海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全路徑研究
——以進(jìn)出口禁限管理為視角

王 平 董 博 林海燕

21世紀(jì)以來(lái),恐怖主義、環(huán)境惡化等問(wèn)題日益突出,傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅開(kāi)始成交織之勢(shì),世界各國(guó)國(guó)家利益深受影響,世界主要國(guó)家的安全戰(zhàn)略和政策不斷調(diào)整,將打擊恐怖主義、保護(hù)本土安全、改善國(guó)際安全環(huán)境等納入國(guó)家安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)。全面堅(jiān)持和貫徹總體國(guó)家安全觀對(duì)海關(guān)依法加強(qiáng)邊境管控、筑牢國(guó)門(mén)安全屏障提出新要求。海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全的任務(wù)更加艱巨,保障供應(yīng)鏈安全與便利的責(zé)任更加突出。因此,海關(guān)應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展與安全,進(jìn)一步完善口岸監(jiān)管體系與風(fēng)險(xiǎn)防控體系,有效應(yīng)對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)新挑戰(zhàn),切實(shí)保障國(guó)門(mén)安全。

一、文獻(xiàn)綜述

從國(guó)外研究來(lái)看,1943年,著名政治學(xué)家瓦爾特·李普曼(Walter Lippmann)在《美國(guó)外交政策》中首次提出“國(guó)家安全”概念。1987年,里根政府出臺(tái)了美國(guó)歷史上首份國(guó)家戰(zhàn)略安全報(bào)告。

2002年,美國(guó)布什政府出臺(tái)的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》就將“打擊恐怖主義和防止大規(guī)模毀滅性武器的擴(kuò)散”確立為美國(guó)國(guó)家安全最主要任務(wù);2010年,奧巴馬政府出臺(tái)《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》,強(qiáng)調(diào)“多邊外交優(yōu)先”;2012年,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)《全球供應(yīng)鏈安全國(guó)家戰(zhàn)略》,把全球供應(yīng)鏈安全納入美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略。2008年,英國(guó)政府發(fā)布的首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》將恐怖主義列為英國(guó)最大安全威脅。2004年,日本提出“綜合安全保障觀”,首次將國(guó)際安全環(huán)境的改善作為日本國(guó)家安全戰(zhàn)略發(fā)展的目標(biāo)。德國(guó)2006年發(fā)布《德國(guó)安全政策和聯(lián)邦國(guó)防軍的未來(lái)白皮書(shū)》,體現(xiàn)了以“輸出安全”為標(biāo)志的新安全政策。法國(guó)2008年出臺(tái)的《國(guó)防與國(guó)家安全白皮書(shū)》首次將國(guó)防與國(guó)家安全進(jìn)行合并,確定了國(guó)防與國(guó)家安全力量要求具備和實(shí)現(xiàn)的五項(xiàng)功能:情報(bào)獲取與預(yù)測(cè)、預(yù)防、威懾、保護(hù)與干預(yù)。2009年,俄羅斯公布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全戰(zhàn)略》,則將經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、社會(huì)和能源等多領(lǐng)域安全的綜合安全觀貫穿始終。2010年,英國(guó)宣布成立國(guó)家安全委員會(huì),作為英國(guó)最高安全決策機(jī)構(gòu),實(shí)施“大國(guó)家安全”戰(zhàn)略,在國(guó)家戰(zhàn)略層面上整合相關(guān)資源來(lái)處理英國(guó)安全問(wèn)題。(1)劉勝湘等著:《世界主要國(guó)家安全體制機(jī)制研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2018年版。

“9·11”事件之后,歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)門(mén)安全的關(guān)注度空前提升,如何在確保正常國(guó)際交往的前提下,維護(hù)本國(guó)的國(guó)門(mén)安全引發(fā)學(xué)者思考,研究主題主要聚焦在自由貿(mào)易與國(guó)門(mén)安全的關(guān)系、恐怖主義與國(guó)門(mén)安全的關(guān)系等。有學(xué)者提出:“國(guó)門(mén)安全不僅是以國(guó)門(mén)為界線(line)的安全維護(hù),還是人流、物流(flow)的全鏈條式安全維護(hù)?！?2)Alan D Bersin,Lines and Flows:The Beginning and End of Borders,World Customs Journal,Vol.6,No.1,2012,p.115.

為防止恐怖分子對(duì)某些為促進(jìn)貿(mào)易便利而疏于監(jiān)管的供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)發(fā)起攻擊,美國(guó)在“9·11”事件后提出了“口岸外推”的理念,執(zhí)法空間向境外延伸,實(shí)際上是將美國(guó)口岸作為維護(hù)國(guó)家安全的最后一道防線,設(shè)立了國(guó)土安全部,相繼推出了一系列的反恐安全行動(dòng),實(shí)現(xiàn)了口岸管理向構(gòu)造安全的國(guó)際環(huán)境、主動(dòng)應(yīng)對(duì)反恐等作為其主要任務(wù)的功能演變。(3)美國(guó)海關(guān)相繼推出了一系列的反恐安全行動(dòng),如“海關(guān)商界—反恐伙伴關(guān)系關(guān)系計(jì)劃”(C-TPAT)、建立“國(guó)家甄別中心”(NTC)、“集裝箱安全倡議”(CSI)、“24小時(shí)提前申報(bào)規(guī)則”(24-Hour Rules/Trade Act)等,其中大量地運(yùn)用了風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法技術(shù),以最大限度地確保國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全和便利,保護(hù)美國(guó)社會(huì)和公共安全。其中“集裝箱安全倡議”(CSI)的核心是美國(guó)海關(guān)向重要的境外海港派駐CSI港口工作小組,在貨物集裝箱運(yùn)往美國(guó)之前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)甄別。參見(jiàn)孫毅彪:《海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理理論與應(yīng)用研究》,復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版,第46頁(yè)。

從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看,1983年,我國(guó)首次在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中使用了“國(guó)家安全”一詞。2015年7月1日,《國(guó)家安全法》頒布實(shí)施,以法律形式對(duì)“國(guó)家安全”作出定義。(4)《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第二條規(guī)定:國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全、生物安全等于一體的國(guó)家安全體系,(5)2014年4月15日,習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)表《堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀 走中國(guó)特色國(guó)家安全道路》講話,首次提出了總體國(guó)家安全觀并進(jìn)行了理論闡述;2020年3月,習(xí)近平總書(shū)記在《求是》(2020年第5期)發(fā)表《全面提高依法防控依法治理能力,健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》中提出:必須從保護(hù)人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度,把生物安全納入國(guó)家安全體系。是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想關(guān)于總體國(guó)家安全觀的系統(tǒng)闡述。2020年12月,習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持系統(tǒng)思維,構(gòu)建大安全格局,促進(jìn)國(guó)際安全和世界安全,為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)強(qiáng)保障”。“總體國(guó)家安全觀”作為新時(shí)代國(guó)家安全理念,得到專(zhuān)家、學(xué)者以及媒體高度關(guān)注。張金海等學(xué)者對(duì)中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)平臺(tái)上總體國(guó)家安全觀相關(guān)研究論文進(jìn)行梳理分析,多數(shù)學(xué)者們認(rèn)為總體國(guó)家安全觀超越本國(guó)安全,把國(guó)家安全與整個(gè)社會(huì)發(fā)展、全人類(lèi)的共同安全聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行思考,對(duì)內(nèi)構(gòu)建和諧社會(huì),對(duì)外促進(jìn)共同安全,是中國(guó)共產(chǎn)黨人關(guān)于國(guó)家安全思想的理論超越與實(shí)踐創(chuàng)新。(6)張金海、馬振超、朱旭東、丁姿:《總體國(guó)家安全觀研究的系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述》,《情報(bào)雜志》2020第5期。

