論行政性失信懲戒分階段程序規(guī)制

朱兵強(qiáng),謝 恬

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

近年來,我國(guó)相繼出臺(tái)《關(guān)于建全完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》等社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的重要文件,社會(huì)信用規(guī)范體系建設(shè)效果突出。在實(shí)踐中,失信懲戒應(yīng)用日益普遍,但社會(huì)信用建設(shè)過程中失信懲戒也存在泛化和濫用傾向,這勢(shì)必會(huì)造成信用主體合法權(quán)益的不正當(dāng)減損。在這種情況下,國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》于2020年12月印發(fā),強(qiáng)調(diào)要“依法依規(guī)實(shí)施失信懲戒”“合理實(shí)施失信懲戒措施并堅(jiān)決杜絕不當(dāng)使用乃至濫用?！倍绦虻谋举|(zhì)在于非人情化的管理與決策,其一切安排都是為了約束裁量,恣意以及專橫。[1]有鑒于此,必須規(guī)范失信懲戒程序條款、強(qiáng)化失信懲戒制度法治化建設(shè)、為失信懲戒制度實(shí)施提供合法性基礎(chǔ)。

一、行政性失信懲戒制度的程序問題檢視

失信懲戒制度在我國(guó)社會(huì)信用立法中處于核心地位。在中央層面,其規(guī)范主要集中在國(guó)務(wù)院和其部委出臺(tái)的規(guī)范性文件以及有關(guān)部門聯(lián)合簽發(fā)的備忘錄中。在地方立法率先試點(diǎn)的過程中,地方政府先后頒布了大量地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件,形成了“中央政策主導(dǎo),地方立法先行”的模式。截至2022年10月,全國(guó)各地共制定了19部社會(huì)信用的省級(jí)地方性法規(guī),分別是《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》(2017年3月30日公布)、《上海市社會(huì)信用條例》(2017年6月23日公布)、《河北省社會(huì)信用信息條例》(2017年9月28日公布)、《河南省社會(huì)信用條例》(2019年11月29日公布)、《山東省社會(huì)信用條例》(2020年7月24日公布)、《天津市社會(huì)信用條例》(2020年12月1日公布)、《廣東省社會(huì)信用條例》(2021年3月18日公布)、《重慶市社會(huì)信用條例》(2021年5月27日公布)、《江蘇省社會(huì)信用條例》(2021年7月29日公布)、《吉林省社會(huì)信用條例》(2021年9月28日公布)、《海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用條例》(2021年9月30日公布)、《江西省社會(huì)信用條例》(2021年11月19日公布)、《甘肅省社會(huì)信用條例》(2021年11月26日公布)、《陜西省社會(huì)信用條例》(2021年11月26日公布)、《遼寧省社會(huì)信用條例》(2021年11月26日公布)《黑龍江省社會(huì)信用條例》(2022年5月13發(fā)布)、《湖南省社會(huì)信用條例》(2022年5月26發(fā)布)、《山西省社會(huì)信用條例》(2022年5月27發(fā)布)和《貴州省社會(huì)信用條例》(2022年10月14發(fā)布),這為其發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。本文以省級(jí)地方法規(guī)作為制度梳理的主要依據(jù)和數(shù)據(jù)來源,揭示出社會(huì)信用地方立法的程序制度現(xiàn)狀。

(一)行政性失信懲戒程序設(shè)定零散缺乏完整性

在無統(tǒng)一立法的情況之下,地方政府的信用治理不斷推進(jìn)。盡管各地立法的體例不盡相同,但都涵蓋“失信信息認(rèn)定”、“懲戒措施”、“信用修復(fù)”這三大環(huán)節(jié)。不論哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)程序錯(cuò)位,均會(huì)侵害失信懲戒對(duì)象的權(quán)利,規(guī)范各環(huán)節(jié)并設(shè)置統(tǒng)一程序是失信懲戒制度構(gòu)建中的重要任務(wù)。縱觀省級(jí)地方性法規(guī),各地方立法偏重于考慮失信信息識(shí)別、懲戒實(shí)體措施等內(nèi)容,其程序規(guī)定大多是個(gè)別制度的銜接程序,各個(gè)環(huán)節(jié)的具體步驟暫付闕如。就信息的歸集環(huán)節(jié)而言,各地歸集程序差異大,大部分地區(qū)僅規(guī)定“歸集、信用信息需必要、合法、客觀、真實(shí)”①的原則,缺乏具體實(shí)施細(xì)則,僅有少數(shù)地區(qū)規(guī)定了信息核實(shí)程序和聽證程序但其具體運(yùn)行規(guī)則卻無從可知。失信信息的信息評(píng)價(jià)、公布、信息修復(fù)環(huán)節(jié)亦是如此。失信懲戒程序總體呈現(xiàn)一種零散現(xiàn)象,其后果是失信懲戒運(yùn)作不規(guī)范,實(shí)施過程中易出現(xiàn)權(quán)力濫用。

