人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的行政法調(diào)控

郝煒

關(guān)鍵詞：行政法調(diào)控；人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景；人工智能行政法

引言

伴隨人工智能應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展，圍繞人工智能與法律之間的探討已形成人工智能法學(xué)建構(gòu)與人工智能法學(xué)反思兩股思潮。①相較于法學(xué)界對(duì)人工智能的“研究熱潮”，科學(xué)界卻保持審慎態(tài)度。②總的來(lái)說(shuō)，目前關(guān)于人工智能的法學(xué)研究存在對(duì)科技界預(yù)期過(guò)高跡象，以致被學(xué)者詬病為人工智能法學(xué)研究的“神話(huà)”③?！叭斯ぶ悄芮度肷鐣?huì)治理建構(gòu)起一個(gè)基于數(shù)據(jù)和算法的復(fù)合治理網(wǎng)絡(luò)，形成了一種新的社會(huì)治理范式?！雹芫托姓?zhí)法實(shí)踐觀察，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在運(yùn)用人工智能系統(tǒng)執(zhí)法過(guò)程中普遍面臨法律規(guī)范缺位、算法解釋機(jī)制缺位、執(zhí)法責(zé)任主體缺位、政府規(guī)制工具缺位等問(wèn)題，亟待學(xué)界提供一種新型行政法理論分析工具予以回應(yīng)。反觀域外，歐盟、英國(guó)、美國(guó)等已將人工智能法律監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至人工智能應(yīng)用場(chǎng)景，即在監(jiān)管數(shù)據(jù)、算法、算力基礎(chǔ)上更加注重監(jiān)管由這些要素形塑的人工智能應(yīng)用場(chǎng)景。被學(xué)界公認(rèn)的人工智能立法監(jiān)管最前沿，歐盟在《歐盟一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》實(shí)施后，于2021年又發(fā)布了《人工智能法案》，⑤通過(guò)在人工智能應(yīng)用場(chǎng)景中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分來(lái)調(diào)控人工智能與法律的關(guān)系。美國(guó)總統(tǒng)辦公廳的行政和預(yù)算管理局（OMB）于2021年發(fā)布《人工智能應(yīng)用監(jiān)管指南》。2021年英國(guó)發(fā)布《2022年國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》，將政府運(yùn)用人工智能技術(shù)創(chuàng)設(shè)場(chǎng)景作為打造“數(shù)字英國(guó)”的重要步驟。2022年斯坦福大學(xué)發(fā)布業(yè)界聞名的《2022年人工智能指數(shù)報(bào)告》，指出人工智能領(lǐng)域關(guān)注點(diǎn)正在從模型、算法等主題轉(zhuǎn)向應(yīng)用場(chǎng)景主題。

域內(nèi)外關(guān)于人工智能的前沿監(jiān)管表明，“場(chǎng)景”正在成為人工智能法律研究新的知識(shí)增長(zhǎng)點(diǎn)。就我國(guó)人工智能應(yīng)用場(chǎng)景而言，應(yīng)用規(guī)模最大、投資體量最大的莫過(guò)于政府主導(dǎo)投資創(chuàng)設(shè)的人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景。因此，行政法學(xué)界有必要以人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景作為探索人工智能行政法的研究支點(diǎn)，及時(shí)擺脫對(duì)數(shù)據(jù)、算法、信息等科技要素的過(guò)度迷思，重新返回更為擅長(zhǎng)的經(jīng)典行政法領(lǐng)域，探索論證人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的行政法調(diào)控路徑。本文從行政法維度審視人工智能與法律交融而成的人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景，旨在論證什么是人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景、行政法為何研究以及如何調(diào)控該場(chǎng)景等三個(gè)問(wèn)題。鑒于當(dāng)前人工智能法學(xué)研究范式仍未轉(zhuǎn)向人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景，且人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景會(huì)隨紛繁復(fù)雜的行政任務(wù)而呈現(xiàn)多種不同形式，故本文將主要針對(duì)人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景面臨的共性問(wèn)題展開(kāi)研究。

一、人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的要素分析

針對(duì)當(dāng)前人工智能法律研究熱潮，行政法學(xué)界有必要在反思人工智能構(gòu)成要素的法規(guī)范意涵基礎(chǔ)上，對(duì)人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景命題的基本范疇予以界定。

（一）人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的構(gòu)成要素

首先，人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的內(nèi)涵界定。其實(shí)，在AI出現(xiàn)之前，關(guān)于算法、數(shù)據(jù)的法學(xué)研究就早已存在。③因此，當(dāng)下認(rèn)為算法、數(shù)據(jù)已經(jīng)顛覆傳統(tǒng)法治的論斷并不符合實(shí)際。之所以承認(rèn)人工智能對(duì)現(xiàn)有法學(xué)理論具有一定沖擊，并不是體現(xiàn)在驅(qū)動(dòng)人工智能發(fā)展的算法、數(shù)據(jù)，而是體現(xiàn)在作為其集成系統(tǒng)的人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景。人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景是政府在公共行政領(lǐng)域依據(jù)法律和政策、依托人工智能、運(yùn)用行政職權(quán)完成行政任務(wù)過(guò)程中所創(chuàng)設(shè)的人機(jī)交互空間。人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景依據(jù)法律執(zhí)行，則體現(xiàn)為行政執(zhí)法場(chǎng)景；依據(jù)政策執(zhí)行，則體現(xiàn)為行政任務(wù)場(chǎng)景。之所以區(qū)別人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的創(chuàng)設(shè)依據(jù)，主要是因?yàn)楫?dāng)法律無(wú)法為快速發(fā)展的人工智能提供高密度法律監(jiān)控時(shí)，此時(shí)可由政策填補(bǔ)法律監(jiān)管空白。事實(shí)上，即使存在法律規(guī)定，由于算法無(wú)法確保其能精準(zhǔn)地將法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為代碼（傳統(tǒng)人工智能時(shí)代）、無(wú)法確保其能精準(zhǔn)地理解法律規(guī)范的價(jià)值判斷（機(jī)器學(xué)習(xí)算法時(shí)代），因此算法行政無(wú)法確保其能?chē)?yán)格按照法律依法行政。④人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景是行政法律關(guān)系的場(chǎng)景化再現(xiàn)，由人工智能集成系統(tǒng)驅(qū)動(dòng)服務(wù)于行政相對(duì)人的精準(zhǔn)需求、服務(wù)于行政主體不同類(lèi)型的行政任務(wù)，并兼具現(xiàn)實(shí)性與虛擬性。例如，在養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等福利行政領(lǐng)域，可將其界定為人工智能福利行政執(zhí)行場(chǎng)景；在治安、交通、城市管理等秩序行政領(lǐng)域，可將其界定為人工智能秩序行政執(zhí)行場(chǎng)景。

