農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

張文斐

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治創(chuàng)新研究中心, 湖北 武漢 430070)

黨的二十大報(bào)告指出,“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn),是與種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)的土地、水、森林、生物、氣候等自然資源資產(chǎn)。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式,是指國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)、利用,以及保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與管理所采取的表現(xiàn)形式。2018年,我國(guó)組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)管成為題中之義;然而,我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主要以政府部門的單元監(jiān)管為主,依據(jù)各類自然資源資產(chǎn)單行法,采取分散監(jiān)管模式。在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中,共有8個(gè)規(guī)范性文件涉及“農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)管”,但均未上升到法律或部門規(guī)章位階,唯有浙江省、遼寧省與湖北省針對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源綜合監(jiān)管專門制定了地方性法規(guī)。為健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律體系,形成多元監(jiān)管合力,2019年4月17日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),要求發(fā)揮人大、行政、審計(jì)、司法,以及社會(huì)監(jiān)督作用,對(duì)自然資源資產(chǎn)參與市場(chǎng)交易的全過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)有效的監(jiān)督與管理。

目前,關(guān)于農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的研究,主要集中在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個(gè)視角。法學(xué)視角側(cè)重于梳理自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬制度[1]、管理制度[2]、法律治理[3]與地方保護(hù)[4],以及農(nóng)村宅基地資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化的困境與出路等[5]。然而,該視角鮮有對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式進(jìn)行選擇的專門性論證。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角側(cè)重于研究農(nóng)業(yè)資源環(huán)境效率的時(shí)空演化特征及其影響因素[6]、農(nóng)業(yè)資源再配置的生產(chǎn)率效應(yīng)[7],以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等[8]。該視角的研究對(duì)象實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)資源的專門化,然而大多屬于定量分析,對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)不同監(jiān)管模式進(jìn)行比較等方面的定性分析較少。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)兼具法律屬性、經(jīng)濟(jì)屬性與生態(tài)屬性,其權(quán)屬與監(jiān)管等模式選擇和法律制度設(shè)計(jì)需要法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的結(jié)合驗(yàn)證,兼顧“法律理性”“經(jīng)濟(jì)理性”與“生態(tài)理性”。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)交叉視角下,何種監(jiān)管模式的法律供給更能滿足法律需求,更能實(shí)現(xiàn)法律供求均衡?何種監(jiān)管模式更能降低法律成本,實(shí)現(xiàn)法律效益?通過(guò)多方利益博弈選擇的多元綜合監(jiān)管模式,具體應(yīng)如何構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)?上述問(wèn)題均構(gòu)成本文的研究進(jìn)路。

1 單元監(jiān)管與多元監(jiān)管模式供給的需求吻合度分析

不同監(jiān)管模式的供給對(duì)于監(jiān)管法律制度需求的滿足程度有所不同,面臨各類自然資源資產(chǎn)之間特性差異與監(jiān)管的協(xié)調(diào)。監(jiān)管模式的供需均衡(supply-demand equilibrium),系通過(guò)監(jiān)管主體有效決策的達(dá)成與監(jiān)管行為的實(shí)施,使得監(jiān)管目標(biāo)與效益均可順利實(shí)現(xiàn)[9]。因此,供需吻合度分析適用于以監(jiān)管主體參與數(shù)量為劃分依據(jù),如單元監(jiān)管(unilateral supervision)與多元監(jiān)管(multiple supervision)的監(jiān)管模式比較。比較兩種監(jiān)管模式的供給對(duì)法律需求吻合度的要求在于,何種監(jiān)管模式的施行更能保證法律體系的融貫性,以及何種監(jiān)管模式下制定的法律規(guī)范更具有可行性。

1.1 對(duì)法律體系融貫性需求的吻合度比較

以《憲法》為龍頭,以《民法典》為領(lǐng)銜,以各類自然資源資產(chǎn)單行法律法規(guī)為主體,以構(gòu)建“四梁八柱”的生態(tài)文明制度體系為目標(biāo),以2019年《意見(jiàn)》的頒布為標(biāo)志,應(yīng)健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律體系,形成監(jiān)管合力。單元監(jiān)管與多元監(jiān)管這兩種監(jiān)管模式的供給,與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律體系的融貫性需求考量,需從體系結(jié)構(gòu)的耦合性與體系內(nèi)容的整合性視角加以審視。

1.1.1 體系結(jié)構(gòu)的耦合性

“耦合”本是通信工程、軟件工程用語(yǔ),但法學(xué)界早已將此概念引入,并用于對(duì)法律現(xiàn)象、法學(xué)研究的關(guān)聯(lián)性分析[10]。將農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律體系設(shè)定為由農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用全程動(dòng)態(tài)有效監(jiān)管、農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息公開(kāi)與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)等多項(xiàng)監(jiān)管制度構(gòu)成的不同“模塊”,將“耦合”作為對(duì)“模塊”之間聯(lián)系緊密程度的度量,則農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系各模塊的耦合度越強(qiáng),說(shuō)明二者的需求吻合度越高,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式越不易對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系造成融貫性阻滯;反之,若二者的耦合度低,則農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式可能會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系的融貫性、立法的科學(xué)性與實(shí)踐的可操作性產(chǎn)生負(fù)面影響。