胡曉紅對(duì)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易國(guó)家安全制度現(xiàn)有模式進(jìn)行研究時(shí)指出我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中的國(guó)家安全制度基本立法始于1994年《對(duì)外貿(mào)易法》。(7)胡曉紅:《中國(guó)對(duì)外貿(mào)易國(guó)家安全制度重構(gòu)》,《南大法學(xué)》2021年第2期。余瀟楓、趙振栓、廖丹子認(rèn)為,在國(guó)家安全的視閾下,國(guó)門(mén)安全指的是海關(guān)等口岸執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過(guò)確保人、貨物和運(yùn)輸工具等的合法進(jìn)出境來(lái)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家安全,具有空間維度的延展性、時(shí)間維度的累積性、實(shí)踐維度的多樣性。(8)余瀟楓、趙振栓、廖丹子:《從“國(guó)門(mén)安全”到“場(chǎng)域安全”—出入境檢驗(yàn)檢疫的非傳統(tǒng)分析》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版,第39-40頁(yè)。張思敏則認(rèn)為,全球化的發(fā)展,提升了口岸和國(guó)門(mén)安全在保障國(guó)家安全中的作用,海關(guān)對(duì)國(guó)門(mén)的高效管控能力和整體治理能力有待進(jìn)一步強(qiáng)化。(9)張思敏:《“一帶一路”視角下貿(mào)易便利化對(duì)中國(guó)出口的影響》,北京郵電大學(xué)2019年碩士論文。王菲易、黃勝?gòu)?qiáng)在國(guó)門(mén)安全研究文獻(xiàn)中指出:國(guó)門(mén)安全是國(guó)家安全的重要組成部分,口岸管理是維護(hù)國(guó)門(mén)安全的主要途徑。國(guó)家安全學(xué)亟待關(guān)注國(guó)門(mén)安全研究。(10)王菲易、黃勝?gòu)?qiáng):《國(guó)家安全學(xué)中的國(guó)門(mén)安全研究》,《國(guó)際安全研究》2019年第6期。國(guó)門(mén)安全不僅是國(guó)家安全的組成部分,也是保障國(guó)家其他方面安全及整個(gè)國(guó)家安全的重要屏障。國(guó)門(mén)安全治理是保障國(guó)家安全的重要內(nèi)容、推進(jìn)開(kāi)放發(fā)展的基本保障、貿(mào)易便利化的必要前提、優(yōu)化口岸營(yíng)商環(huán)境的底線條件。(11)王菲易、黃勝?gòu)?qiáng):《國(guó)門(mén)安全治理的跨界性:雙層跨域治理框架》,《國(guó)際安全研究》2022年第4期。

朱秋沅以《經(jīng)修訂的京都公約》全面審議為視角,研究國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)門(mén)安全的重點(diǎn)關(guān)注并分析國(guó)門(mén)安全領(lǐng)域的國(guó)際法律體制時(shí)指出:為維護(hù)國(guó)門(mén)安全,必須系統(tǒng)考慮并保障跨境供應(yīng)鏈整體安全,重構(gòu)海關(guān)在供應(yīng)鏈安全和國(guó)家安全中的作用和地位。(12)朱秋沅:《國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)門(mén)安全的重點(diǎn)關(guān)注及其國(guó)際法分析》,《上海法學(xué)研究》集刊2020年第6卷。祝少春在其文獻(xiàn)中探討了我國(guó)國(guó)家安全觀的演變及其對(duì)海關(guān)工作的影響,在對(duì)海關(guān)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐總體國(guó)家安全觀中取得的成果進(jìn)行充分肯定的同時(shí),提出和分析了海關(guān)在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐總體國(guó)家安全觀中存在的不足。(13)祝少春:《海關(guān)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐總體安全觀探析》,《文化創(chuàng)新比較研究》2017年第14期。

縱觀公開(kāi)發(fā)表的海關(guān)與國(guó)門(mén)安全研究文獻(xiàn),研究領(lǐng)域多集中在政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、生態(tài)安全、生物安全、公共衛(wèi)生安全(國(guó)境衛(wèi)生)、食品安全等方面,研究?jī)?nèi)容大致分為:一是立足于國(guó)家安全學(xué)基礎(chǔ)上的國(guó)門(mén)安全理論研究,具有前瞻性與必要性;二是基于海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全的職責(zé)履行與執(zhí)法實(shí)踐研究,具有指導(dǎo)性與實(shí)踐性。目前,總體國(guó)家安全觀視域下的國(guó)門(mén)安全研究仍存在研究要素尚缺多元、理論助推實(shí)踐探索有待深化等方面問(wèn)題。深度研究以貨物及技術(shù)禁限管理為主要內(nèi)容的進(jìn)出口貿(mào)易管制海關(guān)執(zhí)法選題并不多見(jiàn),正基于此,本文以進(jìn)出口貨物與技術(shù)禁限管理為視角,以列表形式直觀展現(xiàn)貿(mào)易管制海關(guān)執(zhí)法維護(hù)國(guó)門(mén)安全的作用,并圍繞禁限管理執(zhí)法中存在的問(wèn)題,提出海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全的優(yōu)化路徑,以期全面貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀對(duì)海關(guān)工作提出的新要求。

二、維護(hù)國(guó)門(mén)安全是海關(guān)踐行總體國(guó)家安全觀的政治責(zé)任

堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一,是新時(shí)代維護(hù)和塑造國(guó)家安全的行動(dòng)指南。黨的十九屆五中全會(huì)首次把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想,并列專(zhuān)章作出戰(zhàn)略部署。貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀,切實(shí)保障國(guó)門(mén)安全是新時(shí)代中國(guó)海關(guān)的歷史使命。深入踐行總體國(guó)家安全觀是人民海關(guān)為人民的重要體現(xiàn),彰顯了新時(shí)代海關(guān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