其次，人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的法治要素。一是人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的創(chuàng)設(shè)主體是政府。從人工智能各類(lèi)應(yīng)用場(chǎng)景規(guī)模、數(shù)量、使用頻率分析，政府是人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的主要?jiǎng)?chuàng)建者，企業(yè)通常接受政府委托而成為該場(chǎng)景的運(yùn)行商。區(qū)分人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的創(chuàng)設(shè)主體與運(yùn)行商服務(wù)的意義在于應(yīng)當(dāng)針對(duì)政府與企業(yè)提供不同的調(diào)控措施。二是人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的創(chuàng)設(shè)來(lái)源是行政職權(quán)。無(wú)論是為了實(shí)現(xiàn)福利行政任務(wù)還是為了實(shí)現(xiàn)秩序行政任務(wù)，人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景均系政府運(yùn)用行政職權(quán)創(chuàng)設(shè)。例如，在新冠疫情防控實(shí)踐中，通過(guò)AI機(jī)器人完成核酸／抗體檢測(cè)查詢(xún)、新冠疫苗接種信息整合分析的現(xiàn)象已屢見(jiàn)不鮮。公共衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)在采集數(shù)據(jù)、采集程序、告知程序與告知決定等方面均有賴(lài)行政職權(quán)的規(guī)范行使。強(qiáng)調(diào)人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景創(chuàng)設(shè)來(lái)源是行政職權(quán)的意義在于，行政法應(yīng)當(dāng)聚焦研究采集數(shù)據(jù)、采集程序、告知程序與告知決定等法律議題，而不宜將研究精力過(guò)度投放在數(shù)據(jù)、算法、信息等法律人并不擅長(zhǎng)的科技要素上。三是人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的創(chuàng)設(shè)載體是行政執(zhí)行場(chǎng)景。人工智能只有在特定場(chǎng)景中應(yīng)用，才能展現(xiàn)其自我適應(yīng)性。在日常行政活動(dòng)中，行政執(zhí)行場(chǎng)景成為人工智能行政法關(guān)注的重點(diǎn)。所謂行政執(zhí)行場(chǎng)景，包括行政執(zhí)法場(chǎng)景與行政任務(wù)場(chǎng)景。行政執(zhí)法場(chǎng)景是政府運(yùn)用人工智能依法律開(kāi)展行政執(zhí)法所創(chuàng)設(shè)的交互空間，該場(chǎng)景受到法律嚴(yán)格羈束。以各級(jí)自然資源部門(mén)開(kāi)展的常規(guī)土地衛(wèi)片執(zhí)法為例，面對(duì)海量監(jiān)測(cè)區(qū)域影像，2021年陜西省自然資源廳從通過(guò)人工目視開(kāi)展衛(wèi)片執(zhí)法，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用人工智能遙感輔助提取技術(shù)深入自主檢測(cè)場(chǎng)景，工作效率提升近50%。①完成土地衛(wèi)片執(zhí)法是常規(guī)行政任務(wù)，人工智能衛(wèi)片行政執(zhí)法場(chǎng)景由行政主體運(yùn)用人工智能遙感輔助提取技術(shù)所創(chuàng)設(shè)，此時(shí)行政法研究的重點(diǎn)并非“人工智能遙感輔助提取技術(shù)”，而應(yīng)當(dāng)是人工智能衛(wèi)片執(zhí)法應(yīng)用場(chǎng)景，即探究自然資源部門(mén)、人工智能遙感輔助提取技術(shù)供應(yīng)商、違法用地所在地政府、違法用地者等各方之間的行政法律關(guān)系。相對(duì)于行政執(zhí)法場(chǎng)景，行政任務(wù)場(chǎng)景則是政府運(yùn)用人工智能依政策完成行政任務(wù)所創(chuàng)設(shè)的交互空間。一方面，該場(chǎng)景由于不受法律嚴(yán)密監(jiān)控，極易形成法律調(diào)控盲區(qū)；另一方面，當(dāng)法律規(guī)范缺位時(shí)，政策規(guī)范會(huì)成為行政任務(wù)場(chǎng)景的重要依據(jù)。例如，美國(guó)總統(tǒng)辦公廳的行政和預(yù)算管理局在2021年11月發(fā)布的《人工智能應(yīng)用監(jiān)管指南》中提出可依據(jù)政策指導(dǎo)達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)。②

