村民自治重心下移的社會(huì)整合邏輯:基于W縣S鄉(xiāng)村莊三級(jí)自治的政策實(shí)踐研究

劉慧麗

(民政部政策研究中心, 北京 100600)

一、村民自治困境與自治重心下沉探索

從1988年《村民委員會(huì)組織法》開(kāi)始試行到1998年修訂稿正式頒布實(shí)施至今,村民自治作為我國(guó)農(nóng)村基層治理的一項(xiàng)制度已存在30余年。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)村社區(qū)以血緣、地緣為紐帶的社會(huì)聯(lián)系逐漸減弱,村莊聯(lián)系呈現(xiàn)松散的原子化狀態(tài)。研究顯示,村民自治在多地基層治理中效果不佳,有研究甚至認(rèn)為是“好的制度治理出惡的后果”[1]。中國(guó)鄉(xiāng)村政治權(quán)力出現(xiàn)離散化以及社會(huì)權(quán)威的虛擬化特征,整合政治成為中國(guó)基層社會(huì)的核心話(huà)題[2]。在此背景下,為應(yīng)對(duì)原有村民自治組織的治理困境,2014年中央一號(hào)文件提出探索不同情況下村民自治的有效形式,指出“農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方,可以展開(kāi)社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”[3]。此后,2015—2018年的中央一號(hào)文件均提出該任務(wù)。2016年10月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》,2016年12月,試點(diǎn)工作開(kāi)始實(shí)施,廣東、廣西、湖北、湖南、安徽、福建等地陸續(xù)開(kāi)展村民自治新形式的探索,呈現(xiàn)出一種新的村民自治發(fā)展趨勢(shì)。那么村民自治重心下移探索的具體形式為何?社會(huì)整合作為其政策實(shí)踐邏輯何以呈現(xiàn)?本文嘗試通過(guò)對(duì)W縣S鄉(xiāng)村莊三級(jí)自治經(jīng)驗(yàn)材料的分析來(lái)回答上述問(wèn)題,為村民自治有效形式的探索與發(fā)展提供縣域文本與學(xué)術(shù)思考。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)研究回顧

自2014年中央一號(hào)文件提出探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式以來(lái),各地陸續(xù)開(kāi)展了村民自治形式的探索,但從全國(guó)圖景來(lái)看,地點(diǎn)比較分散,具體組織形式也是由各地方政府主導(dǎo)。如何理解村民自治的新趨勢(shì),我們需要一個(gè)系統(tǒng)的分析理路。徐勇[4]提出中國(guó)村民自治經(jīng)歷了3個(gè)波段:第一波段是以自然村為基礎(chǔ),是以自我管理、自我教育和自我服務(wù)為特征的村民自治;第二波段是以建制村為基礎(chǔ),是以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為特征的規(guī)范的村民自治;第三波段即當(dāng)下是以找回自治為目的的諸多探索村民自治有效形式的村民自治實(shí)踐。三波段理論對(duì)于從宏觀(guān)上把握我國(guó)村莊治理具有啟發(fā)性,而用于理解具體的村民自治重心下移實(shí)踐,我們發(fā)現(xiàn)理論與現(xiàn)實(shí)之間還有一定的距離?；仡檶W(xué)界對(duì)村民自治重心下移的研究,可以歸納為3個(gè)解釋路徑:

1.發(fā)展相悖論。其理論重心在于認(rèn)為村民自治新形式與集體經(jīng)濟(jì)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體方向背道而馳。持這一解釋路徑的學(xué)者認(rèn)為,村民自治重心下移與農(nóng)村基層政權(quán)的精簡(jiǎn)與效能發(fā)展方向相悖,村民自治重心下移的改革本身存在制度、財(cái)政、黨建和人才的問(wèn)題,城鄉(xiāng)分割、村社一體、政經(jīng)一體的村民自治無(wú)法解決當(dāng)前村民自治的困境;相反,城鄉(xiāng)一體、政經(jīng)分開(kāi)才是走出當(dāng)前農(nóng)村自治困境的出路[5]。有研究通過(guò)調(diào)查全國(guó)24個(gè)以村民小組為自治單元的試點(diǎn)單位,指出當(dāng)前村民自治重心下移的探索存在政策銜接不暢、組織能力弱、功能發(fā)揮有限的問(wèn)題,并認(rèn)為村民自治有效形式的探索應(yīng)該朝著城鄉(xiāng)居民有效自治形式和政經(jīng)分離的方向發(fā)展[6]。

2.有效環(huán)境分析。這種理論框架認(rèn)為村民自治是在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中運(yùn)行,它集中于探討村民自治有效形式得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。家族[7]、草根志愿組織[8]、宗族[9]都是村莊社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要因素。李松有等[10]認(rèn)為產(chǎn)權(quán)性資源、配置性資源和權(quán)威性資源是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、重要載體和衍生條件,經(jīng)濟(jì)的分化決定了村民自治的分化,有效的村民自治形式應(yīng)該是開(kāi)展產(chǎn)權(quán)相關(guān)自治并構(gòu)建載體相關(guān)自治。鄧大才[11]認(rèn)為“利益相關(guān)性是自治實(shí)現(xiàn)最根本的條件和最深厚的基礎(chǔ)”。謝正富[12]指出較高的文化認(rèn)同、緊密的利益連結(jié)和自主選擇激勵(lì)是村民自治重心下沉得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。賀海波[13]從社會(huì)動(dòng)力機(jī)制的角度出發(fā),提出社會(huì)關(guān)聯(lián)、利益關(guān)聯(lián)和精英收益是實(shí)現(xiàn)村民自治的動(dòng)力機(jī)制,自然村自治單元能夠在這種動(dòng)力機(jī)制中發(fā)揮更好的基層民主自治功能。肖濱等[14]基于對(duì)廣東省村民自治新形式的分析提出自治權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)和參與權(quán)“五權(quán)”平衡是實(shí)現(xiàn)村民自治的結(jié)構(gòu)性要素;認(rèn)為將政黨執(zhí)政的權(quán)威性、國(guó)家治理的有效性和村民自治的參與性有機(jī)統(tǒng)一于國(guó)家政黨的合法性,是村民自治新形勢(shì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的有效機(jī)制。

