規(guī)范管理體系 助推農(nóng)民專業(yè)合作社良性發(fā)展

李輔君

（威信縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站，云南 威信 657900）

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作社在破解三農(nóng)問題中的作用越來越大，在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展質(zhì)量的好壞，決定著鄉(xiāng)村的振興。文章通過對威信縣農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的探討，簡析存在問題及解決思路，力求尋找農(nóng)民專業(yè)合作社的良性發(fā)展之路。

在新時期新形勢下發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，是推動鄉(xiāng)村振興的重要因素，是集約化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。筆者立足鄉(xiāng)村實際并結(jié)合30多年從事農(nóng)村經(jīng)濟工作經(jīng)驗及對威信縣鳳來養(yǎng)殖專業(yè)合作社的指導(dǎo)實踐，2022年10—12月對威信縣農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀進行專題調(diào)研，就如何規(guī)范威信縣農(nóng)民專業(yè)合作社管理作了一些淺顯思考，簡析整理存在問題及解決思路，以供各級領(lǐng)導(dǎo)決策及從事農(nóng)經(jīng)管理工作的同事借鑒參考。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

自2007年7月《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實施，威信縣始終把發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社作為提高農(nóng)民組織化程度和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的一項重要工作來抓。截至2022年12月底，全縣累計發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社687個。其中，種植業(yè)245個，占比35.7%；林業(yè)10個，占比1.5%；畜牧業(yè)385個，占比56.1%；漁業(yè)9個，占比1.3%；農(nóng)機服務(wù)9個，占比1.3%，其他29個，占比4.1%。通過規(guī)范引導(dǎo)，已創(chuàng)建國家級示范社1個（威信縣昆能種養(yǎng)專業(yè)合作社）、省級示范社5個、市級示范社12個、縣級示范社40個。目前，已有3個農(nóng)民專業(yè)合作社通過農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證，注冊了商標(biāo)品牌；有6個農(nóng)民專業(yè)合作社被申請立項扶持，扶持資金80萬元。全縣共有農(nóng)民專業(yè)合作社社員47 865人，帶動非社員43 242人，實現(xiàn)經(jīng)營收入8 024萬元，其中可分配盈余3 215.9萬元，社員人均純收入比非社員人均純收入增加26.5%。雖然發(fā)展成效顯著，得到上級認(rèn)可，但離國家、省、市要求還有一定差距，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社過程仍存在諸多不容忽視的問題，仍需高度重視并采取措施加以解決。

二、存在問題

威信縣農(nóng)民專業(yè)合作社從總體上看，規(guī)模偏小、質(zhì)量不高、投入不足、內(nèi)部管理較差、服務(wù)功能不強、帶動農(nóng)戶能力弱，難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的迫切需要。

（一）發(fā)展規(guī)模小，合作層次低

入社社員少，資產(chǎn)規(guī)模小，服務(wù)范圍窄，基本停留在農(nóng)資供應(yīng)、生產(chǎn)管理、產(chǎn)品銷售等單一環(huán)節(jié)上，在產(chǎn)品加工、倉儲、運輸、品牌創(chuàng)建、營銷布點等方面欠缺。部分農(nóng)民專業(yè)合作社為了能得到國家財政補貼，利用人際關(guān)系注冊登記，借機套取政策補貼資金，沒有正常營運，基本上屬名存實亡。筆者在威信縣走訪調(diào)研了52個農(nóng)民專業(yè)合作社，其中正常運營的12個，“一人社”35個，“空殼社”5個。

（二）內(nèi)部管理差，制度不完善

多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社無專職財務(wù)人員，未按財務(wù)會計制度建賬，甚至沒有開展財務(wù)核算，基本上是法人說了算。工作中以言代法、以權(quán)代法、拉幫結(jié)派、搞小團體，嚴(yán)重挫傷廣大社員參與管理積極性。筆者調(diào)研的52個農(nóng)民專業(yè)合作社存在大量自收自支的“包包帳”“口袋帳”。其中，有45個農(nóng)民專業(yè)合作社存在法人兼職會計、出納的情況，其余7個農(nóng)民專業(yè)合作社雖然有財務(wù)人員，但未通過專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)不完全熟悉且待遇偏低，財務(wù)人員沒有認(rèn)真履職。45個理事長不清楚農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展目標(biāo)、議事程序、自身職責(zé)、功能定位等常識性問題，其余7個理事長對運行管理思路不清晰。