第一,從“內(nèi)容耦合”來(lái)看:結(jié)合農(nóng)業(yè)自然資源法律體系的規(guī)范構(gòu)造,加之監(jiān)管法律法規(guī)的效力來(lái)源,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度與農(nóng)業(yè)自然資源法律體系各“模塊”的“內(nèi)容耦合”程度較高,對(duì)資源資產(chǎn)監(jiān)管具體制度規(guī)范的改變均會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源其他各項(xiàng)制度“模塊”造成影響,因此,單元監(jiān)管與多元監(jiān)管模式均具有較高的“內(nèi)容耦合”性。

第二,從“公共耦合”來(lái)看(主要基于農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式與各監(jiān)管制度之間的體系邏輯關(guān)系考查):按照法律體系的規(guī)范邏輯,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系的規(guī)范性被視為農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)各項(xiàng)監(jiān)管制度所具有的基本屬性,如參與主體的多樣性、監(jiān)管方式的創(chuàng)新性、社會(huì)影響的廣泛性等,是農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)各項(xiàng)監(jiān)管制度共同引用的“全局?jǐn)?shù)據(jù)項(xiàng)”。從立法技術(shù)考慮,相較于單元監(jiān)管,多元監(jiān)管模式更能突出不同社會(huì)階層的多樣化需求,發(fā)揮不同監(jiān)管主體的積極性,更易形成監(jiān)管合力。雖然各監(jiān)管制度之間在個(gè)性上具有差異,但其與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系模塊都具有較高的“公共耦合”性,因此具有體系相似性。

1.1.2 體系內(nèi)容的整合性

農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、開(kāi)發(fā)利用、責(zé)任追究機(jī)制等均具有較高的需求,加之農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的多樣性,在監(jiān)管時(shí)需全面思考監(jiān)管的各個(gè)領(lǐng)域,以及各個(gè)類型的自然資源資產(chǎn)可能涉及的議題。

第一,就體系目標(biāo)的整合性而言,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管各個(gè)機(jī)制之間的要求功能目標(biāo)具有一致性,即經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。單元監(jiān)管模式供給中各領(lǐng)域制度規(guī)范效力相同而適用范圍各異,單個(gè)部門監(jiān)管更側(cè)重于部門自身的目標(biāo)與內(nèi)容,往往忽略整個(gè)社會(huì)的全局規(guī)范,對(duì)該需求的滿足程度較低。相較于單元監(jiān)管而言,多元監(jiān)管模式發(fā)揮人大、行政、司法、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督作用,更具系統(tǒng)性、整體性、結(jié)構(gòu)性,更加符合大部制改革進(jìn)程中農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、開(kāi)發(fā)利用、責(zé)任追究機(jī)制的整合性需求,統(tǒng)一對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)各監(jiān)管領(lǐng)域提供完整清晰的組織權(quán)責(zé)劃分,在規(guī)范目標(biāo)整合性方面能夠把握全局。

第二,就體系內(nèi)容的整合性而言,多元監(jiān)管模式更加符合農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系和生態(tài)文明制度體系的要求。從地方實(shí)踐來(lái)看,為落實(shí)《意見(jiàn)》精神,2020年6月,福建省建立自然資源資產(chǎn)行政執(zhí)法與行政檢察工作的銜接機(jī)制,并出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn),規(guī)范協(xié)作執(zhí)法行為,聯(lián)合成立專家?guī)?加強(qiáng)信息共享和社會(huì)監(jiān)督力度。廣東省亦出臺(tái)有類似規(guī)定。這種多元監(jiān)管模式下地方立法先行的趨勢(shì),對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)范內(nèi)容的整合與法律體系的健全具有積極作用。

1.2 對(duì)法律規(guī)范可行性需求的吻合度比較

基于大部制改革的背景,與單元監(jiān)管模式相比,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元監(jiān)管模式的供給在立法層面、行政層面、司法層面可行性需求的吻合度均更加明顯。

