān)提出書面建議，由原決定機(jī)關(guān)作出是否解除、轉(zhuǎn)回普通學(xué)校的決定。從執(zhí)行機(jī)關(guān)與場(chǎng)所上看，專門矯治教育的執(zhí)行場(chǎng)所為專門學(xué)校，在其中采取閉環(huán)管理的執(zhí)行方式。

（二）制度功能

1．保護(hù)功能

我國(guó)專門矯治教育制度針對(duì)觸刑未成年人這一特殊群體，通過(guò)實(shí)施與原不良生活環(huán)境分離，保留學(xué)籍并有針對(duì)性地開(kāi)展道德、法治、心理健康和職業(yè)技能等教育措施，引導(dǎo)其樹(shù)立正確的價(jià)值觀念，凸顯我國(guó)刑事司法的教育保護(hù)功能。

2．刑罰替代功能

《刑法修正案（十一）》有條件地降低了刑事責(zé)任年齡，這是我國(guó)在充分考慮當(dāng)前司法實(shí)踐和借鑒“惡意補(bǔ)足年齡”理論的基礎(chǔ)上作出的順勢(shì)之舉。但此舉并非解決未成年人犯罪的萬(wàn)全之策，仍存在大量因未達(dá)到刑事責(zé)任年齡而不承擔(dān)刑事責(zé)任的觸刑未成年人，對(duì)其不能簡(jiǎn)單“一放了之”［1］。通過(guò)對(duì)觸刑未成年人適用專門矯治教育，一方面將其從原有的社會(huì)環(huán)境隔離，其繼續(xù)施行觸刑行為的條件被阻斷，人身自由、生活方式被限制，是必要的懲戒措施，體現(xiàn)了對(duì)觸刑未成年人行為的否定性評(píng)價(jià)。對(duì)受害人而言，是撫慰；對(duì)社會(huì)公眾而言，是防衛(wèi)。另一方面，對(duì)其行為實(shí)施教育、矯治，教授知識(shí)技能，糾正其不良的行為習(xí)慣和價(jià)值認(rèn)知，幫助其重新回歸社會(huì)，與刑罰的教育理念是一脈相承的。

二、公安機(jī)關(guān)在專門矯治教育制度中的職責(zé)

（一）決定職責(zé)

根據(jù)《預(yù)防犯罪法》第四十五條第一款，觸刑未成年人在經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意后，教育行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)可以決定對(duì)其適用專門矯治教育。據(jù)此，專門矯治教育的決定權(quán)，由教育行政部門和公安機(jī)關(guān)共同行使。

（二）矯治職責(zé)

根據(jù)《預(yù)防犯罪法》第四十五條第三款，公安機(jī)關(guān)、司法行政部門負(fù)責(zé)未成年人的矯治工作。據(jù)此，對(duì)納入專門矯治教育、實(shí)施閉環(huán)管理的觸刑未成年人實(shí)施的具體矯治工作由公安機(jī)關(guān)和司法行政部門共同履行。

（三）解除職責(zé)

根據(jù)《預(yù)防犯罪法》第四十六條之規(guī)定，要解除專門矯治教育，轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀，應(yīng)當(dāng)在專門教育指導(dǎo)委員會(huì)提出書面建議的基礎(chǔ)上，由原決定機(jī)關(guān)作出是否同意的決定。而原決定機(jī)關(guān)即為教育行政部門與公安機(jī)關(guān)。

三、現(xiàn)行制度缺失對(duì)公安工作的影響

（一）實(shí)體性問(wèn)題

1．適用對(duì)象年齡下限不確定

本文之前論述中已經(jīng)提到，專門矯治教育適用于不滿16 周歲不承擔(dān)刑事責(zé)任的觸刑未成年人，此規(guī)定只明確了年齡上限而沒(méi)有設(shè)置下限。此舉可能會(huì)給公安機(jī)關(guān)的具體執(zhí)行帶來(lái)執(zhí)行混亂、交叉感染、背離矯治目標(biāo)等不良影響。

