鄰避沖突引發(fā)地方政府非常規(guī)政策變遷的影響因素與改進策略

楊志軍，張喜東

[1.貴州財經(jīng)大學，貴陽 550025；2.中國海洋大學，青島 266100]

一、問題的提出

近十幾年來，中國不少地方發(fā)生了鄰避沖突和環(huán)境群體性事件，給地方治理造成困境，給國家治理帶來隱憂。不管是從自上而下“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的壓力型政治體制角度，還是從由里而外地方治理必須回應經(jīng)濟社會發(fā)展需求獲得績效表現(xiàn)來看，地方黨委政府作為地方治理最重要的主體，都必須回應和解決鄰避沖突。這種回應方式符合一般規(guī)模性、群體性事件和集體行動形成的“一鬧就靈”規(guī)律，只是鄰避沖突將“一鬧就靈”具體化為“一鬧就停、一鬧就遷、一鬧就改、一鬧就緩”；(1)楊志軍、李穎：《嵌入式吸納：環(huán)境抗爭引發(fā)非常規(guī)政策變遷的消解方略》，《甘肅行政學院學報》2019年第4期。根據(jù)鄰避型公共項目設施改變的輕重程度表現(xiàn)為“停建、遷建、改建、緩建”，亦可稱之為“決策型回應”。(2)楊志軍：《決策型回應：城市鄰避抗爭帶來政策結(jié)果改變的解釋》，《廣東行政學院學報》2017年第4期。須知，一鬧就靈的反面是“鬧不靈”，之所以會出現(xiàn)一鬧就靈的“鬧決”(3)韓志明：《信息支付與權(quán)威性行動——理解“鬧決”現(xiàn)象的二維框架》，《公共管理學報》2015年第2期?，F(xiàn)象，本質(zhì)是地方政府決策和治理行為出現(xiàn)了偏差。從“鬧決”的屬性來看，這就是一種非常規(guī)政策變遷行為，非簡單的政策終結(jié)或政策失敗，其“突發(fā)性、臨機性、即時性和消極性”(4)楊志軍、歐陽文忠：《消極改變政策決策：當代中國城市鄰避抗爭的結(jié)果效應分析》，《甘肅行政學院學報》2017年第1期。特征中最為顯著的是消極改變政策決策。針對鄰避沖突經(jīng)常性帶來地方治理主體消極改變其原初決策的非常規(guī)政策變遷行為，已有的解釋更多偏重于發(fā)生機理、行為邏輯、應對策略和解決之道上，這是不夠的，在公共政策行為分析上要有新的突破。

鄰避沖突關(guān)系民生發(fā)展、社會安全，考驗地方政府治理智慧。利益群體共享、風險私人承擔既是鄰避沖突產(chǎn)生的根源，也是其牽動社會神經(jīng)的敏感點。風險收益均衡，鄰避項目落地順利則地方公共服務優(yōu)化、百姓滿意，反之，風險收益分配不均，鄰避項目推行梗阻不僅破壞地方政府形象，更可能釀致群體性事件，引發(fā)社會安全憂慮。妥善處置鄰避沖突不僅是關(guān)系地方民生發(fā)展的社會議題，也是關(guān)系社會秩序穩(wěn)定的社會安全議題，同時隱含著發(fā)展與安全如何兼顧的現(xiàn)實治理問題，考驗地方治理智慧，也考驗學者的社會責任擔當。鄰避沖突作為復雜的社會問題，是由各類因素相互交織，相互纏繞，共同發(fā)酵催動而成。探究其發(fā)生、發(fā)展原因，如果僅用單個案例進行結(jié)果論證，然后確定其影響因素或得到某個結(jié)果，顯然缺乏說服力，因為單案例或多案例進行的描述性論證只能進行簡單的描述性研究，“經(jīng)驗事實只會片面化更多復雜化和混合動因的抗爭場景”。(5)王剛、宋鍇業(yè)：《多因型抗爭：對鄰避運動肇因的多維審視——以R市反核電站建設運動為例(1983—2015年)》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2018年第4期。面對鄰避沖突引發(fā)非常規(guī)政策變遷行為分析，筆者集合了中國具體情境下沖突案例，選取出40個已有明確回應結(jié)果(“停建、遷建、改建、緩建”)的沖突案例為樣本，設置出若干解釋變量，然后通過fs-QCA方法對其進行檢驗，剔除無效條件變量，得出鄰避沖突引發(fā)地方政府非常規(guī)政策變遷行為的影響因素，為地方政府向上承接國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，向下轉(zhuǎn)變政府職能、回應民眾利益訴求提供實踐出路。

