政策工具何以緩解環(huán)境不平等？

要蓉蓉 鄭石明 鄒克

摘要 良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，人人享有生活環(huán)境安全健康的權(quán)利，但不可否認(rèn)的是環(huán)境不平等問題長期存在，如何在環(huán)境治理中同時實現(xiàn)效率與公平，是亟待深入研究的重要課題。以往研究多從種族和收入水平角度分析環(huán)境不平等的影響因素，卻較少探討政策工具及其組合對環(huán)境不平等的影響。為彌補這一不足，該研究基于278個地級市二氧化硫排放量數(shù)據(jù)，利用威廉遜系數(shù)測度2003—2019年25個省和地區(qū)的環(huán)境不平等指數(shù)，運用固定效應(yīng)面板模型、門檻效應(yīng)模型實證檢驗政策工具與環(huán)境不平等間的復(fù)雜關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)：①中國省域環(huán)境不平等整體呈現(xiàn)先緩慢下降后上升的趨勢，東中西部地區(qū)間存在明顯區(qū)域異質(zhì)性；同時存在環(huán)境質(zhì)量改善而不平等加劇的錯配現(xiàn)象，如何提高少數(shù)人的環(huán)境福利成為今后環(huán)境治理的重點。②命令控制型政策工具因具有注重公平與公眾訴求的特性，可在一定程度上緩解省域環(huán)境不平等，而市場型政策工具追求治理效率的特性會使其顯著加劇省域環(huán)境不平等。③污染水平和創(chuàng)新水平越高，越有利于命令控制型政策工具緩解省域環(huán)境不平等；而市場型政策工具則會在低污染水平和高創(chuàng)新水平下，加劇環(huán)境不平等?；谏鲜鼋Y(jié)論，應(yīng)從重視污染分配公平、設(shè)計合理的政策組合、尋找差異化治理路徑等方面推進環(huán)境治理及緩解環(huán)境不平等。該研究對選擇政策工具、提高政策制定能力以及消除環(huán)境不平等有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞 環(huán)境不平等；政策工具強度；環(huán)境污染；創(chuàng)新水平；門檻效應(yīng)

中圖分類號 D601；F205 文獻標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）08-0089-13 DOI：10. 12062/cpre. 20230335

在追求政策目標(biāo)時如何兼顧效率與公平，是長久以來學(xué)者們爭論的熱點。已有很多環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家和環(huán)境正義倡導(dǎo)者就當(dāng)前和以往環(huán)境監(jiān)管實踐中存在的不足進行了討論，認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境政策多將注意力集中在環(huán)境治理上，而對公平問題重視不足［1］。近年來，中國社會主要矛盾已經(jīng)從“人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，如何解決不平衡不充分發(fā)展問題成為重中之重。由不平衡不充分發(fā)展帶來的區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，引發(fā)在教育、醫(yī)療與環(huán)境等多方面的社會不平等，需要政府在政策制定過程中對平等問題傾注更多注意力。習(xí)近平指出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，生態(tài)環(huán)境平衡充分發(fā)展具有重要地位和價值。環(huán)境正義倡導(dǎo)者認(rèn)為環(huán)境政策法規(guī)并沒有使所有公眾平等受益，那么政策法規(guī)是如何影響環(huán)境平等的，又應(yīng)如何通過政策法規(guī)緩解環(huán)境不平等？該研究擬通過測度環(huán)境不平等水平和檢驗環(huán)境工具對環(huán)境不平等的影響，為降低環(huán)境不平等、提升環(huán)境政策對弱勢群體的公平性提供參考依據(jù)與決策支持。