3.自治范圍分析。這種解釋框架側(cè)重于村民自治單位的范圍。其一,片區(qū)自治,研究者認(rèn)為“片區(qū)”已經(jīng)成為村民自治的新型治理工具,這種形式通過(guò)將行政村劃分為若干片區(qū)使人得以進(jìn)入片區(qū)并嵌入鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)之中,從而實(shí)現(xiàn)自治單元的適度下沉及結(jié)構(gòu)重塑[15]。其二,單元自治,認(rèn)為村民自治通過(guò)合理的利益、權(quán)力單元結(jié)構(gòu)的設(shè)置實(shí)現(xiàn)了村民自治重心下移并取得一定的自治成效[16]。其三,“微自治”,趙秀玲[17]認(rèn)為“微自治”通過(guò)下移村民自治范圍,細(xì)化自治內(nèi)容賦予了自治主體更大的自由度,將村民自治水平提升到了新高度;王擴(kuò)建[18]指出“微自治”通過(guò)激活村民自治的歷史傳統(tǒng)、回歸村治自然空間并結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)激活了基層自治的活力,成為鄉(xiāng)村振興的主體基礎(chǔ)和行動(dòng)保障。

上述3種解釋框架為理解當(dāng)前村民自治重心下移的探索提供了重要的理論資源,揭示了村民自治新形式的發(fā)展進(jìn)路、有效基礎(chǔ)及實(shí)現(xiàn)路徑。但針對(duì)探索村民自治有效形式的具體實(shí)踐還缺乏深入的學(xué)理探討,新型自治形式的組織機(jī)制在村莊治理系統(tǒng)中的呈現(xiàn)尚且有限,社會(huì)整合邏輯的實(shí)踐分析尚未被關(guān)注。因此,本研究以社會(huì)整合為分析框架,嘗試?yán)迩宕迕褡灾沃匦南乱频木唧w組織架構(gòu)在村莊治理中的運(yùn)行機(jī)制,進(jìn)而呈現(xiàn)村民自治重心下移的社會(huì)整合邏輯何以可能。

(二)社會(huì)整合

社會(huì)整合的主要功能是維持社會(huì)基本秩序與規(guī)范,防止社會(huì)結(jié)構(gòu)要素之間因整合不足而導(dǎo)致社會(huì)失范的混亂狀態(tài)出現(xiàn)。涂爾干和滕尼斯都對(duì)社會(huì)整合進(jìn)行了類(lèi)型學(xué)的劃分。涂爾干[19]將社會(huì)整合分為機(jī)械團(tuán)結(jié)和有機(jī)團(tuán)結(jié)。機(jī)械團(tuán)結(jié)是建立在社區(qū)共同意識(shí)較強(qiáng)的基礎(chǔ)上的,因而個(gè)體之間的聯(lián)系建立在“受到這種共同意識(shí)規(guī)定的生活的基礎(chǔ)之上”;有機(jī)團(tuán)結(jié)是建立在社會(huì)分工的基礎(chǔ)上的,社會(huì)基于不同專(zhuān)業(yè)分工之間的相互關(guān)系而形成一個(gè)系統(tǒng)。涂爾干認(rèn)為社會(huì)整合類(lèi)型從機(jī)械團(tuán)結(jié)到有機(jī)團(tuán)結(jié)的轉(zhuǎn)變是社會(huì)發(fā)展到高級(jí)階段的必然過(guò)程。滕尼斯[20]從共同體與社會(huì)的角度出發(fā),認(rèn)為共同體是基于本質(zhì)意志的整合,而社會(huì)是基于選擇意志的整合,前者是共同生活、共享物質(zhì)的共同體,后者是基于共同目的聯(lián)合體,“不論是共同體還是社會(huì),意志是使個(gè)體整合于群體的根本”。

社會(huì)學(xué)家沃倫[21]認(rèn)為最終鄉(xiāng)村自治體會(huì)被現(xiàn)代化進(jìn)程中強(qiáng)勢(shì)的垂直整合力量所吸納,最終融入大眾社會(huì)。他提出現(xiàn)代化的進(jìn)程加強(qiáng)了社區(qū)與超社區(qū)組織之間的關(guān)系,弱化了社區(qū)內(nèi)部個(gè)人與個(gè)人或團(tuán)體之間的關(guān)系。他將前者定義為縱向的社會(huì)整合,后者定義為橫向的社會(huì)整合,并提出現(xiàn)代化產(chǎn)生了巨大的垂直整合力量,使縱向整合強(qiáng)化而橫向整合趨弱。因此,可以將社會(huì)整合的意涵歸納為:基于主體意志選擇的行動(dòng)者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系,社會(huì)整合有橫向與縱向之分。本研究主要關(guān)注村莊內(nèi)部的橫向社會(huì)整合。