最后，人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的類(lèi)型識(shí)別。結(jié)合人工智能行政執(zhí)行規(guī)范依據(jù)、技術(shù)主題場(chǎng)景，可將人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景作出以下類(lèi)型劃分。一是以人工智能行政執(zhí)行的規(guī)范依據(jù)作為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，分為人工智能行政執(zhí)法場(chǎng)景與人工智能行政任務(wù)場(chǎng)景。行政主體依據(jù)法律推進(jìn)人工智能行政執(zhí)行，此時(shí)所創(chuàng)設(shè)場(chǎng)景為人工智能行政執(zhí)法場(chǎng)景，例如人工智能城管行政執(zhí)法場(chǎng)景、人工智能公安行政執(zhí)法場(chǎng)景等。在法律缺位時(shí)，行政主體可依據(jù)政策推進(jìn)人工智能行政執(zhí)行，此時(shí)所創(chuàng)設(shè)場(chǎng)景為人工智能行政任務(wù)場(chǎng)景，例如智慧城市建設(shè)基于大數(shù)據(jù)智能技術(shù)的城市一網(wǎng)統(tǒng)管平臺(tái)，需要將公安、交通、城管、應(yīng)急等各行政主體的行政職權(quán)實(shí)行有機(jī)銜接，但我國(guó)憲法與組織法并未規(guī)定行政職權(quán)的協(xié)助程序，在實(shí)踐中多借助政策方式完成。二是以人工智能行政執(zhí)行的技術(shù)場(chǎng)景作為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，分為人工智能行政執(zhí)行一級(jí)場(chǎng)景、二級(jí)場(chǎng)景、三級(jí)場(chǎng)景。根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布的《上市公司行業(yè)分類(lèi)指引》（2012年修訂）與《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類(lèi)（2018）》（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局令第23號(hào)），結(jié)合人工智能主要涉及的行政執(zhí)行場(chǎng)景，將人工智能軟件開(kāi)發(fā)、智能消費(fèi)相關(guān)設(shè)備制造、人工智能系統(tǒng)服務(wù)為技術(shù)基礎(chǔ)的場(chǎng)景界定為一級(jí)場(chǎng)景，再以此為基礎(chǔ)分別細(xì)分其二級(jí)、三級(jí)場(chǎng)景。例如，人工智能軟件開(kāi)發(fā)是人工智能行政執(zhí)行一級(jí)場(chǎng)景所需技術(shù)，其相對(duì)應(yīng)二級(jí)場(chǎng)景的技術(shù)基礎(chǔ)為基礎(chǔ)軟件開(kāi)發(fā)和應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)，再以二級(jí)場(chǎng)景所需技術(shù)明確其三級(jí)場(chǎng)景所需技術(shù)為人工智能優(yōu)化操作系統(tǒng)、智能決策控制軟件等，進(jìn)而可在不同場(chǎng)景類(lèi)型中研究其行政法律關(guān)系。

（二）人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的執(zhí)法形態(tài)

從人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的概念來(lái)看，其以“行政權(quán)+AI”為顯著特征。在人工智能廣泛參與政府決策、執(zhí)法甚至司法裁判的趨勢(shì)下，“行政權(quán)一行政相對(duì)人”的執(zhí)法形態(tài)逐漸變更為“‘行政權(quán)+AI一行政相對(duì)人”甚至是“AI-行政相對(duì)人”?！靶姓?quán)+AI”具有兩層含義：行政主體運(yùn)用人工智能改變行政權(quán)形態(tài)：行政主體聯(lián)合人工智能企業(yè)共同作出影響行政相對(duì)人的行政決定。①例如，在交警部門(mén)依托執(zhí)法機(jī)器人查處行政相對(duì)人駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)在非機(jī)動(dòng)車(chē)道行駛過(guò)程中，此時(shí)行政權(quán)作用方式不同于傳統(tǒng)“行政權(quán)一行政相對(duì)人”模式，而是通過(guò)“‘行政權(quán)+AI一行政相對(duì)人”模式實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)賦能。

人工智能賦能行政權(quán)一般呈現(xiàn)為模擬執(zhí)法、合作執(zhí)法、取代執(zhí)法等三種執(zhí)法形態(tài)（見(jiàn)下圖）。一是模擬執(zhí)法。行政主體自主創(chuàng)設(shè)人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景，并依托AI執(zhí)法，屬于模擬執(zhí)法。例如，在交警部門(mén)運(yùn)用AI查處機(jī)動(dòng)車(chē)在非機(jī)車(chē)道行使所構(gòu)成的人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景中，可認(rèn)為交警部門(mén)利用AI進(jìn)行模擬執(zhí)法。二是合作執(zhí)法。對(duì)于大多數(shù)不具備人工智能開(kāi)發(fā)技術(shù)的行政主體，均會(huì)委托AI企業(yè)創(chuàng)設(shè)人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景，在名義上由行政主體執(zhí)法。此時(shí)AI企業(yè)雖處于人工智能執(zhí)法委托外包主體地位，但該企業(yè)在執(zhí)法對(duì)象確定、執(zhí)法數(shù)據(jù)采集、執(zhí)法數(shù)據(jù)儲(chǔ)存等領(lǐng)域均不同于一般外包商，在事實(shí)上呈現(xiàn)合作執(zhí)法特征。三是取代執(zhí)法。伴隨未來(lái)強(qiáng)人工智能出現(xiàn)，甚至可以做到AI取代行政主體而徑直執(zhí)法即取代執(zhí)法。

因此，人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景命題的提出，旨在將當(dāng)下關(guān)于人工智能研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景、人工智能行政法律關(guān)系，亦即在人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景中重點(diǎn)關(guān)注算法與行政法、數(shù)據(jù)與行政法的關(guān)系，而不宜僅停留在技術(shù)層面討論算法、數(shù)據(jù)的法律意義。

二、轉(zhuǎn)向人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的內(nèi)在挑戰(zhàn)

與牛頓機(jī)械物理觀主導(dǎo)的建構(gòu)規(guī)律性、精準(zhǔn)性、確定性的傳統(tǒng)自然科學(xué)模式相比，人工智能展現(xiàn)的則是以不確定性、混沌、自我形成為特征的后現(xiàn)代科學(xué)觀，這要求以傳統(tǒng)自然科學(xué)觀為基礎(chǔ)的既有法律科學(xué)知識(shí)體系隨之轉(zhuǎn)向并作出相應(yīng)調(diào)整。①人工智能的蓬勃發(fā)展與人工智能執(zhí)法形態(tài)的重大革新，對(duì)行政法學(xué)知識(shí)體系形成挑戰(zhàn)，這既是行政法轉(zhuǎn)向人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景研究的內(nèi)在緣由，也是人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景亟待行政法回應(yīng)的內(nèi)在訴求。

