完善國庫協(xié)同監(jiān)管機制推進中國式現(xiàn)代化財會監(jiān)督

●王 葵 尹永紅 許正山

財政監(jiān)督關乎財政資金流轉的公平和效率， 是一個國家或地區(qū)財政管理體制的重要組成部分。 黨的十八大以來，我國財政制度改革不斷深入，現(xiàn)代財政管理體制初步建立， 公共財政特征日趨明顯， 但健全國庫協(xié)同監(jiān)管機制、 推進中國式現(xiàn)代化財會監(jiān)督的任務依然艱巨。當前，我國財政監(jiān)督管理體系既包括中央和地方各級財政部門內部的自我監(jiān)督， 也包括法定授權的各種外部監(jiān)督， 如各級人民代表大會的事前監(jiān)督、 各級人民銀行國庫部門的事中監(jiān)督以及各級審計部門的事后監(jiān)督等。邁向新征程，深入推進財政國庫改革， 急需進一步健全國庫協(xié)同監(jiān)管機制， 科學整合內外部功能監(jiān)管資源，優(yōu)化監(jiān)管流程，強化流程監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管和穿透式監(jiān)管， 切實提升中國式現(xiàn)代化財會監(jiān)督的前瞻性、 精準性、 有效性和協(xié)同性。

一、 協(xié)同監(jiān)管的理論與實踐邏輯

目前，國際上的主流財政監(jiān)督理論劃分為兩大學派：一是以法國經濟學家阿利克斯為代表的阿利克斯學派； 二是以德國經濟學家為代表的瓦格納學派。 阿利克斯學派認為財政監(jiān)督按機關性質開展， 瓦格納學派認為財政監(jiān)督按財政資金流轉的程序開展。兩學派研究比較發(fā)現(xiàn)，財政監(jiān)督是制約關系和協(xié)調關系的相互結合，基于監(jiān)督主體的職責定位，實現(xiàn)監(jiān)管協(xié)作、制衡和再監(jiān)督（見表1）。

表1 國際財政監(jiān)督理論主要學派的觀點比較

觀察國際上財政監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機制的實踐，部分國家基于“經濟人”假設，通過制度實現(xiàn)有效監(jiān)督，構建了有分工、有協(xié)調、有制衡的監(jiān)督體系，以此防范公共資金管理支配權力的濫用。 所具共性主要有：

第一，協(xié)同監(jiān)管機制具有權威性。協(xié)同監(jiān)管機制的法律約束力強、 權威性高。 不僅在憲法（如英國、德國、瑞士、意大利等）中對預算收支活動和各部門的管理責任有明確規(guī)定，還普遍設有專門法，對財政監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)管機制作出具體規(guī)定（如法國的《財政法》、美國《預算及會計法》等）。

第二，協(xié)同監(jiān)管機制具有公共性。 將財政監(jiān)督作為公共監(jiān)督體系的重要組成部分，立法、財政和其他部門廣泛參與，監(jiān)督行為相互獨立，協(xié)作配合。其中，立法部門主要為議會、國會撥款委員會等，其他部門包括審計、監(jiān)察和財政資金流轉所涉單位等。 以巴西為例，在財政監(jiān)督的政府監(jiān)督環(huán)節(jié)，聯(lián)邦政府設立財政協(xié)調委員會， 人員由財政部、國庫總局和計劃預算部等部門代表組成。

第三，協(xié)同監(jiān)管機制重視信息化。 發(fā)達國家普遍實現(xiàn)財政資金收支信息共享和業(yè)務辦理的電子化，財政資金收支數(shù)據在各部門間實時動態(tài)反映，財政監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)管信息高度互通。 目前，美國超九成撥款通過電子渠道辦理，各財政監(jiān)督主體能夠及時共享資金流轉信息，公眾可以便捷查詢預算收支信息；德國、法國和日本等國均通過信息化手段建立了有效的信息共享機制。