1.2.1 立法層面

立法層面的可行性需求主要體現(xiàn)在法律規(guī)范的開(kāi)放性方面,如新型自然資源資產(chǎn)及其開(kāi)發(fā)利用方式、綜合監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)的使用等。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)累積的與時(shí)俱進(jìn),農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律制度易產(chǎn)生立法滯后性或欠缺調(diào)整彈性的問(wèn)題。自然資源資產(chǎn)的外部性[11]與可變性,要求農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式呈現(xiàn)開(kāi)放式狀態(tài),并順應(yīng)數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用而不斷改進(jìn),為監(jiān)管方法的技術(shù)支撐預(yù)留改進(jìn)空間。多元監(jiān)管模式具有全面性、開(kāi)放性、各監(jiān)管領(lǐng)域?qū)I(yè)性的特點(diǎn),系“并列式”結(jié)構(gòu)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,多元主體不同的監(jiān)管方式,在理論與實(shí)務(wù)上均有支撐基礎(chǔ),并具備適用的充分和必要條件,經(jīng)不斷創(chuàng)新,更能回應(yīng)法律規(guī)范開(kāi)放性的需求。單元監(jiān)管模式較為封閉,管制與措施主要以單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章為依據(jù),即使后續(xù)制定或聯(lián)結(jié)其他相關(guān)法律或政策,也僅為輔助性質(zhì),對(duì)開(kāi)放性需求的滿足程度較低。

1.2.2 行政層面

行政層面的可行性需求主要體現(xiàn)在決策目標(biāo)與治理效能方面。從決策目標(biāo)來(lái)看,多元監(jiān)管模式的社會(huì)功能與我國(guó)健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系的目標(biāo)一致。多元監(jiān)管模式的核心價(jià)值與功能是,鼓勵(lì)多元主體共同對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管,保障全民作為自然資源資產(chǎn)所有者的收益共享。其他國(guó)家自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)表明,單元監(jiān)管模式的可行性較低,世界上的大多數(shù)國(guó)家均已實(shí)行或待實(shí)行多元監(jiān)管模式。從治理效能來(lái)看,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題仍在不斷探究中,若仍由政府部門單元監(jiān)管,單獨(dú)設(shè)計(jì)制度規(guī)范的所有事項(xiàng),反而可能使監(jiān)管制度失去彈性,難以隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步不斷更新。同時(shí),單元監(jiān)管模式中的監(jiān)管依據(jù)大多由政府行政部門起草,易受自身部門利益限制,缺少與其他配套法律制度的聯(lián)結(jié)思考,往往忽略單位或企業(yè)、社會(huì)公眾等其他市場(chǎng)主體的利益,若處理不當(dāng),可能會(huì)因公信力降低而對(duì)國(guó)家治理效能造成不利影響。

1.2.3 司法層面

司法層面的可行性需求主要體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟方面。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平不斷提高,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)行業(yè)亦在加快優(yōu)化升級(jí)。物質(zhì)財(cái)富的增加不僅能夠促進(jìn)人類生活水平與生活質(zhì)量的提高,還能增強(qiáng)人們參與社會(huì)勞動(dòng)、投資開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性,但同時(shí)也存在著因過(guò)度開(kāi)采而導(dǎo)致的自然資源枯竭與生態(tài)環(huán)境污染等問(wèn)題?；趪?guó)家政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、法律體系差異等客觀因素的制約,以及制度規(guī)范產(chǎn)生的特殊背景與歷史文化基礎(chǔ),不同國(guó)家和地區(qū)環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展與特點(diǎn)存在差異。當(dāng)前,我國(guó)自然資源環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟的特點(diǎn)在于,受害群體人數(shù)眾多且分散,訴訟雙方經(jīng)濟(jì)地位不平等,社會(huì)影響力大,信息獲取渠道單一等。結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,在多元監(jiān)管模式下,推動(dòng)構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門、自然資源行政管理部門和檢察機(jī)關(guān)自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟協(xié)作機(jī)制,是形成保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域國(guó)家利益和公眾利益監(jiān)管合力的重要路徑。切實(shí)履行檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職權(quán),加強(qiáng)與其他政府部門的溝通協(xié)作,為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作順利開(kāi)展創(chuàng)造良好的條件。促進(jìn)各方依法行政,共同保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)和社會(huì)公眾利益,形成農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系各路徑之間的相互補(bǔ)充與良性競(jìng)爭(zhēng),是我國(guó)司法實(shí)踐中完善農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律制度的應(yīng)然選擇。

綜上,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元監(jiān)管模式的供給,較之于單元監(jiān)管模式供給而言,對(duì)法律體系融貫性、法律規(guī)范可行性的需求吻合度更高,多元監(jiān)管模式的應(yīng)用更為有效。

2 分散監(jiān)管與綜合監(jiān)管模式的所付成本與預(yù)期效益

成本效益分析(cost-benefit analysis)是法經(jīng)濟(jì)學(xué)常用的研究方法,將可選擇的制度方案預(yù)期效益與付出成本作為重要參考因素加以分析,根據(jù)利益博弈結(jié)果做出最優(yōu)的制度選擇。該研究方法既可用于分析一項(xiàng)法律制度實(shí)施的成本效益能否成正比,亦可變通為對(duì)不同法律制度實(shí)施的成本效益進(jìn)行橫向?qū)Ρ?。因?筆者選取該方法用于以各類自然資源資產(chǎn)整體的監(jiān)管方式為劃分依據(jù)的監(jiān)管模式,即由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合監(jiān)管(comprehensive supervision),亦有學(xué)者稱之為“統(tǒng)一監(jiān)管”[12]或“融合監(jiān)管”模式[13],與分屬多個(gè)部門的分散監(jiān)管(decentralized supervision)模式之間的比較,對(duì)比何種監(jiān)管模式能以更少的投入獲得更大的預(yù)期效益。

