我國慈善捐贈人知情權(quán)保障探析

徐銘萱

天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387

一、慈善捐贈人知情權(quán)概述

（一）慈善捐贈人知情權(quán)的概念與性質(zhì)

1．概念

慈善捐贈人的知情權(quán)是知情權(quán)在慈善事業(yè)中的體現(xiàn)和延展。通常而言，廣義的慈善捐贈人知情權(quán)是指：慈善捐贈人獲取與慈善捐贈相關(guān)的所有信息的權(quán)利；狹義的慈善捐贈人知情權(quán)則單指：捐贈人知悉自己所捐財物的管理與用處的權(quán)利。［1］在本文中，筆者認為慈善捐贈人的知情權(quán)，就是權(quán)利人按照法律確定的程序與規(guī)范，依法獲取慈善活動相關(guān)訊息的權(quán)利。慈善捐贈人作為一般的社會公眾，享有知悉慈善組織進行慈善工作的公共信息的基本權(quán)利，慈善捐贈人作為捐贈人本人，更擁有得知自己所捐財物的管理與使用的權(quán)利，這一權(quán)利有利于慈善捐贈人得知捐贈財物的具體使用情況，有利于實現(xiàn)其捐贈目的。

2．性質(zhì)

信息知情權(quán)在社會生活中因?qū)儆诠娙粘Ｏ碛械囊豁椈緳?quán)利而廣泛受到學(xué)者們的關(guān)注。依據(jù)慈善捐贈人知悉慈善信息的目的不同，知情權(quán)包含了身份權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，以及公私權(quán)混合的內(nèi)涵。

慈善捐贈人因為其特殊身份而獲得了慈善財物管理使用的知情權(quán)，因此慈善捐贈人的知情權(quán)是一種身份權(quán)。這一身份權(quán)的基礎(chǔ)是慈善捐贈人因為捐贈行為與慈善組織之間產(chǎn)生了一種契約關(guān)系?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定普通公民也擁有知曉慈善信息的權(quán)利，但是這種權(quán)利僅僅停留在大眾的層面。而慈善捐贈人因為與慈善組織締結(jié)契約，所以獲得了身份上的特殊性，捐贈人是依據(jù)合同法來獲取慈善信息的，這種信息也相對于《憲法》規(guī)定的信息更加具體更加私密。唯有這種信息才可以滿足慈善捐贈人的知情權(quán)需要。這是慈善捐贈人知情權(quán)的身份權(quán)上的體現(xiàn)。［2］

慈善捐贈人享有的知情權(quán)同時也是一種財產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。慈善捐贈人為了實現(xiàn)自己的捐贈目的，而把捐贈財物交給慈善組織名下代為管理使用。所以慈善捐贈人需要知悉其所捐贈財物的處置方法和具體的管理使用情況，如果慈善組織不滿足捐贈人的知情權(quán)，或未將善款用于慈善事業(yè)，慈善捐贈人基于善良和奉獻的角度來幫扶弱者的目的就會被辜負，慈善捐贈人捐贈這一行為的目的也就無法實現(xiàn)。而且，若捐贈人捐贈財物時與慈善組織約定了捐贈財產(chǎn)的用途和受益人，慈善組織則更應(yīng)該保證捐贈人知情權(quán)得到充分行使，若慈善組織未按約定處置捐贈財產(chǎn)，捐贈人可以依法對慈善組織追責(zé)。［3］這是善捐贈人知情權(quán)的財產(chǎn)監(jiān)督權(quán)方面的體現(xiàn)。

總的來說，慈善捐贈人知情權(quán)屬于公權(quán)與私權(quán)的一種結(jié)合，具有綜合屬性。慈善捐贈人知情權(quán)既有私法上的含義，比如《憲法》《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）。也同時存在于公法系統(tǒng)之中，比如行政法。在私權(quán)方面，慈善捐贈人想要達到自己的慈善捐贈目的，前提就是要依知情權(quán)獲取其所捐贈慈善財產(chǎn)處置的相關(guān)信息，慈善捐贈人可以選擇行使知情權(quán)也可以選擇放棄，這一私權(quán)利對慈善捐贈人來說具有任意性；在公權(quán)方面，因為慈善事業(yè)關(guān)乎社會公共利益，慈善組織需要靠國家公權(quán)力來監(jiān)督與管理，當(dāng)權(quán)利受到侵害時，慈善捐贈人知情權(quán)也需要通過公權(quán)力來進行救濟。