（一）數(shù)字身份與人性尊嚴(yán)的價(jià)值沖突

個(gè)人信息在網(wǎng)絡(luò)世界被數(shù)據(jù)建構(gòu)為數(shù)字身份，②而數(shù)字身份的數(shù)據(jù)建構(gòu)與人性尊嚴(yán)存在價(jià)值沖突。在科技時(shí)代，人的價(jià)值旁落與作為科技行政客體亦即物化，是法律尤為警惕之現(xiàn)象。法學(xué)研究普遍具有重視權(quán)利之學(xué)構(gòu)建取向，并不重視權(quán)利主體即人的主體性塑造。在弱人工智能時(shí)代，如果將人工智能系統(tǒng)或行政執(zhí)法機(jī)器人界定為物，則人工智能系統(tǒng)不應(yīng)當(dāng)具備作為實(shí)踐主體的人才享有的人權(quán)價(jià)值屬性。然而，恰恰是這一不具備人權(quán)價(jià)值屬性的物，在執(zhí)法實(shí)踐中卻將作為自然人的行政相對(duì)人視為數(shù)據(jù)化的分析對(duì)象。從主體的人到作為工具化對(duì)待的人，這種對(duì)人的尊嚴(yán)的挑戰(zhàn)是人工智能對(duì)法律的主要挑戰(zhàn)。③對(duì)人性尊嚴(yán)價(jià)值挑戰(zhàn)還體現(xiàn)在算法的差別對(duì)待與相似對(duì)待。例如，如果根據(jù)目前公務(wù)員錄用條件設(shè)計(jì)算法，則極易影響殘疾人群體報(bào)考與錄用，此種算法的差別對(duì)待違反憲法平等原則。再如，在算法輔助決策領(lǐng)域也存在減損人的尊嚴(yán)價(jià)值的空間，因?yàn)樗惴ㄊ谷嗽谏鐣?huì)層面更相似，而非更具特殊性，人與人越來(lái)越同類(lèi)化、同質(zhì)化，則消解了人性尊嚴(yán)所捍衛(wèi)的個(gè)體獨(dú)立性與群體的豐富性?xún)r(jià)值。

（二）科技發(fā)展與法律滯后的現(xiàn)實(shí)抵牾

人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景需要同時(shí)安放科技與法律兩種不同的知識(shí)體系。一方面，算法黑箱導(dǎo)致法律無(wú)法有效調(diào)控科技。非透明算法運(yùn)行對(duì)行政法基本原則造成挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在明確性原則與行政法定原則兩個(gè)方面。明確性原則旨在將法治國(guó)家建立在符合民主正當(dāng)性要求的客觀法秩序之上，并且“客觀法秩序須以人民可預(yù)見(jiàn)之法律規(guī)范內(nèi)容及其法律效果為必要”，亦即明確性原則同時(shí)還要求法律具有“可預(yù)見(jiàn)性”以及法律效果具有“可測(cè)量性”④。然而，由于“算法黑箱”的大量存在，必將引發(fā)明確性原則與人工智能行政執(zhí)法的沖突。另一方面，法律往往滯后于人工智能發(fā)展。行政法定原則要求行政主體在行使行政權(quán)時(shí)須受法律保留與法律優(yōu)位原則的拘束，同時(shí)也必須符合最低限度程序正義的要求。以此為對(duì)照，地方政府以行政指導(dǎo)方式推進(jìn)人工智能技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、以政策作為完成行政任務(wù)的依據(jù)，在形式法治層面均不符合行政法定原則要求。特別是在政府以行政指導(dǎo)方式推行人工智能領(lǐng)域，則存在“與人工智能緊密相關(guān)的法律法規(guī)一片荒蕪”⑤。可見(jiàn)，如何妥善處理科技與法律之間存在的價(jià)值沖突是關(guān)鍵。

（三）效率優(yōu)先與忽視公正的程序難題

人工智能能夠顯著提升行政程序的效率價(jià)值，但能否同時(shí)符合行政程序的公正價(jià)值，則不無(wú)疑問(wèn)。執(zhí)法機(jī)器人在“黑箱算法”情形下完成輔助執(zhí)法，顯然與信息公開(kāi)、聽(tīng)取意見(jiàn)、說(shuō)明理由等正當(dāng)程序原則相違背。例如，在人工智能稅務(wù)行政執(zhí)行場(chǎng)景中，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)在對(duì)海量歷史稅務(wù)違法樣本或高風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行學(xué)習(xí)訓(xùn)練基礎(chǔ)上，可搭建針對(duì)虛開(kāi)發(fā)票違法行為的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制。如果在算法運(yùn)行中不加入告知、陳述和申辯等法定程序的編碼設(shè)計(jì)，而徑直通過(guò)算法為高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)精準(zhǔn)畫(huà)像并隨即作出稅務(wù)行政處罰決定，顯然違反稅收法定程序。此外，伴隨數(shù)據(jù)交互高頻化運(yùn)行，無(wú)論是作為人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景中行政主體的行政責(zé)任，還是作為場(chǎng)景中行政相對(duì)人的違法責(zé)任，都面臨無(wú)法確定的難題，因而難以確保人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景中行政程序的公正價(jià)值。

三、轉(zhuǎn)向人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的外在緣由

在內(nèi)在挑戰(zhàn)倒逼人工智能行政法及時(shí)調(diào)整研究對(duì)象的同時(shí)，人工智能法學(xué)研究的外部因素也在不同程度驅(qū)動(dòng)人工智能行政法將研究重心轉(zhuǎn)向人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景。

（一）人工智能法學(xué)研究思潮驅(qū)動(dòng)