（三）人才資源緊缺，外部環(huán)境較差

農(nóng)民專業(yè)合作社人才隊伍數(shù)量不足、年齡老化、文化素質(zhì)偏低。有的發(fā)起人不懂得成立農(nóng)民專業(yè)合作社的目的、申報程序和相關(guān)政策，致使在運作過程中缺少人才、技術(shù)、信息等資源，生產(chǎn)出的產(chǎn)品科技含量不高，進入市場的機會相對較低，缺乏同類產(chǎn)品競爭力。同時，金融部門對農(nóng)民專業(yè)合作社的融資問題趨于慎重和保守，多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社無法從金融機構(gòu)獲得貸款。農(nóng)民專業(yè)合作社項目扶持、用電用地、稅收優(yōu)惠等相關(guān)政策也落實不到位。少數(shù)管理部門向農(nóng)民專業(yè)合作社攤派報刊雜志，在注冊登記、審檢相關(guān)證照時，利用職權(quán)“搭車收費”。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，金融機構(gòu)僅對內(nèi)部制度健全、管理規(guī)范、具有一定資產(chǎn)、規(guī)模較大、運營正常的5家農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)放貸款，貸款金額達200余萬元，其余47家均沒有獲得經(jīng)營貸款。

（四）組織化程度低，服務(wù)能力不強

多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社創(chuàng)辦時間短，少數(shù)社員抱著有利則分、無利則散的想法，沒有與農(nóng)民專業(yè)合作社真正形成利益共同體。有的法人“兩眼向上”，緊盯著政府扶持的一些項目和資金，沒有把心思和精力用在管理與經(jīng)營發(fā)展上，成為只有1塊牌子、1個章子、1張桌子的“空殼社”。筆者在調(diào)研過程中，與農(nóng)民專業(yè)合作社各理事長座談時，其最關(guān)心的話題就是“補貼”問題，當(dāng)問及今后如何發(fā)展時，大多數(shù)法人沒有具體的管理思路和發(fā)展目標(biāo)。

1.法律法規(guī)和政策宣傳不到位。部分干部群眾對發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的重要性、必要性缺乏認(rèn)識，從而導(dǎo)致“上熱下冷”現(xiàn)象。少數(shù)村干部認(rèn)為發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社就會與村（組）爭陣地，部分群眾因“小農(nóng)”思想嚴(yán)重，缺乏市場意識、科技意識、合作意識，對發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社有疑慮、不主動、不支持，嚴(yán)重制約農(nóng)民專業(yè)合作社的快速健康發(fā)展。

2.政策扶持落實措施不夠。國家、?。▍^(qū)、市）、州（市）、縣（市、區(qū)）對農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收、用地、用水、用電、融資、項目扶持等方面的優(yōu)惠政策仍然缺乏具體有效且針對性強的落實措施。雖然各級各部門對發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的熱情高漲，通過行政下達任務(wù)完成了發(fā)展個數(shù)，但規(guī)模小、質(zhì)量不高。筆者在負責(zé)威信縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站工作期間（2000—2015年），雖然每年各級、各部門都會在一些會議、文件上對農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展、運營進行安排部署，但因縣級受財政收入、政策等限制，只能停留在“以會議落實會議，以文件落實文件”的尷尬局面上。

3.指導(dǎo)服務(wù)落實責(zé)任不夠。2015年8月至今，昭通市人民政府又將指導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的職責(zé)劃歸市供銷合作社管理，由于部門工作職責(zé)缺失，無法對全縣農(nóng)民專業(yè)合作社進行指導(dǎo)，造成工作管理錯位。加之指導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的部門還有縣市場監(jiān)管局、林業(yè)和草原局、水利局、財政局、稅務(wù)局等部門，雖然縣供銷合作社牽頭組建工作聯(lián)席會議制度，但在政策落實過程中，各部門都是根據(jù)各自上級部門的要求和考核指標(biāo)完成各自的工作。