2.1 分散監(jiān)管與綜合監(jiān)管模式的所付成本比較

根據(jù)科斯定理,在交易成本為零的情況下,無(wú)論法律如何規(guī)定,亦無(wú)論產(chǎn)權(quán)如何配置,均能通過(guò)“市場(chǎng)之手”使資源資產(chǎn)配置實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化[14]。若在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管結(jié)構(gòu)中交易成本為零,則選擇何種自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式,以及該監(jiān)管模式如何實(shí)現(xiàn),都無(wú)關(guān)緊要。然而,零成本的高收益僅是一種理想狀態(tài)。實(shí)踐中,“交易成本大于零”是普遍現(xiàn)象?！俺杀居涗浀氖歉?jìng)爭(zhēng)的吸引力”[15]。鑒于此,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式的選擇必須考慮這一制度中隱含的成本因素。

2.1.1 綜合監(jiān)管模式更具經(jīng)濟(jì)性

簡(jiǎn)資修提出,“法律之經(jīng)濟(jì)分析,比較應(yīng)著重者,是交易成本”[16]。交易成本具有重要的再分配含義和代際公平含義[17]。分散監(jiān)管模式基于農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的分散立法,大多以各類自然資源資產(chǎn)單行法或各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章為依據(jù);綜合監(jiān)管模式基于農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的綜合立法,以一部系統(tǒng)完整的(農(nóng)業(yè))自然資源資產(chǎn)監(jiān)管專門法為依據(jù)。鑒于此,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式的選擇,可以制定法律運(yùn)行程序階段為脈絡(luò),以所消耗的立法成本為測(cè)量數(shù)據(jù),以監(jiān)管模式的經(jīng)濟(jì)性為變量,建立經(jīng)濟(jì)性評(píng)估模型,測(cè)量數(shù)據(jù)與變量為負(fù)相關(guān),所需立法成本之和愈大,則該監(jiān)管模式的經(jīng)濟(jì)性便愈弱。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律制度的立法成本,就構(gòu)成而言,包括時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、體制成本、程序成本、機(jī)會(huì)成本、監(jiān)督成本等諸多方面。

綜合監(jiān)管模式的經(jīng)濟(jì)性具體體現(xiàn)在如下3個(gè)階段。

第一,立法預(yù)備階段。法律的制定需具備理論與實(shí)踐基礎(chǔ),通過(guò)搜尋國(guó)內(nèi)外資料、開(kāi)展社會(huì)調(diào)研,論證立法的必要性,以適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。綜合立法與分散立法在該階段均存在時(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本。

第二,法律制定階段。綜合立法中總領(lǐng)性的基本法與分散立法中的多部專法,均須嚴(yán)格遵循立法程序,通過(guò)開(kāi)展專家論證會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)等,向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn),綜合社會(huì)各階層的修改建議,存在程序成本。

第三,法律實(shí)施階段。一項(xiàng)制度的實(shí)施本身即需高昂的運(yùn)行成本,加之相關(guān)配套制度的不完善,更體現(xiàn)出正式規(guī)約與非正式規(guī)約相互配合、互相協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用[18]。首先,為使法律得以正確實(shí)施,充分保障其作用的發(fā)揮,需從多方面加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督,綜合立法與分散立法在該階段均存在監(jiān)督成本。其次,綜合立法模式在政策規(guī)劃指導(dǎo)下,立法進(jìn)程更具體系化,固定成本較多;而分散立法易出現(xiàn)“雜亂漸增”現(xiàn)象,可變因素較多,必然帶來(lái)法律實(shí)施階段體制成本的攀升。再次,分散立法模式缺乏立法規(guī)劃指引,通常是因時(shí)制宜,規(guī)范內(nèi)容與技術(shù)工具有限,欠缺長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題缺乏預(yù)見(jiàn)性,尚需制定更多的應(yīng)對(duì)性分散立法或條款來(lái)彌補(bǔ)法律漏洞或通過(guò)司法解釋加以明確,存在機(jī)會(huì)成本。

綜上,分散監(jiān)管模式的立法成本高于綜合監(jiān)管模式,其經(jīng)濟(jì)性弱于綜合監(jiān)管模式。

2.1.2 綜合監(jiān)管模式能夠避免公地悲劇

法律除反映國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益外,更重要的是憑借法律制度規(guī)范,對(duì)行為人活動(dòng)的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任做出合理分配安排,以促使人們自覺(jué)選擇能夠?qū)崿F(xiàn)最佳效果的行為規(guī)則。監(jiān)管法律制度的規(guī)范創(chuàng)新本質(zhì)上都關(guān)涉農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的有效配置問(wèn)題,將制度創(chuàng)新視為一種積極的資源資產(chǎn)配置行為是法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的前提。

