“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策能否推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級
——來自282個地級市的證據(jù)

孟子清

(中國社會科學(xué)院大學(xué) 政府管理學(xué)院, 北京 100029)

改革開放以來,中國經(jīng)歷了一場以高耗能、高污染為代價的工業(yè)化與城市化之路[1]。目前中國能源消費(fèi)總量已躍居世界第一,巨大的能源消耗帶來了嚴(yán)重的污染問題,影響著中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài),發(fā)展階段也從原來的高速度發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展。黨的十八大以來,黨和政府高度重視資源節(jié)約和能源的高效利用,出臺一系列政策減少溫室氣體排放,推動能源高效利用,推動美麗中國建設(shè)。同時為加快推進(jìn)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)資源的合理高效配置,中國目前正在積極淘汰落后產(chǎn)能、推動能源轉(zhuǎn)型,以化石能源消耗為主導(dǎo)的粗放式發(fā)展正在逐步向著創(chuàng)新型、集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對于能源消費(fèi)的總量控制,中國經(jīng)歷了從重視末端排放治理到嚴(yán)格總量控制的道路[2]。以往政府的政策多以行政懲治和末端治理為主,如制定獎懲措施、關(guān)停污染嚴(yán)重企業(yè)等手段,這些政策在過去取得了一些效果,但存在著執(zhí)法不嚴(yán)、能耗水平下降較慢、監(jiān)督機(jī)制缺乏等問題。近年來,在持續(xù)進(jìn)行末端治理的基礎(chǔ)上,中國政府積極借鑒吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),探索出了以市場為基礎(chǔ),以總量為目標(biāo)的能源調(diào)節(jié)機(jī)制,如碳排放交易、排污權(quán)交易等。這些政策的出臺充分地發(fā)揮了市場的基礎(chǔ)性作用[3],對加快節(jié)能減排,實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展,為中國實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展起著重要的作用。

“用能權(quán)交易”作為碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)4個環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制之一,中國正在從制度和實(shí)踐兩個方面推動“用能權(quán)交易”制度穩(wěn)步持續(xù)健康發(fā)展。2015年10月,黨的十八屆五中全會提出,要實(shí)行能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動,旨在從根源上治理污染,同時以能源消耗總量為抓手,倒逼產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化升級,綜合提高能源利用效率,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2016年,“十三五”規(guī)劃提出,要建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)和碳排放權(quán)初始分配制度。2016年7月,國家發(fā)改委正式發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》(以下簡稱“方案”),方案通知在河南、浙江、四川和福建開展“用能權(quán)交易”試點(diǎn)工作,于2017年正式實(shí)行該政策,2019年試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成功。2021年發(fā)布的《關(guān)于“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》指出,要合理控制能源消費(fèi)總量,深化用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn),加強(qiáng)“用能權(quán)交易”與碳排放權(quán)交易的統(tǒng)籌銜接。2021年發(fā)布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》指出,要完善用能權(quán)有償使用和交易制度,加快建設(shè)全國“用能權(quán)交易”市場,加強(qiáng)電力交易、“用能權(quán)交易”和碳排放權(quán)交易的統(tǒng)籌銜接。

“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策作為政府運(yùn)用市場作用機(jī)制調(diào)節(jié)能源消費(fèi)總量的政策工具,其本質(zhì)是以制度來約束企業(yè),在推動企業(yè)科技創(chuàng)新和地區(qū)節(jié)能減排同時倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙重發(fā)展,是對試點(diǎn)省份的一次有益探索。目前,“用能權(quán)交易”試點(diǎn)已經(jīng)啟動,“用能權(quán)交易”是否真的通過經(jīng)濟(jì)手段,倒逼高能耗企業(yè)進(jìn)行改革,從而推動了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級?地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級是否具有地區(qū)異質(zhì)性?這是本文試圖回答的問題。

