檢察視閾下的法治副校長制度研究

凌 云 張 倩

湖南文理學(xué)院，湖南 常德 415000

黨的十五大確立依法治國基本方略，黨的十九大深化依法治國實(shí)踐，黨的二十大強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。作為依法治國在教育領(lǐng)域的實(shí)踐，依法治校發(fā)揮著重要的作用。法治副校長制度是依法治校的一項(xiàng)務(wù)實(shí)制度，是推進(jìn)依法治校，進(jìn)而推進(jìn)依法治國的有效舉措。該制度首創(chuàng)于廣東省陽江市，是陽江市江城區(qū)在1998 年7 月創(chuàng)立的普法制度［1］，之后該制度在全國各地得到推廣。2021 年12 月22 日，最高人民檢察院和教育部聯(lián)合印發(fā)《檢察官擔(dān)任法治副校長工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）；同月27 日，教育部頒布《中小學(xué)法治副校長聘任與管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對中小學(xué)法治副校長的聘任與管理做出了明確規(guī)定，進(jìn)一步完善中小學(xué)治理體系，規(guī)范法治副校長制度的施行。

一、全面推進(jìn)普及法治副校長制度的意義

（一）落實(shí)法治建設(shè)要求，保護(hù)未成年人權(quán)益

2021 年6 月1 日起施行的新修訂的《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》第十八條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)聘任從事法治教育的專職或者兼職教師，并可以從司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)、法學(xué)教育和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位聘請法治副校長、校外法治輔導(dǎo)員。全面推進(jìn)法治副校長制度在中小學(xué)實(shí)施，對于保護(hù)未成年人的權(quán)益有重要意義。2022 年6 月1 日最高人民檢察院發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書（2021）》透露，當(dāng)前未成年人保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，侵害未成年人犯罪總體呈上升趨勢。未成年人因其自我保護(hù)意識和能力還不夠成熟，因此各層面的干預(yù)是保護(hù)未成年人特別是在校的未成年人的重要一環(huán)。《規(guī)定》和《辦法》中系統(tǒng)規(guī)范了法治副校長的工作內(nèi)容，將保護(hù)學(xué)生權(quán)益工作法定化、內(nèi)容法定化。

（二）全面提升法治觀念，降低未成年人犯罪率

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“加快建設(shè)法治社會，弘揚(yáng)社會主義法治精神，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，引導(dǎo)全體人民做社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，努力使尊法學(xué)法守法用法在全社會蔚然成風(fēng)?！保?］但是目前，法治影響不夠深入，普法效果不夠顯著，不同地區(qū)、不同年齡階段的人群法治觀念尚存在較大差距。近年來未成年人犯罪數(shù)量出現(xiàn)反彈，由于缺乏體系完善的法治教育，未成年人法治觀念較為薄弱，加之社會各層面的立體教育保護(hù)體系不夠健全，導(dǎo)致未成年人犯罪數(shù)量依然較高。提高未成年人法治觀念是增強(qiáng)全民法治觀念的重要部分，貫徹推行法治副校長制度，可以極大程度上提高未成年人的法治觀念，從源頭上降低未成年人犯罪率。同時，加強(qiáng)對于侵害未成年人問題的預(yù)防，保護(hù)未成年人健康成長。

（三）助力學(xué)校法治教育，維護(hù)校園及周邊安全

學(xué)校對于普及法律法規(guī)方面有一定的欠缺和不足，推行法治副校長制度，讓檢察官等司法工作人員參與到學(xué)校的日常教學(xué)中，協(xié)助學(xué)校開展法治教育，有利于落實(shí)普法責(zé)任，讓普法活動有持續(xù)性、便利性，在抓好未成年人這一塊的法治宣傳和法治建設(shè)基礎(chǔ)上，能夠營造法治校園環(huán)境，讓未成年人在學(xué)校中可以更好地進(jìn)行學(xué)習(xí)。同時，有助于改善學(xué)校附近的治安環(huán)境，形成安全穩(wěn)定的校園周邊環(huán)境，更好地對未成年人形成保護(hù)的態(tài)勢。