4.業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的職責(zé)尷尬。威信縣負責(zé)指導(dǎo)全縣農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的部門是縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟管理服務(wù)中心。由于受機構(gòu)改革的影響，縣農(nóng)經(jīng)管理部門核定事業(yè)編制9人，實際在崗專業(yè)技術(shù)人員3人。10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）1人，屬兼職人員，在承擔(dān)農(nóng)經(jīng)工作職責(zé)（三項管理、三項指導(dǎo)、一個基礎(chǔ)）的基礎(chǔ)上指導(dǎo)全縣687個農(nóng)民專業(yè)合作社的工作，難免表現(xiàn)出“小馬拉大車”的尷尬。

三、發(fā)展對策

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實地方政府責(zé)任

1.加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任。成立以縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，涉農(nóng)部門主要領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室于縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，由縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站具體負責(zé)日常工作。領(lǐng)導(dǎo)小組每個季度至少召開1次專題會議，專題總結(jié)研究農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展、運行過程中遇到的新情況、新問題。對部分運行質(zhì)量高、民主管理好、帶動作用大、發(fā)展后勁強的農(nóng)民專業(yè)合作社實行部門結(jié)對幫扶，落實專人進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從項目、資金、技術(shù)上給予傾斜。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“三委”要相應(yīng)組建領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，結(jié)合實際，編制轄區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展規(guī)劃，著力協(xié)調(diào)幫助合作社解決實際問題?？h領(lǐng)導(dǎo)小組每年要與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣直涉農(nóng)部門簽訂農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展和規(guī)范化建設(shè)工作責(zé)任書，細化考核辦法，嚴(yán)肅工作考核，增強各級干部抓合作社發(fā)展、規(guī)范化建設(shè)的責(zé)任感和緊迫感。

2.強化宣傳，營造氛圍?？h委、縣政府每年召開1次農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展暨規(guī)范化建設(shè)大會，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位主要領(lǐng)導(dǎo)，受國家、省、市級命名表彰的示范合作社理事長、業(yè)務(wù)骨干參會?？偨Y(jié)經(jīng)驗，部署工作，進一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，力爭把合作社抓好抓實。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等多種形式向社會、向農(nóng)民宣傳發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的意義、作用、法律、法規(guī)和政策，宣傳合作社登記條件、登記程序和典型經(jīng)驗，調(diào)動農(nóng)民入股參與合作社的積極性。要組織干部深入一線走訪調(diào)研，鼓勵經(jīng)營大戶、農(nóng)村能人、村組干部放下思想包袱，創(chuàng)辦領(lǐng)辦合作社，主動挑起帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕的擔(dān)子。

3.加大扶持，優(yōu)化服務(wù)?？h委、縣政府按全縣實有農(nóng)業(yè)人口每人2～3元的標(biāo)準(zhǔn)安排專項資金，用于組織開展農(nóng)民專業(yè)合作社宣傳培訓(xùn)、信息交流、市場營銷、品牌創(chuàng)建、示范申報獎勵等經(jīng)費支持。把發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的建設(shè)項目和資金向條件成熟的農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜，支持農(nóng)民專業(yè)合作社加強基地建設(shè)、倉儲運輸、加工包裝、銷售網(wǎng)點、品牌創(chuàng)建、有機食品認(rèn)證等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強發(fā)展后勁。全縣金融部門要降低貸款門檻，采取貸款額度授信、產(chǎn)品和銷售合同抵押等形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道資金支持。農(nóng)民專業(yè)合作社興辦加工企業(yè)所需的非農(nóng)建設(shè)用地，開展種植養(yǎng)殖、初加工、貯藏保鮮等生產(chǎn)經(jīng)營用電，國土、供電部門要優(yōu)先考慮，應(yīng)該享受的生產(chǎn)、加工、流通、服務(wù)等稅收優(yōu)惠政策，稅務(wù)部門要認(rèn)真落實。