二、我國國庫協(xié)同監(jiān)管機制現(xiàn)狀

改革開放以來， 特別是1994 年分稅制改革后， 圍繞如何全面有效開展財會監(jiān)督，中央和地方一直在探索建立具有中國特色的財會監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機制。 例如，在財政內部協(xié)同方面，逐步構建了從中央到地方的財政縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督的監(jiān)管協(xié)同，縱向監(jiān)督由財政部各地的派駐機構實施，橫向監(jiān)督由地方財政內設監(jiān)督部門對本級財政資金的管理和使用開展監(jiān)督； 在外部協(xié)同方面，各級人大、紀委監(jiān)委、人民銀行、審計及資金流轉所涉的稅務、海關等征收機關均參與財會監(jiān)督。 具體以財政國庫業(yè)務監(jiān)督為例，在收入收繳、資金撥付、庫款管理和預算賬戶管理等工作內容中，監(jiān)督制度安排既涉及財政內部監(jiān)督，也包括各級人大、紀委監(jiān)委、人民銀行、審計等部門參與的外部監(jiān)督。 總體看，正是有了以“制度協(xié)同、工作協(xié)同、業(yè)務協(xié)同、系統(tǒng)協(xié)同”（見圖1）為核心的具有中國特色的財會監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機制，從而不斷推進了我國財政國庫法治化進程，使大國財政國庫發(fā)揮更大的效力，持續(xù)支持中國式現(xiàn)代化國庫行穩(wěn)致遠。

圖1 我國財會監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機制運行關系

但是也應看到，在現(xiàn)階段，受制度建設、機構設置和監(jiān)督與被監(jiān)督關系未完全理順等因素的影響，我國國庫協(xié)同監(jiān)管機制的優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮， 制約了財會監(jiān)督效力，導致財政資金管理中仍存在預算監(jiān)管不嚴、資金使用效率不高等相關問題。 具體表現(xiàn)在：

（一）協(xié)同監(jiān)管機制的頂層設計仍需整體改進

從法律法規(guī)和制度層面來看，由于《預算法》和《預算法實施條例》的修訂實施，我國財會監(jiān)督的法制環(huán)境明顯改善， 審計、會計等相關法律法規(guī)也對財會監(jiān)督工作發(fā)揮約束作用，但是，相關法律法規(guī)和制度或缺少有機銜接，或內容分散、重合、缺位，或對違法違規(guī)行為缺少明確罰則、 處罰較輕，均影響到法律法規(guī)的實際執(zhí)行效力。 以非稅收入征繳管理為例，根據非稅收入征收改革和資金流轉實際，財政、稅務和人民銀行等部門均可參與日常監(jiān)管，但目前缺少統(tǒng)一的管理規(guī)范，各部門沒有充分可用的監(jiān)管依據和明確的監(jiān)管對象，地方非稅收入征收中仍存在多頭管理和預算資金在銀行賬戶長時間存放、集中匯繳入庫等問題。

從基層監(jiān)督實踐來看，不同監(jiān)督主體在依法開展財會監(jiān)督時多從自身職能權限出發(fā)，監(jiān)管行為缺乏必要協(xié)調和監(jiān)督，監(jiān)督手段和監(jiān)督結論相互獨立， 難以共享監(jiān)督成果。 在組織開展聯(lián)合監(jiān)管工作時，相關監(jiān)督主體多通過會議協(xié)商和簽訂協(xié)議等形式整合監(jiān)督資源， 一般是針對專門問題開展工作，缺少常設機構、一般程序和長效機制。

（二）財政部門內部協(xié)同監(jiān)管仍需有效整合

從內部的縱向監(jiān)管看， 根據1994 年財稅體制改革要求，1995 年成立財政監(jiān)察專員辦事處。 多年來，財政部駐地方監(jiān)管局代表財政部就地履行中央財政監(jiān)督和部分管理職責，依法依規(guī)較好實施了財政國庫業(yè)務等監(jiān)管。 但從內部的橫向監(jiān)管情況看，一方面， 地方財政由內設部門承擔財政監(jiān)督職能，既是監(jiān)督方又是被監(jiān)督方，容易導致裁判員和運動員角色重疊，開展監(jiān)督和問題追責存在一定的隨意性， 總體監(jiān)督層次較低、約束力不足；另一方面，近年來，伴隨國庫業(yè)務變革和預算管理一體化系統(tǒng)上線，地方財政國庫業(yè)務正處在轉型期，人工業(yè)務模式下監(jiān)管失效，而電子業(yè)務模式下的監(jiān)管尚未成熟。從社會監(jiān)督進展看，各地財政主動“曬賬本”意愿不強，監(jiān)督渠道建設緩慢，公眾參與度不高， 加之財政國庫工作處在事中環(huán)節(jié)，公眾基于事后信息開展監(jiān)督具有一定的滯后性。