1 文獻(xiàn)綜述

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn),專家主要在制度建設(shè)層面和政策效果兩個方面對“用能權(quán)交易”進(jìn)行分析。在理論建設(shè)方面,孔躍和李宗錄[4]、潘家華[5]作為第一批研究用能權(quán)的專家學(xué)者,從“用能權(quán)交易”的概念入手,對“用能權(quán)交易”的內(nèi)涵、“用能權(quán)交易”建構(gòu)的理論基礎(chǔ)與作用機(jī)制進(jìn)行了闡釋,對“用能權(quán)交易”面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析,并提出了一系列建議。陳志峰[6]從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行制度分析,通過對“用能權(quán)交易”和能源消費(fèi)稅進(jìn)行綜合評估,主張將能源消費(fèi)稅和用能權(quán)結(jié)合使用,在制度選擇上兼具多樣性和地域性,充分發(fā)揮這兩者的協(xié)同作用,共同促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。蘇奕儒[7]對試點(diǎn)省份福建省的“用能權(quán)交易”市場建設(shè)存在的問題進(jìn)行分析,對如何完善整體性“用能權(quán)交易”制度提出了對策建議。葉榅平和王怡昕[8]就用能權(quán)作為特許權(quán)的法律屬性進(jìn)行了分析,并對如何推動用能權(quán)制度的穩(wěn)步進(jìn)行提出了政策建議。

在政策效果方面,各專家主要從“用能權(quán)交易”對降低碳排放量和促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的角度進(jìn)行評估。羅曉梅和張佳[9]利用DEA模型從波特效應(yīng)出發(fā),探索“用能權(quán)交易”制度在企業(yè)整體的波特效應(yīng),并通過分析認(rèn)為“用能權(quán)交易”可以提高企業(yè)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)潛力和節(jié)能潛力,但對企業(yè)個體層面的經(jīng)濟(jì)潛力并不明顯。李少林和畢智雪[10]通過LP非參數(shù)估計方法就“用能權(quán)交易”對企業(yè)科技創(chuàng)新和生產(chǎn)率提高的影響進(jìn)行研究,并得出“用能權(quán)交易”對東部地區(qū)企業(yè)、高耗能產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率提高有促進(jìn)作用。張艾莉和陳茜[11]從“用能權(quán)交易”對企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新的影響出發(fā),通過對中國上市A股工業(yè)企業(yè)的量化分析,得出“用能權(quán)交易”制度顯著推動了中國工業(yè)企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新,但因?yàn)樗幮袠I(yè)的不同,其政策效果也不盡相同。

綜合以上文獻(xiàn),對于“用能權(quán)交易”,學(xué)術(shù)界研究內(nèi)容涵蓋理論支撐、政策建議、效果評估;文獻(xiàn)的實(shí)證分析多以交易機(jī)制對推動企業(yè)節(jié)能減排和節(jié)能創(chuàng)新的影響,對推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級這方面則涉及較少。基于此,從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度出發(fā),在進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上,運(yùn)用雙重差分方法,對“用能權(quán)交易”對試點(diǎn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級效果進(jìn)行評估,探究出“用能權(quán)交易”的政策效果延伸性,為“用能權(quán)交易”的全面鋪開提供證據(jù),也為中國構(gòu)建美麗中國的同時實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供證據(jù)。

2 “用能權(quán)交易”推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的作用分析

2016年國家發(fā)改委發(fā)布的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》指出,試點(diǎn)區(qū)域要以市場為主導(dǎo),結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局及節(jié)能潛力等因素,合理確定各地市的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo),推進(jìn)用能權(quán)有償使用,合理區(qū)分重點(diǎn)單位,針對產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)、高能耗產(chǎn)業(yè)采取更為科學(xué)的初始用能權(quán)確權(quán)方法,兼顧公平和效率,合理化解過剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)?！坝媚軝?quán)交易”政策作為控制能源消費(fèi)總量的手段,其機(jī)制同用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)一樣,是指在能源總量控制的前提下,企業(yè)對取得的用能權(quán)指標(biāo)進(jìn)行交易的行為。作為一種市場化調(diào)控手段,該政策對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級主要有兩個方式。