二、法治副校長制度的優(yōu)勢與不足

（一）法治副校長制度的優(yōu)勢

1．職責(zé)明確，檢察機(jī)關(guān)作用重大

檢察院在未成年人的法治教育中起著至關(guān)重要的作用，檢察院未成年人刑事檢察工作（簡稱“未檢”）和監(jiān)督職責(zé)等工作的特殊性，在法治副校長履職過程中所發(fā)現(xiàn)的問題可以及時與其他部門溝通，加強(qiáng)監(jiān)督，增加了實(shí)踐的可能性。切實(shí)加大未成年人的保護(hù)力度，減少未成年人犯罪數(shù)量，是檢察機(jī)關(guān)義不容辭的職責(zé)。［3］未檢工作作為檢察院的單獨(dú)工作，可以保證專業(yè)性。我國人民檢察院的未檢工作將未成年人權(quán)益放在首位，涉及未成年人的司法活動應(yīng)以有利于未成年人發(fā)展為導(dǎo)向，注重未成年人的思想引導(dǎo)，對其實(shí)施的危害行為進(jìn)行干預(yù)，防止再犯，同時包括對未成年人犯罪的預(yù)防等“事前”工作。由檢察長、檢察官兼任法治副校長，更有利于將抽象主體的責(zé)任具體化，壓實(shí)檢察院的工作職責(zé)，落實(shí)相關(guān)政策規(guī)定。

2．專業(yè)性強(qiáng)，檢察人員以一當(dāng)十

法治教育和普法工作具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，應(yīng)當(dāng)由具有一定專業(yè)知識的人員進(jìn)行。擔(dān)任法治副校長的主體必須有工作經(jīng)驗(yàn)且法律知識豐富，而檢察官就是適格的主體。就門檻來說，檢察人員對于相關(guān)專業(yè)知識儲備是豐富的，檢察人員具備專業(yè)性，在開展法治教育的過程中能夠準(zhǔn)確地傳達(dá)法律概念，講述法治觀念和要求。在職能架構(gòu)上，檢察機(jī)關(guān)設(shè)立未檢部門，專門從事未成年人保護(hù)工作，有很強(qiáng)的工作專業(yè)性，有很強(qiáng)的實(shí)踐能力，可以準(zhǔn)確把握案件的細(xì)節(jié)和程度。檢察人員對于法律知識和未成年人法治教育的了解程度和運(yùn)用能力，能夠?qū)ξ闯赡耆说慕逃岢鲠槍π缘拇胧┖徒ㄗh，同時提供學(xué)校視角以外的新視角，開展相關(guān)活動，更好地履行職責(zé)。

3．優(yōu)勢互補(bǔ)，檢校合作形成合力

檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)有與學(xué)校合作的歷史經(jīng)驗(yàn)，特別是檢察長、檢察官兼任法治副校長的經(jīng)驗(yàn)。檢校合作有著長遠(yuǎn)的歷史，檢察機(jī)關(guān)和學(xué)校的職責(zé)的相通性決定了檢校合作的必然性，特別是“一號檢察建議”發(fā)布后，檢察機(jī)關(guān)有職責(zé)督促學(xué)校落實(shí)“一號檢察建議”中，中小學(xué)生受到侵害的案件應(yīng)當(dāng)由教育部門和司法部門共同監(jiān)管。當(dāng)檢察官擔(dān)任法治副校長，參與學(xué)校管理和教學(xué)，相互配合行使相應(yīng)職責(zé)，可以更大程度上發(fā)揮效用。檢察人員擔(dān)任法治副校長由來已久，且擔(dān)任法治副校長的過程中往往都能認(rèn)真履職，從而產(chǎn)生較好的社會效果。［4］2022 年1 月，最高人民檢察院第九檢察廳負(fù)責(zé)人提到：“截至2021 年9 月底，全國共有3．9 萬余名檢察官在7．7 萬余所學(xué)校擔(dān)任法治副校長，實(shí)現(xiàn)全國四級院檢察長擔(dān)任法治副校長全覆蓋?！笨梢姡瑱z察長、檢察官擔(dān)任法治副校長是實(shí)現(xiàn)依法治校的必要舉措，也是現(xiàn)實(shí)推動的必然。