(一)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全提出了明確要求

海關(guān)處在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的交匯樞紐,承擔(dān)著維護(hù)國(guó)門(mén)安全和促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放的重要職責(zé)。(14)倪岳峰:《發(fā)揮海關(guān)職能作用助力加快構(gòu)建新發(fā)展格局》,《中國(guó)海關(guān)》2021年第2期。1994年頒布施行的《對(duì)外貿(mào)易法》將國(guó)家安全作為規(guī)制貨物進(jìn)出口、技術(shù)進(jìn)出口和國(guó)際服務(wù)貿(mào)易限制或禁止的條款。《國(guó)家安全法》等與維護(hù)國(guó)家安全有關(guān)法律、行政法規(guī)的頒布實(shí)施,夯實(shí)了我國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的法治基礎(chǔ)。(15)郭永輝、李明:《論完善我國(guó)國(guó)家安全法律體系的路徑》,《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第2期。

“維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和利益”是《海關(guān)法》這一涉外行政管理法律的重要立法目的之一,確立了海關(guān)作為國(guó)家守門(mén)人的地位,(16)海關(guān)總署海關(guān)法修改工作小組:《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)法〉釋義》,海關(guān)總署教材編審委員會(huì)2000年版,第48頁(yè)。契合《國(guó)家安全法》第二條有關(guān)“國(guó)家安全”的內(nèi)涵與外延。《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)法〉釋義》對(duì)《海關(guān)法》第四十條(17)《海關(guān)法》第四十條規(guī)定:國(guó)家對(duì)進(jìn)出境貨物、物品有禁止性或限制性規(guī)定的,海關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院的規(guī)定或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依據(jù)法律、行政法規(guī)授權(quán)作出的規(guī)定實(shí)施監(jiān)管。具體監(jiān)管辦法由海關(guān)總署制定。所作的釋義為:該條是關(guān)于制定國(guó)家有關(guān)進(jìn)出境貨物、物品的禁止性或限制性規(guī)定和海關(guān)監(jiān)管辦法的立法授權(quán)條款(亦可統(tǒng)稱(chēng)“貿(mào)易管制條款”)。(18)海關(guān)總署海關(guān)法修改工作小組:《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)法 〉釋義》,海關(guān)總署教材編審委員會(huì)2000年版,第135頁(yè)。實(shí)施國(guó)家對(duì)進(jìn)出境貨物和物品的禁止性和限制性規(guī)定,是海關(guān)管理和執(zhí)法極其重要的任務(wù)。(19)海關(guān)總署海關(guān)法修改工作小組:《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)法 〉釋義》,海關(guān)總署教材編審委員會(huì)2000年版,第136頁(yè)。既涉及到國(guó)家的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)安全,也涉及到公共衛(wèi)生保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者安全保護(hù)和公共道德的維護(hù)等,是將任何有載體的物質(zhì)和精神危害有效地阻止進(jìn)出我國(guó)海關(guān)關(guān)境的最有效措施。這些規(guī)定主要應(yīng)通過(guò)法律、行政法規(guī)和法律、行政法規(guī)所授權(quán)制定的行政規(guī)章所規(guī)定的禁止、行政許可、數(shù)量限制、經(jīng)營(yíng)資格限制、標(biāo)準(zhǔn)限制等方法實(shí)現(xiàn)。

以維護(hù)國(guó)家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)為立法目的的《出口管制法》的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)涉外法治領(lǐng)域出口管制法治化管理進(jìn)入新的發(fā)展階段。兩用物項(xiàng)出口管制是我國(guó)出口管制體系的重要組成部分,借鑒國(guó)際通行規(guī)則和我國(guó)出口管制工作實(shí)踐,《兩用物項(xiàng)出口管制條例》已在充分征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化《出口管制法》確立的有關(guān)法律制度,旨在解決現(xiàn)行法規(guī)相對(duì)分散、管制清單多而復(fù)雜、管理規(guī)定不盡銜接等問(wèn)題,其頒布實(shí)施必將為加強(qiáng)和規(guī)范兩用物項(xiàng)出口管制提供更加有力的法治保障。

(二)全面深化改革要求海關(guān)加強(qiáng)職能轉(zhuǎn)變確保國(guó)門(mén)安全

2014年12月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕68號(hào))提出的改革目標(biāo)中明確要求“提高通關(guān)效率,確保國(guó)門(mén)安全”。依法執(zhí)行包括禁限管理在內(nèi)的進(jìn)出口貿(mào)易管制政策,組織實(shí)施海關(guān)環(huán)節(jié)的反恐、維穩(wěn)、防擴(kuò)散出口管制等工作是海關(guān)監(jiān)管聚焦的主責(zé)?！逗ｊP(guān)總署職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》將加強(qiáng)監(jiān)管?chē)?yán)守國(guó)門(mén)安全列為有關(guān)職能轉(zhuǎn)變的要求之一。(20)中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng):《海關(guān)總署職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/bbwj/201811/t20181120_326744.html.

2018年4月,出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署,關(guān)檢機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)融合進(jìn)一步拓展了海關(guān)管理職責(zé),維護(hù)國(guó)門(mén)安全的責(zé)任更加重大。2018年10月,海關(guān)總署署長(zhǎng)倪岳峰在《求是》發(fā)表的《努力建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新海關(guān)》指出:海關(guān)承擔(dān)著為國(guó)家和人民把守國(guó)門(mén)、做好服務(wù)的重要職責(zé)。海關(guān)是國(guó)家的“把門(mén)人”,把好國(guó)門(mén)是海關(guān)的天職,必須全面落實(shí)總體國(guó)家安全觀,始終把維護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全放在第一位,全面履行海關(guān)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)安全等方面的職責(zé)……當(dāng)好新時(shí)代國(guó)門(mén)安全的守護(hù)人。(21)倪岳峰:《努力建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新海關(guān)》,《求是》2018年第20期。2019年2月,為進(jìn)一步落實(shí)總體國(guó)家安全觀,海關(guān)總署提出維護(hù)國(guó)門(mén)安全的指導(dǎo)意見(jiàn),要求全面提升海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全的工作能力。2019年5月,海關(guān)與國(guó)家安全研究中心在上海海關(guān)學(xué)院掛牌成立,標(biāo)志著國(guó)家安全學(xué)科理論研究與海關(guān)管理實(shí)踐探索深度融合步入新階段。

(三)強(qiáng)化禁限管理是海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全的內(nèi)在要求

禁限管理涉及面廣,管理措施多,管理難度大,逃避禁限管理的走私違法活動(dòng)從未消停。對(duì)中央關(guān)注、社會(huì)關(guān)切、群眾關(guān)心的洋垃圾、象牙、成品油、農(nóng)產(chǎn)品、毒品等走私違法活動(dòng),中國(guó)海關(guān)一以貫之保持嚴(yán)厲打擊高壓態(tài)勢(shì),全面落實(shí)總體國(guó)家安全觀。《海關(guān)法》授權(quán)海關(guān)依法實(shí)施監(jiān)管,執(zhí)行貨物和技術(shù)禁止進(jìn)出口、限制進(jìn)出口等與國(guó)門(mén)安全密切相關(guān)的貿(mào)易管制措施是海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)督管理的職能要求和把關(guān)職責(zé)。圍繞更加安全的發(fā)展,海關(guān)必須不斷強(qiáng)化國(guó)門(mén)安全的守護(hù)責(zé)任,樹(shù)立口岸大安全理念,進(jìn)一步完善適應(yīng)維護(hù)國(guó)門(mén)安全要求的口岸監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防控體系,嚴(yán)厲打擊逃避禁限管理違法活動(dòng),合力推進(jìn)國(guó)門(mén)安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