4.提標(biāo)擴面，規(guī)范發(fā)展。縣領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位要不定期地組織人員深入一線，對聯(lián)系的農(nóng)民專業(yè)合作社運行狀況加強檢查，指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社民主管理、規(guī)范建賬，開展財務(wù)審計，實行社務(wù)、財務(wù)公開，發(fā)揮股東會、監(jiān)事會、理事會民主決策監(jiān)督的職能作用，堅決杜絕“少數(shù)人說了算”，防止把合作社辦成純營利性企業(yè)或少數(shù)人受益的經(jīng)濟實體?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門實地指導(dǎo)合作社建立和完善各項制度，制定具體的生產(chǎn)技術(shù)操作規(guī)程和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)、創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品品牌。引導(dǎo)廣大農(nóng)民加入各類合作社，強化服務(wù)功能，擴大發(fā)展規(guī)模。在法律、政策允許的前提下，鼓勵龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、貯運大戶、流通企業(yè)、加工企業(yè)以及農(nóng)技、供銷部門利用自身優(yōu)勢和資源條件牽頭興辦農(nóng)民專業(yè)合作社。對部分運行好、質(zhì)量效益較高的農(nóng)民專業(yè)合作社，注重拉長精深加工、品牌創(chuàng)建、市場銷售等產(chǎn)業(yè)鏈條，從初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售向深加工農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，使其更具有生命力。

5.改善環(huán)境，履行職能。各有關(guān)部門要降低門檻，改進服務(wù)態(tài)度，依法按程序引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展專業(yè)合作社，不得利用職權(quán)“吃、拿、卡、壓”或變相收取辦證費用，切實提升服務(wù)水平，要深入到合作社生產(chǎn)一線檢查指導(dǎo)工作，落實合作社相關(guān)扶持政策，幫助協(xié)調(diào)解決合作社實際困難問題時，不得以某種借口或理由向合作社及內(nèi)部經(jīng)營實體索取款物，竭力為合作社健康有序運行提供較好的外部環(huán)境。

（二）加強管理，優(yōu)化服務(wù)

1.明確農(nóng)民專業(yè)合作社功能定位。農(nóng)民專業(yè)合作社主要功能是農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上建立的，以對成員提供服務(wù)為宗旨，以生產(chǎn)經(jīng)營活動為紐帶，以銷售、加工為合作重點，以維護成員利益、增加成員收入為目的，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、自我管理、自我積累的經(jīng)濟組織。是聯(lián)結(jié)農(nóng)戶、企業(yè)和市場的紐帶，對于轉(zhuǎn)變政府職能，增強農(nóng)業(yè)競爭力具有重要作用。農(nóng)民專業(yè)合作社自身的功能定位，應(yīng)由農(nóng)民和市場說了算，有關(guān)行業(yè)部門只能通過引導(dǎo)規(guī)范其發(fā)展，而不能通過自身行業(yè)優(yōu)勢阻遏其正常發(fā)展。

2.明確發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的基本原則。一是在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，可以突破縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村界，實行跨區(qū)域合作。二是充分尊重農(nóng)民意愿，堅持自愿加入、退出自由的原則，實行“民辦、民管、民受益”的運行機制。三是要按照章程，實行民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督，對生產(chǎn)經(jīng)營計劃、盈余分配方案和投資決策等重大事項，必須經(jīng)過成員大會或成員代表大會審議決定并定期向全體成員公布。四是發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社要牢固樹立服務(wù)意識，把為社員服務(wù)作為根本宗旨，積極創(chuàng)造條件為社員提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各種服務(wù)以及政策法規(guī)、科學(xué)技術(shù)等方面的培訓(xùn)，充分發(fā)揮一個經(jīng)濟組織輻射帶動一片農(nóng)戶的作用，要積極參與市場競爭，在提高農(nóng)產(chǎn)品附加值上下功夫，實現(xiàn)社員利益的最大化。五是農(nóng)民專業(yè)合作社的盈余積累歸全體成員共同所有，對于年度可分配盈余，在留取必要的公共積累以后，可以按照交易額比例返回給本組織成員。六是以資金合作或勞動合作為紐帶，使組織成員之間形成緊密的利益共同體，增強組織凝聚力、帶動力以及抗御市場風(fēng)險的能力，通過共同經(jīng)營、積累，不斷提高技術(shù)、設(shè)施水平，并向二三產(chǎn)業(yè)延伸，促進三產(chǎn)融合發(fā)展，增強市場競爭力。