農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)具有公共物品屬性,系全民的共有財(cái)產(chǎn)。在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中,個(gè)體的使用行為互相牽制,無(wú)法孤立,并將在整體上對(duì)社會(huì)集體造成積極或消極影響。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)在使用過(guò)程中存在外部效應(yīng),進(jìn)而產(chǎn)生外部邊際成本或邊際效益,僅依靠“市場(chǎng)之手”無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)配置的帕累托最優(yōu),可能會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。從成本效益分析來(lái)看,個(gè)體使用共有資源資產(chǎn)的效益總是大于個(gè)體分擔(dān)的社會(huì)成本。具體闡釋如下:假設(shè)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體中有n個(gè)成員(n≥2),個(gè)體在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的使用過(guò)程中可獲得的效益為1,且該效益完全由個(gè)體享有,因農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致的消極影響,如農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化抑或自然資源枯竭等,由全體社會(huì)成員共同承擔(dān),則其中任一個(gè)體(不僅包括污染者自身,亦包括未參與資源開(kāi)發(fā)利用的其他個(gè)體)須分擔(dān)的影響均為1/n,由于n≥2,因此總存在l/n<1。若產(chǎn)權(quán)共同體內(nèi)每位個(gè)體均遵循上述邏輯法則,則將造成農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的濫用與生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境的破壞,進(jìn)而發(fā)生“公地悲劇”。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)管模式能從全局視角出發(fā),使各投資者因分擔(dān)而減少社會(huì)成本,因分享而倍增效益,有效發(fā)揮“公地”的規(guī)模效應(yīng)。

2.2 分散監(jiān)管與綜合監(jiān)管模式的預(yù)期效益比較

理論上,法律制度運(yùn)行可獲得的效益通常包括具體法律規(guī)范沖突的解決、法律體系的健全、社會(huì)公眾的信任與認(rèn)可,以及司法實(shí)踐的審判指導(dǎo)等?；谵r(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的多樣性與公共性、監(jiān)管模式涉及主體的多元性、利益沖突的復(fù)雜性、囊括領(lǐng)域的廣泛性,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式選擇之預(yù)期效益,應(yīng)包括法律體系整體融貫、法律規(guī)范系統(tǒng)全面、各個(gè)領(lǐng)域整合協(xié)調(diào)、社會(huì)公眾廣泛關(guān)注等。

2.2.1 法律效益面向

分散監(jiān)管模式對(duì)應(yīng)的分散立法模式雖可收獲回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的即時(shí)性與規(guī)范內(nèi)容的全面性、專業(yè)性等效益,但各類自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管法律規(guī)范不易集合統(tǒng)一,無(wú)法滿足法律體系整體融貫性與社會(huì)公眾廣泛認(rèn)同等效果。分散立法還易出現(xiàn)責(zé)任主體規(guī)定不明、不同主管部門交叉執(zhí)法等現(xiàn)象,引發(fā)監(jiān)管者與行為人之間的博弈,使得預(yù)期效益下降。綜合監(jiān)管模式對(duì)應(yīng)的綜合立法模式能夠整合不同部門之間的意見(jiàn)與資源,穩(wěn)定推動(dòng)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管政策的具體實(shí)施,在維護(hù)法律體系完整性的同時(shí),協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管多方主體的利益均衡。

基于節(jié)約資源與生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要,我國(guó)一些地方已展開(kāi)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的綜合性立法活動(dòng)。目前,浙江省、遼寧省與湖北省均已發(fā)布農(nóng)業(yè)(自然)資源綜合監(jiān)管的專門性地方立法?！逗笔∞r(nóng)業(yè)自然資源綜合管理?xiàng)l例》第三條明確了“綜合管理”的概念,即對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源進(jìn)行綜合性的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、區(qū)劃、規(guī)劃,以及對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督。這些地方性法規(guī)體現(xiàn)了地方統(tǒng)一應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的利益訴求,但法律位階較低,仍需系統(tǒng)完整的農(nóng)業(yè)自然資源監(jiān)督管理法予以指導(dǎo)。這種地方先行立法作為農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)管立法與綜合監(jiān)管模式的實(shí)踐基礎(chǔ),在一定程度上將倒推中央層面農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)及其綜合監(jiān)管的專門性立法進(jìn)程,并為中央立法提供基層群眾的代表性意見(jiàn),以及法律法規(guī)適用的實(shí)踐數(shù)據(jù),能夠節(jié)約中央綜合性立法成本,同時(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益最大化。