2．適用條件不明確

《刑法》將適用條件描述為“必要的時(shí)候”，該表述過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法做出準(zhǔn)確界定［2］。現(xiàn)行法律規(guī)定了適用專門矯治教育的程序但實(shí)質(zhì)適用條件未闡述，專門教育指導(dǎo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)哪些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)考慮哪些方面？如果適用條件非經(jīng)法定程序形成或有權(quán)機(jī)關(guān)制定，那么專門教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估意見(jiàn)和公安機(jī)關(guān)的矯治決定將面臨被害人、被矯治人乃至社會(huì)各界的質(zhì)疑。

（二）程序設(shè)計(jì)問(wèn)題

1．啟動(dòng)程序、決定程序不夠細(xì)化

從程序的啟動(dòng)來(lái)看，當(dāng)發(fā)現(xiàn)屬于因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰情形的，是否由公安機(jī)關(guān)將該案件直接移送專門教育指導(dǎo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估？評(píng)估審核期間對(duì)該觸刑未成年人該如何安置？從決定程序的運(yùn)行來(lái)看，存在兩個(gè)問(wèn)題：一是評(píng)估的最終效力如何，是評(píng)估同意后決定機(jī)關(guān)當(dāng)然作出專門矯治教育決定？還是可以作出不同意的決定？二是教育行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)作出決定時(shí)，其工作機(jī)制為何？?jī)蓹C(jī)關(guān)之間有無(wú)職責(zé)分工，如何配合與制約？

2．監(jiān)督機(jī)制缺失

在現(xiàn)有專門矯治教育程序中僅設(shè)置了決定、執(zhí)行、解除和救濟(jì)程序，未明確監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督程序。監(jiān)督是防止權(quán)力被濫用的密鑰，事后救濟(jì)不能代替事中監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但存在的問(wèn)題有：其一，專門矯治教育程序性質(zhì)為何？是依行政程序進(jìn)行監(jiān)督還是依司法程序進(jìn)行訴訟化構(gòu)造進(jìn)行監(jiān)督？其二，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)如何在專門矯治教育程序中發(fā)揮監(jiān)督作用？

（三）執(zhí)行制度問(wèn)題

1．“閉環(huán)管理”含義不明

依據(jù)《預(yù)防犯罪法》第四十五條，對(duì)專門矯治教育對(duì)象實(shí)施“閉環(huán)管理”。但對(duì)于何謂“閉環(huán)管理”？該模式首次出現(xiàn)且語(yǔ)焉不詳，由此可能帶來(lái)的歧義有：一方面是否僅為物理閉環(huán)。對(duì)專門場(chǎng)所實(shí)行閉環(huán)管理，是否意味著觸刑未成年人將被限制在專門學(xué)校，與社會(huì)相隔離？這是否與刑罰趨同而與矯治初衷相悖？另一方面對(duì)外是否也同樣閉環(huán)。提供專門教育、參與矯治工作的社會(huì)力量能否進(jìn)入？此外，制度閉環(huán)、程序執(zhí)行閉環(huán)是否也是其應(yīng)有之義。

2．矯治工作職責(zé)分工不具體

僅規(guī)定公安機(jī)關(guān)與司法行政部門負(fù)責(zé)矯治工作，但對(duì)職責(zé)分工卻未涉及，極易發(fā)生越權(quán)和推諉。前者為國(guó)家治安保衛(wèi)機(jī)關(guān)，辦理治安和刑事案件過(guò)程中了解觸刑未成年人的違法犯罪經(jīng)過(guò)、人身危險(xiǎn)性和社會(huì)危害性；后者兼具刑罰執(zhí)行和法律服務(wù)、宣傳職能，擁有律師、人民調(diào)解員等專業(yè)的法律服務(wù)力量。兩者應(yīng)在矯治工作中發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，理清各自職責(zé)。

3．專門學(xué)校的主管部門不確定

現(xiàn)有法律并未明確專門學(xué)校的主管部門，有資料表明，95．7%的專門學(xué)校是由教育行政機(jī)關(guān)主管，少數(shù)專門學(xué)校是由教育部門和綜治部門雙重管理或者由司法行政管理部門管理。［3］教育部門主管下的專門學(xué)校只有教育職能沒(méi)有司法職能，容易出現(xiàn)“文化教育有余、矯治不足”等情況；其他部門主管又不能凸顯其教育屬性，學(xué)校課程設(shè)置更加注重對(duì)學(xué)生的管束和矯治，導(dǎo)致未成年人教育和普通學(xué)校義務(wù)教育內(nèi)容脫節(jié)。