1)“用能權(quán)交易”政策由政府對用能單位或企業(yè)的用能權(quán)進(jìn)行確權(quán),用能單位擁有初始用能權(quán),企業(yè)擁有初始用能權(quán)指標(biāo),指標(biāo)之內(nèi)的能源消耗實(shí)行免費(fèi)或有償,超額使用部分實(shí)行差別價格。波特假說認(rèn)為適當(dāng)?shù)沫h(huán)境管制有利于促使企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,同時有可能推動產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率的提高[12]。高耗能企業(yè)受限于高昂的“用能權(quán)交易”價格,在利益的驅(qū)使下,傾向于降低碳排放量,這將激勵行業(yè)企業(yè)積極投入資金對生產(chǎn)資本進(jìn)行改造升級或科技創(chuàng)新,同時積極淘汰落后產(chǎn)能,并在合理的范圍內(nèi)尋找更多低耗能、高集聚產(chǎn)業(yè)。低能耗企業(yè)受益于多余的能源指標(biāo),可以將指標(biāo)進(jìn)行市場交易,擁有更多的資金進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新將推動資本、勞動力從能源密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變,從而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級?！坝媚軝?quán)交易”制度的建立,將激發(fā)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新動力,促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動與優(yōu)化配置,從而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級[13]。

2)“用能權(quán)交易”給以低碳產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔產(chǎn)業(yè)等為代表的新興產(chǎn)業(yè)提供了巨大的市場,為滿足該地區(qū)的環(huán)保需求,不少企業(yè)會選擇該地區(qū)建廠生產(chǎn),新興產(chǎn)業(yè)將集群發(fā)展;同時為進(jìn)一步贏得市場,該地區(qū)原有的低碳產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)會加快研發(fā)和創(chuàng)新力度,一批高科技低能耗的技術(shù)會在地區(qū)內(nèi)部落地生根,進(jìn)一步刺激高科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

3 研究方法與模型構(gòu)建

采用雙重差分法(difference in difference,DID)對“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策的政策效果進(jìn)行分析,雙重差分法作為評價政策工具的重要方法之一,相較于其他靜態(tài)統(tǒng)計方法,具有避免內(nèi)生性、控制個體異質(zhì)性等優(yōu)點(diǎn)。

3.1 模型建立

將“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策作為一次準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》指出,各試點(diǎn)省份自2017年開始實(shí)行,并于2019年正式實(shí)施。故將2017年作為政策開始年份,同時將浙江、福建、河南、四川4省份中的地級市作為實(shí)驗(yàn)組,其余省份中的地級市(西藏除外)作為控制組,這一變量中,在2017年后,將試點(diǎn)省份定義為1,其余時間和省份均定義為0。

基于以上分析,構(gòu)建出了以下實(shí)證模型

yit=β1treatedi+β2timet+β3treatedi*timet+εit

(1)

式中:yit為因變量,即“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策的政策效果;treatedi為政策試點(diǎn)虛擬變量;timet為時間虛擬變量;treatedi*timet為交互項(xiàng);β為政策的凈效應(yīng);εit為干擾項(xiàng)。

3.2 數(shù)據(jù)來源

所用數(shù)據(jù)來自于2014—2019年全國各地級市(因數(shù)據(jù)缺失,未包括港澳臺和西藏地區(qū))的《中國城市統(tǒng)計年鑒》,剔除未獲取到數(shù)據(jù)的地級市,本次數(shù)據(jù)共選取282個地級市。

3.3 數(shù)據(jù)說明

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變是一個漫長的過程,國內(nèi)外專家學(xué)者對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有很多不同的測度方法,根據(jù)歷史文獻(xiàn),選用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級進(jìn)行測度。

3.3.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指的是各產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)水平不斷提高的過程,反映了產(chǎn)業(yè)之間的聚集和協(xié)調(diào)能力。在現(xiàn)有研究中,對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的定量研究及其指標(biāo)確定均不統(tǒng)一,采用干春暉等[14]的研究,用泰爾公式來測量各省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度,該指數(shù)不僅可以測算不同產(chǎn)業(yè)的地位和協(xié)調(diào)程度,還可以很好地兼顧產(chǎn)業(yè)和就業(yè)、產(chǎn)值之間的關(guān)系。具體計算公式為

(2)

式中:yi,m,t為i地區(qū)第m產(chǎn)業(yè)在t時期占該地區(qū)生產(chǎn)總值的比例;m=1,2,3;li,m,t為i地區(qū)第m產(chǎn)業(yè)在t時期的就業(yè)人口。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)泰爾指數(shù)是對該地區(qū)三大產(chǎn)業(yè)的就業(yè)情況以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的反映,該值離0越近說明該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越趨于均衡,如果該值為0,則說明該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡。