1 文獻綜述

1. 1 種族、收入水平等因素對環(huán)境不平等的影響

環(huán)境不平等（Environmental Inequality）的概念誕生于20世紀(jì)八九十年代，其意指：“特定社會群體受環(huán)境危害影響過大的情形”［2］。在環(huán)境正義（Environmental Justice）運動的帶動下，環(huán)境不平等及其帶來的不良影響逐漸成為學(xué)術(shù)界及政策制定者關(guān)注的熱點。正義體現(xiàn)為“得其應(yīng)得”并與權(quán)力密不可分［3］，平等則表現(xiàn)為人們之間的相同性［4］。環(huán)境不平等意味著某一特定群體，特別是弱勢群體，因權(quán)力的不對等而喪失了部分利益，降低了人們之間的相同性，比如：暴露于更多的污染之中。以往的研究大多集中在對美國國內(nèi)環(huán)境不平等情況的研究［5］，隨著研究的不斷深入，部分發(fā)達國家或地區(qū)的學(xué)者們也對本國或本地區(qū)的環(huán)境不平等情況展開了探討。雖有大量針對發(fā)達國家環(huán)境不平等的研究，但結(jié)論卻較為集中，多數(shù)學(xué)者將環(huán)境不平等與收入水平、種族聯(lián)系在一起，認(rèn)為窮人、工人階級和有色人種承受著不成比例的環(huán)境危害，環(huán)境不平等與其他形式的不平等是不可分割的［6］。環(huán)境不平等的三種常見解釋途徑為：種族歧視和制度性歧視、市場力量、社區(qū)力量［7-8］。有研究通過對環(huán)境不平等的元分析發(fā)現(xiàn)，盡管存在普遍的、基于種族的環(huán)境不平等證據(jù)，但現(xiàn)有研究并不支持環(huán)境不平等存在于經(jīng)濟階層的論點［1］。除此之外，還有學(xué)者分析了其他因素對環(huán)境不平等的影響，如政治兩極化［9］、社會資本［10］等。

幾乎所有研究都證實了環(huán)境不平等的存在，但大多并未深入探討緩解或消除環(huán)境不平等的方法，除了如下少數(shù)研究：Nguyen等［11］提出了一種預(yù)測哪些領(lǐng)域減排效率最高的方法，以及哪些領(lǐng)域的平均暴露量、暴露不平等和暴露不公平會大幅減少，有助于國家或地方設(shè)計和確定減排策略的優(yōu)先次序。Pozo等［12］發(fā)現(xiàn)全球環(huán)境負(fù)擔(dān)不平等存在巨大差異，以及分配問題是阻礙大范圍實現(xiàn)平等的主要因素，并據(jù)此提出一個環(huán)境負(fù)擔(dān)配額（Quotasfor Environmental Burdens）優(yōu)化分配框架，以優(yōu)化分配區(qū)域環(huán)境負(fù)擔(dān)配額。Kanbur等［13］研究了如何通過調(diào)整城市化等政策措施來減輕環(huán)境不平等。以上研究多以發(fā)達國家為研究對象，對處于社會主義初級階段的中國來說，相關(guān)理論是否適用，以及在多大程度上適用都值得深入探討。

1. 2 中國環(huán)境不平等影響因素研究

針對發(fā)展中國家環(huán)境不平等的研究還剛起步。在中國環(huán)境不平等研究中，盡管有研究證明收入不平等在中國也是引起環(huán)境不平等的重要因素［14-15］，但大部分學(xué)者認(rèn)為在中國情境中，種族和收入水平會導(dǎo)致環(huán)境不平等的理論并不完全適用，這與中美兩國社會和經(jīng)濟差異密切相關(guān)。美國的富人和中產(chǎn)階級大多可以負(fù)擔(dān)得起遠(yuǎn)離污染的生活，但大多數(shù)中國家庭出于經(jīng)濟、文化和社會聯(lián)系的原因，或出于安土重遷的思想，而選擇長期生活在同一個地方，這成為環(huán)境不平等產(chǎn)生的原因之一。中國環(huán)境不平等研究多從戶籍制度、流動人口、城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異等角度解釋產(chǎn)生環(huán)境不平等的原因。