2.2.2 社會(huì)效益面向

農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)管模式,是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)量最大化與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)功能整合的產(chǎn)物,也是資源經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下,提高農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)配置效率的最優(yōu)選擇。所有權(quán)以尋求社會(huì)生產(chǎn)量最大化為產(chǎn)生基礎(chǔ)[19]。然而,我國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)作為一個(gè)內(nèi)部相互聯(lián)結(jié)的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng),基于各類資源資產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)用目的、權(quán)利要求與行業(yè)供給進(jìn)度的差異,若農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明抑或配置不當(dāng),將造成不同自然資源資產(chǎn)之間各行業(yè)的價(jià)值分歧與利益沖突,從而不利于農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。奧托·基爾克認(rèn)為,人類生活包括個(gè)體生活與族群生活雙重內(nèi)容,法律作為規(guī)范人類生活的制度,其目標(biāo)應(yīng)具有雙重性,一面建構(gòu)與保障社會(huì)共同生活,一面界定與保護(hù)個(gè)人生活范圍[20]。以關(guān)注社會(huì)全局為重心的公法應(yīng)考量個(gè)人正義,而以關(guān)注個(gè)體權(quán)益為重心的私法亦應(yīng)維護(hù)社會(huì)福祉,二者的社會(huì)功能目標(biāo)一致。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)管,可通過(guò)明確界定農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),合理協(xié)調(diào)不同種類自然資源資產(chǎn)開(kāi)采主體與監(jiān)管主體之間的不同利益需求,規(guī)制過(guò)度開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的違法違規(guī)行為,在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)利潤(rùn)最大化與促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展之間達(dá)成平衡。

綜上,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)管模式較之分散立法模式而言,能夠避免公地悲劇,與現(xiàn)有地方綜合立法相銜接,所付成本較低且預(yù)期效益更高,綜合監(jiān)管模式的應(yīng)用更為有效。

3 農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元綜合監(jiān)管模式的實(shí)現(xiàn)路徑

由前文分析可知,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的多元綜合監(jiān)管模式為法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析下的最佳選擇,加之農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管跨領(lǐng)域、復(fù)雜多樣、主體多元等特性,在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律制度的構(gòu)建上,應(yīng)以我國(guó)大部制改革為契機(jī),高度整合協(xié)調(diào),盡快制定統(tǒng)攝農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的專門性法律,在單元分散監(jiān)管模式實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,向多元綜合監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。

3.1 多元共治機(jī)制的本質(zhì)特征與構(gòu)造

農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的多元共治,是指多元主體對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行共同治理以維護(hù)社會(huì)安全。

3.1.1 本質(zhì)特征:主體的包容性與權(quán)利的派生性

從多元共治的權(quán)利實(shí)質(zhì)上看,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元主體共同治理的權(quán)利(力)是由自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)派生而來(lái)的。依據(jù)國(guó)家所有即全民所有的原生性權(quán)利,國(guó)家或全民對(duì)自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)表現(xiàn)為占有、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、保護(hù)與治理等權(quán)能。其中,保護(hù)與治理權(quán)能即派生出農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理或治理的權(quán)利(力),因而該權(quán)利(力)具有派生性。從多元共治的主體上來(lái)看,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元綜合監(jiān)管涉及的主體可能涵括政府、自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、農(nóng)民團(tuán)體,以及社會(huì)公眾等,通過(guò)簽訂協(xié)議達(dá)成共管項(xiàng)目合作、設(shè)立基金等方式共建共管,發(fā)揮不同監(jiān)管主體的優(yōu)勢(shì),形成監(jiān)管合力,緩和自然生態(tài)環(huán)境與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。

需要特別注意的是:其一,應(yīng)明確國(guó)有自然資源資產(chǎn)地方執(zhí)法“代理人”。為解決產(chǎn)權(quán)主體虛置與義務(wù)缺位的問(wèn)題,地方政府應(yīng)以其轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)情況為根據(jù),整合現(xiàn)有林業(yè)、國(guó)土等執(zhí)法部門及其工作人員,組建地方農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)部門的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,依法履行自然資源專業(yè)執(zhí)法職責(zé)。同時(shí),完善自然資源部門與住建、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綜合行政執(zhí)法、林業(yè)、海洋等相關(guān)部門之間的不定期會(huì)商和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化,明確農(nóng)業(yè)自然資源行政處罰自由裁量基準(zhǔn)。其二,為保障資源開(kāi)發(fā)利用符合社會(huì)公共利益,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元共治應(yīng)賦予社會(huì)公眾參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),優(yōu)化公眾參與和社會(huì)組織的制約與監(jiān)督功能,通過(guò)共同治理提供其保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源生態(tài)系統(tǒng)的機(jī)會(huì),提高農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的配置效率與公平性,保障綜合監(jiān)管模式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí),鼓勵(lì)公眾參與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)治理,賦予社會(huì)公眾直接參與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)利,而不僅限于通過(guò)人民代表行使資源治理的權(quán)利。完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度,允許社會(huì)組織對(duì)不合理利用農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)并對(duì)環(huán)境造成損害的行為提起訴訟。共同保護(hù)各類自然資源資產(chǎn)的持續(xù)利用,強(qiáng)化資產(chǎn)保值增值功能,防止國(guó)有資產(chǎn)流失,維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益。