(二)行政性失信懲戒權(quán)利保障程序規(guī)定粗簡(jiǎn)

權(quán)利的實(shí)現(xiàn),不僅依賴于實(shí)體法的明確規(guī)定,也依賴于程序上的保障力量。行政性失信懲戒制度不管表現(xiàn)形式如何,其本質(zhì)均為對(duì)懲戒對(duì)象部分權(quán)利的克減。故而,失信懲戒對(duì)象權(quán)利保障程序設(shè)置至關(guān)重要。目前,大部分省份在條例的編排上都設(shè)置了信用主體權(quán)利保障專章,明確了失信懲戒對(duì)象的知情權(quán)、異議權(quán)、信息修復(fù)權(quán)等權(quán)利,并對(duì)各個(gè)權(quán)利內(nèi)容做了闡釋,但不足的是權(quán)利保障程序基本呈現(xiàn)缺位狀態(tài)。譬如知情權(quán),《重慶市社會(huì)信用條例》第23條規(guī)定懲戒對(duì)象“有權(quán)了解自己的社會(huì)資信資料收集、使用情況以及資信中所列資料的來源和變化原因”,但對(duì)于怎樣查、向誰查、何時(shí)查等基本問題要么未作規(guī)定要么太過籠統(tǒng)。此種立法現(xiàn)象存在,可能會(huì)使信用主體所享有的權(quán)利變成只停留在紙上的文本權(quán)利卻無法真正落地,相反,這會(huì)給公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害提供了一個(gè)隱蔽的渠道,對(duì)失信懲戒對(duì)象合法權(quán)益的保護(hù)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)性威脅。

二、行政性失信懲戒程序規(guī)制意義

隨著政府權(quán)力一直不斷地快速擴(kuò)張,程序并非可有可無、無關(guān)緊要,唯有依靠程序上的公正,權(quán)力才能讓人接受。行政性失信懲戒程序的構(gòu)建,除了考察省級(jí)地方性法規(guī)中存在程序問題,失信懲戒程序規(guī)制意義也應(yīng)納入考量。

(一)保障懲戒相對(duì)人的合法權(quán)利

“現(xiàn)代行政法”的終極目標(biāo)是保障相對(duì)人的合法權(quán)益,使之免受非法行政行為的侵?jǐn)_,及在此種侵害發(fā)生后對(duì)相對(duì)人予以救濟(jì)。[2]而此種具有公法性質(zhì)之保障與救濟(jì)則須經(jīng)由程序?qū)π姓?quán)之制約方能達(dá)成。一方面,行政程序有利于失信懲戒對(duì)象實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。“程序是為實(shí)體權(quán)利所指稱的一定利益或者法律結(jié)果服務(wù),任何結(jié)果產(chǎn)生都必須經(jīng)相應(yīng)的程序。”[3]行政程序?yàn)槭艖徒鋵?duì)象的名譽(yù)權(quán)、人格權(quán)、隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供方法、步驟,構(gòu)成了實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程。另一方面,行政程序有利于失信懲戒對(duì)象的程序權(quán)利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)失信懲戒對(duì)象認(rèn)為懲戒主體違背了實(shí)體規(guī)則侵犯其權(quán)益時(shí),其享有通過法定程序步驟行使申訴權(quán)和異議權(quán)、復(fù)核權(quán)和其他程序性權(quán)利,拒不執(zhí)行信用懲戒決定并申請(qǐng)修復(fù)信用。