（二）慈善捐贈人知情權(quán)保護上存在的問題

1．知情權(quán)上的立法缺陷

知情權(quán)作為權(quán)利人的基本權(quán)利，顧名思義屬于其他權(quán)利的基礎(chǔ)，這在我國法學(xué)界中也是得到了大多數(shù)學(xué)者的認可。我國《憲法》中雖然沒有明確的規(guī)范條文規(guī)定慈善捐贈人知情權(quán)的內(nèi)容類型，但是從法理上分析也已經(jīng)對其進行了充分的保護。除此之外，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》（以下簡稱《公益事業(yè)捐贈法》）明確規(guī)定了慈善捐贈人的知情權(quán)，也規(guī)定了慈善組織必須予以回復(fù)的義務(wù)。2016 年頒布的《慈善法》對此也有非常詳細的規(guī)定。［4］但是《公益事業(yè)捐贈法》以及《慈善法》卻并沒有規(guī)定此權(quán)利的救濟途徑與程序。所以當(dāng)慈善組織拒絕了慈善捐贈人正常合理的知情權(quán)時，權(quán)利人常常救濟無門。沒有救濟就沒有權(quán)利，沒有救濟途徑權(quán)利人保障自己知情權(quán)就成了無稽之談。

2．慈善組織的信息披露不充分

慈善組織對信息進行公開披露是慈善捐贈人實現(xiàn)自己知情權(quán)的前提條件之一，也是最能夠體現(xiàn)對知情權(quán)保護的措施。在《公益事業(yè)慈善法》與《社會團體登記管理條例》中，對慈善組織的信息披露都有明確的規(guī)定。但是在適用的過程中仍然存在著許多亟待解決的問題。第一，信息不夠透明。據(jù)民政部中民慈善捐助信息中心近幾年發(fā)布的《中國慈善透明報告》分析，僅有不到30%的慈善組織信息的透明程度指數(shù)能高于60（透明程度指數(shù)總分值100）；第二，慈善信息披露的內(nèi)容沒有確定標(biāo)準(zhǔn)，在慈善組織三大信息中，慈善捐贈人作為權(quán)利主體，最在乎的是財務(wù)信息，但是由于慈善事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠成熟，沒有固定統(tǒng)一的披露標(biāo)準(zhǔn)。所以出現(xiàn)了慈善組織在信息披露上無章可循的問題。［5］此外，我國的信息公布平臺建立時間不長，數(shù)十萬的慈善組織中在平臺上注冊并進行信息披露的比例很低，再加上慈善相關(guān)的法律法規(guī)尚不完備，依靠信息公開平臺保障權(quán)利人的知情權(quán)尚有不足。

3．慈善組織的監(jiān)管體制不健全

當(dāng)政府對慈善組織的信息公開進行監(jiān)督時，一般會采取警告、要求其停止違法活動等溫和的措施，但是幾乎不采用撤銷登記等嚴(yán)懲性措施。這也在某種程度上增加了慈善組織違規(guī)的概率，降低了慈善組織違法侵害慈善捐贈人權(quán)利的法律成本。除此之外，行政機關(guān)在對慈善組織信息公開的督促過程中，為了保障對信息公開的監(jiān)督，通常采取行政處罰的措施，而較少采用軟性的激勵措施。［6］因為政府的監(jiān)管水平非常有限，所以對慈善組織的監(jiān)管重點集中在財務(wù)相關(guān)的報告。同時，政府雖然作為監(jiān)管機構(gòu)，但其在現(xiàn)實中往往處于被動的狀態(tài)，因為對慈善組織的信息披露通常屬于事后的處罰，基本上沒有事前主動監(jiān)督的情況。在日常生活中，慈善捐贈人的投訴舉報救濟途徑也沒有明顯的優(yōu)化舉措，所以通過政府來保障慈善捐贈人的知情權(quán)，使權(quán)利人獲得合理的救濟很難。慈善捐贈人的權(quán)利訴求難以得到政府的支持，因此權(quán)利人更容易選擇輿論媒體的方式督促政府作為，保障自己的權(quán)利。以微博作為例子，其為慈善捐贈人提供了一個通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲的渠道，可以通過借助輿論媒體的方式向大眾發(fā)聲，給侵害知情權(quán)的慈善組織一方施加巨大的壓力。這雖然有效保障了權(quán)利人的知情權(quán)，也促進了慈善事業(yè)的發(fā)展。但是媒體輿論的求助方式本身就是當(dāng)政府無法保障權(quán)利人權(quán)利時出現(xiàn)的退而求其次的選擇，媒體有效、直接的發(fā)聲方式引起相關(guān)部門重視的，同時也容易將事實夸大吸引眼球，而且久而久之就無法從法律思維深層次思考問題，輿論媒體終歸只能促進個案的推進與救濟，無法推進制度的變革。

（三）慈善捐贈人知情權(quán)保護制度的完善

1．加強慈善信息知情權(quán)的立法

慈善捐贈人知情權(quán)得到保護的前提與基礎(chǔ)就是知情權(quán)的立法保障。知情權(quán)不僅是慈善捐贈人在捐贈活動、慈善事業(yè)中的基本權(quán)利，同時也是《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利。不只需要對慈善捐贈人知情權(quán)的基本內(nèi)容、性質(zhì)、慈善組織的義務(wù)進行表述，更需要明確規(guī)定慈善捐贈人事后的救濟途徑，這才能充分保障權(quán)利人權(quán)益的實現(xiàn)，因此，必須要構(gòu)建一個完善的、全方位多層次的綜合慈善捐贈人知情權(quán)保護體系，完善侵權(quán)懲戒立法。在現(xiàn)存的法律制度框架內(nèi)，政府通常對知情權(quán)侵權(quán)行為采取約談與要求整改的手段，在此基礎(chǔ)上要更注重完善強制性的、更具指引性的規(guī)范措施，不僅僅著眼于法律法規(guī)，還要兼顧行業(yè)規(guī)范，高水平提高立法水平。除此之外還要注意，立法在規(guī)范信息公開的同時，還要約束信息不合理、合規(guī)公開而致使泄露他人隱私的行為，要做到同時兼顧慈善捐贈人知情權(quán)與社會公共利益。