（二）法治副校長制度的不足

1．制度制定不細(xì)化，履職難以保證常態(tài)化、持續(xù)性

法治副校長制度自2000 年頒布的《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》中被明確提出后，多部委以及各級政府相繼出臺一系列制度規(guī)定［5］。但是查閱此類法律法規(guī)以及規(guī)范性文件可以發(fā)現(xiàn)，法治副校長制度本身已經(jīng)作為法治教育的一種有效手段被注意到了，但是具體到實(shí)施細(xì)則，甚至各地方也未做出明確規(guī)定。在法治副校長制度的發(fā)展過程中，至今仍多為規(guī)定該制度的上位文件，而少有能夠由各學(xué)校各檢察院直接參照的細(xì)化規(guī)定。因?yàn)橐?guī)范不夠周詳，導(dǎo)致大部分的法治副校長履職情況難以得到保證，工作沒有常態(tài)化進(jìn)行，法治教育沒有得到持續(xù)性開展，成為目前該制度的一大問題。

2．制度覆蓋不全面，配備難以普及到偏遠(yuǎn)學(xué)校

根據(jù)最高檢相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2021 年9 月，全國共有3．9 萬余名檢察官在7．7 萬余所學(xué)校擔(dān)任法治副校長。根據(jù)教育部發(fā)布的《2021 年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，2021 年我國中小學(xué)共有20．72萬所，從每所學(xué)校必須配備一位法治副校長的要求看來，目前尚存在一定的差距。法治副校長制度在不同地區(qū)的推進(jìn)成果差距較大，在檢察長、檢察官兼任法治副校長的層面上，差距更大。盡管《規(guī)定》中明確應(yīng)當(dāng)優(yōu)先配備偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的法治副校長，可是現(xiàn)實(shí)情況卻是，越是偏遠(yuǎn)地區(qū)、薄弱地區(qū)的學(xué)校，越是得不到法治副校長配置的保障。這種情況的出現(xiàn)既有客觀的原因，比如地理位置上的偏遠(yuǎn)導(dǎo)致法治教育開展的不便，也有主觀原因的影響，各地方教育部門和學(xué)校以及檢察機(jī)關(guān)未充分重視法治副校長制度的重要性，不能協(xié)調(diào)配合，開展相關(guān)的工作。

3．教育形式不新穎，法治理念難以深入人心

在實(shí)踐中，基層檢察長、檢察官基本能結(jié)合全面依法治國要求和部署以及當(dāng)時的熱點(diǎn)法律事件進(jìn)行法治教育活動的開展，但是仍然多為舉行一節(jié)法治課堂，開展一次普法講座，或者發(fā)放法律相關(guān)宣傳冊。這與其他普法宣傳并無實(shí)質(zhì)上的不同，在教學(xué)方法上也不夠與時俱進(jìn)。教學(xué)模式不夠動態(tài)，未轉(zhuǎn)變教學(xué)方法，參照傳統(tǒng)教學(xué)模式，模仿應(yīng)試教育形態(tài)，致使法治副校長的法治教育陷入僵局，導(dǎo)致中小學(xué)學(xué)生沒有興趣進(jìn)行，單向的表達(dá)方式缺少深層次的交互溝通，讓學(xué)生認(rèn)為這是在“走過場”完成任務(wù)。

三、優(yōu)化法治副校長制度的具體路徑。

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，調(diào)動各級力量形成保護(hù)合力

針對法治副校長制度規(guī)范不夠完善的問題，應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院以及各地方檢察院引起高度重視，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善要求規(guī)范。在制度層面注重管理體制的完善，壓實(shí)檢察機(jī)關(guān)責(zé)任。在制定相關(guān)文件的過程中，受到上位規(guī)定影響的同時，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，做到細(xì)致中融入創(chuàng)新，體現(xiàn)地方特色?！掇k法》中規(guī)定了擔(dān)任法治副校長的主體可以是由人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門推薦或委派，各地方檢察機(jī)關(guān)可以會同教育部門以及其他部門，共同制定相關(guān)的規(guī)定，來規(guī)范本地區(qū)法治副校長制度。同時，盡可能調(diào)動多層次、多方面共同推進(jìn)制度的實(shí)施，實(shí)際構(gòu)建起家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法六大方面的保護(hù)體系，協(xié)調(diào)各個主體之間的關(guān)系，加強(qiáng)溝通交流，既是完成法治副校長的工作職責(zé)，更是有助于完善青少年教育體系，實(shí)現(xiàn)對于未成年人全階段的保護(hù)。