(二)防止懲戒行政恣意

當(dāng)前,行政失信懲戒制度涉及范圍廣,不同層級(jí)立法數(shù)量多,在失信懲戒制度的運(yùn)行中存在很大的自由裁量權(quán)。在失信懲戒省級(jí)地方性法規(guī)中, “公共利益”、“正當(dāng)”、“不得濫用權(quán)力”等等大量模糊用語為行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的濫用留下了廣闊的空間,傳統(tǒng)用實(shí)體規(guī)則進(jìn)行控權(quán)已無法滿足失信懲戒權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。從上個(gè)世紀(jì)中葉開始的行政程序立法浪潮,旨在借助程序的力量來抑制行政自由裁量的濫用。具體而言,程序構(gòu)建增添了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人對(duì)話的環(huán)節(jié),增加了懲戒相對(duì)人參與懲戒決定過程的幾率。其次,程序的構(gòu)建使失信懲戒主體在做出具體懲戒行為時(shí)按預(yù)先設(shè)計(jì)的公正、民主的程序進(jìn)行,先于事后啟動(dòng)的司法監(jiān)督程序,形成一種事前的監(jiān)督機(jī)制,監(jiān)督懲戒機(jī)關(guān)公正合理地行使其職權(quán)。

(三)在懲戒過程中實(shí)現(xiàn)程序正義

學(xué)界一般以“看得見的正義”來指稱程序正義,其起源于英國(guó)法上的箴言:正義不僅要實(shí)現(xiàn),而且要以人們可見的方式來實(shí)現(xiàn)。[4]其意旨的邏輯基點(diǎn)是,在最后判決產(chǎn)生以前,實(shí)體公正具有不確定的性質(zhì),而司法程序往往具有明確、具體和可操作的獨(dú)立判斷準(zhǔn)則。[5]任何法律制度也包括行政失信懲戒制度,均要通過法律程序的特定操作得以公正地實(shí)施。懲戒失信之效源于失信人及相應(yīng)失信行為受到應(yīng)有的懲罰和處治,其效力發(fā)揮的保障機(jī)制在于失信懲戒的適用程序上,分別為每一環(huán)節(jié)設(shè)定專屬的程序制度,各個(gè)環(huán)節(jié)均被納入法治化軌道之中,環(huán)環(huán)相扣地構(gòu)成程序鏈條,推動(dòng)行政過程法治化并最終走向程序正義。

三、過程論視角下行政性失信懲戒分階段解構(gòu)

行政過程論主張,通過探察現(xiàn)實(shí)的行政過程,對(duì)其中各類行為進(jìn)行分析,并著重于行政過程各個(gè)行為間和單一行為各個(gè)階段間的聯(lián)系,綜合整個(gè)行政過程、動(dòng)態(tài)審視,從審視其法律結(jié)構(gòu)入手,探討對(duì)各階段行為進(jìn)行控制的方法。[6]對(duì)于行政性失信懲戒的規(guī)制而言,先應(yīng)從行政過程在微觀上進(jìn)行階段化切割和梳理,并在此基礎(chǔ)上予以相應(yīng)的法律規(guī)制。

圖表1 行政性失信懲戒分階段邏輯結(jié)構(gòu)

(一)信息歸集階段

對(duì)負(fù)面信用信息進(jìn)行搜集、整理是失信懲戒程序的開端環(huán)節(jié)。從信用懲戒幾個(gè)階段共同服務(wù)的懲戒目標(biāo)視角觀之,該階段實(shí)際上是為后續(xù)的、最終的信息公布或失信懲戒提供事實(shí)基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)行使信用管理職權(quán)對(duì)已客觀存在的信息的“事后”采集,該行為通常不會(huì)對(duì)被失信人的權(quán)利和義務(wù)造成直接的、現(xiàn)實(shí)的影響,故應(yīng)當(dāng)將其歸類于內(nèi)部行政程序的范疇。但是,在《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)的背景下,行政主體的失信信息采集活動(dòng)具有了獨(dú)立的法律含義。關(guān)于公民信息的收集是否在行政主體的法定職權(quán)范圍內(nèi)、獲取信息的邊界以及是否要承擔(dān)通知責(zé)任等問題,都須加以探討。