社會(huì)學(xué)視閾中的結(jié)構(gòu)主要是指社會(huì)結(jié)構(gòu),拉德克利夫-布朗[22]將社會(huì)結(jié)構(gòu)分為兩種類(lèi)型:一種是可以直接觀(guān)察到的社會(huì)現(xiàn)實(shí),另一種是為研究者所用的一種抽象形式或分析工具。結(jié)構(gòu)主義人類(lèi)學(xué)家列維-斯特勞斯[23]將社會(huì)結(jié)構(gòu)定義為“超經(jīng)驗(yàn)的實(shí)在”。戴維·波普諾[24]則將結(jié)構(gòu)在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中的涵義概括為整體中各個(gè)部分相互聯(lián)系的模式。吉登斯[25]強(qiáng)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)的二重性特征,即社會(huì)結(jié)構(gòu)一方面影響社會(huì)行動(dòng),另一方面也通過(guò)行動(dòng)卷入社會(huì)結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)之中,結(jié)構(gòu)化則是社會(huì)結(jié)構(gòu)生產(chǎn)的過(guò)程。本研究將在兩層意義上使用社會(huì)結(jié)構(gòu):一是可觀(guān)察的行動(dòng)主體之間的組織關(guān)系;二是綜合列維-斯特勞斯、吉登斯社會(huì)結(jié)構(gòu)含義,將其看作社會(huì)系統(tǒng)各要素之間較穩(wěn)定的關(guān)系模式。

通過(guò)上述理論梳理,本研究要回答的理論問(wèn)題是在社會(huì)整合的理論視野中村民自治重心下移的制度實(shí)踐何以可能。具體而言,本研究以W縣S鄉(xiāng)村莊三級(jí)自治為村民自治有效形式探索的典型進(jìn)行個(gè)案分析,其中村莊三級(jí)自治是以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心,根據(jù)自然村寨分布情況,在村委會(huì)下設(shè)N個(gè)村民自我管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)自管委),根據(jù)自管委發(fā)展意愿,平行成立合作社。自管委把10戶(hù)左右居住相鄰的農(nóng)戶(hù)組建成N個(gè)“十戶(hù)一體”,形成“村委會(huì)+自管委+十戶(hù)一體”的組織格局,在各級(jí)同步成立“村黨支部+‘自管委’黨小組+‘十戶(hù)一體’黨員示范戶(hù)”的村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系。村委會(huì)通過(guò)自管委組織和發(fā)動(dòng)“十戶(hù)一體”進(jìn)行自我管理,并抱團(tuán)入股村委會(huì)領(lǐng)辦或創(chuàng)辦的專(zhuān)業(yè)合作社,形成村莊三級(jí)自治組織結(jié)構(gòu)。 從社會(huì)整合的角度來(lái)分析這一項(xiàng)村莊自治實(shí)踐的邏輯(如圖1):村莊三級(jí)組織架構(gòu)是其實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)整合的路徑,講習(xí)所的主要功能在于價(jià)值整合,合作社整合了村民發(fā)展利益,3個(gè)維度共同促進(jìn)了村莊的社會(huì)整合?！叭?jí)自治”作為整合農(nóng)村社區(qū)的一套村民自治重心下移的制度安排有具體的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制,是本研究理想的分析對(duì)象。從社會(huì)整合視角出發(fā)分析作為村民自治重心下移實(shí)踐的三級(jí)自治至少有兩條分析線(xiàn)索可尋:一是村莊三級(jí)自治在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的方式;二是在社會(huì)整合視閾中村莊三級(jí)自治的運(yùn)行狀況。

圖1 本研究分析框架

本文研究資料來(lái)源于實(shí)地調(diào)研,2018年8—11月,研究者作為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院國(guó)情調(diào)研小組的成員,進(jìn)行了以村莊“三級(jí)自治”為主題的調(diào)研。研究者通過(guò)深度訪(fǎng)談和參與觀(guān)察收集田野資料若干,主要包括:2018年8—9月課題組在縣委組織部邀請(qǐng)主要負(fù)責(zé)人員以村莊“三級(jí)自治”為主題舉行座談會(huì)所收集的部分文件資料;同時(shí),對(duì)S鄉(xiāng)政府及下轄的4個(gè)村莊進(jìn)行深度訪(fǎng)談。2018年11月,研究者再次走訪(fǎng)縣政府、鄉(xiāng)政府及其轄區(qū)內(nèi)4個(gè)村莊。兩次調(diào)查共收集90份深度訪(fǎng)談資料及縣、鄉(xiāng)政府相關(guān)部門(mén)臺(tái)賬和政策資料若干。每份訪(fǎng)談資料時(shí)長(zhǎng)均在40～120分鐘之間。

三、村莊三級(jí)自治組織架構(gòu)及運(yùn)行

2017年6月,W縣S鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村二組七里沖自然村正式被國(guó)家民政部確認(rèn)為全國(guó)以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)單位。事實(shí)上,2016年S鄉(xiāng)就開(kāi)始了村民自治重心下移的嘗試。為解決村民小組域內(nèi)人口變化大、村民小組職能單一、村級(jí)管理半徑過(guò)大等問(wèn)題,該鄉(xiāng)在全域推行村莊“三級(jí)自治”的村民自治新形式。