（二）做好制度配備，保障人員更好履職

法治副校長為兼任職務(wù)，多由司法機(jī)關(guān)原有的工作人員兼任，對于兼任人員來說，工作量的增大和工作內(nèi)容的轉(zhuǎn)變將會給他們帶來更大的工作壓力。地方政府或者所屬部門應(yīng)當(dāng)完善保障法治副校長權(quán)益的方案，使其無后顧之憂。就檢察長、檢察官兼任法治副校長制度來說，首先，應(yīng)明確工作的時間和條件，平衡好目前工作和法治副校長工作的任務(wù)量，不要做出超負(fù)荷的要求，避免對待法治副校長工作隨意敷衍，效果較差。細(xì)化考評細(xì)則，要求法治副校長做好年度述職工作。同時，要制定好相應(yīng)的獎勵機(jī)制，對于工作突出、成果顯著的人員應(yīng)當(dāng)給予表彰、獎勵等，可以會同教育部門聯(lián)合進(jìn)行。其次，應(yīng)加強(qiáng)法治副校長的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使法治副校長盡快了解相關(guān)制度、學(xué)習(xí)合適的教學(xué)方法，雖然他們都是法律專業(yè)人員，但是要結(jié)合未成年人教育以及特殊的法律事務(wù)，還是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步地學(xué)習(xí)，提升法治副校長的業(yè)務(wù)能力，使其快速適應(yīng)工作角色。最后，對于法治副校長，要提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，特別是擔(dān)任偏遠(yuǎn)地區(qū)、學(xué)校法治副校長，了解其具體需求，保障其履職所需。

（三）創(chuàng)新教育方法，探索學(xué)生樂于接受的形式

在教學(xué)模式上，在法律條文和知識傳授的同時，應(yīng)注重動態(tài)教育，傳達(dá)從立法到執(zhí)法過程的精神內(nèi)涵，培養(yǎng)學(xué)生對于目前法律的規(guī)范認(rèn)同，把握正確的價值觀念。不僅應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)學(xué)生知法，以促進(jìn)其守法，更要培養(yǎng)對法律的崇敬之心，對法治建設(shè)的認(rèn)同感和參與感。

在法治教育開展的形式上，要運(yùn)用新的靈活的方法。首先，要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺，充分發(fā)揮線上學(xué)習(xí)效用?？梢杂煞ㄖ胃毙ｉL組織參與錄制時長較短的法治教育視頻，可以讓學(xué)生在空閑時間觀看。其次，要以實(shí)踐為中心，避免講師在臺上“唱獨(dú)角戲”的情況。要以學(xué)生樂于接受的形式進(jìn)行實(shí)踐探索，比如開展模擬法庭活動，或者法律咨詢的形式，讓學(xué)生真切體會到法治建設(shè)其實(shí)就在身邊。最后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)背景，增加趣味性和互動性的教學(xué)模式，及時聽取學(xué)生的想法，做好法治教育評價?？梢越Y(jié)合目前正在流行的科技，讓學(xué)生置身人民大會堂聽取有關(guān)立法的提案，感受立法過程的神圣性。［6］

（四）加強(qiáng)合作交流，推動制度全面普及

為了全面推進(jìn)檢察長、檢察官擔(dān)任法治副校長的實(shí)施，依托各地的檢察機(jī)關(guān)之間的相互合作，可以同時聯(lián)合搭建平臺進(jìn)行交流合作，不同地區(qū)可以相互借鑒經(jīng)驗(yàn)。如果能夠形成專門的協(xié)會或者形成特定的會議制度，不僅可以通過實(shí)踐來促進(jìn)規(guī)范的形成進(jìn)而完善該制度，也能夠更好地落實(shí)在全國范圍內(nèi)普及法治副校長制度的要求。利用大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)技術(shù)將各地報上來的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時記錄，形成“數(shù)據(jù)云”，以便于協(xié)調(diào)各地法治副校長的配備。