Quan［16］提出了一個將中國社會經(jīng)濟背景考慮在內(nèi)的環(huán)境正義研究模型，并首次在中國環(huán)境影響研究中強調(diào)了“農(nóng)民工”這一群體。隨后學(xué)者們對此展開深入研究，有學(xué)者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為空間單元，分析江蘇和河南的環(huán)境不平等情況，發(fā)現(xiàn)在控制其他關(guān)鍵因素之后，農(nóng)村居民和農(nóng)民工承受了更多的污染［17-18］。與之相反，He等［19］則發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)和中國西部地區(qū)承受著不成比例的環(huán)境負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民工并沒有接觸更多的污染。Ma等［20］利用北京市空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，從人口特征角度分析環(huán)境不平等，強調(diào)環(huán)境不平等的空間和時間變化。相似的研究還有Ouyang等［21］，這些結(jié)果可以在中國從中央計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的大背景下加以解釋，在一個區(qū)域內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展、交通運輸和住房建設(shè)相互交織［22］，中心城區(qū)土地價值的資本化導(dǎo)致污染較重的產(chǎn)業(yè)從中心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移［23］，使得居住在郊區(qū)的弱勢群體承受了更多的環(huán)境風(fēng)險。雖然以上研究分析了環(huán)境不平等的時空分布差異，但現(xiàn)有的許多環(huán)境正義研究側(cè)重于記錄暴露或風(fēng)險差異，而忽視了解決這些差距的可量化途徑［24］。

因經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性與區(qū)域資源稟賦差異，中國環(huán)境不平等表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。祁毓等［25］發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展與污染的健康經(jīng)濟負(fù)擔(dān)成正比，越貧窮的地區(qū)負(fù)擔(dān)越重，并表現(xiàn)出明顯的累退分布。郭子琪等［26］利用省際面板數(shù)據(jù)，測算中國省際間環(huán)境污染的不平等程度，并發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響環(huán)境不平等的最重要因素。上述文獻從不同角度展現(xiàn)了中國環(huán)境不平等的區(qū)域差異，對環(huán)境不平等區(qū)域差異的影響因素與發(fā)展趨勢等方面有了深入認(rèn)識，為測度環(huán)境不平等、分析環(huán)境污染的影響等奠定了良好基礎(chǔ)，不過，還未有文獻利用城市數(shù)據(jù)測度省域環(huán)境不平等。

1. 3 政策工具選擇對環(huán)境不平等的影響研究

政策工具是“實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的治理手段”［27］，如何為解決環(huán)境不平等問題選擇正確的環(huán)境政策工具有重要的研究意義。政策工具選擇得當(dāng)對政策成功實施至關(guān)重要，然而，工具選擇并不簡單，因為它既可以由有效性邏輯驅(qū)動又可以由適當(dāng)性邏輯驅(qū)動［28］。傳統(tǒng)上，監(jiān)管機構(gòu)多依賴命令控制方法進行環(huán)境治理，同時隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，市場型政策工具的應(yīng)用不斷增加。然而環(huán)保人士開始質(zhì)疑，以市場為基礎(chǔ)的計劃是否能實現(xiàn)其有效和公平減少污染的承諾。在政策工具對環(huán)境不平等的影響研究方面，學(xué)者們多關(guān)注市場型政策工具對環(huán)境不平等的影響，得到的結(jié)論不盡相同。多項針對美國區(qū)域清潔空氣激勵市場（Regional Clean Air Incentives Market， RECLAIM，以下簡稱激勵市場）的研究發(fā)現(xiàn)，激勵市場政策并不會使某一種族或收入群體承受更多污染暴露的風(fēng)險［29］，但部分研究持相反觀點，認(rèn)為激勵市場政策引起了環(huán)境不平等［30］，特別是為高收入群體帶來了福利［31-32］。此外，針對其他市場型政策工具的研究結(jié)論也分為兩類，一類認(rèn)為市場型政策工具不會造成環(huán)境不平等，如Shapiro等［33］發(fā)現(xiàn)美國空氣污染抵消市場（US Air Pollution Off?set Markets）不會明顯地增加或減少環(huán)境公平性，Ringquist［34］和Corburn［35］在研究國家二氧化硫配額交易計劃的分配效應(yīng)時發(fā)現(xiàn)，二氧化硫配額交易計劃不會將二氧化硫轉(zhuǎn)移到少數(shù)民族社區(qū)。另一類認(rèn)為依賴許可證市場，而不是規(guī)范的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)治理污染會導(dǎo)致環(huán)境不平等［36-38］。在針對中國市場型政策工具的研究中，張亞麗等［39］發(fā)現(xiàn)二氧化硫排放權(quán)交易增加了試點地區(qū)的環(huán)境不平等水平，市場化程度和環(huán)境規(guī)制強度的提升會加劇環(huán)境不平等。而Zhang等［40］發(fā)現(xiàn)中國的碳排放交易機制有助于提升區(qū)域碳平等。