二、文獻回顧與研究設計

(一)文獻回顧

鄰避沖突作為社會運動的一種典型，主要是指因市政設施的修建將對其所在地居民的生活環(huán)境、身體健康、生命財產(chǎn)安全產(chǎn)生負面影響而引發(fā)的反對或抵制行動。(6)何艷玲：《對“別在我家后院”的制度化回應探析——城鎮(zhèn)化中的“鄰避沖突”與“環(huán)境正義”》，《人民論壇·學術(shù)前沿》2014年第6期。在我國城市建設中，源于發(fā)達國家的鄰避沖突頻頻發(fā)生，其爆發(fā)的核心是不同利益群體之間利益分化帶來的矛盾沖突，通常是以“極端化”的發(fā)展進程和“妥協(xié)式”的平息路徑來完成。(7)許波榮、金林南：《協(xié)商民主視角下鄰避沖突風險的應對——基于無錫錫東垃圾焚燒發(fā)電廠復工項目的個案分析》，《地方治理研究》2022年第2期。即政府出于區(qū)域經(jīng)濟增長、社會整體利益和國家戰(zhàn)略發(fā)展的需要建設鄰避項目，并從技術(shù)層面界定有關(guān)污染和損失。相反，周邊居民則從個人主觀感知層面出發(fā)關(guān)注鄰避設施對周邊的負面影響，并以鄰避設施污染環(huán)境、危害身體健康、選址建設不當為由加以拒絕，由此產(chǎn)生以鄰避設施興建及其后果為核心的“中國式鄰避”。(8)王佃利：《鄰避困境：城市治理的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型》，北京：北京大學出版社，2017年，第4頁。鄰避沖突作為社會運動的典型，可認為是因環(huán)境訴求而引發(fā)的集體行動。(9)涂一榮、魏來：《“鄰避”研究的概念譜系與理論邏輯——文獻梳理和框架建構(gòu)》，《社會主義研究》2017年第2期。正因為“來自社會的不滿與訴求如何表達既是一種值得深入分析的社會現(xiàn)象，也是國家在社會穩(wěn)定與治理層面密切關(guān)注的政策議題?！?10)BECK U，Risk：Towards a New Modernity，London：Sage Publication，1992，P.187.置于社會沖突視角下的環(huán)保類社會運動在西方國家受到持續(xù)關(guān)注“經(jīng)歷了從集體行為論到集體行動論”的主流范式轉(zhuǎn)變”。(11)馮仕政：《西方社會運動理論研究》，北京：中國人民大學出版社，2013年，第6頁。我國學者對“中國式鄰避”的案例研究則表明“鄰避設施效用共享與鄰避風險私人承擔的矛盾”(12)朱正威、王瓊、吳佳：《鄰避沖突的產(chǎn)生與演變邏輯探析——基于對A煤礦設施當?shù)孛癖姷膶嵶C調(diào)查》，《南京社會科學》2017年第3期。構(gòu)成了鄰避沖突爆發(fā)的根本原因，在對其演化機理和影響因素的研究則揭示出鄰避沖突是當?shù)鼐用?、地方政府、專家媒體、社會組織等多方互動的結(jié)果，這與西方當前的集體行動論觀點相互印證。