（三）外部監(jiān)管協(xié)同各具非均衡性

從監(jiān)督地位看，人大監(jiān)督的法律地位最高，但監(jiān)督重點是預算編制和執(zhí)行，受人員組成、部門設置和審查時間等限制，人大主要依據會議集中審議等形式開展監(jiān)督，很難對財政國庫業(yè)務開展全面、深入和細致地審查，對于預算資金收支效率和執(zhí)行偏差等內容難以開展靈活監(jiān)督。 從問責追責力度看，紀委監(jiān)委手段權威、糾偏效果好，但定位為政治監(jiān)督而非業(yè)務監(jiān)督，沒有足夠的資源投入對財政國庫資金管理使用的日常監(jiān)督。從監(jiān)督便利性看，人民銀行經理國庫是在柜面辦理各項收支業(yè)務，能夠開展實時、逐筆監(jiān)督，但僅掌握業(yè)務憑證信息，監(jiān)督信息不全面。 從審計部門角度看，一般依據審計法采取專項監(jiān)督，較難開展動態(tài)監(jiān)督和系統(tǒng)性監(jiān)督，同時審計等監(jiān)督部門出具結論后，自身不具有相應的懲戒職能， 監(jiān)督效力大大降低。 從預算單位角度看，首要利益關切是滿足自身用款需求和占有使用資金，在監(jiān)督檢查中往往是發(fā)生風險問題的責任方。

（四）協(xié)同監(jiān)管機制尚未緊跟信息化數(shù)字化步伐

從資金的流轉角度看，財政國庫監(jiān)管信息系統(tǒng)涉及財政部門的預算管理一體化系統(tǒng)、稅務部門的金稅系統(tǒng)、人民銀行的國庫“3T”系統(tǒng)和各商業(yè)銀行的賬戶管理系統(tǒng)，但是目前各系統(tǒng)建設都具有鮮明的自建自管特色，除必要的業(yè)務信息傳輸外，在信息互通共享方面建設緩慢，無法整合形成有效的信息資源，難以為各部門開展國庫協(xié)同監(jiān)管提供信息支撐。除此之外，近年來，在部分地方，政府或人大等牽頭建設預算信息聯(lián)網等信息共享平臺，但存在建設進展不快、上傳信息不完整和信息更新滯后等問題，在實際工作中發(fā)揮的作用有限。

三、 完善我國財政國庫協(xié)同監(jiān)管機制的初步思考

從推進國家現(xiàn)代治理和深化財政體制改革角度看，財政國庫業(yè)務是預算執(zhí)行的關鍵環(huán)節(jié)，國庫協(xié)同監(jiān)管機制不暢，不利于財政政策落地和財政資金的統(tǒng)籌管理?，F(xiàn)階段應進一步整合財政國庫監(jiān)督資源，以“資金安全”和“績效管理”為重點，圍繞“提升監(jiān)管效力、統(tǒng)一監(jiān)管尺度、落實監(jiān)管責任”目標，緊扣“制度協(xié)同、工作協(xié)同、業(yè)務協(xié)同、系統(tǒng)協(xié)同”主線，縱深推進國庫協(xié)同監(jiān)管機制建設。

（一）國庫協(xié)同監(jiān)管機制建設目標

1. 提升監(jiān)管效力。 提升監(jiān)管機制權威性，凝聚監(jiān)督合力，打破內外部監(jiān)督局限，整合財政內部監(jiān)督與人大、紀委監(jiān)委、人民銀行和審計等部門的監(jiān)督優(yōu)勢，明確監(jiān)督職責定位，消除重復監(jiān)督、無效監(jiān)督和監(jiān)督沖突。

2.統(tǒng)一監(jiān)管尺度。 首先，統(tǒng)一協(xié)同監(jiān)管的對象，消除資金監(jiān)督盲區(qū)，覆蓋財政國庫業(yè)務全程、全域；其次，統(tǒng)一協(xié)同監(jiān)管的依據， 解決相關監(jiān)督主體的監(jiān)管依據不充分和相互矛盾等問題；最后，統(tǒng)一認定協(xié)同監(jiān)管結論。 通過共享、互認和協(xié)商，對參與方的監(jiān)督結論賦予更高效力。

3.落實監(jiān)管責任。 通過不斷優(yōu)化機制，加強對監(jiān)管方的責任約束， 理順監(jiān)督和被監(jiān)督的關系，重點解決“形式大于內容”“運動員兼職裁判員”“各管一攤各自為政”等問題，讓協(xié)同監(jiān)管職責落下去，切實發(fā)揮作用。