3.加強農(nóng)民專業(yè)合作社管理，促進合作社健康有序發(fā)展。一是指導(dǎo)和幫助農(nóng)民專業(yè)合作社訂立章程。章程要明確指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)，規(guī)范運作程序，載明組織名稱、具體住所、業(yè)務(wù)范圍、宗旨和原則、成員加入和退出、成員權(quán)利和義務(wù)、股金數(shù)額及繳納辦法、盈余和虧損處理辦法、機構(gòu)組成和職責(zé)議事規(guī)則、表決方式、合并（分立）和終止程序、章程修改程序等必要事項。二是明確政策扶持，加大財政、稅收、信貸、用地支持力度。加強組織引導(dǎo)和管理服務(wù)，協(xié)調(diào)處理好與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，充分發(fā)揮先進典型的示范帶動作用，對農(nóng)民專業(yè)合作社的運行機制、制度建設(shè)、扶持措施等進行探討和研究，促進其規(guī)范化發(fā)展。三是從實際出發(fā)，充分尊重農(nóng)民的選擇和創(chuàng)造。既要支持勇于實踐積極探索多樣化發(fā)展，又要堅持規(guī)范化、制度化建設(shè)，防止一哄而上、隨意無序競爭；既要堅決防止借發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織之名，將農(nóng)民財產(chǎn)集中收歸管理的錯誤做法，又要堅決防止借發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社之名，搞非法集資、騙取貸款、套取國家財政資金，甚至從事非法生產(chǎn)經(jīng)營活動，確保農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范、有序發(fā)展。四是積極引導(dǎo)，并給予政策扶持。不得強制命令、強行捏合，更不能以各種行政手段干擾、刁難甚至解散農(nóng)民專業(yè)合作社。五是建立健全便于操作管用的農(nóng)民專業(yè)合作社考核評價體系。對于發(fā)展規(guī)模大、市場競爭力強、生產(chǎn)經(jīng)營效益好、運行機制和制度建設(shè)比較完善、帶動農(nóng)民能力強、具有典型示范引領(lǐng)作用的農(nóng)民專業(yè)合作社要給予表彰獎勵，同時，指導(dǎo)和幫助其申報國家級、省級、市級示范社或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，給予財政、稅收、信貸、信息和技術(shù)支持；對于具有一定資源優(yōu)勢，因技術(shù)和管理問題，導(dǎo)致發(fā)展比較緩慢的，要選派專業(yè)技術(shù)骨干和企業(yè)管理人才給予精準(zhǔn)幫扶，使之走出困境；對于既沒有資源優(yōu)勢，又沒有管理能力的“空殼社”應(yīng)予叫停、注銷或幫助并轉(zhuǎn)，避免資源浪費造成“爛攤子”，釀成社會矛盾。

（三）科學(xué)設(shè)置農(nóng)經(jīng)機構(gòu)，強化人才隊伍

農(nóng)經(jīng)管理部門工作量大、政策性強、人少事多，目前威信縣農(nóng)經(jīng)工作人員嚴(yán)重不足，現(xiàn)有人員遠遠不能適應(yīng)新形勢下農(nóng)經(jīng)工作的需要。按照全縣42萬農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模，縣級農(nóng)經(jīng)機構(gòu)至少需要配置18人，每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配置至少不低于3人，明確專人指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，規(guī)范職責(zé)。

金爵紅合作社種植蔬菜（蔣惠云）