事實上，鄰避沖突作為群眾維權(quán)與政府回應間的互動過程，往往會推動形成政策變遷。安德森的研究明確了政策變遷的兩種形式，一是線性的漸進性變遷，二是非線性的突發(fā)性變遷。(13)JAMES E A，Public Policy-Making：An Introduction(Fifth Edition)，Boston：Houghton Mifflin Company，2003，p.171.以有限理性決策和制度結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的間斷—均衡模型則將政策變遷的兩種形式統(tǒng)一到一個框架內(nèi)，揭示了政策過程中呈現(xiàn)的長時期穩(wěn)定和短時期劇烈反轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。(14)[美]弗蘭克·鮑姆加特納、布賴恩·瓊斯：《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》，曹堂哲、文雅譯，北京：北京大學出版社，2011年。在鮑姆加特納和瓊斯看來，相對于決策情境的持續(xù)變化，決策偏好更具穩(wěn)定性導致了政策的長期穩(wěn)定，而決策情境變化的長期累積將導致決策者對根本偏好的注意力在短時期內(nèi)產(chǎn)生急速轉(zhuǎn)變，從而產(chǎn)生了政策變遷的間斷現(xiàn)象。(15)於莉：《預算過程：從漸進主義到間斷式平衡》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第6期。因此，間斷—均衡模型將政策變遷看做決策者的有限理性和注意力稀缺；(16)[美]弗蘭克·鮑姆加特納、布賴恩·瓊斯：《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》第235頁。而廣義的政策變遷過程則包含著政策接續(xù)、政策創(chuàng)新、政策維持和政策終結(jié)四個過程。(17)HOGWOOD B W，PETERS B G，The Dynamics of Policy Change：Policy Succession，Policy Science，No.3，1982，pp.225-245.李瓊指出，在高風險社會，其他社會個體和子系統(tǒng)會隨時對政策系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響，促使其及時進行政策調(diào)整或終結(jié)。(18)李瓊：《風險治理視角下公共政策的變遷邏輯——以X市外來人口隨遷子女學校關(guān)停政策為例》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2019年第3期。楊志軍通過一項旅游優(yōu)惠政策研究指出，公共政策并非一味尋求創(chuàng)新和終結(jié)，而是趨向于維持現(xiàn)狀或平穩(wěn)接續(xù)，在地方治理中，后者更為常見。(19)楊志軍：《地方治理中的政策接續(xù)：基于一項省級旅游優(yōu)惠政策過程的分析》，《江蘇社會科學》2021年第4期。

因此，若從鄰避沖突發(fā)生、演進、消解所呈現(xiàn)的“群眾抗議—政府回應—政策變遷”全流程看，當前學界所關(guān)注的鄰避沖突生成機理和影響因素僅涉及流程前半段——“群眾抗議—政府回應”，事實上，作為后半段的政策變遷亦有豐富內(nèi)容可待挖掘。相比由沖突群眾、專家參與、社會組織、環(huán)保精英及互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)成的復雜沖突網(wǎng)絡和日益組織化的沖突形式，地方政府企圖以環(huán)境評價、公眾參與、經(jīng)濟補償為主的回應策略日見失效，在此種情景下就不得不由上級政府施壓或主動進行回應，其結(jié)果往往是推動形成“停建、遷建、改建、緩建”的非常規(guī)政策變遷。非常規(guī)政策變遷既是群眾抗議的結(jié)果、又是政府回應的手段，是地方政府消解鄰避沖突的顯性行為，直接影響沖突解決的質(zhì)量。遺憾的是，學界對此研究稍顯不足。筆者之前的相關(guān)研究從理論上揭示了鄰避沖突引發(fā)地方政府非常規(guī)政策變遷的規(guī)律，但仍缺乏實證檢驗。

(二)研究設計

本文采用定性比較分析(QCA)法，對鄰避沖突引發(fā)地方政府非常規(guī)政策變遷進行實證檢驗。并將鄰避沖突引發(fā)非常規(guī)政策變遷的條件變量凝練為組織、主體、客體、社會和文化五組。結(jié)果分別為停建、遷建、改建和緩建4個。所謂停建就是指項目直接停止或終止取消；遷建是指項目移址，遷到別的地方再建；改建就是指對原有項目采取縮小規(guī)模或技術(shù)升級或投入增加等；緩建是指沒有做出項目終止建設的決定，只是宣布暫時停止項目建設。如下圖1所示。

資源來源：作者自制。

其中，①組織變量是考察政治因素在鄰避沖突推動政策變遷過程中是否發(fā)揮作用；②主體變量主要考察城市政府的決策過程是否在鄰避沖突推動的政策變遷過程中發(fā)揮作用；③客體變量主要考察社會因素在鄰避沖突推動的政策變遷中是否發(fā)揮作用；④社會變量主要考察社會因素在鄰避沖突推動的政策變遷中是否發(fā)揮作用；⑤文化變量主要考察民眾的反抗意識和風險認知在鄰避沖突推動的政策變遷中是否發(fā)揮作用。五組條件變量中，如果案例中呈現(xiàn)的情形是“是”，則在該案例中賦值為“1”，如果案例中呈現(xiàn)的是“否”，則賦值為“0”；四組結(jié)果變量中，變量操作為：如果案例中呈現(xiàn)的是“是”，則在該案例中賦值為“1”；如果案例中呈現(xiàn)的是“否”，則賦值為“0”。