(二)信息評(píng)定階段

信用評(píng)定是失信懲戒程序的第二個(gè)環(huán)節(jié)。信用評(píng)定行為指行政機(jī)關(guān)根據(jù)信用話語體系批量化加工和識(shí)別采集信息,重新評(píng)定“基礎(chǔ)信息”“守信信息”“失信信息”。[7]各省份一般都對(duì)信用信息評(píng)價(jià)行為作出規(guī)定,比如《山東省社會(huì)信用條例》11條規(guī)定了“公共信用信息的三種信息構(gòu)成。”;12條規(guī)定了“基礎(chǔ)信息”的具體內(nèi)容;13條規(guī)定了“失信信息”的具體情形。從本質(zhì)上看,信用評(píng)價(jià)是疊加于法律評(píng)價(jià)之上的再評(píng)價(jià),只是行政內(nèi)部做出的標(biāo)識(shí)活動(dòng),不會(huì)直接對(duì)被失信懲戒對(duì)象的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響,可以界定為內(nèi)部行政行為。但由于社會(huì)主體的信用評(píng)價(jià)結(jié)果決定了后續(xù)懲戒措施是否應(yīng)被發(fā)動(dòng),發(fā)動(dòng)何種懲戒措施及執(zhí)行程度,從而會(huì)給相對(duì)人權(quán)利義務(wù)帶來顯著的間接效果,應(yīng)作為失信懲戒過程中的一個(gè)階段來審視,并予以相應(yīng)的程序規(guī)制。

(三)信息使用階段

信息的使用階段是失信懲戒的第三階段。當(dāng)行政主體為了達(dá)到懲戒目的而實(shí)施懲戒措施,不論是披露失信名單,還是對(duì)失信名單所載主體進(jìn)行權(quán)利限制而構(gòu)成資格壁壘,又或者形成強(qiáng)制力督促失信名單所列對(duì)象強(qiáng)制履行,實(shí)質(zhì)上都是使用行政“失信名單”。不論是“公布行為”與“懲戒行為”都將直接影響到所納入主體的權(quán)利和義務(wù),具有外部性、直接權(quán)利義務(wù)影響性的特征,均屬于具體行政行為的范疇,應(yīng)歸為行政失信懲戒過程中的同一階段。失信懲戒措施在實(shí)踐中懲戒形式多種多樣,其根據(jù)具體內(nèi)容不同有不同性質(zhì)。行政性失信懲戒可分為處罰類行政性失信懲戒和執(zhí)行類行政性失信懲戒。處罰類行政性失信懲戒主要以制裁和預(yù)防為主,具有行政處罰的法律屬性;執(zhí)行類行政性失信懲戒主要以強(qiáng)制執(zhí)行為主,具有行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律屬性。[8]兩大類行為都可以通過已經(jīng)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》有關(guān)程序規(guī)定參考規(guī)制。下文主要就失信信息公開程序展開論述。

(四)信息修復(fù)階段

行政性失信懲戒制度的設(shè)計(jì)本意在于營(yíng)造法治社會(huì)建設(shè)社會(huì)大背景下“人人誠(chéng)信”、“全民守信”的良好氛圍,而不是單純地對(duì)違法失信主體課以懲戒。行政失信懲戒制度應(yīng)為被納入主體從“失信名單”中撤除,回歸正常社會(huì)秩序提供路徑,在行政失信懲戒建設(shè)進(jìn)程中退出修復(fù)階段也是必不可少的最后階段。因此,信用修復(fù)可以定性為產(chǎn)生消極事實(shí)影響的措施的撤銷和負(fù)擔(dān)性行政行為的停止[9],是一項(xiàng)具體的行政行為。其對(duì)于完成信用懲戒目的,實(shí)現(xiàn)信用體系建設(shè)具有積極的意義,是保障信用工具合理運(yùn)用的一項(xiàng)重要制度,有必要納入法治化軌道加以考察,并嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序原則進(jìn)行約束。

四、行政性失信懲戒分階段程序構(gòu)建

從動(dòng)態(tài)視角觀察,行政性失信懲戒是一種集信息歸集、評(píng)價(jià)、公布為一體的信用信息管理應(yīng)用方式,以行政過程論為工具來審視行政失信懲戒的過程,不僅從宏觀角度綜合地把控整體,也即確立正當(dāng)程序原則和統(tǒng)一社會(huì)信用立法來規(guī)范全過程,也需要從微觀層面上對(duì)每一階段的多種行為予以定點(diǎn)程序規(guī)制。