S鄉(xiāng)轄12個(gè)行政村(社區(qū)),87個(gè)村民組,2016年起,全面推行村莊三級(jí)自治。S鄉(xiāng)整體呈現(xiàn)村民自治重心下移趨勢(shì)(如圖2)。首先是將原有村民自治體系的村小組撤銷(xiāo),建立村民自我管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)自管委)。自管委以村民小組為依托,其委員一般由3～6人組成,設(shè)主任1名,副主任1～2名,委員1～3人,均通過(guò)村民投票選舉產(chǎn)生。自管委成員每人每月有補(bǔ)助300元,其中縣財(cái)政補(bǔ)助100元,鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)助200元,此外,各村按當(dāng)年集體經(jīng)濟(jì)純收入新增部分的5%獎(jiǎng)勵(lì)給自管委班子成員。自管委的主要職能是在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,遵循民主約定的原則,承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生治理、公益事業(yè)發(fā)展、計(jì)生金融服務(wù)、矛盾糾紛化解、治安禁毒群治、科技文化活動(dòng)等社會(huì)管理職能。合作社是由村委會(huì)領(lǐng)辦或創(chuàng)辦的實(shí)體性經(jīng)濟(jì)組織,其主要職能是梳理群眾發(fā)展意愿、整合發(fā)展資源、領(lǐng)辦實(shí)體經(jīng)濟(jì)、提供技能培訓(xùn)、接軌銷(xiāo)售市場(chǎng)、壯大集體經(jīng)濟(jì)、帶動(dòng)群眾脫貧。合作社與自管委同屬于村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的自治組織并設(shè)置黨小組,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下前者側(cè)重于社會(huì)管理,后者側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自管委下設(shè)“十戶(hù)一體”并設(shè)黨員示范戶(hù),通過(guò)群眾推選產(chǎn)生一名中心戶(hù)長(zhǎng),在黨員示范戶(hù)和中心戶(hù)長(zhǎng)的帶領(lǐng)下“十戶(hù)一體”履行環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)保、金融誠(chéng)信聯(lián)建、留守老幼聯(lián)管、文明新風(fēng)聯(lián)育、治安禁毒聯(lián)防、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)等職能。截至2017年5月,村莊三級(jí)自治體系在S鄉(xiāng)已全面推開(kāi),12個(gè)村寨共產(chǎn)生自管委116個(gè),“十戶(hù)一體”486個(gè)。

圖2 S鄉(xiāng)村村民自治組織架構(gòu)變革圖

目前,村莊“三級(jí)自治”模式已在W縣全面鋪開(kāi),在全縣619個(gè)村(社區(qū))黨支部的帶領(lǐng)下,全縣619個(gè)村(居)民委員會(huì),成立“自管委”5 499個(gè),“十戶(hù)一體” 24 103個(gè)。在新冠肺炎疫情爆發(fā)期間,W縣村莊三級(jí)自治組織在基層防控疫情中發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),通過(guò)“村委會(huì)+自管委+十戶(hù)一體”三級(jí)自治體系,2020年1—3月疫情防控期間,村莊三級(jí)自治組織成員走訪(fǎng)排查群眾1 377 397人次,開(kāi)展疫情防控宣傳97 980次,制止群眾集聚活動(dòng)次數(shù)5 996次,勸阻群眾無(wú)特殊理由離村(社區(qū))160 728人次,實(shí)現(xiàn)了小事在“十戶(hù)一體”內(nèi)解決、急事在“自管委”內(nèi)解決、難事在村委會(huì)解決。

四、村莊三級(jí)自治的社會(huì)整合路徑

村莊三級(jí)自治通過(guò)改變基層自治組織形式重構(gòu)了村莊組織結(jié)構(gòu),通過(guò)成立自管委、合作社與十戶(hù)一體重塑了村莊組織關(guān)系。作為政治合法性的空間隱喻,“農(nóng)民講習(xí)所”借助政治符號(hào)的展演以及定期舉行的各類(lèi)教育宣傳活動(dòng)形塑了村莊統(tǒng)一的價(jià)值體系。村委會(huì)或自管委通過(guò)整合村莊發(fā)展資源及村民發(fā)展意愿成立的專(zhuān)業(yè)合作社將自治單元組成了利益相關(guān)的發(fā)展共同體。村莊三級(jí)自治政策的組織實(shí)踐從結(jié)構(gòu)、價(jià)值和利益3個(gè)層面促進(jìn)了村莊的社會(huì)整合。

(一)組織重構(gòu)及其結(jié)構(gòu)整合

原來(lái)村莊治理的組織架構(gòu)中,村委會(huì)下設(shè)村民小組,在村民與村委會(huì)之間發(fā)揮上傳下達(dá)的功能,組織結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單。村莊三級(jí)自治實(shí)施后,村委會(huì)下設(shè)自管委,另設(shè)立合作社作為自管委的平行組織,前者職能重點(diǎn)是村莊經(jīng)濟(jì),后者是村莊行政治理,并向下延伸出一個(gè)組織單元,即“十戶(hù)一體”。此外,在各級(jí)組織的職責(zé)與功能上,有具體的劃分與歸屬,從結(jié)構(gòu)整合的視角來(lái)看,三級(jí)自治實(shí)踐通過(guò) “村委會(huì)+自管委+十戶(hù)一體”—“自管委+十戶(hù)一體”—“合作社+十戶(hù)一體”的分級(jí)組織形式重塑了村莊組織結(jié)構(gòu)及關(guān)系。