鑒于現(xiàn)行經(jīng)典算法均來(lái)自域外，因此無(wú)論是就數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)安全等法律議題的研究，①還是就國(guó)家層面對(duì)人工智能安全戰(zhàn)略發(fā)展的考慮，人工智能法學(xué)研究開(kāi)始更加關(guān)注全球化背景下數(shù)據(jù)主權(quán)與安全價(jià)值。鑒于此，有學(xué)者指出“在這樣的背景下，法律人如果回避人工智能的學(xué)術(shù)研究，便等于是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的無(wú)視”②。就人工智能行政法發(fā)展而言，在經(jīng)歷了基礎(chǔ)概念研究階段之后，目前正向場(chǎng)景化執(zhí)法領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，這是法學(xué)研究思潮驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。從對(duì)人工智能法律“現(xiàn)象”的關(guān)注到對(duì)人工智能、算法、算力、數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)概念的關(guān)注，不僅說(shuō)明學(xué)界正處于尋求人工智能法學(xué)基礎(chǔ)概念基本共識(shí)的進(jìn)程，也表明目前法律對(duì)科技的調(diào)控程度正在逐步加深，彰顯了法學(xué)研究具有推進(jìn)人工智能穩(wěn)序發(fā)展的調(diào)控功能。僅以行政法學(xué)研究人工智能為例，目前已在數(shù)據(jù)、算法、自動(dòng)駕駛等領(lǐng)域取得重要進(jìn)展。③伴隨人工智能行政法基礎(chǔ)概念研究成果的不斷豐富，智慧城市、智慧金融、城市大腦等人工智能應(yīng)用場(chǎng)景背景下的場(chǎng)景化執(zhí)法領(lǐng)域必將成為研究重心。

（二）人工智能行政執(zhí)法實(shí)踐驅(qū)動(dòng)

面對(duì)人工智能技術(shù)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，各國(guó)開(kāi)始注重用人工智能技術(shù)革新傳統(tǒng)執(zhí)法。除前述歐盟、英國(guó)、美國(guó)等廣泛開(kāi)展人工智能立法以外，波蘭推出交互式城市管理機(jī)器人Jurek，能夠?yàn)樾姓鄬?duì)人提供監(jiān)管、咨詢(xún)等服務(wù)。④美國(guó)奧蘭多市警察局曾測(cè)試亞馬遜的Rekognition API人臉識(shí)別系統(tǒng)，該系統(tǒng)用來(lái)監(jiān)控全城閉路電視攝像頭，能夠?qū)崟r(shí)從視頻流與畫(huà)面流中將執(zhí)法部門(mén)關(guān)注人員自動(dòng)標(biāo)記出來(lái)；此外，美國(guó)移民和海關(guān)執(zhí)法局（ICE）被媒體認(rèn)為曾涉嫌使用了該系統(tǒng)。⑤從我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐層面觀察，在檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法場(chǎng)景中，廣東省出入境檢驗(yàn)檢疫局率先將8臺(tái)命名為“國(guó)檢”的檢驗(yàn)檢疫智能執(zhí)法輔助機(jī)器人投入執(zhí)法實(shí)踐，通過(guò)實(shí)時(shí)高溫探測(cè)、低溫探測(cè)和人臉識(shí)別，能夠完成報(bào)警、攔截等輔助執(zhí)法任務(wù)。⑥在道路交通執(zhí)法場(chǎng)景中，溫州市“首個(gè)智能動(dòng)態(tài)交通違法審核機(jī)器人”投入使用，能代替執(zhí)法人員審核并截取交通違法行為證據(jù)。2022年5月，杭州市政府公布第一批重點(diǎn)建設(shè)的36個(gè)人工智能應(yīng)用場(chǎng)景清單，人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景居于主導(dǎo)地位。各級(jí)政府不僅著力推進(jìn)人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景創(chuàng)設(shè)，同時(shí)還通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景有序發(fā)展。例如，2022年4月，中央網(wǎng)信辦牽頭開(kāi)展“清朗．2022年算法綜合治理”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)檢查具有較強(qiáng)輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力的大型網(wǎng)站、平臺(tái)及產(chǎn)品所涉算法濫用現(xiàn)象?？梢?jiàn)，人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景已成為行政執(zhí)法實(shí)踐的重要內(nèi)容。

（三）人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景不足驅(qū)動(dòng)

學(xué)界之所以未注重人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景研究，與人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀有關(guān)。一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。目前政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)人工智能行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的行政認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)頒布的《上市公司行業(yè)分類(lèi)指引》（2012年修訂），人工智能行業(yè)為“軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”。而根據(jù)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類(lèi)（2018）》（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局令第23號(hào)），在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類(lèi)表中，“人工智能”屬于新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，下設(shè)人工智能軟件開(kāi)發(fā)、智能消費(fèi)相關(guān)設(shè)備制造、人工智能系統(tǒng)服務(wù)三個(gè)類(lèi)別。然而，同樣在《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類(lèi)（2018）》中，“工業(yè)人工智能網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)服務(wù)”“利用人工智能等技術(shù)對(duì)海量異構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算”并不屬于“人工智能”，而屬于“互聯(lián)網(wǎng)與云計(jì)算、大數(shù)據(jù)服務(wù)”。對(duì)人工智能行業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響法學(xué)界對(duì)人工智能行業(yè)整體性認(rèn)知。二是企業(yè)數(shù)量較少。近年來(lái)我國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)雖取得飛速發(fā)展，涉及人工智能技術(shù)分支的企業(yè)數(shù)量雖多，但屬于嚴(yán)格意義的人工智能集成類(lèi)型的企業(yè)并不多，由其開(kāi)發(fā)的人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景更少。從中美兩國(guó)2021年AI公司數(shù)量分析，據(jù)斯坦福大學(xué)《2022年人工智能指數(shù)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，美國(guó)以299家公司領(lǐng)先，中國(guó)為119家。④實(shí)踐中，有的地方政府將生產(chǎn)監(jiān)控視頻的企業(yè)、傳統(tǒng)軟件企業(yè)也視為人工智能企業(yè)。三是應(yīng)用場(chǎng)景不足。人工智能技術(shù)的推廣應(yīng)用有賴(lài)政府提供的應(yīng)用場(chǎng)景與市場(chǎng)匯聚的風(fēng)險(xiǎn)投資。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)[2017]35號(hào)）實(shí)施前后，各地政府紛紛出臺(tái)以“智慧城市”為主題的施政計(jì)劃，有力推動(dòng)了人工智能在公共行政領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，基于行政任務(wù)導(dǎo)向的人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景大量出現(xiàn)。然而，目前符合人工智能技術(shù)通行標(biāo)準(zhǔn)的行政執(zhí)法應(yīng)用場(chǎng)景并不多見(jiàn)。