（二）健全國庫協(xié)同監(jiān)管機制的路徑安排

1.推進制度協(xié)同：消除制度分歧，強化法律法規(guī)和相關制度的協(xié)作制衡。 一是完善財會監(jiān)督法律體系。 以法的形式確定財會監(jiān)督的主體、客體、內容以及法律責任，對財會監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機制的組織管理、內容和方法、 工作程序及結果運用等作出明確規(guī)定， 使財會監(jiān)督工作和協(xié)同監(jiān)管機制有專門法律約束和制度保障。 二是積極推動對現(xiàn)行法律法規(guī)和各項制度的修訂，消除協(xié)同監(jiān)管的制度分歧。 立足我國現(xiàn)代預算管理制度發(fā)展實際，進一步提升審計法、國家金庫條例等部門法的監(jiān)管效力， 賦予相關部門對違法違規(guī)行為的處罰權等。

2.推進工作協(xié)同：強化問題導向，構建協(xié)同監(jiān)管平臺，打造科學高效的監(jiān)管體系。一是探索推進協(xié)同監(jiān)管機制實體化。 通過設置專門協(xié)調機構，成立常設工作組，保持對財政國庫的長效監(jiān)管態(tài)勢， 例如： 由財政、審計、稅務、人民銀行和社會獨立團體等組成協(xié)同監(jiān)管機構， 視工作任務在組成部門抽調人員， 以工作組形式履行監(jiān)管職責，工作組接受人大代表、紀委監(jiān)委和審計等部門監(jiān)督。 二是廣泛應用臨時性協(xié)同工作機制。 總結工作經驗，通過定期召開聯(lián)席監(jiān)管會議、 簽訂協(xié)同監(jiān)管備忘錄和開展聯(lián)合監(jiān)管活動等方式， 加強信息互通共享和重大問題溝通協(xié)調， 實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管機制下對相同監(jiān)管對象監(jiān)管目標和流程的統(tǒng)一。三是強化問題導向監(jiān)管。 聚焦中央重大決策部署和財政國庫改革熱點問題， 及時組織專項監(jiān)管， 形成日常監(jiān)管和專項監(jiān)管相結合，橫向到邊、縱向到底、行動快速和行之有效的監(jiān)管體系。

3.推進業(yè)務協(xié)同：明確監(jiān)督主體職責約束，構建各有所為、全面覆蓋的監(jiān)督網。 在協(xié)同監(jiān)管的業(yè)務內容上， 引導各部門在各自職權范圍內明確監(jiān)管重點， 依法充分發(fā)揮監(jiān)督作用，形成監(jiān)管互補。 加強常設機構與人員配備， 探索提升人大對預算和國庫業(yè)務的聯(lián)動監(jiān)管； 逐步解決財政收支數(shù)據統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一和業(yè)務信息獨立封閉等問題， 融合財政和人民銀行等部門對財政資金收支過程的事前與事中監(jiān)督控制職能；規(guī)范稅務部門對納稅人履行納稅義務情況和退稅行為的檢查監(jiān)督職責； 強化財政部派駐地方監(jiān)管局、 地方紀委監(jiān)委和審計部門對財政國庫業(yè)務的監(jiān)督以及對協(xié)同監(jiān)管機制的再監(jiān)督職責。 在協(xié)同監(jiān)管結論的應用上， 積極解決監(jiān)督結論適用性窄和約束性弱的問題。 除依法依規(guī)實施聯(lián)合處罰外，探索實行監(jiān)督結論定期通報， 抄報上級機關、 本轄紀委監(jiān)委和定期公開等日常工作機制，杜絕“累錯累犯”和形式監(jiān)督。

4.推進系統(tǒng)協(xié)同：加大信息化建設，推動監(jiān)管信息共享和信息公開。 一是推動信息化建設，借鑒經驗，通過系統(tǒng)互聯(lián)、信息互通， 進一步支持和鞏固國庫協(xié)同監(jiān)管機制。以財政部門預算管理一體化系統(tǒng)、 稅務部門的“金稅工程”和人民銀行的國庫“3T”系統(tǒng)建設等為基礎，推動系統(tǒng)聯(lián)網、信息共享和收支操作的電子化， 通過部門間業(yè)務信息的實時動態(tài)共享， 完善協(xié)同監(jiān)管機制業(yè)務經辦層面的核對機制， 進一步提升監(jiān)管效率。 二是開發(fā)信息處理平臺， 根據人大、紀委監(jiān)委、 審計和社會公眾的不同需求，健全社會監(jiān)管網絡， 以預算執(zhí)行監(jiān)督為重點， 增加財政國庫業(yè)務領域信息公開內容，提供多樣化信息查詢服務，消除協(xié)同監(jiān)管的信息不對稱問題， 提高協(xié)同監(jiān)管效率。