在新的自治組織架構(gòu)下,村委會(huì)通過(guò)權(quán)責(zé)下放,給自管委賦權(quán),把諸多村務(wù)和自治任務(wù)(低保評(píng)定、危房改造、醫(yī)療救助、一事一議)交給各個(gè)自管委去執(zhí)行。以危房改造項(xiàng)目為例,據(jù)石門(mén)鄉(xiāng)某村支書(shū)介紹,危房改造在以往的評(píng)選過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議,引發(fā)村民與村委會(huì)之間矛盾。三級(jí)自治實(shí)施后,危房改造的評(píng)定由自管委與“十戶(hù)一體”自行組織村民推選,危房改造的指標(biāo)都是村民自己選出來(lái)的,評(píng)選過(guò)程更加透明,爭(zhēng)議減少,村民對(duì)村委會(huì)的不滿(mǎn)情緒也減少了。危房改造的評(píng)選過(guò)程以往是村委會(huì)根據(jù)評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)自行劃定,因缺乏透明度和群眾參與過(guò)程,村民疑慮較大?！按逦瘯?huì)+自管委+十戶(hù)一體”的層級(jí)組織模式緩解了村委會(huì)與村民之間的緊張關(guān)系。自管委再將任務(wù)分配給各“十戶(hù)一體”,在中心戶(hù)長(zhǎng)的帶領(lǐng)下,村民自主解決。自管委和“十戶(hù)一體”在村委會(huì)和村民之間承擔(dān)了代理人的角色,彌合了一直以來(lái)村莊治理中村委會(huì)和村民之間的張力,有利于促進(jìn)村莊整合。

通過(guò)三級(jí)組織方式,村民參與村莊自治的地理半徑和社會(huì)半徑都縮小了,社會(huì)距離越近 ,行動(dòng)者的卷入程度越高。S鄉(xiāng)地處烏蒙山區(qū)腹地,部分村莊各自然村之間距離較遠(yuǎn),由于地理距離和交通條件的限制,導(dǎo)致村民參與自治事務(wù)的積極性不高。村莊三級(jí)自治改革通過(guò)將自治任務(wù)層層下放,讓村民在“十戶(hù)一體”和自管委范圍內(nèi)即可參與村莊公共事務(wù),村民可自愿參加專(zhuān)業(yè)合作社并參與村莊事務(wù)評(píng)選。在可選擇激勵(lì)的推動(dòng)下,“自管委和十戶(hù)一體”的組織設(shè)置激發(fā)了村民參與村莊治理的主動(dòng)性進(jìn)而增強(qiáng)了村民的凝聚力。

S鄉(xiāng)根據(jù)國(guó)家政策,為建檔立卡貧困戶(hù)提供發(fā)展畜牧業(yè)幫扶:貧困戶(hù)為養(yǎng)殖所建畜廄每平米可獲1 200元補(bǔ)助;有養(yǎng)殖發(fā)展意愿的貧困戶(hù)一起組建了養(yǎng)牛專(zhuān)業(yè)合作社,可統(tǒng)一利用國(guó)家補(bǔ)助資金建造畜廄來(lái)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。此外,合作社經(jīng)營(yíng)類(lèi)型和參與形式多樣,村民可以根據(jù)自身情況,選擇相應(yīng)的生產(chǎn)資料(如土地、廠(chǎng)房)入股,也可以選擇人力資本入股,若是貧困戶(hù)可以直接以國(guó)家補(bǔ)貼的貧困福利入股。“合作社+十戶(hù)一體”組織形式豐富了村莊中以地緣、血緣為紐帶的傳統(tǒng)聯(lián)系,創(chuàng)建了利益共同體。它可以根據(jù)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和村民發(fā)展意愿,在整合村莊發(fā)展資源的基礎(chǔ)上成立直接面對(duì)市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)合作社,由村民承擔(dān)相應(yīng)的勞動(dòng)分工,由此便形成相對(duì)系統(tǒng)的社會(huì)分工,推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)從機(jī)械團(tuán)結(jié)到有機(jī)團(tuán)結(jié)的轉(zhuǎn)變。

(二)政治合法性的空間隱喻及其價(jià)值整合

社會(huì)學(xué)家滕尼斯認(rèn)為統(tǒng)一的價(jià)值體系是維持共同體秩序的紐帶。配合村莊三級(jí)自治組織在各個(gè)村寨的推廣,S鄉(xiāng)為每個(gè)自管委修建一個(gè)民族文化服務(wù)中心,集自管委辦公、議事、服務(wù)、群眾娛樂(lè)功能為一體。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,民族文化中心設(shè)“新時(shí)代農(nóng)民講習(xí)所”,在具體叫法上各自管委略有差別,具體名稱(chēng)包括“道德講堂”“農(nóng)民夜?！薄懊撠毠?jiān)講習(xí)所”或“脫貧攻堅(jiān)夜校”,它的主要功能我們從另一村的訪(fǎng)談資料中可窺見(jiàn)一二:

“講習(xí)所”,講,誰(shuí)來(lái)講?“領(lǐng)導(dǎo)講、干部講、專(zhuān)家講、農(nóng)民講師講”;習(xí),誰(shuí)來(lái)習(xí)?“干部習(xí)、黨員習(xí)、群眾習(xí)、農(nóng)村農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社習(xí)”。講什么?講上級(jí)精神,講惠民政策,講脫貧技能,講社會(huì)風(fēng)尚;習(xí)什么?習(xí)感恩奮進(jìn),習(xí)精準(zhǔn)施策,習(xí)致富本領(lǐng),習(xí)文明禮儀。