四、人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的行政法調(diào)控路徑

在將研究對(duì)象轉(zhuǎn)向人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景之后，隨之而來(lái)的問(wèn)題是行政法如何調(diào)控人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景背景下的行政法律關(guān)系。德國(guó)行政法學(xué)界將行政調(diào)控視為行政任務(wù)的類(lèi)型概念?！靶姓{(diào)控是一種綜合的行政決定（komplexe Verwaltungsentscheidung）。它規(guī)制了不同的——分歧的與相近的、相互競(jìng)爭(zhēng)并相互沖突的利益?！雹傩姓ㄕ{(diào)控是從行政法學(xué)角度對(duì)行政調(diào)控的體系化建構(gòu)。因此人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的行政法調(diào)控應(yīng)當(dāng)同時(shí)基于嚴(yán)格規(guī)制與促進(jìn)發(fā)展的彈性調(diào)控理念，圍繞既有行政實(shí)定法的法教義路徑與注重行政法實(shí)效的法政策路徑予以調(diào)控。

（一）行政法調(diào)控理念

德國(guó)新行政法的調(diào)控理論旨在將行政法的研究視野從對(duì)行為的關(guān)注轉(zhuǎn)向行政過(guò)程、從事前合法依據(jù)的關(guān)注轉(zhuǎn)向事后結(jié)果評(píng)介，②注重在法治框架內(nèi)調(diào)配與運(yùn)用包括政府在內(nèi)的調(diào)控主體、法律與政策等調(diào)控依據(jù)以及各類(lèi)調(diào)控資源促成行政任務(wù)的完成。在20世紀(jì)70年代，針對(duì)德國(guó)國(guó)家計(jì)劃無(wú)法完成的“執(zhí)行赤字”，學(xué)界開(kāi)始探究透過(guò)以計(jì)劃或法律為主的政治調(diào)控工具完成行政任務(wù)，并在演進(jìn)過(guò)程中形成獨(dú)特調(diào)控分析模式：先分析法規(guī)范中不同立場(chǎng)者的利益情況，再分析該法律的影響層面及各層面利益影Ⅱ向，最后分析法律是否以及如何解決實(shí)際問(wèn)題。③盡管德國(guó)行政法學(xué)界對(duì)該理論也存在爭(zhēng)議，④但可結(jié)合我國(guó)行政法發(fā)展實(shí)際借鑒該理論合理之處，為人工智能行政法調(diào)控提供有益參考。

首先，“區(qū)分一整合”的認(rèn)知方式。傳統(tǒng)行政法聚焦于個(gè)案決定以及個(gè)案決定所需的事實(shí)。實(shí)際上，該事實(shí)并非孤立存在，而是處于相互聯(lián)系的跨學(xué)科的知識(shí)體系之中。行政法調(diào)控理念是在堅(jiān)持傳統(tǒng)行政法教義立場(chǎng)上展開(kāi)對(duì)跨學(xué)科知識(shí)體系中事實(shí)要素的深度認(rèn)知，即在區(qū)分事實(shí)的同時(shí)又通過(guò)法規(guī)范在更宏大知識(shí)體系中形成對(duì)該事實(shí)的整合性認(rèn)知，在不放棄規(guī)范性的同時(shí)致力于形成事實(shí)與規(guī)范的統(tǒng)一。⑤這意味著在運(yùn)用行政法理論分析人工智能時(shí)，既要區(qū)分法律與科技的學(xué)科之別、區(qū)分作為事實(shí)要素的數(shù)據(jù)和算法等人工智能技術(shù)中存在的不同意見(jiàn)，也要運(yùn)用法規(guī)范理論對(duì)其予以整合，方能在法律與科技的互動(dòng)關(guān)系中達(dá)成行政法調(diào)控目的。

其次，超越個(gè)案的調(diào)控體系。行政法的調(diào)控理念能夠解決傳統(tǒng)法教義學(xué)無(wú)法解決的學(xué)理與實(shí)踐難題。為解決諸如法律缺位、科技行政等新型行政任務(wù)背景下“行政執(zhí)行赤字”問(wèn)題，借助于作為調(diào)控科學(xué)的行政法新理念，能夠補(bǔ)齊傳統(tǒng)法教義學(xué)無(wú)法及時(shí)為執(zhí)法實(shí)踐提供政策等多元規(guī)范依據(jù)的短板。此外，行政任務(wù)并不以作出行政行為為終結(jié)標(biāo)志，行政主體不僅需要針對(duì)個(gè)案作出行政行為，還需要從治理層面提出能夠處理同類(lèi)行政任務(wù)的法政策或法規(guī)范；在對(duì)行政行為的個(gè)案進(jìn)行法律適用分析同時(shí)，更加注重個(gè)案中行政主體為完成行政任務(wù)所開(kāi)展的協(xié)調(diào)治理資源、效力與結(jié)果（注重執(zhí)法實(shí)效）、行政效率。因此，就行政法調(diào)控人工智能而言，不僅需要堅(jiān)守人工智能行政法調(diào)控的法教義立場(chǎng)，強(qiáng)化人工智能行政法秩序價(jià)值，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)基于行政任務(wù)取向、后果考量引人多種調(diào)控方式，以促成行政法與人工智能技術(shù)的融合發(fā)展。