(一)宏觀層面

1.加強(qiáng)統(tǒng)一社會(huì)信用立法

行政性失信懲戒的開展,離不開統(tǒng)一法律規(guī)范。目前,我國(guó)行政懲戒制度是以分散立法方式進(jìn)行,各個(gè)部門和地區(qū)所制定的信用規(guī)范文件通常都是根據(jù)自身監(jiān)管需要而制定的,從而造成不同行政信用規(guī)范文件納入、移出等程序不一,對(duì)程序的描述亦是五花八門。此種立法方式雖能盡快把失信懲戒納入到我國(guó)信用立法體制中,但其弊端也十分明顯。行政主體在適用失信懲戒過程中暴露出的失范現(xiàn)象愈來愈多,只靠各地區(qū)出臺(tái)的分散性規(guī)范性文件和國(guó)家政策引導(dǎo)還不足以支持行政性失信懲戒合法化。因此,我國(guó)失信懲戒機(jī)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以實(shí)踐為指導(dǎo),遵循立法優(yōu)先的原則,通過統(tǒng)一的社會(huì)信用法明確失信懲戒各階段的可操作的程序。

2.確立正當(dāng)程序原則

正當(dāng)法律程序源于古老的自然公理,它包含兩條最為基本的程序規(guī)則:一為任何個(gè)人或組織的行為可能會(huì)給別人帶來不利的后果時(shí),應(yīng)傾聽對(duì)方的觀點(diǎn);二為任何個(gè)人或者集團(tuán)不能夠成為他們案件中的法官。[10]正當(dāng)程序是西方各國(guó)普遍確立的一種基本原則,體現(xiàn)了程序公正的最低要求,貫穿于行政機(jī)關(guān)所采用的各項(xiàng)程序之中,起到填補(bǔ)法定程序漏洞的作用。目前我國(guó)失信懲戒立法不完善,行政機(jī)關(guān)的失信懲戒裁量權(quán)寬泛,在法律沒有明文規(guī)定相應(yīng)程序的情況下,正當(dāng)程序原則被默示地可以作為補(bǔ)充,從而實(shí)現(xiàn)行政程序正當(dāng)性所蘊(yùn)含的基本價(jià)值。

(二)微觀層面:

1.信息歸集的程序制度

任何信用懲戒決定的作出離不開基礎(chǔ)信用信息。在信息歸集階段,雖然大部分的省級(jí)地方性法規(guī),如《重慶市社會(huì)信用條例》《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》等均肯定了信息主體的知情同意權(quán),但從具體文本來看,缺乏落實(shí)細(xì)則其條款類似于一個(gè)宣示性表達(dá)。在我國(guó)信用信息形成過程之中,政府的個(gè)人信息處理行為已經(jīng)包含在法律法規(guī)對(duì)其職權(quán)的概括授權(quán)之中,其間并無個(gè)人同意的適用空間。在此情況下,信息歸集階段應(yīng)設(shè)置告知同意程序。

告知同意程序的建構(gòu),應(yīng)從告知程序中的法律主體、告知內(nèi)容、告知方式三方面展開。首先,從告知主體來看,履行告知義務(wù)的主體一般指?jìng)€(gè)人信息的實(shí)際處理者。實(shí)際處理者應(yīng)當(dāng)既有狹義的行政機(jī)關(guān)又有法律、法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)委托的組織;告知的對(duì)象也即告知內(nèi)容的接收方,通常指?jìng)€(gè)人信息主體。其次,告知時(shí)間不能只停留在信息收集前,而要貫穿整個(gè)信息處理過程中,信息內(nèi)容變更時(shí)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知。再者,告知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡可能全面,應(yīng)包括以下內(nèi)容:信息實(shí)際處理者及其他相關(guān)主體、信息處理的目的和依據(jù)、所涉信息的范圍、處理信息的方式和保存期限、信息主體享有的權(quán)利及對(duì)權(quán)利的救濟(jì)。最后,告知的方式應(yīng)該盡可能多樣,包括傳統(tǒng)的書面告知、口頭告知;根據(jù)商業(yè)實(shí)踐,包括網(wǎng)頁(yè)彈窗為主的線上方式和直接送達(dá)為主的線下方式,這些可供政府參考。政府也可利用《信息安全技術(shù)個(gè)人信息告知同意指南》第82條所述微信、電話、短信郵件等方式實(shí)現(xiàn)信息主體一對(duì)一通知。