（三）國庫協(xié)同監(jiān)管機制的實踐方案構想

基于國庫協(xié)同監(jiān)管機制的目標和路徑安排，根據事前、事中和事后全鏈條、穿透式監(jiān)管思路， 本文初步提出以下三種實踐方案：

1.立足部門監(jiān)管的“人大審議審查+實時監(jiān)管+專項監(jiān)管”制衡監(jiān)管機制。 該協(xié)同監(jiān)管機制注重發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管機制中各方監(jiān)管權力的制衡作用， 約束監(jiān)管部門開展客觀中立監(jiān)管。具體看，人大在協(xié)同監(jiān)管機制中發(fā)揮牽頭和統(tǒng)籌作用， 通過對相關監(jiān)督主體實時監(jiān)管和專項監(jiān)管的線索、 結論的審查審議， 推動協(xié)同監(jiān)管機制發(fā)揮實際效力。實時監(jiān)管由具體參與國庫業(yè)務的財政、稅務和人民銀行等部門根據各自業(yè)務職責開展，聚焦業(yè)務辦理，實施動態(tài)監(jiān)督，目的是及時中止違規(guī)問題，防控風險形成，同時實行制衡監(jiān)管， 并將監(jiān)管信息按規(guī)定機制報送本級人大。 專項監(jiān)管由財政部派駐各地監(jiān)管局、 各地紀委監(jiān)委和審計部門分別展開， 既監(jiān)管財政國庫業(yè)務又監(jiān)督實時監(jiān)管行為， 實現(xiàn)對各自負責機關監(jiān)管意圖的貫徹。

2. 按財政國庫資金流轉環(huán)節(jié)開展、融合部門管理權限的交叉監(jiān)管機制。 該協(xié)同監(jiān)管機制根據財政國庫資金的流轉過程展開，根據各環(huán)節(jié)特點分配監(jiān)管資源，嘗試規(guī)避以部門管理權限開展監(jiān)管可能造成的形式監(jiān)管問題。在該協(xié)同機制下，各級人大參與稅收收入和非稅收入來源調查，財政、稅務等部門組織分析， 預防征收機關在征收環(huán)節(jié)出現(xiàn)收入多征、擠占和漏征等問題；人民銀行發(fā)揮國庫經收處監(jiān)管作用，協(xié)同審計部門監(jiān)督財政資金的銀行經收、匯劃和存放，防控財政資金流轉中的收入調節(jié)問題和財政專戶管理問題；在國庫資金存放與辦理收支環(huán)節(jié)，財政和人民銀行參與監(jiān)管，防范潛在的資金風險；資金撥付用款方后，人大、紀委監(jiān)委、財政和審計等部門要對資金使用進度、用途和實際使用效果等及時開展監(jiān)督檢查，杜絕資金管理使用中發(fā)生違法違規(guī)問題； 在資金流轉全程，通過信息公開和拓寬監(jiān)督渠道，引導公眾參與監(jiān)督，提升資金流轉的科學性和合規(guī)性。

3.在業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息高度共享前提下構建“制度+技術”的非現(xiàn)場監(jiān)管機制。 該協(xié)同監(jiān)管機制立足 “金財工程”“金稅工程”“金庫工程”和“金關工程”，借助現(xiàn)有的預算管理一體化、 財稅關庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)以及財政國庫業(yè)務的大數(shù)據平臺， 將原有的人工監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管轉為非現(xiàn)場的信息化監(jiān)管， 建成后具有監(jiān)管成本小、監(jiān)管尺度統(tǒng)一和結論客觀等優(yōu)勢。具體開展中，需要加強監(jiān)管制度研究，根據財政國庫制度建設和業(yè)務管理實際設計有機銜接的監(jiān)管指標， 將統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則分別嵌入各監(jiān)督主體的信息系統(tǒng)，通過在信息化系統(tǒng)中進行指標控制和主動抓取預警異常信息，用機控代替人控，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管機制的自動化運行。