最后，面向場(chǎng)景的彈性調(diào)控。一是規(guī)范選擇層面的彈性。相較于僅以法律作為規(guī)范人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景的唯一依據(jù)，行政法調(diào)控理念更加注重發(fā)揮法律規(guī)范與政策規(guī)范在規(guī)制人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景中的功用。行政法調(diào)控理念試圖通過(guò)彈性方式超越人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景存在的缺乏法律依據(jù)、無(wú)法確保法規(guī)范執(zhí)行成效等治理困境，并為模擬執(zhí)法、合作執(zhí)法、取代執(zhí)法提供行政法理論指引。二是執(zhí)法成效層面的彈性。行政法調(diào)控理念不僅注重依法行政，同時(shí)對(duì)法規(guī)范實(shí)施的效果更加關(guān)注。從調(diào)控角度賦予行政法新理念，并非“根本性放棄干涉行政，而是指必須對(duì)相關(guān)法律及其所產(chǎn)生效果的條件，必須審慎衡量”①。關(guān)注法的實(shí)效性現(xiàn)象，必然會(huì)涉及行政任務(wù)的具體內(nèi)容、現(xiàn)實(shí)情境等事實(shí)要素的考量，因此行政法調(diào)控理論具有面向場(chǎng)景化行政任務(wù)發(fā)揮功能的特點(diǎn)。這意味著在人工智能行政法調(diào)控中，有必要根據(jù)行政任務(wù)或執(zhí)法實(shí)踐場(chǎng)景來(lái)采取相適應(yīng)的彈性調(diào)控手段。三是制度配置層面的彈性。當(dāng)人工智能執(zhí)法系統(tǒng)無(wú)法達(dá)成行政任務(wù)，或雖能達(dá)成行政任務(wù)但有損公共利益或他人合法權(quán)益時(shí)，此時(shí)行政主體需在“人工智能執(zhí)法”與“人工執(zhí)法”之間建立彈性返回機(jī)制，以符合行政執(zhí)法正義原則。

（二）人工智能行政法的調(diào)控舉措

第一，基于法律規(guī)范的算法調(diào)控。首先，法律為算法設(shè)定調(diào)控依據(jù)。一旦法律被算法特別是黑箱算法所取代，那么民主也將不復(fù)存在。算法權(quán)力有別于傳統(tǒng)意義上的公權(quán)力，具有隱蔽性。②“黑箱算法”的不透明性、歧視性，與行政法調(diào)控的安定價(jià)值具有根本沖突。行政秩序的安定性一度被認(rèn)為是行政法治化的核心，須以具有明確性與穩(wěn)定性的法律為表征，具體表現(xiàn)為“秩序的可預(yù)見(jiàn)性、可計(jì)算性和可估量性——明確性，也表現(xiàn)為秩序的穩(wěn)定性和不可隨意變更性”③。其次，法律為算法設(shè)定人權(quán)價(jià)值。通過(guò)法律制定規(guī)則來(lái)要求算法設(shè)計(jì)者解釋算法運(yùn)行機(jī)制可謂法學(xué)界的“一廂情愿”，算法對(duì)人工智能技術(shù)迭代的意義恰恰在于其不可預(yù)測(cè)性。有鑒于此，行政法對(duì)算法的調(diào)控制度就應(yīng)當(dāng)注重算法邏輯與人權(quán)保障相協(xié)調(diào)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)設(shè)計(jì)者開(kāi)發(fā)具有更高解釋性的代碼模型。目前歐盟提出人工智能企業(yè)須向監(jiān)管部門(mén)提供解釋人工智能技術(shù)完成決策過(guò)程的文檔日志以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等證明文件。④人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景中的應(yīng)用算法推薦技術(shù)可參照該規(guī)定對(duì)算法名稱(chēng)、服務(wù)形式、應(yīng)用領(lǐng)域、算法類(lèi)型、算法自評(píng)估報(bào)告等信息公開(kāi)。最后，法律為算法設(shè)定數(shù)據(jù)準(zhǔn)度。深度神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)層級(jí)與包括圖像、語(yǔ)音、視頻等海量訓(xùn)練數(shù)據(jù)集是實(shí)現(xiàn)算法精準(zhǔn)的前提。算法模型有賴(lài)于精準(zhǔn)數(shù)據(jù)的海量匯集，“若輸入錯(cuò)誤數(shù)據(jù)，則輸出亦為錯(cuò)誤數(shù)據(jù)（garbage in，garbage out）”⑤。因此，為保證算法的精準(zhǔn)度，在金融、稅務(wù)等人工智能金融行政執(zhí)行場(chǎng)景、人工智能稅務(wù)行政執(zhí)行場(chǎng)景，可建立數(shù)據(jù)參數(shù)、訓(xùn)練數(shù)據(jù)、標(biāo)注數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)活動(dòng)記錄行政檢查制度。

第二，基于雙階識(shí)別的責(zé)任調(diào)控。試圖通過(guò)對(duì)人工智能可解釋性來(lái)論證人工智能應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任面臨技術(shù)挑戰(zhàn)，⑥這是因?yàn)槿斯ぶ悄苤阅軌蚩焖侔l(fā)展，恰恰在于人工智能的不可解釋性。但是，這并不意味著人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景將脫離法定責(zé)任的制度設(shè)計(jì)。人工智能行政主體的法律人格、行政責(zé)任均可以通過(guò)“擬制兩步法”的雙階識(shí)別方式實(shí)現(xiàn)責(zé)任調(diào)控。第一步是“假定一鎖定”，即假定該人工智能（機(jī)器人）具有承擔(dān)行政責(zé)任的主體地位，在法律適用中可鎖定其承擔(dān)行政責(zé)任。這樣做的優(yōu)點(diǎn)在于能夠盡快界定責(zé)任歸屬，消除行政責(zé)任空白或者無(wú)人承擔(dān)行政責(zé)任的情形。第二步，在前述基礎(chǔ)上，既然該人工智能行政主體承擔(dān)行政責(zé)任，那么該人工智能行政主體的算法設(shè)計(jì)者、設(shè)備采購(gòu)者、應(yīng)用者等根據(jù)個(gè)案情形均應(yīng)承擔(dān)不同種類(lèi)的行政責(zé)任。通過(guò)雙階識(shí)別的方式能夠確保人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景無(wú)法逃逸于法定責(zé)任制度。還需注意的是，由于不同行政任務(wù)場(chǎng)景面臨的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)程度均有所不同，因此是否發(fā)生違法責(zé)任的概率也會(huì)不同。