3.3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化反映了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨經(jīng)濟(jì)增長不斷發(fā)生變化,表現(xiàn)為從第一產(chǎn)業(yè)到第二產(chǎn)業(yè)再到第三產(chǎn)業(yè)比例不斷上升的過程。對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化水平的公式,不同的論文采用不同的方法,干春暉等[14]采用第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的比值來代表產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化,但該方法計算方式過于簡單,并不適用于部分工業(yè)化為主的資源型城市,從而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化結(jié)果。通過對論文中描述產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的公式進(jìn)行綜合對比分析后,最后采用付凌暉[15]在《我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實(shí)證研究》中對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的指標(biāo)描述,根據(jù)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出占比與坐標(biāo)軸的夾角構(gòu)建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化指標(biāo),通過空間向量將每個產(chǎn)業(yè)GDP占GDP的比例作為空間向量的一部分,從而組建一組三維向量X0=(x1,0,x2,0,x3,0),再根據(jù)分別代表三個產(chǎn)業(yè)的X1=(1,0,0)、X2=(0,1,0)、X3=(0,0,1),來計算夾角θ1,θ2,θ3。

具體計算公式為

(3)

式中:j=1,2,3。

再通過夾角來計算產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化:

(4)

式中:i為時間;j為產(chǎn)業(yè);w值越高,表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化程度越高。

3.4 控制變量

基于所瀏覽文獻(xiàn),影響本地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的控制變量如下所示。

1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pdp):經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以衡量本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度,采用地級市人均GDP(元)指標(biāo)進(jìn)行測度。

2)政府支出(gov):地方政府在推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級中起著重要作用[16],地方財政支出可以為其他投資起到很好的方向性、戰(zhàn)略性引導(dǎo)作用,采用地級市公共預(yù)算支出(億元)進(jìn)行測度。

3)城市創(chuàng)新水平(pat):城市和企業(yè)創(chuàng)新水平的增加可以推進(jìn)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型[17],采用地級市專利授權(quán)數(shù)量(件)進(jìn)行測度。

4)整體環(huán)保水平(egy):地區(qū)的能源使用程度反映了地區(qū)產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成,能源消耗的增長速率反映了地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的速度[18]。每個城市對能源消耗總量的計算方式不一致,采用根據(jù)原始年鑒并按比例計算的地級市二氧化碳排放量(萬t)進(jìn)行測度。

5)銀行可利用資金(mon):金融資金對地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了充足的資金和后備,采用地級市的年末貸款余額(億元)進(jìn)行測度。

為避免在數(shù)據(jù)中出現(xiàn)極值等情況,在接下來的定量計算中,對以上所有控制變量均進(jìn)行對數(shù)處理后再計算。

3.5 核心解釋變量

核心解釋變量是虛擬變量did,根據(jù)《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》,將2017年之后和試點(diǎn)省份中所有地級市設(shè)置為1,其余省份地級市設(shè)置為0,最終得到核心解釋變量did。

通過對2014—2019年共282個地級市的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集,變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

4 實(shí)證結(jié)果及分析

4.1 基準(zhǔn)模型檢驗(yàn)

采用雙重差分法檢驗(yàn)“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策對試點(diǎn)省份產(chǎn)業(yè)升級的影響,并使用stata15軟件依次對試點(diǎn)省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化進(jìn)行差分,回歸結(jié)果如表2所示。

表2 基準(zhǔn)模型檢驗(yàn)回歸結(jié)果

根據(jù)stata結(jié)果并依據(jù)結(jié)果分析,“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的影響系數(shù)為 0.016 9,并在5%的顯著性水平下顯著。這說明“用能權(quán)交易”試點(diǎn)省份地區(qū)產(chǎn)業(yè)從第一產(chǎn)業(yè)向著第二、三產(chǎn)業(yè)占據(jù)優(yōu)勢漸進(jìn),說明“用能權(quán)交易”政策對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級有著一定的促進(jìn)作用。