梳理以貨物和技術(shù)禁限管理為主要內(nèi)容的進(jìn)出口貿(mào)易管制措施,筆者嘗試對(duì)照總體國(guó)家安全觀12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域,以更加直觀的方式展現(xiàn)貿(mào)易管制海關(guān)執(zhí)法維護(hù)國(guó)門(mén)安全的作用,詳見(jiàn)附件1。

三、新時(shí)代中國(guó)海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全面臨的新挑戰(zhàn)

作為進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān),中國(guó)海關(guān)全力服務(wù)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,通關(guān)便利化改革舉措持續(xù)推出,貿(mào)易安全與便利化水平不斷提升,打擊走私違法活動(dòng)成效顯著。圍繞海關(guān)貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀,要正確把握好強(qiáng)化監(jiān)管與優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系,既不能以放松監(jiān)管來(lái)優(yōu)化服務(wù),也不能以弱化服務(wù)來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管。當(dāng)前,國(guó)際安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻,全球和地區(qū)性安全問(wèn)題持續(xù)增多,風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻復(fù)雜,從進(jìn)出口禁限管理角度審視,海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)與維護(hù)國(guó)門(mén)安全有關(guān)的立法尚不完善

《海關(guān)法》開(kāi)宗明義將“維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和利益”作為首要的立法目的,為海關(guān)維護(hù)國(guó)家安全依法行政提供了法治保障。作為海關(guān)工作的基石,海關(guān)監(jiān)管在維護(hù)國(guó)門(mén)安全與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了有目共睹的把關(guān)與服務(wù)作用,然而海關(guān)監(jiān)管職能特別是與貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀密切相關(guān)的貿(mào)易管制職能的立法規(guī)定,卻散見(jiàn)于《海關(guān)法》及其他相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之中,且存在部分立法缺失、授權(quán)不足、表述不統(tǒng)一、滯后于海關(guān)業(yè)務(wù)改革進(jìn)程等問(wèn)題,亟待加快推進(jìn)《海關(guān)監(jiān)管條例》等立法進(jìn)程。此外,部分與維護(hù)國(guó)家安全有關(guān)的管理規(guī)定存在立法層級(jí)較低等情形,例如,“禁止以任何貿(mào)易方式進(jìn)口仿真槍”的規(guī)定源于《公安部、海關(guān)總署、國(guó)家工商總局關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊走私、制造、銷(xiāo)售仿真槍違法犯罪活動(dòng)的通知》(公通字〔2002〕5號(hào)),該通知系三部門(mén)聯(lián)合發(fā)文對(duì)貿(mào)易渠道仿真槍作出“禁止進(jìn)口”規(guī)制。但《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào))明確規(guī)定:行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過(guò)或批準(zhǔn)后,由制定機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā),并及時(shí)通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報(bào)刊、廣播、電視、公示欄等公開(kāi)向社會(huì)發(fā)布,不得以?xún)?nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行,未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。與非貿(mào)渠道將仿真武器列為“中華人民共和國(guó)禁止進(jìn)出境物品”并對(duì)外公告相比,“禁止以任何貿(mào)易方式進(jìn)口仿真槍”這一行政規(guī)范性文件涉及管理相對(duì)人必須遵守之法定義務(wù)卻未以公告形式發(fā)布。又如,有毒化學(xué)品進(jìn)出口管理只制定了《化學(xué)品首次進(jìn)口及有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理規(guī)定》(22)環(huán)?？偩帧⒑ｊP(guān)總署、外經(jīng)貿(mào)部關(guān)于發(fā)布《化學(xué)品首次進(jìn)口及有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理規(guī)定》的通知(環(huán)管〔1994〕140號(hào))。這一管理層級(jí)較低的部委規(guī)范性文件而部門(mén)規(guī)章層級(jí)的有毒化學(xué)品進(jìn)出口管理辦法遲遲未見(jiàn)出臺(tái)。

(二)踐行總體國(guó)家安全觀的禁限管理職能有待全面加強(qiáng)

貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀對(duì)海關(guān)管理頂層設(shè)計(jì)和國(guó)門(mén)安全治理能力提出新要求,維護(hù)國(guó)門(mén)安全已成為海關(guān)貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀的重要抓手。全面深化海關(guān)業(yè)務(wù)改革的全國(guó)通關(guān)一體化助推貨物通關(guān)時(shí)間大大壓縮,然而在強(qiáng)調(diào)優(yōu)化服務(wù)的同時(shí),與落實(shí)總體國(guó)家安全觀緊密關(guān)聯(lián)的進(jìn)出口禁限管控如何結(jié)合海關(guān)監(jiān)管改革,并最大限度實(shí)現(xiàn)“安全把關(guān)”有待開(kāi)展與時(shí)俱進(jìn)的研究。當(dāng)前,系統(tǒng)內(nèi)不同層級(jí)對(duì)海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全存在著一定程度的片面認(rèn)知,國(guó)境衛(wèi)生安全、食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量安全等固然與人民群眾追求美好生活密切相關(guān)。然而,縱觀本文附件,其他領(lǐng)域安全也不可忽視,無(wú)疑將加深各層級(jí)對(duì)國(guó)家進(jìn)出口禁限管理措施與總體國(guó)家安全觀涉及的12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)聯(lián)密切的感性認(rèn)識(shí),進(jìn)而從政治的高度進(jìn)一步強(qiáng)化海關(guān)禁限管理職能與組織架構(gòu)。此外,大部分監(jiān)管證件已實(shí)現(xiàn)電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查也給人們帶來(lái)職能管理“大功告成”等認(rèn)識(shí)偏差。事實(shí)上,禁限管理在立法完善、職能指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督、評(píng)估反饋等方面仍有較大的提升空間。隨著貿(mào)易管制禁限管理職能從海關(guān)監(jiān)管部門(mén)調(diào)整至綜合業(yè)務(wù)部門(mén),以進(jìn)出口禁限管理為主要內(nèi)容的海關(guān)貿(mào)易管制工作又進(jìn)入了新一輪的磨合期。除禁止進(jìn)出口管理措施外,進(jìn)出口環(huán)節(jié)保留驗(yàn)核的41種監(jiān)管證件涉及與總體國(guó)家安全觀密切相關(guān)的12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域,而以進(jìn)出口禁限管理為主要內(nèi)容并承擔(dān)30種監(jiān)管證件職能管理的貿(mào)易管制職能管理機(jī)構(gòu)名稱(chēng)隨著關(guān)檢融合的新一輪職能配置已不再保留(注:目前僅為總署綜合業(yè)務(wù)司規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)處的其中一項(xiàng)工作),而進(jìn)出口環(huán)節(jié)保留驗(yàn)核的41種監(jiān)管證件中只占26.8 %的11種涉及檢驗(yàn)檢疫的監(jiān)管證件尚且分別由總署衛(wèi)生檢疫司、動(dòng)植物檢疫司、進(jìn)出口食品安全局、商品檢驗(yàn)司等四個(gè)司局分工負(fù)責(zé)。面對(duì)新時(shí)代海關(guān)貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀的新要求,禁限管理機(jī)構(gòu)職能配置是否合理有待實(shí)踐檢驗(yàn),全面貫徹總體國(guó)家安全觀的理念有待深耕厚植。隨著貿(mào)易管制職能管理崗位人員調(diào)整分流,直屬海關(guān)層面貿(mào)易管制職能管理有較大程度的弱化,多數(shù)海關(guān)貿(mào)易管制職能管理人力資源配置與履職盡責(zé)要求有較大差距,禁限管理職能機(jī)構(gòu)設(shè)置與人力資源配置亟待優(yōu)化。職能管理不到位或?qū)⒅苯佑绊憞?guó)家進(jìn)出口禁限管理措施的有效實(shí)施與執(zhí)法統(tǒng)一。