2.信息評(píng)定階段的程序制度

失信信息搜集完畢就進(jìn)入失信的評(píng)定階段,失信行為的評(píng)定程序規(guī)則在現(xiàn)有規(guī)則體系中基本匱乏,以失信懲戒為主的各種規(guī)范都預(yù)先假設(shè)了某一種行為是失信行為,特別是在科技高速發(fā)展的當(dāng)下,行政機(jī)關(guān)借助獎(jiǎng)懲監(jiān)管平臺(tái)利用大數(shù)據(jù)實(shí)施自動(dòng)化的懲戒,對(duì)于懲戒結(jié)論形成的過程完全沒有涉及。在已經(jīng)出臺(tái)的19部省級(jí)地方性法規(guī)中,僅有《廣東社會(huì)信用條例》第35條《海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用條例》21條規(guī)定作出認(rèn)定嚴(yán)重失信主體名單決定后有異議可以進(jìn)行聽證,但聽證具體運(yùn)行規(guī)則無從可知。在此階段,我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化失信評(píng)價(jià)認(rèn)定階段的聽證程序。

聽證程序的具體建構(gòu)可借鑒行政處罰法中較為成熟的制度,但失信懲戒聽證制度的建構(gòu)也明確其自身的特點(diǎn),作出一些特殊制度安排。第一,聽證應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大適用范圍。根據(jù)已經(jīng)規(guī)定聽證的兩個(gè)省級(jí)地方性法規(guī)來看,并非所有失信懲戒均可適用聽證,只在行政機(jī)關(guān)采取嚴(yán)重失信懲戒措施相對(duì)人提出異議時(shí)才可以聽證。因此,失信懲戒聽證范圍應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大到采取嚴(yán)重失信懲戒措施時(shí),并根據(jù)失信行為的嚴(yán)重程序區(qū)分正式聽證和非正式聽證,從而實(shí)現(xiàn)聽證分流提高程序效率。第二,聽證應(yīng)充分展開對(duì)抗辯論。行政主體應(yīng)當(dāng)闡明失信名單產(chǎn)生的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),相對(duì)人應(yīng)當(dāng)對(duì)此提出異議和表達(dá)自己的觀點(diǎn),給予當(dāng)事人平等話語權(quán),有效維護(hù)行政相對(duì)人這一弱勢(shì)方權(quán)益。而且,行政機(jī)關(guān)在處理失信行為時(shí),一定要充分聽取失信者的意見建議,不因失信者真實(shí)觀點(diǎn)的表達(dá)而變更原失信懲戒措施、采取更嚴(yán)厲失信懲戒措施、給失信者權(quán)益帶來更加嚴(yán)重?fù)p害。

3.信息公布階段的程序制度

失信懲戒措施能夠取得相應(yīng)成效,主要因?yàn)橛嘘P(guān)部門及時(shí)披露失信懲戒認(rèn)定結(jié)果造成的負(fù)面信用影響。對(duì)于失信行為人來說,一旦懲戒措施對(duì)其實(shí)施,尤其是行政失信名單一經(jīng)公布,其權(quán)益必將受到不利影響,故應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范失信信息的公布程序,可參考《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》)體例,為失信信息公布建構(gòu)主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開兩種公開的法律程序。

依職權(quán)的公開程序構(gòu)建應(yīng)從公開方式、公開地點(diǎn)、公開期限三方面展開。目前,各省地方性法規(guī)都明確了“通過政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊、廣播和電視等多種方式發(fā)布”也明確了失信信息的披露期限“一般不超過五年”但對(duì)公開場(chǎng)所都未做規(guī)定。這導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在失信信息的披露期限、公開場(chǎng)所方面裁量權(quán)過大,存在權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為,針對(duì)失信信息的披露期限,應(yīng)區(qū)分一般失信行為和嚴(yán)重失信行為,靈活規(guī)定最長(zhǎng)和最短披露期限。公示場(chǎng)所設(shè)置可以參考《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定,把各級(jí)國(guó)家檔案館、公共圖書館列為“必設(shè)場(chǎng)所”;根據(jù)不同程度的失信行為靈活安排公開的場(chǎng)所,信息公告欄、電子信息屏等設(shè)施作為“可以設(shè)置場(chǎng)所”。