三、案例選取與操作化

本部分立足于前述研究模型與變量假設，選取2003年以來以環(huán)境性群體事件為主的有明確沖突結(jié)果的40個鄰避沖突案例進行分析，具體包括兩個方面：一是案例選?。欢前咐僮骰Ｐ枰f明的是，40個鄰避沖突案例獲取遵循兩大原則：一是事件均被媒體有程度不等的報道，得到社會廣泛關(guān)注和討論；二是事件均產(chǎn)生了四種非常規(guī)政策變遷的行為結(jié)果。

(一)案例選取

案例選取標準主要包括三個方面：一是結(jié)果考量上基于明確沖突結(jié)果選取典型案例，即本文選取的案例都是具有明確沖突結(jié)果的典型案例；二是覆蓋程度上基于各地區(qū)選取典型案例，橫向上保證鄰避沖突過程撬動的政策變遷的普遍性規(guī)律；三是時間跨度上基于發(fā)生時間跨度選取典型案例，縱向上保證結(jié)果的科學性、合理性與全面性。基于以上標準，篩選自2003年以來的權(quán)威媒體新聞報道制得下表，見表1。

表1 案例選取

(二)案例操作化

1.變量賦值

由于QCA方法分析的是不同條件組合下的多重并發(fā)因果關(guān)系，而不是直接對案例內(nèi)容，包括個案和多案例進行分析，根據(jù)圖1中的條件變量賦值規(guī)則和表1中的結(jié)果變量賦值規(guī)則，構(gòu)建案例變量賦值統(tǒng)計表(表2)。

2.真值表構(gòu)建

按照fs-QCA的運行邏輯和操作順序，根據(jù)40個案例的條件變量和結(jié)果變量賦值結(jié)果，構(gòu)建案例真值表(表3)。

表3 真值表

續(xù) 表

(三)單變量分析

fs-QCA分析采用“連續(xù)值集”模糊集形式，即“1為完全隸屬，0.5

表4 單變量指標分析統(tǒng)計

在單變量分析中，雖然一致性都為1(1>0.9)，但并不說明單個條件變量都是結(jié)果變量的必要性條件。關(guān)于Consistency(一致性)，當出現(xiàn)四種結(jié)果的任何一種時，都賦值為“1”。關(guān)于Combined(相連度)指標，條件變量與結(jié)果變量之間屬于偏隸屬關(guān)系，鄰避沖突引發(fā)非常規(guī)政策變遷呈現(xiàn)偏不隸屬關(guān)系，存在微弱的因果聯(lián)系。需要注意的是，決策過程是否公開透明(Sub1)這個條件變量中，雖然其測定的值集不在0.5

Raw coverage(原始覆蓋率)指標下，10個條件變量假設中有4個條件變量的原始覆蓋率指標達到80%以上，與四大結(jié)果變量之間存在非常強烈的因果聯(lián)系，是結(jié)果變量發(fā)生的主要影響因素。其余四個假設變量的原始覆蓋率低于20%，即條件變量上級政府是否施加政治處罰(Org1)為5%，條件變量上級政府是否進行警告性處罰(Org2)為5%，條件變量是否采取暴力沖突形式(Obj3)為4.25%以及條件變量是否有社會組織參與(Soc2)為12.5%。這四個變量單獨存在時，對政策變遷的影響較為微弱。

四、多變量組合與影響路徑

(一)三種方案

通過fs-QCA分析，得到鄰避沖突推動政策變遷的三種方案：一是復雜方案；二是中間方案；三是吝嗇方案。其中吝嗇方案因數(shù)據(jù)已被簡化，無法進行比較。在復雜方案和中間方案中，二者的整體覆蓋率和整體一致性都為1，表明了二者對所選擇案例都具備很高的解釋力度。同時二者的原始覆蓋率和唯一覆蓋率中的最高路徑也是同一條件組合，甚至在復雜方案和中間方案中，除了最高路徑相同之外，其他構(gòu)成路徑的條件組合也對應相同，詳見表5。因此在分析過程中只需要在復雜方案和中間方案中任一選擇一個方案進行分析即可。

表5 條件組合分析結(jié)果

(二)影響路徑分析

復雜方案和中間方案都有九條路徑，且路徑一一對應相同，隨機選擇中間方案進行分析。其中，“～”表示“非”即沒有該變量，“*”表示變量之間是“且”的關(guān)系。一致性同單變量分析一樣，相同且都為“1”，表明測量結(jié)果對案例的解釋程度比較高，完全覆蓋?！拔ㄒ桓采w度”表示案例庫中有多少案例僅能被該條組合因素解釋；“原始覆蓋度”表示該組合因素所解釋案例的比例，而同一結(jié)果可能被多類組合型因素解釋，是充分性組合因素。