(三)維護(hù)國(guó)門(mén)安全的協(xié)同治理能力亟待切實(shí)提升

面對(duì)全面堅(jiān)持和貫徹總體國(guó)家安全觀的職責(zé)使命,筑牢國(guó)門(mén)安全屏障的協(xié)同治理能力尚有差距,安全把關(guān)的監(jiān)管合力有待提升,執(zhí)法協(xié)作有待加強(qiáng)。2020年,多地海關(guān)破獲利用道具商品走私出口黃金并騙取退稅案件作為查私成績(jī)。毋庸置疑,該類(lèi)犯罪嚴(yán)重危害國(guó)家黃金管理制度,危害稅收安全。不法企業(yè)利用“高科技產(chǎn)品”走私貴金屬并騙退稅,手法更趨隱蔽?！敦?cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于以貴金屬和寶石為主要原材料的貨物出口退稅政策的通知》(財(cái)稅〔2014〕98號(hào))(23)《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于以貴金屬和寶石為主要原材料的貨物出口退稅政策的通知》(財(cái)稅〔2014〕98號(hào))規(guī)定:出口企業(yè)和其他單位出口的貨物,如果其原材料成本80%以上為本通知附件所列原材料的,應(yīng)按照成本占比最高的原材料的增值稅、消費(fèi)稅政策執(zhí)行。原材料的增值稅、消費(fèi)稅政策是指本通知附件所列該原材料對(duì)應(yīng)的商品編碼在出口退稅率文庫(kù)中適用的增值稅、消費(fèi)稅政策。該通知附件所列原材料包括:珍珠、天然鉆石、工業(yè)用和人造鉆石、寶石、銀、金、鉑、鈀、銠、銥、鋨、釕。明確對(duì)含貴金屬的高科技產(chǎn)品僅以貴金屬成本占比設(shè)定退稅條件。不法企業(yè)利用海關(guān)與財(cái)稅部門(mén)監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)差異,一方面將貴金屬通過(guò)鑲嵌、包裹加入到“高科技產(chǎn)品”中,使之按功能歸入高科技產(chǎn)品商品稅號(hào),規(guī)避貿(mào)易管制走私出口貴金屬;另一方面,根據(jù)貴金屬成本倒推測(cè)算“高科技產(chǎn)品”價(jià)格,將貴金屬成本占比控制在整體的80%以下,實(shí)現(xiàn)其退稅目的。監(jiān)管中及時(shí)發(fā)現(xiàn)區(qū)域性、行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn),并借助協(xié)同治理加以有效管控,方能最大限度及時(shí)止損包括侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)的各類(lèi)違法情事。履行職能到位而不越位本應(yīng)是部門(mén)間的最佳監(jiān)管組合,欠缺協(xié)同治理無(wú)疑將導(dǎo)致部門(mén)監(jiān)管缺失、監(jiān)管鏈脫節(jié)。目前,國(guó)門(mén)安全方面還存在隱患,各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)具有關(guān)聯(lián)性,沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)可以獨(dú)自應(yīng)對(duì),需要聯(lián)防聯(lián)控,協(xié)同共治。面對(duì)區(qū)域性、行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn),必須在提前識(shí)別與管控風(fēng)險(xiǎn)上做好預(yù)判。隨著《出口管制法》的實(shí)施,國(guó)家出口管制管理部門(mén)與按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)出口管制的各有關(guān)部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制有待進(jìn)一步深化;該法還規(guī)定任何組織和個(gè)人不得為出口經(jīng)營(yíng)者從事出口管制違法行為提供代理、貨運(yùn)、寄遞、報(bào)關(guān)、第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)和金融等服務(wù),將第三方中介服務(wù)也納入管制范圍,但上述第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)更是普遍缺乏出口管制合規(guī)管理意識(shí),其違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)需加強(qiáng)協(xié)同治理加以防控。此外,禁止進(jìn)口固體廢物的嚴(yán)管措施也對(duì)生態(tài)安全協(xié)同治理提出更高要求。可見(jiàn),提升國(guó)門(mén)安全協(xié)同治理能力,健全口岸安全風(fēng)險(xiǎn)防控多元共治體系依然任重道遠(yuǎn)。

(四)邊境管控?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型仍需持續(xù)推進(jìn)

信息化發(fā)展深刻影響著海關(guān)改革與監(jiān)管實(shí)踐。對(duì)照總體國(guó)家安全觀對(duì)應(yīng)的12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域,以禁限管理為主要內(nèi)容的貿(mào)易管制措施涉及法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章多達(dá)數(shù)十部。近年來(lái),中國(guó)海關(guān)的通關(guān)業(yè)務(wù)信息化管理水平不斷提升,助推世界第一貨物貿(mào)易大國(guó)通關(guān)便利化。然而,進(jìn)出口禁限管理措施繁多且動(dòng)態(tài)調(diào)整,通關(guān)系統(tǒng)法律、業(yè)務(wù)、科技一體化參數(shù)維護(hù)“數(shù)字化管理”有待優(yōu)化,科技引領(lǐng)支撐作用有待充分發(fā)揮,智慧海關(guān)與智能監(jiān)管建設(shè)有待推進(jìn),海關(guān)在進(jìn)出境環(huán)節(jié)綜合運(yùn)用通用參數(shù)與加載風(fēng)險(xiǎn)布控規(guī)則管控進(jìn)出口禁限商品的能力有待增強(qiáng)。