2．建立具體的慈善信息公開制度

要加強法律法規(guī)的可操作性。慈善組織可以自覺主動地進行信息披露，也可以依照申請被動公開信息。但是僅就這兩種公開方式不能夠解決實際中遇到的問題，對于慈善信息仍要加大公開透明力度，因此要對相關(guān)法律法規(guī)進一步完善。我國立法僅概括規(guī)范了慈善組織要進行信息公開的義務(wù)，但是對如何公開、采取什么方式公開并無具體規(guī)定。因此需要制定出慈善組織進行信息公開的具體措施，用強制性規(guī)范將慈善組織需要公開的信息類型與信息內(nèi)容確定下來，有利于保障慈善捐贈人知情權(quán)的落實。在現(xiàn)實中，我國對于慈善信息公開的時間期限也未進行明確規(guī)范，導(dǎo)致常常出現(xiàn)慈善組織面對捐贈人行使知情權(quán)的要求推諉搪塞等情況，權(quán)利人投訴無門，最終往往不了了之。因此需要明確慈善組織依申請進行信息公開的期限，這有利于慈善捐贈人按時獲取所需信息，也有益于增強權(quán)利人對慈善組織運作過程善款流向的監(jiān)督。同時筆者認為按照申請公開信息更有利于保障權(quán)利人知情權(quán)，因為慈善組織主動公開的信息受到社會發(fā)展的制約，立法與實際出現(xiàn)的問題之間具有時間差，依申請公開信息可以規(guī)避這方面的不足。［7］

同時，還需要對慈善組織公開的信息內(nèi)容加以規(guī)范，我國立法雖然已經(jīng)規(guī)定了部分信息公開的內(nèi)容類型，但是卻不能完全將權(quán)利人關(guān)心的全部信息包含其中。在捐贈行為中權(quán)利人獲取的信息影響了其參與慈善活動的心態(tài)與行動。所以只有在權(quán)利人知情權(quán)得到充分保障的時候，慈善捐贈人的捐贈意愿才會被最大程度調(diào)動起來。

3．健全內(nèi)外部監(jiān)督管理體制

由于慈善事業(yè)具有公共性質(zhì)。因此行政機構(gòu)在其中起到的監(jiān)督作用不可或缺，慈善組織在慈善活動中存在著雙重管理的缺陷。政府部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范監(jiān)督的主體，根據(jù)不同類型的監(jiān)督組織確定不同的監(jiān)督主體。應(yīng)當(dāng)由登記管理機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)或者以業(yè)務(wù)主管單位起主要監(jiān)督作用，二者擇一。這才能確保行政監(jiān)管的有效性，最終更好地保護慈善捐贈人的信息知情權(quán)。同時，慈善的公益性也代表著其活動必須受到輿論媒體的制約。［8］媒體是公共大眾獲取信息資源的最直接途徑，不僅能夠直接有效地解決權(quán)利人訴求無門的困境，還可以對侵權(quán)人施壓，造成深遠廣泛的影響，對慈善活動及信息公開形成了有效、直接的威懾作用，從而有助于引領(lǐng)慈善活動積極發(fā)展。輿論媒體屬于行政監(jiān)督外的外部監(jiān)督，它能有效抵御損害慈善活動的各種危險，還能夠提高慈善組織在進行慈善活動的自律自覺性。這種輿論媒體的外部監(jiān)督不僅能夠使信息透明，快速公開慈善捐贈人想要獲取的信息，以解燃眉之急，還能夠確實有效地保護權(quán)利人知情權(quán)的實現(xiàn)。［9］因此要加強輿論監(jiān)督的建設(shè)，但是借助媒體靈活傳播的同時，也要限制其為了博大眾眼球而特意追求信息公開，走向信息絕對透明的弊端。

二、結(jié)語

隨著我國社會生活的快速發(fā)展，慈善活動也日益蓬勃興盛起來，同時慈善權(quán)利人的捐贈知情權(quán)也成為權(quán)利人不可或缺的基本權(quán)利。無法否認的是，在《慈善法》出臺后，慈善捐贈人的知情權(quán)已經(jīng)得到了進一步的保障，但是即便如此，現(xiàn)實生活中依然還殘存著許多亟待解決的問題，相關(guān)制度還有很大的完善空間。而不斷強化對于慈善捐贈人知情權(quán)的保護，不僅能保障慈善捐贈人本身的權(quán)益，還有助于促進我國慈善事業(yè)快速健康地發(fā)展。