四、制度體系完善構(gòu)想

筆者認(rèn)為，進(jìn)行制度體系完善應(yīng)當(dāng)遵守三項(xiàng)原則：一是在現(xiàn)行制度框架下完善設(shè)計(jì)；二是應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計(jì)，充分考慮到各環(huán)節(jié)、各方面，做到體系完備、銜接緊密；三是制度完善應(yīng)當(dāng)具有可操作性，符合司法實(shí)踐和地方特點(diǎn)。

（一）實(shí)體性制度完善

1．明確適用下限

筆者主張將下限確定在12 周歲。排除8 周歲、10 周歲的理由有二：一是不滿10 周歲的未成年人，還處于小學(xué)教育階段，生理和心理發(fā)育還不完善，對(duì)其實(shí)施矯治教育的正當(dāng)性不足。二是對(duì)于10 周歲以下的兒童而言，將其交由父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教更有利于身心成長(zhǎng)，如若將其過(guò)早脫離家庭管教而置于專門學(xué)校中進(jìn)行集中管理可能會(huì)適得其反。而如果將下限設(shè)定在14 周歲，既與《刑法修正案（十一）》刑事責(zé)任年齡下調(diào)的大趨勢(shì)相逆，也不符合司法實(shí)踐。據(jù)此，建議公安機(jī)關(guān)對(duì)于不滿12 周歲的觸刑未成年人一律不適用專門矯治教育，但可交由監(jiān)護(hù)人強(qiáng)制親職教育，或者未成年人父母或監(jiān)護(hù)人無(wú)法履行時(shí)交由有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、單位履行觀護(hù)職責(zé)。

2．適用標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)《刑法》規(guī)定，對(duì)觸刑未成年人首先應(yīng)當(dāng)考慮責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教，然后在必要的時(shí)候?qū)嵤ｉT矯治教育。此時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注觸刑未成年人行為的社會(huì)危害性和人身危險(xiǎn)性，以及觸刑未成年人的監(jiān)護(hù)管教情況，但以上標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作細(xì)化處理。

具體來(lái)講，專門教育指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)社會(huì)危害性和人身危險(xiǎn)性評(píng)估時(shí)，當(dāng)出現(xiàn)以下情形之一，可作出不予同意專門矯治教育的意見(jiàn)：（1）受人教唆、欺騙、脅迫參加犯罪；（2）在犯罪中居次要地位、輔助作用；（3）具有犯罪中止、自首、立功等法定減輕情節(jié)；（4）可能判處管制、拘役或適用緩刑的；（5）犯罪后主動(dòng)認(rèn)罪悔罪，獲得被害人諒解的；（6）其他需要考慮的因素或情形（例如，身體健康情況、心理承受能力等）。對(duì)監(jiān)護(hù)管教情況評(píng)估時(shí)，重點(diǎn)考察：（1）監(jiān)護(hù)人年齡、智力、身體健康情況；（2）監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)的意愿、態(tài)度；（3）監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)的能力；（4）其他需要考慮的因素。

（二）程序性制度完善

1．啟動(dòng)程序

公安機(jī)關(guān)是刑事案件的主要偵辦機(jī)關(guān)，未成年人涉嫌的犯罪也基本由公安機(jī)關(guān)管轄。公安機(jī)關(guān)在偵查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人雖實(shí)施了刑法規(guī)定的行為，但因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，應(yīng)將案件情況通報(bào)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)，并移送評(píng)估所需的案卷材料（證明基本情況、犯罪經(jīng)過(guò)、社會(huì)危害、主觀態(tài)度等證據(jù)）。即《刑法》規(guī)定的“必要的時(shí)候”，是否應(yīng)當(dāng)由專門教育指導(dǎo)委員會(huì)來(lái)評(píng)判，具體辦案機(jī)關(guān)不能自行決定。評(píng)估意見(jiàn)作出前，可責(zé)令觸刑未成年人接受社會(huì)觀護(hù)，由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行教育、監(jiān)督、約束。