影響路徑一：存在共識性文化(cul)*沒有社會組織參與(～soc2)*有媒體關(guān)注報道(soc1)*直接利益相關(guān)者參與沖突(obj1)*關(guān)鍵個人沒有公開講話或表態(tài)(～sub2)*決策過程不公開透明(～sub1)*上級政府沒有施加政治處罰(～org1)*上級政府沒有進行警告性處罰(～org2)，該路徑的原始覆蓋率為0.75，唯一覆蓋率為0.05。即在沒有“社會組織參與、關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)、上級政府施加政治處罰、上級政府進行警告性處罰”這幾個條件變量的前提下，條件變量“共識性文化、媒體關(guān)注報道、直接利益者參與沖突、決策過程不公開透明”相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.15，必要性為0.02。

影響路徑二：存在共識性文化*沒有社會組織參與*有媒體關(guān)注報道*沒有采取暴力沖突形式(～obj3)*直接利益相關(guān)者參與沖突(obj1)*決策過程不公開透明*上級政府沒有進行警告性處罰*上級政府沒有施加政治處罰。即在沒有“社會組織參與、采取暴力沖突形式、上級政府施加政治處罰、上級政府進行警告性處罰”這幾個條件變量的前提下，條件變量“共識性文化、媒體關(guān)注報道、直接利益者相關(guān)者參與沖突”相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.40，必要性為0.025。

影響路徑三：存在共識性文化*有媒體關(guān)注報道*沒有采取暴力沖突的形式*是否存在公開或潛在的組織者(obj2)*直接利益相關(guān)者參與沖突*關(guān)鍵個人是否公開講話或表態(tài)*上級政府沒有進行警告性處罰*上級政府沒有施加政治處罰。即在沒有“暴力沖突形式、上級政府進行警告性處罰，上級政府施加政治處罰”這幾個條件變量的前提下，條件變量“共識性文化、媒體關(guān)注報道、公開或潛在的組織者、直接利益相關(guān)者參與沖突，關(guān)鍵個人講話或表態(tài)”相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.425，必要性為0.075。

影響路徑四：存在共識性文化*沒有社會組織參與*不存在公開或潛在的組織者*直接利益相關(guān)者參與沖突*關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)*決策過程不公開透明*上級政府沒有進行警告性處罰*上級政府沒有施加政治處罰。即在沒有“社會組織參與，公開或潛在的組織者、上級政府進行警告性吃法，上級政府施加政治處罰”這幾個條件變量的前提下，條件變量“共識性文化、直接利益相關(guān)者參與沖突、關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)，決策過程不公開透明”相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.625，必要性為0.075，

影響路徑五：存在共識性文化*沒有社會組織參與*沒有采取暴力沖突形式*存在公開或潛在的組織者*直接利益相關(guān)者參與沖突*關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)*決策過程不公開透明*上級政府沒有進行警告性處罰*上級政府沒有施加政治處罰。即在沒有“社會組織參與，暴力沖突的形式、上級政府進行警告性處罰、上級政府施加政治處罰”這幾個條件變量的前提下，條件變量“共識性文化、公開或潛在的組織者、直接利益相關(guān)者參與沖突、地方政府官員公開講話或表態(tài)、決策過程不公開透明”這幾個條件變量相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.35，必要性為0.025。

影響路徑六：共識性文化*媒體關(guān)注報道*采取暴力沖突形式*存在公開或潛在的組織者*直接利益相關(guān)者參與沖突*沒有關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)*決策過程不公開透明*上級政府沒有進行警告性處罰*上級政府沒有施加政治處罰。即在沒有“關(guān)鍵個人進行公開講話或表態(tài)、上級政府進行警告性處罰、上級施加政治處罰”這幾個條件變量的前提下，條件變量“共識性文化、媒體關(guān)注報道、采取暴力沖突形勢、存在公開或潛在的組織者、直接利益相關(guān)者參與沖突、決策過程不公開透明”這幾個條件變量相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.1，必要性為0.025。