對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化來說,“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的影響系數(shù)為-0.226,但其結(jié)果并不顯著,這說明試點(diǎn)省份在推動“用能權(quán)交易”中,試點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)要素的合理配置,達(dá)到就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)值的平衡,但其效果并不明顯,還需要進(jìn)一步觀察。

從控制變量來看,“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策是多種因素共同驅(qū)動的結(jié)果,單一控制變量的影響并不能明顯推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級,因此在推進(jìn)“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策擴(kuò)大時,要多種舉措、全方位考慮、多角度配合,共同推動低碳創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.2 平行趨勢檢驗(yàn)

滿足平行趨勢檢驗(yàn)是使用雙重差分法模型的前提,即試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)在政策實(shí)施前有著相同的變化趨勢,且不隨著時間變化而產(chǎn)生系統(tǒng)性差異。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整具有一定的滯后性,政策變化效果并不能立即顯現(xiàn)。如圖1所示,在政策實(shí)施前兩年,虛擬變量的系數(shù)都在0附近,與0沒有顯著差異;在政策實(shí)施后一年,受該試點(diǎn)政策的影響,存在部分企業(yè)在工業(yè)產(chǎn)成品成本增長的壓力下,進(jìn)行了一系列的改革,推動該地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展,并推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生適度的變化,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整系數(shù)出現(xiàn)拐點(diǎn);政策后第二年,受產(chǎn)業(yè)調(diào)整的滯后性和企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)新的持續(xù)性不足影響,地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型速度較上一年出現(xiàn)下滑,但整體速度與政策實(shí)施前還是存在明顯差距,說明“用能權(quán)交易”可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此該模型通過平行趨勢檢驗(yàn)。

圖1 平行趨勢檢驗(yàn)

4.3 安慰劑檢驗(yàn)

“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級,但這種政策效應(yīng)是否受到其他政策因素或自身的偶然性的影響還需要進(jìn)一步分析,故使用安慰劑檢驗(yàn)。使用隨機(jī)構(gòu)建實(shí)驗(yàn)組并模擬進(jìn)行500次的方法進(jìn)行檢驗(yàn)并得到系數(shù)分布圖。如圖2所示,系數(shù)大部分都在0附近,離0越遠(yuǎn),分布的數(shù)量越少,成正態(tài)分布形狀,因此“用能權(quán)交易”對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的促進(jìn)效應(yīng)不是由其他偶然或政策因素影響,通過本次安慰劑檢驗(yàn)。

圖2 安慰劑檢驗(yàn)

4.4 異質(zhì)性分析

由于各地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)不同,且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差距較大,《方案》提出各地方政府可以根據(jù)自己的實(shí)際情況對政策細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)整,因此從地區(qū)異質(zhì)性對政策本身進(jìn)行分析。

如表3所示,相較于中西部地區(qū),東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化水平明顯為正,且通過了1%的顯著性水平檢驗(yàn),這說明“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策能夠更好地推動?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級,但對于中西部地區(qū)來說,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級效果并不明顯。造成差異的原因可能是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),且大多毗鄰沿海,地區(qū)資金較為充裕,創(chuàng)新能力和人才規(guī)模較中西部地區(qū)更具有優(yōu)勢[19]。

表3 區(qū)域異質(zhì)性分析

5 結(jié)論和建議

5.1 結(jié)論

基于中國2014—2019年的282個地級市面板數(shù)據(jù),以“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策作為一次準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)來構(gòu)建雙重差分模型,并通過回歸檢驗(yàn),得出以下結(jié)論。

1)“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策的實(shí)施可以促進(jìn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化水平,推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從較低階段到較高階段轉(zhuǎn)變,但“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化則不顯著,其原因可能是不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡相同,且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化升級是一個長期且漫長的過程,通常需要十年甚至更長的時間。

2)在不同地區(qū),“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用的影響不同。其中“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策對東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要較中西部地區(qū)更為顯著,這說明在中西部地區(qū),政府還應(yīng)該在政策靈活性和資金投入兩個方面下大力氣,做真功夫,推動地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