2．決定程序

將聽(tīng)證程序引入，以提高決定程序的透明度和公信力。教育行政部門會(huì)同公安機(jī)關(guān)作出決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，允許需要進(jìn)行矯治教育的未成年人，未成年人的監(jiān)護(hù)人或法定代理人（或合適成年人）到場(chǎng)，并邀請(qǐng)未成年人所在學(xué)校教師、法學(xué)專家、心理學(xué)專家、未成年人保護(hù)組織成員、人大代表等第三方人員參加，檢察機(jī)關(guān)派員列席。教育行政部門側(cè)重教育管理角度，公安機(jī)關(guān)側(cè)重人身危險(xiǎn)性、預(yù)防犯罪角度，平等協(xié)商，意見(jiàn)相悖時(shí)可由共同上級(jí)機(jī)關(guān)決定。

3．監(jiān)督程序

專門矯治教育屬于一種保護(hù)處分，具有司法屬性。在此前提下，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)專門矯治教育的審查階段、決定階段、執(zhí)行階段的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)查閱評(píng)估意見(jiàn)材料、參與聽(tīng)證程序、派駐專門學(xué)校檢察人員、提出糾正意見(jiàn)等方式實(shí)施監(jiān)督。在監(jiān)督機(jī)制確立以后，對(duì)在審查階段、決定階段、執(zhí)行階段出現(xiàn)的侮辱、虐待、超期矯治等侵犯未成年人合法權(quán)益的行為可向檢察機(jī)關(guān)反映，檢察機(jī)關(guān)發(fā)放糾正違法通知書予以糾正。

（三）執(zhí)行制度完善

1．閉環(huán)管理正義

閉環(huán)管理不能等同于物理隔離，應(yīng)賦予其豐富內(nèi)涵。從矯治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)角度，閉環(huán)管理意味著觸刑未成年人進(jìn)入專門學(xué)校之后，對(duì)其從行為矯治、心理教育、生活管理、日常行為的監(jiān)督以及定期評(píng)估到最后考核成功并回歸家庭社會(huì)等各個(gè)環(huán)節(jié)要把控到位、不能有任何紕漏，無(wú)縫銜接，形成閉環(huán)管理的鏈條。從程序設(shè)計(jì)角度，閉環(huán)管理包括為矯治對(duì)象制定個(gè)性化矯治目標(biāo)、開(kāi)展教育與矯治工作、評(píng)估教育矯治成果、對(duì)未達(dá)到目標(biāo)的矯治對(duì)象重新制定矯治方案，形成循環(huán)管理的系統(tǒng)。從物理環(huán)境角度，閉環(huán)管理不是將觸刑未成年人限定在專門學(xué)校，而是主要場(chǎng)所在專門學(xué)校，可允許社會(huì)團(tuán)體、專業(yè)人員、原所在學(xué)校、家屬等社會(huì)力量進(jìn)入，開(kāi)展幫扶、輔導(dǎo)和探視；基于矯治必要，在有效管理前提下，可允許觸刑未成年人赴主題教育基地、技能培訓(xùn)基地或社區(qū)等相關(guān)場(chǎng)所接受教育或從事勞動(dòng)實(shí)踐。

特別要指出的是，執(zhí)行機(jī)構(gòu)“閉環(huán)管理”在與社會(huì)相對(duì)隔離時(shí)，專門矯治教育與專門教育也要隔離。應(yīng)當(dāng)按照《預(yù)防犯罪法》所規(guī)定的，分校區(qū)、分班級(jí)等方式進(jìn)行矯治，避免交叉。

2．公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)和專門學(xué)校職責(zé)分工

基于前述，專門學(xué)校的主管部門宜為教育行政機(jī)關(guān)，將專門矯治教育納入教育體系，便于開(kāi)展義務(wù)教育和職業(yè)教育、順利轉(zhuǎn)回普通學(xué)校。在具體分工上，專門學(xué)校負(fù)有：（1）生活指導(dǎo)職責(zé)；（2）學(xué)業(yè)指導(dǎo)的職責(zé)。公安機(jī)關(guān)負(fù)有：（1）矯治職責(zé)；（2）懲戒職責(zé)。司法行政機(jī)關(guān)負(fù)有：法治教育職責(zé)。