(五)安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控水平尚有提高空間

海關(guān)全面深化改革的推進(jìn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控提出了更高的要求。隨著進(jìn)口貨物“兩步申報(bào)”“兩段準(zhǔn)入”改革全面推進(jìn),海關(guān)實(shí)施一線安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)間進(jìn)一步壓縮,受貨物概要申報(bào)信息有限影響,海關(guān)實(shí)施一線安全準(zhǔn)入防控難度較大。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度不足影響精準(zhǔn)布控水平。部分禁限管理貨物名稱(chēng)暫無(wú)具體對(duì)應(yīng)商品編碼,報(bào)關(guān)單申報(bào)品名、規(guī)格型號(hào)不規(guī)范,企業(yè)艙單申報(bào)信息不準(zhǔn)確、不完整等問(wèn)題在客觀上影響了業(yè)務(wù)系統(tǒng)關(guān)于安全準(zhǔn)入(含準(zhǔn)出,下同)的自動(dòng)判定以及大數(shù)據(jù)應(yīng)用有效性,制約了布控有效性的提升。風(fēng)險(xiǎn)整體防控水平還需提升。關(guān)檢領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控融合不深,貿(mào)易與非貿(mào)渠道統(tǒng)籌不夠,風(fēng)險(xiǎn)防控區(qū)域協(xié)同不足,口岸安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合防控機(jī)制還需健全、國(guó)際安全合作需要進(jìn)一步深化,以供應(yīng)鏈為單元的風(fēng)險(xiǎn)防控還需進(jìn)一步推進(jìn),海關(guān)對(duì)新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新情況的風(fēng)險(xiǎn)防控快速響應(yīng)還需加強(qiáng)。

(六)逃避禁限管理走私違法情勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻

近年來(lái),逃避禁限管理走私違法情勢(shì)依然嚴(yán)峻,重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)敏感商品走私并未消停,走私的渠道和地域更加復(fù)雜,走私花樣不斷翻新,走私手法更趨隱蔽,嚴(yán)重影響國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定。特別是走私進(jìn)口“洋垃圾”、象牙及其制品等案件,往往會(huì)引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。除傳統(tǒng)的貨運(yùn)渠道之外,在一定程度上呈現(xiàn)向跨境電商和寄遞渠道漂移的趨勢(shì)。海關(guān)總署近年發(fā)布的打擊走私十大典型案例中,均包括走私“洋垃圾”、象牙及其制品、農(nóng)產(chǎn)品、成品油、資源型產(chǎn)品等涉及禁限管理商品的案件。此外,走私仿真槍、易制毒化學(xué)品、兩用物項(xiàng)等案件也時(shí)有查發(fā);而一度猖獗的出口稀土走私是否已經(jīng)真正銷(xiāo)聲匿跡仍值得高度關(guān)注。

四、以總體國(guó)家安全觀為引領(lǐng)推進(jìn)國(guó)門(mén)安全治理能力現(xiàn)代化

“十四五”規(guī)劃提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全,建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”。海關(guān)必須與時(shí)俱進(jìn)構(gòu)建適應(yīng)總體國(guó)家安全觀要求的國(guó)門(mén)安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系并不斷推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化建設(shè),進(jìn)一步增強(qiáng)海關(guān)工作服務(wù)總體國(guó)家安全觀的大局意識(shí),以海關(guān)的忠誠(chéng)擔(dān)當(dāng)和專(zhuān)業(yè)執(zhí)法強(qiáng)化監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù),合力推進(jìn)國(guó)家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

(一)以完善法律體系為基礎(chǔ)夯實(shí)海關(guān)執(zhí)法根基

首先,以全面貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀為契機(jī),重新修訂《海關(guān)法》或制定《海關(guān)法典》時(shí)在“總則”第一條中增列“維護(hù)國(guó)家安全”的立法目的,統(tǒng)籌考慮進(jìn)一步增列與細(xì)化進(jìn)出口貿(mào)易管制海關(guān)執(zhí)法相關(guān)規(guī)定的條文,為海關(guān)更好地維護(hù)國(guó)家安全、履行貿(mào)易管制職能提供更為充分的執(zhí)法保障。其次,加快《海關(guān)監(jiān)管條例》等立法進(jìn)程,結(jié)合通關(guān)監(jiān)管改革,完善海關(guān)對(duì)包括進(jìn)出口禁限管控在內(nèi)的海關(guān)監(jiān)管制度,為海關(guān)依法行政提供執(zhí)法保障。再則,合力推進(jìn)修訂完善與維護(hù)國(guó)門(mén)安全相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件,確保管理規(guī)定的有機(jī)銜接,夯實(shí)海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全的法治根基。

(二)以維護(hù)國(guó)門(mén)安全為契機(jī)注重禁限管理頂層設(shè)計(jì)

牢固樹(shù)立全面、系統(tǒng)、辯證的國(guó)家安全思維,準(zhǔn)確把握總體國(guó)家安全觀的豐富內(nèi)涵,從加強(qiáng)禁限管理職能等方面對(duì)海關(guān)貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀要求加以頂層設(shè)計(jì)。重新審視以禁限管理為主要內(nèi)容的進(jìn)出口貿(mào)易管制職能管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與作用發(fā)揮,科學(xué)完善海關(guān)禁限職能管理的組織架構(gòu),強(qiáng)化海關(guān)依法行政能力建設(shè),構(gòu)建全面提升維護(hù)國(guó)門(mén)安全的海關(guān)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防控新機(jī)制,確?？傮w國(guó)家安全觀涉及相關(guān)領(lǐng)域安全的管理規(guī)定在進(jìn)出口環(huán)節(jié)海關(guān)監(jiān)管中得以有效落實(shí),在安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控中實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管控。必須按照《海關(guān)法》授權(quán)全面履職盡責(zé),切實(shí)擔(dān)負(fù)起筑牢國(guó)門(mén)安全屏障的監(jiān)管重任,建議以關(guān)檢業(yè)務(wù)融合為契機(jī),及時(shí)修訂操作性強(qiáng)的《海關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范》并增補(bǔ)涉及公共衛(wèi)生安全、生物安全、食品安全監(jiān)管等相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容,在新一代通關(guān)管理系統(tǒng)及移動(dòng)查驗(yàn)單兵作業(yè)系統(tǒng)嵌入包括進(jìn)出口禁限規(guī)定等貿(mào)易管制措施在內(nèi)的《海關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范》電子版。為進(jìn)一步增強(qiáng)關(guān)員對(duì)進(jìn)出口禁限管控商品的感性認(rèn)識(shí)并提高識(shí)別能力,可借助貿(mào)易管制相關(guān)主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì),按總體國(guó)家安全觀涉及的各領(lǐng)域業(yè)務(wù)組織編寫(xiě)“圖文并茂”的《進(jìn)出口禁限管控商品海關(guān)監(jiān)管指南》,嵌入新一代通關(guān)管理系統(tǒng)及移動(dòng)查驗(yàn)單兵作業(yè)系統(tǒng),增強(qiáng)安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控的針對(duì)性和有效性。鑒于目前各層級(jí)海關(guān)貿(mào)易管制職能管理弱化情形明顯,面對(duì)新時(shí)代海關(guān)貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀的新要求,建議在海關(guān)總署層面整合貿(mào)易與非貿(mào)禁限管理職能,組建禁限管理處,更好地發(fā)揮海關(guān)禁限管理在服務(wù)國(guó)家發(fā)展與安全方面的邊境管控作用;及時(shí)修訂《海關(guān)貿(mào)易管制工作規(guī)程》,構(gòu)建部門(mén)職責(zé)清晰、層級(jí)分工科學(xué)、執(zhí)法協(xié)作順暢、風(fēng)險(xiǎn)管控有效的維護(hù)國(guó)門(mén)安全工作機(jī)制。