5.2 建議

1)逐步擴(kuò)大“用能權(quán)交易”試點(diǎn)范圍。《方案》提出,2020年對“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策進(jìn)行總結(jié)評估并視情況推廣。目前,“用能權(quán)交易”在試點(diǎn)省份已經(jīng)實(shí)施6年。2021年浙江與福建兩試點(diǎn)交易總量省份“用能權(quán)交易”量分別為34萬t、120萬t標(biāo)準(zhǔn)煤,“用能權(quán)交易”試點(diǎn)政策在試點(diǎn)期內(nèi)對節(jié)能減排取得了較好的政策效果,雖然該政策與碳排放交易量相比在交易數(shù)量上仍存在巨大差距,但整體運(yùn)作良好,對該政策在全國范圍內(nèi)推行起到了很好的示范作用。未來要進(jìn)一步擴(kuò)大“用能權(quán)交易”的試點(diǎn)范圍,在國家層面統(tǒng)一確權(quán)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),從制度層面搭建好“用能權(quán)交易”的頂層設(shè)計工作,建立健全“用能權(quán)交易”相關(guān)法律法規(guī),為“用能權(quán)交易”創(chuàng)造很好的制度和法律保障,同時可以從稅收和金融兩個層面出臺更多激勵措施鼓勵用能權(quán)政策的應(yīng)用與推廣,將更多行業(yè)納入“用能權(quán)交易”中來,實(shí)現(xiàn)“用能權(quán)交易”從到前端管理到末端治理全流程、全方位覆蓋。

2)“用能權(quán)交易”要與其他環(huán)境權(quán)益交易協(xié)同。“用能權(quán)交易”作為碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)4個環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制之一,要與其他3個交易機(jī)制協(xié)同一起,共同為祖國綠水青山做貢獻(xiàn)[20]。當(dāng)前“用能權(quán)交易”仍存在界限不清晰、易造成雙重履約的問題。未來,要厘清“用能權(quán)交易”在環(huán)境權(quán)益市場中的定位、覆蓋范圍、針對對象,打通“用能權(quán)交易”和其他3種環(huán)境權(quán)益交易之間的壁壘,加快建設(shè)環(huán)境權(quán)益交易統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的市場體系,建立全國統(tǒng)一交易市場,逐步推進(jìn)“用能權(quán)交易”與碳交易排放交易、排污權(quán)交易的協(xié)同配合,以市場機(jī)制激勵企業(yè)從“四權(quán)”的統(tǒng)一角度出發(fā),綜合考慮,實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)合。

3)進(jìn)一步完善管理監(jiān)督體制。當(dāng)前,各試點(diǎn)省份存在交易透明度低、監(jiān)管規(guī)則混亂的情況,導(dǎo)致企業(yè)熱情度不高、推行困難。未來要在試點(diǎn)政策的基礎(chǔ)上總結(jié)規(guī)律,吸取教訓(xùn)。在交易制度方面,要統(tǒng)一規(guī)范“用能權(quán)交易”的相關(guān)數(shù)據(jù)和交易制度,推動“用能權(quán)交易”進(jìn)一步透明化、公平化,積極創(chuàng)新相關(guān)交易手段;在監(jiān)督管理制度上,要加大監(jiān)督力度,完善監(jiān)管機(jī)制,在制度上保障“用能權(quán)交易”平穩(wěn)公開運(yùn)行,同時要在“用能權(quán)交易”和審核的過程中建立事前責(zé)任和事后問責(zé)機(jī)制,多層次提升監(jiān)管效率,有效保障監(jiān)管效果[21]。

4)各地區(qū)要實(shí)事求是,制定符合實(shí)際的政策。在“用能權(quán)交易”中,不僅要全國一盤棋,更要賦予地方政府一定的自主權(quán)。中國中西部地區(qū)和東部地區(qū)因地理環(huán)境、生態(tài)環(huán)境水平的不同,在政策和資金投入上存在著很大的差異性。國家要在中西部地區(qū)投入更多資金,給予更多的優(yōu)惠政策,各地方政府也要根據(jù)自己的實(shí)際,在國家制度法律的框架下制定符合自己地區(qū)的政策,因地制宜、因時制宜出臺相應(yīng)的配套政策,在推動“用能權(quán)交易”和企業(yè)節(jié)能減排的同時,推動企業(yè)創(chuàng)新,帶動其他創(chuàng)新性企業(yè)發(fā)展,帶動地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。