與豐富的市場型政策工具研究相比，對命令控制型政策工具的研究較為少見，且多集中于對美國《清潔空氣法》及其實施條例的研究，F(xiàn)owlie等［41］發(fā)現(xiàn)《清潔空氣法》在改善空氣質(zhì)量方面取得了巨大成功，但也造成部分社區(qū)污染水平超過監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。而Jageler［42］發(fā)現(xiàn)《清潔空氣法》修正案降低了環(huán)境公平差距的絕對水平。Shadbegian等［43］將基于市場的體系與命令控制替代方案進行了比較，發(fā)現(xiàn)低收入人群從《清潔空氣法》修正案中獲得的平均收益略低。

綜上，現(xiàn)有相關(guān)研究存在以下一些不足：①學(xué)者們已經(jīng)廣泛且深入地從種族、民族和收入水平等角度對環(huán)境不平等展開研究，但卻較少關(guān)注政策工具對環(huán)境不平等的影響，特別是缺乏對中國環(huán)境政策工具所產(chǎn)生的影響研究。此外，大多數(shù)研究探討的是市場型政策工具對環(huán)境不平等的影響，較少涉及命令控制型政策工具，將兩者同時納入一個分析模型的更為少見，而政策工具作為實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，其重要性不容忽視。②大量學(xué)者發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境不平等，并對其產(chǎn)生的原因進行了深入分析，但很少從操作層面提出緩解環(huán)境不平等的有效路徑。③以往針對中國環(huán)境不平等的研究較為微觀，多為一個地區(qū)或一個省份的環(huán)境不平等情況，缺乏對全國環(huán)境不平等情況的整體把握，特別是基于城市數(shù)據(jù)測度與研究省級內(nèi)部環(huán)境不平等。因此，該研究擬利用278個地級市二氧化硫排放量數(shù)據(jù)，測度中國省域環(huán)境不平等水平，并檢驗環(huán)境政策工具對環(huán)境不平等的影響及其門檻效應(yīng)，最后提出緩解環(huán)境不平等的政策建議。

2 研究設(shè)計

2. 1 數(shù)據(jù)說明

該研究采用省級面板數(shù)據(jù)，研究區(qū)間為2003—2019年。限于數(shù)據(jù)可得性，直轄市、西藏、青海、香港、澳門和臺灣因數(shù)據(jù)量不足，無法按威廉遜系數(shù)測算每年的環(huán)境不平等指數(shù)，故研究對象為除北京、上海、重慶、天津、青海、西藏、香港、澳門和臺灣以外的25個省份。其中，工業(yè)二氧化硫排放量、人均二氧化硫排放量、第二產(chǎn)業(yè)占比、R&D強度、城鎮(zhèn)化率、煤炭消費占比與對外依存度等指標(biāo)或其原始數(shù)據(jù)主要來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2007年以前的二氧化硫排放量來自《中國能源年鑒》。工業(yè)污染治理投資額占工業(yè)增加值比重、排污費占環(huán)境污染投資總額比重或其原始數(shù)據(jù)來自2004—2020年的《中國環(huán)境年鑒》或國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，詳見表1。相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表2。變量觀測值為425個。環(huán)境不平等指數(shù)的簡單平均值為0. 83，最小值與最大值分別為0. 08與2. 96，樣本之間的變異程度相對較大。其他指標(biāo)的統(tǒng)計特征不一一描述。

2. 2 模型建構(gòu)

2. 2. 1 環(huán)境不平等測度

利用278個地市數(shù)據(jù)測度25個省和地區(qū)2003—2019年的環(huán)境不平等狀況，工業(yè)二氧化硫排放量以及常住人口數(shù)據(jù)均來自2004—2020年《中國城市統(tǒng)計年鑒》，其中，常住人口根據(jù)GDP與人均GDP推算而得。測度不平等指數(shù)前，對城市數(shù)據(jù)進行大量清洗工作，并對部分異常值與缺失值按樣條插值、線性擬合值等統(tǒng)計處理，以提高原始數(shù)據(jù)質(zhì)量。