3.1.2 規(guī)范構(gòu)造:共同治理的核心要素與具體方式

通過(guò)對(duì)共同治理模式的產(chǎn)生原因和行使過(guò)程等核心要素進(jìn)行法理分析,能夠更好地理解該模式的構(gòu)造。第一,從治理模式的產(chǎn)生原因看,共同治理來(lái)源于權(quán)利持有方與利益相關(guān)方之間的聯(lián)合。權(quán)利持有方指的是那些被社會(huì)賦予合法利用土地、水和自然資源資產(chǎn)的角色。利益相關(guān)方雖然對(duì)土地、水和自然資源資產(chǎn)持有直接或間接利益,但并不一定享有法律或社會(huì)賦予他們的權(quán)利。第二,從治理模式的行使過(guò)程看,共同治理模式具備3個(gè)不可缺少的構(gòu)成環(huán)節(jié):一是治理依據(jù)為一套共管協(xié)議,需描述角色、職責(zé)、預(yù)期利益,以及各方貢獻(xiàn);二是治理機(jī)制是一種協(xié)商過(guò)程,即各個(gè)權(quán)利持有方與利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商;三是治理體制系由各方組成的治理機(jī)構(gòu),如多方治理委員會(huì)等。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)列舉了共同治理的3種主要情形:跨邊界治理(不同主權(quán)國(guó)家或領(lǐng)土之間)、合作治理(不同的機(jī)構(gòu)組織之間),以及聯(lián)合治理[21]。上述分類適用于不同國(guó)家或國(guó)際組織之間。綜合考慮我國(guó)基本國(guó)情與自然資源資產(chǎn)分配情況,可將我國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管多元主體共同治理劃分為跨區(qū)域治理(不同省份或地區(qū)之間)、合作治理(多元治理機(jī)構(gòu)之間)與聯(lián)合治理3種方式。從農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管多元共治的行使過(guò)程來(lái)看,應(yīng)具備兩個(gè)不可缺少的構(gòu)成環(huán)節(jié):第一,設(shè)計(jì)一套農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)共管協(xié)議作為治理依據(jù),描述角色、職責(zé)、預(yù)期效益,以及各方貢獻(xiàn)。第二,確定一種溝通協(xié)商程序作為農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)共同治理機(jī)制,即各利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商的資料籌備、決策達(dá)成等流程。

3.2 社會(huì)公眾參與機(jī)制的構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)方式

隨著人們物質(zhì)生活水平的日益提高,人類改造自然的能力與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的自我修復(fù)能力逐步失衡。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)和非排他屬性日漸衰微,而其作為商品的經(jīng)濟(jì)屬性與日俱增。這一變化愈加凸顯了農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的供需矛盾,社會(huì)公眾要求參與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)保護(hù)治理的呼聲也越來(lái)越高。

3.2.1 社會(huì)公眾參與機(jī)制的構(gòu)建

阿瑪?shù)賮啞ど岢?社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)需以人們獲得基本幸福能力為前提,包括生存、社會(huì)勞動(dòng)、開(kāi)發(fā)創(chuàng)新、環(huán)境友好,以及社會(huì)參與等具體能力[22]。社會(huì)公眾參與機(jī)制構(gòu)建的重要性在于,社會(huì)公眾在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)參與市場(chǎng)交易的過(guò)程中,既是所有權(quán)權(quán)利歸屬主體(即全民),亦是資源使用的直接受益者,還是資源開(kāi)發(fā)相關(guān)后果的間接承擔(dān)者。筆者認(rèn)為,構(gòu)建社會(huì)公眾參與機(jī)制的難點(diǎn)在于,如何在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管過(guò)程中,使得社會(huì)公眾的參與權(quán)與知情權(quán)落到實(shí)處。

第一,在立法層面,應(yīng)授予社會(huì)公眾參與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理的權(quán)利,并對(duì)各環(huán)節(jié)的具體參與方式加以明確,使得公眾的參與具有法律依據(jù)。目前,部分農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)開(kāi)采過(guò)程中的程序性規(guī)定前后沖突,易發(fā)生暗箱操作行為,信息公開(kāi)力度不足。對(duì)此,應(yīng)授予公眾參與評(píng)估、聽(tīng)證抑或舉報(bào)的權(quán)利,以利于社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)督。

第二,在行政層面,政府部門應(yīng)及時(shí)聽(tīng)取社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)開(kāi)采各環(huán)節(jié)的反饋意見(jiàn)與建議,并及時(shí)在報(bào)紙、網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、微博賬號(hào)等媒介上作出官方回復(fù)。對(duì)于違法違規(guī)開(kāi)發(fā)利用農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的行為主體及其處罰決定,依法進(jìn)行信息公開(kāi),提高社會(huì)公眾的主體意識(shí),確保社會(huì)公眾切實(shí)參與監(jiān)督的權(quán)利。