團(tuán)結(jié)村講習(xí)所明確規(guī)定其主要教學(xué)內(nèi)容為開(kāi)展掃盲教育、黨的知識(shí)教育、手工技能培訓(xùn),向村民普及扶貧政策,組織村民看《永恒的雷鋒》等紀(jì)錄片等。由于少數(shù)民族人口在S鄉(xiāng)占總?cè)丝诘囊话胍陨?各自管委還組織開(kāi)展教村民學(xué)漢語(yǔ)活動(dòng)。負(fù)責(zé)進(jìn)行講習(xí)的教員主要是本地致富能手、農(nóng)技專(zhuān)家、模范人物和村莊三級(jí)自治組織領(lǐng)導(dǎo)成員。針對(duì)農(nóng)民講習(xí)所,團(tuán)結(jié)村還建立了一套完備的規(guī)定,建立講習(xí)課題收集制度、講習(xí)員隊(duì)伍建設(shè)制度和講習(xí)意見(jiàn)反饋制度。講習(xí)所在村莊社區(qū)承擔(dān)了價(jià)值整合的功能,對(duì)村民進(jìn)行主流意識(shí)形態(tài)的教育,從而形塑村民的主體價(jià)值體系。

以S鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村某自管委的新時(shí)代農(nóng)民講習(xí)所為例,作為表意政治的公共空間,該講習(xí)所的內(nèi)外部空間被掛牌、橫幅、語(yǔ)錄等各種形式的政治符號(hào)占據(jù),這一系列符號(hào)體系均是對(duì)政治合法性的宣傳。為強(qiáng)化村民對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的理解,該自管委每周五晚上會(huì)組織村民進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。由于村民普遍文化程度不高,特別是作為少數(shù)民族社區(qū),村民普通話(huà)和漢字掌握程度較低,因此也會(huì)定期開(kāi)展?jié)h語(yǔ)言培訓(xùn)?？梢?jiàn),講習(xí)所作為政治合法性的空間隱喻,既是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物也是建構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)的力量,參與村莊社區(qū)政治合法性的再生產(chǎn)過(guò)程。作為村莊公共活動(dòng)空間,講習(xí)所也是國(guó)家權(quán)力和村莊社區(qū)互動(dòng)的空間呈現(xiàn),應(yīng)村民要求,講習(xí)所也會(huì)定期安排苗文培訓(xùn),學(xué)習(xí)苗族文化歷史。通過(guò)黨的知識(shí)教育和對(duì)扶貧政策的普及教育,講習(xí)所成為政治合法性建構(gòu)的物質(zhì)載體,又是國(guó)家權(quán)力地方化的媒介,實(shí)現(xiàn)了價(jià)值整合功能。

村莊三級(jí)自治開(kāi)展了“評(píng)星管理”“積分管理”和流動(dòng)紅旗制度,以環(huán)境衛(wèi)生、孝順老人、家庭和睦、睦鄰友好、老人兒童互管、矛盾糾紛化解和發(fā)展致富作為加減分的主要評(píng)定內(nèi)容,以自管委為單位參與評(píng)星評(píng)優(yōu),每一個(gè)自管委成為榮辱與共的道德共同體,并形塑了自治單元的集體認(rèn)同。此外,以該自管委為例,自管委專(zhuān)門(mén)制定了《村規(guī)民約》《環(huán)境衛(wèi)生管理制度》等制度規(guī)范。還通過(guò)評(píng)優(yōu)、推選模范人物等激勵(lì)模式統(tǒng)一行為規(guī)范,形成道德共同體。模范人物主要是家庭關(guān)系和諧、孝順老人、家庭衛(wèi)生環(huán)境整潔的代表人物。模范人物的推舉與宣傳實(shí)際上是對(duì)村民行為規(guī)范的強(qiáng)化教育,促進(jìn)了村莊統(tǒng)一行為規(guī)范和道德觀(guān)念的形成。

2016年,S鄉(xiāng)的貧困戶(hù)尚有1 475戶(hù),5 576人,貧困人口占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?45.8%,缺乏勞動(dòng)技能而無(wú)法融入勞動(dòng)力市場(chǎng)成為村民貧困的重要原因。為此,各講習(xí)所安排了技能培訓(xùn),培訓(xùn)分為3種形式:一是請(qǐng)祥云龍虎、華熙集團(tuán)等公司進(jìn)行專(zhuān)門(mén)技能培訓(xùn);二是農(nóng)技專(zhuān)家入村進(jìn)行農(nóng)業(yè)勞動(dòng)技能培訓(xùn);三是本村致富能手傳授致富經(jīng)驗(yàn),主要是養(yǎng)殖、種植技能和農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售知識(shí)。講習(xí)所通過(guò)多種形式的勞動(dòng)培訓(xùn)為村民賦能,形塑村民的勞動(dòng)規(guī)范意識(shí)。通過(guò)勞動(dòng)技能培訓(xùn)培養(yǎng)村民接軌勞動(dòng)市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下培養(yǎng)村民的勞動(dòng)規(guī)范意識(shí),有利于村民與全國(guó)性勞動(dòng)力市場(chǎng)的整合。