(三)以增進(jìn)執(zhí)法合力為目標(biāo)推進(jìn)多元共治體系建設(shè)

全面推進(jìn)依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,協(xié)同共治是維護(hù)國(guó)門(mén)安全的有效手段。中國(guó)海關(guān)執(zhí)法代表國(guó)家利益,在加強(qiáng)與貿(mào)易管制部門(mén)的執(zhí)法協(xié)作中,海關(guān)應(yīng)當(dāng)成為公正的化身、專(zhuān)業(yè)的標(biāo)桿和正當(dāng)效率的推動(dòng)者。針對(duì)國(guó)門(mén)安全治理體系不完善、協(xié)同治理機(jī)制不健全等情形,要堅(jiān)持協(xié)同治理理念,健全多元共治體系。樹(shù)立口岸大安全理念,進(jìn)一步深化國(guó)家部委、省級(jí)口岸安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合防控機(jī)制運(yùn)行,合力提升國(guó)門(mén)安全風(fēng)險(xiǎn)防控水平。探索強(qiáng)化口岸綜合治理新模式,建議在國(guó)家安全委員會(huì)的框架下,建立國(guó)家安全委員會(huì)邊境管控分委會(huì)或邊境管控聯(lián)席會(huì)議制度,從更高層級(jí)推進(jìn)國(guó)門(mén)安全風(fēng)險(xiǎn)防控。進(jìn)一步優(yōu)化海關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同運(yùn)行機(jī)制,完善海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理制度,健全多方參與的風(fēng)險(xiǎn)防控專(zhuān)家委員會(huì)制度,加強(qiáng)跨層級(jí)、跨部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合研判,提高精準(zhǔn)識(shí)別和處置風(fēng)險(xiǎn)能力,強(qiáng)化關(guān)檢安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控融合度,不斷提升安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)查獲水平。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控區(qū)域協(xié)作,推動(dòng)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域跨關(guān)區(qū)協(xié)同管理。建議盡快制訂出口管制物項(xiàng)海關(guān)質(zhì)疑管理辦法,及時(shí)發(fā)布出口管制物項(xiàng)鑒別導(dǎo)則,以確?！冻隹诠苤品ā返挠行?shí)施。

(四)以科技支撐引領(lǐng)為依托保障禁限管理執(zhí)法統(tǒng)一

發(fā)揮科技興關(guān)對(duì)筑牢國(guó)門(mén)安全屏障的保障作用,依托科技業(yè)務(wù)一體化數(shù)字化管理,確?？傮w國(guó)家安全觀相關(guān)法律法規(guī)的有效實(shí)施,進(jìn)而達(dá)到嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作、執(zhí)法統(tǒng)一與貿(mào)易便利的共贏。進(jìn)一步強(qiáng)化大數(shù)據(jù)、智能審圖等科技手段與海關(guān)業(yè)務(wù)的深度融合,提升精準(zhǔn)檢查的實(shí)質(zhì)查發(fā)能力。在監(jiān)管證件電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查與通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的基礎(chǔ)上,對(duì)于涉及總體國(guó)家安全觀且實(shí)施目錄管理的進(jìn)出口禁限管控商品盡最大可能依托通關(guān)系統(tǒng)《商品綜合分類(lèi)表》《監(jiān)管證件名稱(chēng)代碼表》《監(jiān)管方式證件表》《國(guó)別證件商品表》《領(lǐng)證商品備注表》等相關(guān)參數(shù)表聯(lián)動(dòng)機(jī)制,優(yōu)化參數(shù)設(shè)置以保證全國(guó)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一。對(duì)于有管理要求而暫未對(duì)應(yīng)具體商品編碼或難以進(jìn)行通用參數(shù)設(shè)置的禁限管控商品則考慮盡可能通過(guò)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)布控規(guī)則等方式加以管控。這也與世界海關(guān)組織倡導(dǎo)以全新的視角審視邊境貨物清關(guān)方式,順應(yīng)管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,特別是高度重視自動(dòng)化、新技術(shù)應(yīng)用,以高科技推動(dòng)革新,借助科技實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管及提升通關(guān)便利化水平(24)世界海關(guān)組織秘書(shū)長(zhǎng)御廚邦雄在2021年國(guó)際海關(guān)日的致辭,http://www.wcoomd.org.相契合,反映出國(guó)際海關(guān)界通過(guò)推進(jìn)數(shù)字化、實(shí)現(xiàn)智能化來(lái)應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)的廣泛共識(shí)。(25)《海關(guān)總署舉辦駐華海關(guān)專(zhuān)員聯(lián)絡(luò)機(jī)制2022年度會(huì)議暨國(guó)際海關(guān)日活動(dòng)》,2022年1月26日,https://mp.weixin.qq.com/s/sp_TGLOK3Iy4BY8_kkQSbw.WCO更新的《2022-2025年戰(zhàn)略規(guī)劃》,將《WCO數(shù)據(jù)戰(zhàn)略-構(gòu)建國(guó)際海關(guān)數(shù)據(jù)生態(tài)》列為“三智”的重要支撐。(26)世界海關(guān)組織官網(wǎng),http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/administrative-documents/strategic-plan-2022_2025.pdf.

(五)以嚴(yán)把國(guó)門(mén)安全為要?jiǎng)?wù)強(qiáng)化安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控