影響路徑七：不存在共識性文化*沒有社會組織參與*有媒體關(guān)注報道*采取暴力沖突形*沒有公開或潛在的組織者*直接利益相關(guān)者參與沖突*關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)*決策過程不公開透明*上級政府沒有進行警告性處罰*上級政府沒有施加政治處罰。即在沒有“共識性文化、社會組織參與、公開或潛在的組織者、上級政府進行警告性處罰、上級政府施加政治處罰”這幾個條件變量的前提下，條件變量“媒體關(guān)注報道、采取暴力沖突形式、直接利益相關(guān)者參與沖突、關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)、決策過程不公開透明”這幾個條件變量相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.025，必要性為0.025。

影響路徑八：存在共識性文化*沒有社會組織參與*有媒體關(guān)注報道*沒有采取暴力沖突形式*存在公開或潛在的組織者*直接利益相關(guān)者參與沖突*關(guān)鍵個人沒有公開講話或表態(tài)*決策過程不公開透明*上級政府進行警告性處罰*上級政府施加政治處罰，即在沒有“公開或潛在的組織者，采取暴力沖突形式、關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)”這個變量的前提下，條件變量“共識性文化、媒體關(guān)注報道、存在公開或潛在的組織者、直接利益相關(guān)者參與沖突、地方政府官員公開講話或表態(tài)、決策過程不公開透明、上級政府進行警告性處罰、上級政府施加政治處罰”相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.025，必要性為0.025。

影響路徑九：存在共識性文化*社會組織參與*媒體關(guān)注報道*沒有采取暴力沖突形式*存在公開或潛在的組織者*直接利益相關(guān)者參與沖突*關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)*決策過程不公開透明**上級政府進行警告性處罰*上級政府施加政治處罰。即在沒有“采取暴力沖突的形式”這個條件變量的前提下，條件變量“共識性文化、社會組織參與、媒體關(guān)注報道、存在公開或潛在的組織者、直接利益相關(guān)者參與沖突、地方政府官員公開講話或表態(tài)、決策過程不公開透明、上級政府進行警告性處罰、上級政府施加政治處罰”相互交織推動結(jié)果變量的充分性為0.025，必要性為0.025。

對比上述九條路徑，路徑四的充分性測量值位屬第一，必要性也位屬第一；路徑三的充分性位屬第二，必要性位屬第二；路徑二和路徑五分別次之，其余路徑測量值較為低下。除了路徑二、路徑三、路徑四與路徑五，剩余五條影響路徑在充分性和必要性的測量值都較低且相差不多，但并不代表這些路徑中的組合因素在鄰避沖突活動引發(fā)非常規(guī)政策變遷行為結(jié)果中沒有發(fā)揮作用。基于此，對九條影響路徑中條件變量的出現(xiàn)次數(shù)進行統(tǒng)計并比較，看哪些變量在九條路徑中出現(xiàn)的次數(shù)最多，哪些出現(xiàn)的次數(shù)最少，從而找出鄰避沖突活動引發(fā)非常規(guī)政策變遷行為的影響因素，詳見表6。

表6 條件變量出現(xiàn)的頻數(shù)統(tǒng)計

由此得出，九條影響路徑中各條件變量出現(xiàn)的頻數(shù)由高到低依次為：直接利益相關(guān)者參與沖突(9次)>共識性文化(8次)>媒體關(guān)注報道(7次)=決策過程不公開透明(7次)>關(guān)鍵個人公開講話或表態(tài)(6次)>公開或潛在的組織者(5次)>上級政府進行警告性處罰(2次)=上級政府施加政治處罰(2次)=采取暴力沖突形式(2次)>社會組織參與(1次)?？砂l(fā)現(xiàn)直接利益相關(guān)者的維權(quán)意識逐漸提升、社會民眾普遍存在的共識性文化逐漸形成、公開或潛在的沖突組織者大有人在、社會媒體開始關(guān)注報道環(huán)境問題和民生訴求、城市政府本身的決策過程依舊不公開不透明以及地方政府官員在關(guān)鍵時候的公開講話或表態(tài)等主要因素相互交織一起，共同推動城市政府在鄰避沖突下進行政策變遷，回應民眾訴求。