(三)發(fā)展共同體建構(gòu)及其利益整合

目前,S鄉(xiāng)12個(gè)村(居)委會(huì)已引進(jìn)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)合作社15個(gè),覆蓋全鄉(xiāng)486個(gè)“十戶(hù)一體”,5 448戶(hù)群眾,基本實(shí)現(xiàn)了村村有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其中,女姑村村莊三級(jí)自治以“村企合作,合股聯(lián)營(yíng)”的方式引進(jìn)了蔬菜專(zhuān)業(yè)合作社,通過(guò)自管委組織151戶(hù)貧困戶(hù)以土地和扶持資金參股合作社,建成了占地1 500畝的蔬菜產(chǎn)業(yè)大棚示范基地。2016年,參股的貧困戶(hù)每戶(hù)分紅1.07萬(wàn)元,村集體收入40.4萬(wàn)元,改善了村莊經(jīng)濟(jì)狀況。團(tuán)結(jié)村作為該鄉(xiāng)的自然村組,原來(lái)只有1名組長(zhǎng)管理,在管理中出現(xiàn)管理難、難管理的現(xiàn)象。通過(guò)試點(diǎn)工作的開(kāi)展,該自然村在保持現(xiàn)有村民委員會(huì)設(shè)置的前提下設(shè)立村自管委,建設(shè)總面積為100余平方米的活動(dòng)辦公場(chǎng)所,自管委由村內(nèi)退休老教師、老黨員、致富能手、群眾代表等組成,整合了各方面力量。此外,S鄉(xiāng)鼓勵(lì)村民在“十戶(hù)一體”內(nèi)部以“聯(lián)手抓生產(chǎn)、衛(wèi)生聯(lián)保、家庭互管”為原則承擔(dān)片區(qū)環(huán)境聯(lián)合三包、牲畜聯(lián)合放養(yǎng)、家長(zhǎng)輪流接送孩子等任務(wù),村莊勞動(dòng)力因此得以解放。 據(jù)S鄉(xiāng)政府統(tǒng)計(jì),“十戶(hù)一體”互助生產(chǎn)方式讓每月每戶(hù)可以省出20多個(gè)工,按照120元一天的零工計(jì)算,可以增加2 000多元的收入。

共同體是社會(huì)學(xué)研究中的經(jīng)典概念,傳統(tǒng)共同體理論主要關(guān)注基于業(yè)緣、地緣、血緣關(guān)系建立起來(lái)的共同價(jià)值規(guī)范[20]。20世紀(jì)后,社會(huì)學(xué)研究中的共同體理論開(kāi)始強(qiáng)調(diào)共同利益在共同體中日漸突出的核心作用。村莊三級(jí)自治的組織策略突出地體現(xiàn)了形成共同體的利益性要素[26]。村莊三級(jí)自治制度通過(guò)專(zhuān)業(yè)合作社、自管委、“十戶(hù)一體”將村民組織成資源整合、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的發(fā)展共同體。村民也借由這種制度安排突破了個(gè)體家庭生計(jì)的制約,參與到村莊治理與發(fā)展過(guò)程中,成為村莊發(fā)展的利益相關(guān)者。作為維持共同體的制度保障,村莊三級(jí)自治依靠國(guó)家行政力量強(qiáng)制實(shí)施,成為發(fā)展共同體形成的制度保障。

村莊三級(jí)自治通過(guò)成立專(zhuān)業(yè)合作社的形式,一方面,整合了村莊發(fā)展資源,村民以多種形式參股,形成共同利益;另一方面,農(nóng)民合作社也成為促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)有效融合的載體[27],在村莊三級(jí)自治結(jié)構(gòu)中發(fā)展農(nóng)村合作社,有利于村莊農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,形成三產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)合體,激活村莊發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。自管委聚集了一批村莊能人,優(yōu)化了村民自治的人力結(jié)構(gòu),“十戶(hù)一體”則形成村莊抱團(tuán)發(fā)展的微自治單元,利于村民之間生產(chǎn)互助,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)效率優(yōu)化。可見(jiàn),共同利益成為村莊發(fā)展共同體形成的核心要素,而共同利益的形成則得益于村莊三級(jí)自治組織形式的制度形塑。

綜上,村莊三級(jí)自治實(shí)踐通過(guò)結(jié)構(gòu)整合、價(jià)值整合和利益整合克服了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展困境,改善了村莊松散的社區(qū)狀態(tài),激發(fā)了村民自治的主體性,在很大程度上彌合了碎片化的鄉(xiāng)村政治權(quán)力。

五、研究結(jié)論與政策反思

(一)研究結(jié)論

有效的村民自治形式是實(shí)現(xiàn)村莊“善治”的核心路徑。村民自治重心下移措施的提出是為應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)以血緣、地緣為紐帶的社會(huì)聯(lián)系逐漸減弱,村莊聯(lián)系呈現(xiàn)松散的原子化狀態(tài)的困境。本文通過(guò)對(duì)W縣S鄉(xiāng)的典型個(gè)案分析提出村民自治重心下移政策實(shí)踐的社會(huì)整合邏輯,為理解當(dāng)前村民自治重心下移的發(fā)展趨勢(shì)提供有效的分析視角。研究發(fā)現(xiàn):

村莊三級(jí)自治的組織形式是探索村民自治重心下移的政策實(shí)踐。村民自治重心下移的組織實(shí)踐呈現(xiàn)出社會(huì)整合邏輯:第一,結(jié)構(gòu)整合。村莊三級(jí)自治通過(guò)撤銷(xiāo)村小組,成立自管委,下設(shè)“十戶(hù)一體”的組織形式重塑村莊原有的組織結(jié)構(gòu)與關(guān)系。第二,價(jià)值整合。講習(xí)所是三級(jí)自治組織中的獨(dú)特存在:一方面,它作為村莊公共空間,是政治合法性的空間隱喻,參與政治合法性的再生產(chǎn);另一方面,講習(xí)所作為村莊的公共教育空間,定期開(kāi)展知識(shí)、道德規(guī)范宣傳活動(dòng)使各自治單元成為休戚與共的道德共同體。第三,利益整合。三級(jí)自治制度通過(guò)專(zhuān)業(yè)合作社、自管委、“十戶(hù)一體”的形式將村民組織成資源整合、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的發(fā)展共同體。同時(shí),專(zhuān)業(yè)合作社作為關(guān)系紐帶連接起各方利益主體,提高了村民參與自治的主動(dòng)性。