3.2.2 社會(huì)公眾參與機(jī)制的實(shí)現(xiàn)

以自然保護(hù)地為例,許多國(guó)家自然保護(hù)地的社會(huì)公眾參與采用的都是自下而上的參與式監(jiān)管方式(圖1)。從宏觀層面來(lái)看,不論國(guó)家性質(zhì)如何抑或經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管中社會(huì)公眾監(jiān)督的參與內(nèi)容主要包括農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管決策的制定、空間規(guī)劃、登記備案,以及環(huán)境影響評(píng)估等。根據(jù)社會(huì)公眾監(jiān)管參與內(nèi)容與環(huán)節(jié)的差異,可選擇的具體實(shí)現(xiàn)方式或途徑不盡相同。信息公開(kāi)、書(shū)面建議、開(kāi)展研討會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等是較為典型且實(shí)踐運(yùn)用較多的社會(huì)公眾參與實(shí)現(xiàn)方式。此外,還可因地制宜、因時(shí)制宜地制定多樣化的實(shí)施方法。譬如,在社會(huì)公眾參與監(jiān)督前,設(shè)置信息公開(kāi)咨詢委員會(huì),將相關(guān)利益群體納入進(jìn)來(lái),以確保社會(huì)公眾參與的有效實(shí)現(xiàn)。

圖1 部分國(guó)家自然保護(hù)地公眾參與的內(nèi)容與方式Fig.1 Contents and methods of public participation in nature protected areas in some countries

但上述公眾參與方式主要針對(duì)某一具體事務(wù),未從綜合性視角出發(fā),在整個(gè)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域形成具有層次的社會(huì)公眾參與系統(tǒng)體系。基于此,通過(guò)對(duì)部分國(guó)家和地區(qū)公眾參與方式的比較與整合,將農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元綜合監(jiān)管制度中的社會(huì)公眾參與機(jī)制總結(jié)為3個(gè)層次(圖2):第一層次分為主動(dòng)參與和被動(dòng)參與2個(gè)類別。第二層次是第一層次的進(jìn)一步表現(xiàn),其中,主動(dòng)參與主要包括協(xié)作和公眾自主,被動(dòng)參與主要包括被動(dòng)告知和被動(dòng)咨詢答疑。第三層次為第二層次的具體實(shí)現(xiàn)方式:通過(guò)成立咨詢委員會(huì)、合作學(xué)習(xí)等來(lái)實(shí)現(xiàn)主動(dòng)協(xié)作;通過(guò)建立伙伴關(guān)系、社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或協(xié)會(huì)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾自主;通過(guò)政府信息公開(kāi)、信息傳播會(huì)議或宣傳會(huì)議等來(lái)實(shí)現(xiàn)被動(dòng)告知;通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或研討會(huì)、意見(jiàn)聽(tīng)取會(huì)或講習(xí)班等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)被動(dòng)咨詢答疑。

圖2 農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元綜合監(jiān)管的公眾參與方式Fig.2 Methods of public participation in multiple comprehensive supervision of agricultural natural resource assets

4 結(jié)語(yǔ)

道格拉斯·諾思提出,新制度或新規(guī)則需求之產(chǎn)生,通?；诂F(xiàn)存制度與社會(huì)規(guī)則的供給已無(wú)法適應(yīng)公眾對(duì)自身生存和經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)等的需要[23]。從實(shí)質(zhì)上看,我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管模式仍屬于單元分散監(jiān)管模式,未與自然資源資產(chǎn)監(jiān)管大部制改革相呼應(yīng)。通過(guò)法經(jīng)濟(jì)學(xué)供需吻合度與成本效益分析的橫向比較發(fā)現(xiàn),多元監(jiān)管模式供給相較于單元監(jiān)管,更能滿足法律體系融貫性需求與法律規(guī)范可行性需求。綜合監(jiān)管相較于分散監(jiān)管,社會(huì)成本較低,且在法律體系、社會(huì)共識(shí)與地方立法實(shí)踐運(yùn)行等方面效益較高,基于綜合監(jiān)管模式的全面統(tǒng)一性與原則指引性,其適用還可獲得促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展等效益。

為實(shí)現(xiàn)社會(huì)效用最大化,防止國(guó)有資產(chǎn)流失,提高農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)配置效率,維護(hù)資源交易市場(chǎng)秩序,農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元綜合監(jiān)管模式是我國(guó)深化農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置改革和健全農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)配置法律體系的最優(yōu)選擇。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多元綜合監(jiān)管應(yīng)建立政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體共同參與監(jiān)管的制度體系,協(xié)同多元主體的監(jiān)管目標(biāo)與行為,使得各行政組織之間與各部門法領(lǐng)域之間可以進(jìn)行橫向的整合聯(lián)結(jié),保障農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管法律體系的融貫性與系統(tǒng)性。以法治為中心,提高農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門的治理效能,完善社會(huì)公眾參與機(jī)制,統(tǒng)一農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值,為人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化提供法治保障。