此外，鄰避沖突活動引發(fā)非常規(guī)政策變遷行為的四種結(jié)果，與是否采取暴力沖突的方式、是否存在上級政府施加政治處罰、是否存在上級政府進行警告性處罰以及是否存在社會組織參與之間的聯(lián)系較少，間接說明我國目前的社會組織，尤其是環(huán)保組織在環(huán)境保護方面發(fā)揮的作用依然有限。糾正了目前國內(nèi)圍繞“一鬧就靈”的主流觀點，亦即認為只要采取了暴力維權(quán)，地方政府則都會回應問題和解決矛盾。而諸多鄰避沖突事件則不是簡單的暴力維權(quán)就會產(chǎn)生效果，還需要深入細化暴力沖突的時機和規(guī)模等問題。這些深入的問題所形成的更加細化的中介變量，可能會成為未來學術(shù)界關(guān)注的焦點。

五、研究結(jié)論與啟示

(一)基本結(jié)論

通過模糊集定性比較分析(fs-QCA)發(fā)現(xiàn)，在鄰避沖突推動城市政府進行非常規(guī)政策變遷的條件假設變量中，“直接利益相關(guān)者參與沖突、社會民眾存在共識性文化、存在公開或潛在的沖突組織者、決策過程不公開不透明、社會媒體關(guān)注報道因素以及關(guān)鍵個人的公開講話或表態(tài)”六大因素成為關(guān)鍵性要素，進而也得出了“采取暴力沖突的方式、存在上級政府施加政治處罰、存在上級政府進行警告性處罰以及存在社會組織參與”這四個條件假設變量發(fā)揮效用微弱，其存在與否已對城市政府的政策變遷并不會產(chǎn)生實質(zhì)性變化。另外，六大因素中的單個因素之間不能相互取代或替代，也不能替代或取代其他因素組合中相對邊緣的因素所發(fā)揮的作用，只能在各自因素組合中發(fā)揮關(guān)鍵作用，并和其他因素相互交織、相互纏繞，共同產(chǎn)生同頻共振，推動主動和被動性政策變遷行為的發(fā)生。此外，研究還得出了因素組合路徑中的最強路徑，由高到低分別為“路徑四、路徑三、路徑二與路徑五”，成為城市政府進行政策學習的主要動力，推動政策變遷的主要源泉。

綜合來看推動政策變遷的各項影響因素和主要生成路徑，鄰避沖突引發(fā)地方政府非常規(guī)政策變遷的過程呈現(xiàn)出主動的“壓力—回應型”模式，而非被動的“沖突—回應型”模式。即作為直接利益相關(guān)者的沖突方主要通過組織化的方式、而非暴力沖突向政府施加壓力，在這一過程中共識性文化起到凝聚人心、團結(jié)組織的作用，媒體的關(guān)注報道則起到放大器的作用。而政府作為回應方則主要經(jīng)由關(guān)鍵領(lǐng)導者的公開講話或表態(tài)主動開啟政策變遷，而非在上級政府施加處罰后再被動進行政策調(diào)整。這顯示出沖突方在城市鄰避沖突中的方式方法日益成熟，政府同樣也能及時回應其訴求。值得注意的是，社會組織在其中發(fā)揮作用尚不明顯，這可能與我國政治類社會組織發(fā)展尚不完全有關(guān)，未來社會組織可能成長為影響政策變遷的重要變量。在由地方政府、沖突群眾、新聞媒體構(gòu)成的“鄰避三角”中，地方政府既是社會公眾與新聞媒體的管理員，又是鄰避沖突的承壓方和破局者。消弭鄰避沖突、破解鄰避困境需要至少做好五個方面：

其一，政府應重視公眾的風險感知、加強鄰避設施建設過程中的風險溝通。在鄰避沖突中，正是基于對鄰避設施風險的擔憂和恐慌與政府在風險溝通中的欠缺推動了鄰避沖突的升級，形成從“不怕”到“我怕”的沖突動機。(20)何艷玲、陳曉運：《從“不怕”到“我怕”：“一般人群”在鄰避沖突中如何形成抗爭動機》，《學術(shù)研究》2012年第5期。

其二，政府應提高決策透明度，以切實的公眾參與賦予公民知情權(quán)和參與權(quán)。公眾發(fā)起鄰避沖突既源于心中對鄰避項目的不了解及由此產(chǎn)生的未知性恐懼，也源于知情權(quán)和參與權(quán)被剝奪產(chǎn)生的“逆反心理”。為此，地方政府應在鄰避設施的建設和選址過程中采取懇談會、專家論證會，必要時綜合運用電視、廣播、等形式傾聽公眾意見，有效地促進公眾參與從而增強公眾政治效能。