第三，基于法律解釋的補(bǔ)漏調(diào)控。人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景常常面臨法律缺位的情形，導(dǎo)致政府在創(chuàng)設(shè)該場(chǎng)景時(shí)無(wú)法律依據(jù)選擇、在違法行政時(shí)無(wú)法受法律責(zé)任約束。例如，目前仍然缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)通過(guò)自動(dòng)化決策作出行政行為的法律規(guī)定。此時(shí)有必要通過(guò)法律解釋來(lái)填補(bǔ)法律缺位造成的法律盲區(qū)?！凹词故禽^為明確的概念，仍然經(jīng)常包含一些本身欠缺明確界限的要素”，更何況類(lèi)似“違法性”“法律行為”等重要的法律概念本身在法律中就沒(méi)有明確的定義。法律解釋是法教義的重要組成部分。例如，在法律沒(méi)有明確規(guī)定的前提下，在特定情形中，可通過(guò)政策規(guī)范為政府推動(dòng)科技行政發(fā)展提供試錯(cuò)空間；在行政主體借助人工智能系統(tǒng)執(zhí)法時(shí)，也可通過(guò)擴(kuò)張解釋認(rèn)定人工智能的主體地位。此外，在現(xiàn)行立法缺乏時(shí)，有學(xué)者提出可運(yùn)用司法解釋以填補(bǔ)人工智能立法空白?？梢?jiàn)，在現(xiàn)有人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景缺乏法律明確規(guī)定的情形下，并不意味著行政主體無(wú)法展開(kāi)行政法適用，借助行政法適用與司法適用環(huán)節(jié)的法律解釋作業(yè)，能夠緩和人工智能對(duì)既有行政法定秩序造成的緊張關(guān)系。

第四，基于技術(shù)迭代的立法調(diào)控。盡管法律標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨人工智能不斷改變社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治行為而隨之改變，或許還會(huì)改變法律體系的機(jī)制進(jìn)而導(dǎo)致既有法律原則發(fā)生變化。但是，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到法律能夠?yàn)椴粩嗟娜斯ぶ悄茴A(yù)留發(fā)展空間，人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景因此隨之實(shí)現(xiàn)場(chǎng)景法治化。人工智能的立法調(diào)控措施旨在推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以發(fā)展可調(diào)控與可信賴(lài)的人工智能技術(shù)。事實(shí)上，人工智能立法規(guī)制運(yùn)動(dòng)，或可稱(chēng)為立法規(guī)制競(jìng)賽，正在全球興起?；谖覈?guó)人工智能技術(shù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，為防范人工智能引發(fā)不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前有必要在平衡效率、公平、安全、自由價(jià)值基礎(chǔ)上，制定一部較為概要、既有效規(guī)制人工智能又積極推動(dòng)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人工智能法。該法以規(guī)制與保障人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景為核心，包括將人權(quán)保障、科技發(fā)展、正當(dāng)程序、科技倫理設(shè)立為立法指導(dǎo)思想，并對(duì)人工智能概念、人工智能平臺(tái)、人工智能關(guān)鍵技術(shù)、人工智能支撐標(biāo)準(zhǔn)、人工智能產(chǎn)品、人工智能服務(wù)、人工智能風(fēng)險(xiǎn)與安全以及人工智能倫理通過(guò)法規(guī)范予以明確。

第五，基于互動(dòng)關(guān)系的法政策調(diào)控。法政策學(xué)以研究法與公共政策的相互關(guān)系為主，具體而言包括公共政策的合法性與可行性、由公共政策上升為立法的條件、法律變遷與創(chuàng)制新法的條件等。正如有學(xué)者指出，法政策學(xué)的研究目的化約為“從政策之觀點(diǎn)看法律，從法律之觀點(diǎn)看政策”。①在既有行政實(shí)定法秩序無(wú)法全面破解人工智能科技發(fā)展帶來(lái)的行政法挑戰(zhàn)情形下，對(duì)于通過(guò)行政指導(dǎo)或在給付行政領(lǐng)域所創(chuàng)設(shè)的人工智能行政執(zhí)行場(chǎng)景，在符合憲法精神與行政法基本原則的前提下，可允許政府以法政策達(dá)成行政目標(biāo)。之所以倡導(dǎo)法政策調(diào)整方式，一方面是由于法的特質(zhì)所決定，另一方面則在于法教義學(xué)的固有缺陷。然而，“人類(lèi)與人工智能的互動(dòng)是可預(yù)見(jiàn)的還是不可預(yù)見(jiàn)的”②可謂困擾人工智能行政法調(diào)控的邏輯悖論。法律與不可預(yù)見(jiàn)的人工智能技術(shù)之間始終存在調(diào)控邏輯沖突。就法教義學(xué)的固有缺陷而言，當(dāng)前人工智能正以鏈?zhǔn)絼?chuàng)新方式不斷催生新技術(shù)、創(chuàng)設(shè)全新應(yīng)用場(chǎng)景，法律無(wú)法為人工智能超前設(shè)計(jì)嚴(yán)密的行政法調(diào)控體系。以德國(guó)關(guān)于自動(dòng)駕駛?cè)藱?quán)利與義務(wù)的立法為例，2017年德國(guó)首次以制定法方式公布《對(duì)德國(guó)道路交通法的第8次修改法》，設(shè)定自動(dòng)駕駛?cè)说臋?quán)利義務(wù)，然而該法在機(jī)動(dòng)車(chē)責(zé)任事故方面認(rèn)為系統(tǒng)使用人需要承擔(dān)駕駛?cè)素?zé)任。此種僅依據(jù)法律規(guī)范而不借助政策規(guī)范彈性調(diào)控的保守態(tài)勢(shì)，無(wú)疑會(huì)阻礙人工智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。