一是提升數(shù)據(jù)規(guī)范化水平。堅(jiān)持優(yōu)化業(yè)務(wù)指標(biāo)體系,推進(jìn)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化,完善報(bào)關(guān)單規(guī)范申報(bào)目錄、稅則分類(lèi)、艙單申報(bào)項(xiàng)目以滿(mǎn)足安全管控需求。提升檢查作業(yè)處理結(jié)果填制規(guī)范性,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)布控規(guī)則的有效執(zhí)行,滿(mǎn)足指令評(píng)估與優(yōu)化調(diào)整需求。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)池入池?cái)?shù)據(jù)治理。建立完善的大數(shù)據(jù)治理體系,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分級(jí)、分類(lèi)管理,不斷提高數(shù)據(jù)質(zhì)量,提升數(shù)據(jù)可用性。二是堅(jiān)持精準(zhǔn)靶向原則。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)應(yīng)用。突出防控重大安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn),開(kāi)發(fā)完善自動(dòng)布控和輔助人工分析模型,不斷提升海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控智能化水平。推進(jìn)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)體系建設(shè),發(fā)揮情報(bào)精準(zhǔn)制導(dǎo)作用,提升布控精準(zhǔn)度。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè),科學(xué)設(shè)定進(jìn)出口風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)監(jiān)測(cè)指標(biāo),不斷優(yōu)化布控規(guī)則,提升對(duì)新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新情況的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。三是著力一體防控目標(biāo)。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)整體管控格局。不斷完善“一池兩庫(kù)”(大數(shù)據(jù)池、高風(fēng)險(xiǎn)庫(kù)、一般風(fēng)險(xiǎn)庫(kù)),推進(jìn)非貿(mào)一體化安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控。統(tǒng)籌貿(mào)易渠道和非貿(mào)渠道風(fēng)險(xiǎn)整體管控,積極開(kāi)展以供應(yīng)鏈為單元的風(fēng)險(xiǎn)防控,實(shí)行重大風(fēng)險(xiǎn)快速響應(yīng)機(jī)制。推進(jìn)全國(guó)口岸各領(lǐng)域全渠道重大風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一防控,強(qiáng)化海關(guān)總署風(fēng)險(xiǎn)管理司重大風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一指揮作戰(zhàn)職能,推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控區(qū)域海關(guān)協(xié)作進(jìn)程,防控重大安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)跨關(guān)區(qū)跨渠道轉(zhuǎn)移,守住系統(tǒng)性、區(qū)域性、行業(yè)性安全風(fēng)險(xiǎn)底線。

(六)以破網(wǎng)除鏈為指向嚴(yán)打逃避禁限管理走私違法活動(dòng)

鍥而不舍、一以貫之保持打擊走私高壓態(tài)勢(shì),深化全員打私,構(gòu)建防控、監(jiān)管、打擊一體化的海關(guān)打私體系,充分發(fā)揮海關(guān)打擊逃避進(jìn)出口禁限管理走私在維護(hù)國(guó)門(mén)安全中的重要作用。一是及時(shí)全面系統(tǒng)梳理現(xiàn)行進(jìn)出口禁限管理法律法規(guī)涉及法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定并提出修訂完善的相關(guān)意見(jiàn)建議,以保持不同法律、行政法規(guī)之間法律適用的有機(jī)銜接,為海關(guān)監(jiān)管與緝私提供法律保障。二是加大對(duì)逃避禁限管理走私犯罪違法行為的查處力度?，F(xiàn)行進(jìn)出口禁限管理相關(guān)法律、行政法規(guī)均對(duì)海關(guān)查處逃避禁限管理違法行為提供明確的法律授權(quán),海關(guān)應(yīng)正確履行職責(zé),加大查處力度并依法作出處罰。三是加大對(duì)逃避禁限管理走私犯罪行為的刑事責(zé)任追究?！缎谭ā纷咚阶锞唧w罪名中,走私武器、彈藥罪、走私核材料罪、走私假幣罪、走私文物罪、走私貴重金屬罪、走私珍貴動(dòng)物、珍貴動(dòng)物制品罪、走私國(guó)家禁止進(jìn)出口的貨物、物品罪、走私淫穢物品罪、走私廢物罪、走私毒品罪、走私制毒物品罪、走私人類(lèi)遺傳資源材料罪等均涉及逃避?chē)?guó)家進(jìn)出口禁限管理的走私犯罪行為。海關(guān)緝私部門(mén)應(yīng)加大刑事打擊力度,有力發(fā)揮刑罰的威懾作用。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今世界正經(jīng)歷著百年未有之大變局,不穩(wěn)定性不確定性顯著上升,國(guó)際安全體系和秩序受到?jīng)_擊,世界和平面臨多元挑戰(zhàn),堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀,維護(hù)國(guó)門(mén)安全是新時(shí)代海關(guān)踐行總體國(guó)家安全觀的重要使命。海關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全,統(tǒng)籌開(kāi)放和安全,統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全,統(tǒng)籌自身安全和共同安全,統(tǒng)籌維護(hù)和塑造國(guó)家安全,圍繞進(jìn)出口貨物和技術(shù)禁限管理,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,從完善國(guó)門(mén)安全法治體系、優(yōu)化禁限管理頂層設(shè)計(jì)、促進(jìn)執(zhí)法協(xié)作多元共治、強(qiáng)化安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防控、嚴(yán)厲打擊走私違法活動(dòng)等方面,進(jìn)一步探索并優(yōu)化海關(guān)維護(hù)國(guó)門(mén)安全路徑,立足口岸安全防控,保衛(wèi)國(guó)家安全。

附件1：

總體國(guó)家安全觀(領(lǐng)域)貿(mào)易管制措施/管理類(lèi)別與商品執(zhí)法依據(jù)政治安全禁止特定出版物的進(jìn)口《出版管理?xiàng)l例》各類(lèi)地圖產(chǎn)品不得有《地圖管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定的內(nèi)容《地圖管理?xiàng)l例》對(duì)臺(tái)貿(mào)易合同以及貨物上不得出現(xiàn)違反一個(gè)中國(guó)原則的字樣和標(biāo)記,不得出現(xiàn)有礙祖國(guó)統(tǒng)一的內(nèi)容《外經(jīng)貿(mào)部對(duì)臺(tái)灣地區(qū)貿(mào)易管理辦法》執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議等禁止進(jìn)出口管理《對(duì)外貿(mào)易法》等法律、行政法規(guī);商務(wù)部、海關(guān)總署等部委公告防擴(kuò)散出口管制《出口管制法》等法律、行政法規(guī)國(guó)土安全導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口(注:出口《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制清單》第一部分所列的物項(xiàng)和技術(shù),依照《中華人民共和國(guó)軍品出口管理?xiàng)l例》及其他有關(guān)規(guī)定辦理)《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》兩用物項(xiàng)之特殊民用物項(xiàng)出口(耙吸式挖泥船、絞吸式挖泥船等)《對(duì)外貿(mào)易法》《出口管制法》軍事安全軍品出口《出口管制法》《軍品出口管理?xiàng)l例》進(jìn)出口監(jiān)控化學(xué)品(可作為化學(xué)武器的化學(xué)品、可作為生產(chǎn)化學(xué)武器前體的化學(xué)品、可作為生產(chǎn)化學(xué)武器主要原料的化學(xué)品)及其生產(chǎn)技術(shù)、專(zhuān)用設(shè)備;出口氫氟酸等有關(guān)化學(xué)品及其生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》《有關(guān)化學(xué)品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制辦法》等經(jīng)濟(jì)安全(含:金融安全)禁止進(jìn)出口假、劣種子以及屬于國(guó)家規(guī)定不得進(jìn)出口的種子。《種子法》黃金及黃金制品進(jìn)出口《金銀管理?xiàng)l例》《黃金及黃金制品進(jìn)出口管理辦法》白銀出口《對(duì)外貿(mào)易法》《貨物出口許可證管理辦法》糧食、能源(原油、成品油等)出口《貨物出口許可證管理辦法》原油、成品油等進(jìn)口《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《原油、成品油、化肥國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營(yíng)管理試行辦法》《貨物自動(dòng)進(jìn)口許可管理辦法》