(二)政策反思

村民自治在實(shí)踐過(guò)程中逐漸顯露出的整合困境也不應(yīng)忽視:村莊空心化導(dǎo)致村莊三級(jí)自治組織內(nèi)生資源匱乏。在城鎮(zhèn)化背景下,農(nóng)村主要生計(jì)模式由務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)向外出務(wù)工。在調(diào)研中,我們看到,大量中青年外出務(wù)工,留守在村里的人口以老人和兒童為主,這樣的人口結(jié)構(gòu)給村莊三級(jí)自治組織吸納社區(qū)精英和組織人才帶來(lái)了難題;自管委的自治權(quán)利與行政任務(wù)之間存在張力。在村莊三級(jí)自治的實(shí)際運(yùn)作中,村委會(huì)將一些涉及村民利益容易發(fā)生分歧的事務(wù)交給自管委解決,同時(shí)自管委還承擔(dān)著村民自治代理人角色。自管委能否處理好自身的角色張力,成為能否真正實(shí)現(xiàn)村莊自治和社會(huì)整合的關(guān)鍵因素;社會(huì)整合不足或過(guò)度都會(huì)引發(fā)社會(huì)問(wèn)題[28]。在村莊三級(jí)自治實(shí)踐中,三級(jí)組織結(jié)構(gòu)延伸到每一戶(hù),應(yīng)該警惕過(guò)密的組織安排引發(fā)整合過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)。

村民自治重心下移的探索在中國(guó)農(nóng)村陸續(xù)展開(kāi),但從全國(guó)范圍來(lái)看,這些試點(diǎn)的分布較為分散,如何從宏觀(guān)層面把握鄉(xiāng)村自治實(shí)踐的政策走向是需要關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。W縣S鄉(xiāng)村莊三級(jí)自治的政策實(shí)踐表明,村民自治重心下移的再組織化形式有利于村莊橫向的社會(huì)整合,是孵化接續(xù)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的基層組織資源的有益探索。社會(huì)整合邏輯應(yīng)該是克服當(dāng)前農(nóng)村基層組織效能降低和村莊空心問(wèn)題的政策方向,但鄉(xiāng)村基層治理政策的探索亦必考量政策的效率機(jī)制與合法機(jī)制。效率機(jī)制的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于政策設(shè)計(jì)與社會(huì)事實(shí)的有效匹配,當(dāng)前農(nóng)村空心化問(wèn)題是推行村莊三級(jí)自治繞不開(kāi)的難題,也是一進(jìn)步政策設(shè)計(jì)與改進(jìn)需要面對(duì)的問(wèn)題。從合法機(jī)制來(lái)看,一項(xiàng)鄉(xiāng)村自治政策的實(shí)踐應(yīng)建立在社會(huì)認(rèn)可的基礎(chǔ)之上;但從村莊三級(jí)自治的政策安排來(lái)看,由于職能角色沖突引發(fā)了村民對(duì)自管委的不信任,信任不足與整合限度失衡使村莊三級(jí)自治政策遭遇合法性危機(jī)。因此,把握社會(huì)整合的政策方向,兼顧效率機(jī)制與合法機(jī)制是探索村民自治重心下移政策的題中應(yīng)有之義。

根據(jù)以上問(wèn)題,本文提出如下建議:第一,村民自治重心下移政策的價(jià)值整合方式應(yīng)多樣化,以村莊三級(jí)自治為例,農(nóng)民講習(xí)所作為村民價(jià)值整合的空間載體,是當(dāng)前村莊自治政策實(shí)現(xiàn)價(jià)值整合的主要途徑。事實(shí)上,傳統(tǒng)節(jié)日和民俗文化在村莊有著深厚的合法性基礎(chǔ),通過(guò)傳統(tǒng)節(jié)日和民俗文化活動(dòng)等推進(jìn)村民價(jià)值整合是兼顧效率機(jī)制與合法性機(jī)制的選擇,有利于村民自治政策的推進(jìn)與事實(shí)。第二,提高村莊三級(jí)自治組織體系的開(kāi)放性,實(shí)現(xiàn)村莊多元價(jià)值整合。鄉(xiāng)村自治政策不存在于真空,村莊價(jià)值體系也不是鐵板一塊,政策環(huán)境是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素,提高政策開(kāi)放程度,吸納多元價(jià)值主體參與,是真正實(shí)現(xiàn)村莊價(jià)值整合的基礎(chǔ)。第三,發(fā)展共同體不拘泥于合作社或自治單元,村莊利益整合涉及多方發(fā)展主體,也不限于經(jīng)濟(jì)利益。村莊作為熟人社區(qū),已有發(fā)展成熟且種類(lèi)多樣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)或自組織,村莊社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是村民自治重心下移政策落地和組織實(shí)踐的微觀(guān)基礎(chǔ)。充分利用村莊內(nèi)業(yè)已成熟的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和利益聯(lián)結(jié),是整合村莊利益促進(jìn)發(fā)展共同體的有效路徑。