其三，建立健全鄰避設施的風險分擔與利益補償機制。風險分擔指的是在做好重大鄰避設施安全預警和應急保障的情況下，為當?shù)鼐用裉峁┒ㄆ谒?、土壤、大氣監(jiān)測，定期醫(yī)療衛(wèi)生保健服務，以及因鄰避設施引發(fā)的健康疾病全額救助等，以此分擔因項目運營引發(fā)的額外成本。利益補償指的是在鄰避設施附近建設公共綠地、體育館、圖書館、健身房、游泳館等“迎臂”設施，鄰避設施所提供服務的優(yōu)先、優(yōu)惠享有或提供一定的就業(yè)機會和經(jīng)濟補償來抵消其負效應，體現(xiàn)政府對居民正當權(quán)益的重視和保障。

其四，完善協(xié)商民主機制，以公民四大能力建設打造良性的官—民互動?，F(xiàn)代公民應具備與政府互動中的利益表達能力、協(xié)商談判中的討價還價能力、政治生活中的有序參與能力和法律框架內(nèi)的依法維權(quán)能力。協(xié)商民主通過強調(diào)公共利益取向和理性表達方式，可以使鄰避沖突相關(guān)主體不僅考慮自己的個人利益，也能在民主協(xié)商和集體討論中幫助其超越自身觀點和需求重視集體利益，培育公民理性精神、增強四大能力。(21)馬奔、付曉彤：《協(xié)商民主供給側(cè)視角下的環(huán)境群體性事件治理》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2019年第2期。

其五，強化輿論監(jiān)管，引導新聞媒介切實承擔社會責任。包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的新聞媒介在鄰避沖突中充當著知識數(shù)據(jù)庫、信息傳聲筒、虛擬組織者、認同建構(gòu)者等多重角色。(22)高新宇：《鄰避運動中虛擬抗爭空間的生產(chǎn)與行動——以B市藍地社區(qū)為例》，《南京工業(yè)大學學報(社會科學版)》2017年第4期。而媒體的失實報道也可成為公眾情緒的引爆點和謠言滋生的溫床。監(jiān)管媒體、善用媒體需要政府利用大數(shù)據(jù)建設輿情預警檢測平臺，密切關(guān)注敏感信息；利用微信、微博、論壇、博客打造政務官微，及時回應群眾訴求；利用政府新聞發(fā)言人、專家學者等建立網(wǎng)絡意見領(lǐng)袖隊伍，迅速搶占輿論制高點。

(二)研究啟示

在城市鄰避沖突過程中，地方政府做出原初決策的改變，是一種非常規(guī)政策變遷行為；若地方政府政策變遷不需要依靠任何社會壓力、外部事件或上級指示，那么可視為一種從問題提出到政策終結(jié)若干過程所得出的常規(guī)政策變遷行為。不管是常規(guī)政策變遷還是非常規(guī)政策變遷，最后都需要建立健全良性和可持續(xù)的政策變遷行為，通過改進和優(yōu)化治理體系來吸納社會矛盾、緩解社會壓力，從而提升治理效能。就城市鄰避沖突引發(fā)地方政府非常規(guī)政策變遷行為過程來看，一方面從政策變遷動力上推動了城市政府進行政策學習，對于撬動城市政府進行政策變遷和創(chuàng)新社會治理具有重要意義；另一方面城市鄰避沖突的沖突特性代表了政策體系的間斷-平衡性雙重調(diào)整，并成為地方治理活動中長期面對的問題。從某種程度上說，建立健全具有彈性和韌性的地方治理體系，是推進國家治理現(xiàn)代化過程中的重要議題。

通過鄰避沖突行為延展開來可以發(fā)現(xiàn)，一系列社會沖突催動城市政府進行政策變遷的影響因素，消弭城市化進程中的負面因素，已成為創(chuàng)新社會治理的必由之路。在當前對社會沖突的影響因素研究中，學者們對新興的研究方法運用相對較少，主要還是停留于兩大傳統(tǒng)的研究路徑：一是通過現(xiàn)有單案例或多案例列舉的描述論證性研究方法，經(jīng)驗性地總結(jié)出若干影響因素；二是依靠實證調(diào)研，實地訪談，獲取一手資料，進而展開論證。采用這樣兩種方法得出的研究結(jié)果大都是描述型或經(jīng)驗型的總結(jié)，并偏好于提出政策建議，本文集合模糊集定性比較分析(fs-QCA)研究方法的優(yōu)越性，對鄰避沖突事件推動城市政府進行政策變遷的影響因素展開分析，可視為研究上的一種糾偏和深化。