依申請(qǐng)公開制度是作為失信信息政府主動(dòng)公開制度的一種有效補(bǔ)充,包括信息主體申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)答復(fù)兩個(gè)方面。目前,僅有上海、重慶、貴州三地的社會(huì)信用條例對(duì)于依申請(qǐng)公開做了簡(jiǎn)要規(guī)定,即“可通過安排查閱相關(guān)資料、提供查詢信息復(fù)制件等方式公開?！笔判畔⑹且环N負(fù)面信息,申請(qǐng)公開還應(yīng)明確的申請(qǐng)條件“與申請(qǐng)人有明確利害關(guān)系”并且以書面形式遞交申請(qǐng)書且具體寫明公開理由,公開內(nèi)容。關(guān)于行政機(jī)關(guān)的答復(fù)程序,行政機(jī)關(guān)應(yīng)在盡可能短的時(shí)間予以回應(yīng),對(duì)不能公開的,應(yīng)當(dāng)通知申請(qǐng)人,并說明原因,認(rèn)為應(yīng)該披露的,應(yīng)當(dāng)告知其獲取信息的方法。

4.退出修復(fù)階段的程序制度

信用修復(fù)的程序是信用修復(fù)走向規(guī)范化的一個(gè)重要方式。根據(jù)失信懲戒省級(jí)地方性規(guī)范,盡管不同地區(qū)的具體規(guī)定有所差異,但是信用修復(fù)在核心程序上有一些共性,都包括申請(qǐng)、受理、作出決定和公示四個(gè)環(huán)節(jié)。除四個(gè)共性程序之外,各地規(guī)范罕有信用修復(fù)的運(yùn)行的詳細(xì)程序規(guī)定,很難保證修復(fù)過程的合法性和修復(fù)結(jié)果的正當(dāng)性。因此,筆者認(rèn)為,信用修復(fù)程序的完善主要從以下幾個(gè)方面著手:

首先,科學(xué)設(shè)計(jì)信用修復(fù)處理程序。鑒于目前各地區(qū)信用修復(fù)由于程序單一而導(dǎo)致“一刀切”的尷尬局面,應(yīng)在區(qū)分一般失信和嚴(yán)重失信的前提下針對(duì)不同失信行為構(gòu)建相應(yīng)程序規(guī)則。針對(duì)一般的失信行為,按普通程序開展信用修復(fù)。而對(duì)于嚴(yán)重的失信行為,除了參考一般失信情況下信用修復(fù)的要求之外,還應(yīng)該建立更具針對(duì)性的流程,如要求失信人必須參與信用修復(fù)專題培訓(xùn)、進(jìn)行行政約談、在信用網(wǎng)站上出具信用報(bào)告等等,以確保合理審查目標(biāo)得以達(dá)成。依據(jù)失信行為嚴(yán)重程度制定具有區(qū)分度的程序規(guī)則,以維護(hù)不同申請(qǐng)人的程序權(quán)益,同時(shí)有助于信用修復(fù)工作科學(xué)化開展。

其次,細(xì)化修復(fù)的時(shí)效制度。在申請(qǐng)信息修復(fù)條件之一是滿足相應(yīng)級(jí)別的信息披露期限要求。根據(jù)社會(huì)信用省級(jí)地方性法規(guī),現(xiàn)行的一般做法是將失信記錄保留5年,5年內(nèi)不再發(fā)生失信行為的,可以申請(qǐng)將失信記錄從名單中移出。筆者認(rèn)為失信披露期限也可以靈活調(diào)整,通過劃分失信行為程度,為嚴(yán)重和輕微行為列舉設(shè)定不同長(zhǎng)度的懲戒時(shí)間,致人損害較小的自然人,可考慮使用更短時(shí)間記錄,如半年至一年;如果是嚴(yán)重失信行為,則需要更長(zhǎng)的記錄期限。此外重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域存在嚴(yán)重失信行為,給社會(huì)造成較大負(fù)面影響,記錄期限可設(shè)定更長(zhǎng)。

綜上所述,在中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)不斷推進(jìn)和失信懲戒機(jī)制持續(xù)完善的大環(huán)境中,程序法方面的規(guī)制需求愈加強(qiáng)烈。利用行政程序規(guī)范進(jìn)行失信懲戒規(guī)制,意圖在確保其沿著法治軌道良性推進(jìn)。為此,必須牢牢抓住社會(huì)信用體系建設(shè)這一重要環(huán)節(jié),不斷改進(jìn)完善行政性失信懲戒程序設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)有效懲戒與保障權(quán)利相平衡的目標(biāo),從而更好地營(yíng)造崇尚誠(chéng)信的社會(huì)氛圍,為國(guó)家統(tǒng)一社會(huì)信用立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。