PPP項目運營期績效評價問題與對策研究
——以泉州市科技館為例

吳琳琳

(泉州市科技館,福建 泉州 362000)

隨著各地 PPP (Public Private Partnership)項目逐步進入執(zhí)行階段,社會各界對PPP 項目的運營質(zhì)量越來越關(guān)注,國家對PPP 項目的績效評價工作也是越來越重視。一般而言,PPP項目大致可以分為建設(shè)期、運營維護期及項目移交后,其中運營維護的周期都比較長,因此各級政府相繼出臺《操作指引》《實施細則》等一系列政策文件,從制度層面加強對運營期績效評價工作的重視,切實有效地提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

1 泉州市科技館PPP項目概況

泉州市科技館新館總建筑面積30423m2,展教工程布展面積13000m2,總投資2.08億元,運營期為15年。項目公司負責(zé)提供建設(shè)及運營維護服務(wù),實施機構(gòu)根據(jù)績效評價結(jié)果支付可行性缺口補助收入。泉州市科技館新館正式運營以來,累計參觀人數(shù)60多萬人次,使用者付費收入超過300萬元。

2020年1月,泉州市科技館新館展教工程PPP項目簽約落成。在合同簽約前,實施機構(gòu)和項目公司一致同意把績效考核方案作為附件寫進合同,作為科技館PPP項目運營過程中的重要考核標準,并明確運營期績效考核結(jié)果作為實施機構(gòu)付費的根本依據(jù)。

1.1 將績效考核規(guī)則前置,形成績效管理閉環(huán)

《泉州市科技館PPP項目合同》規(guī)定,對于項目公司運營期的績效評價采取年度、臨時考核相結(jié)合,年度考核一年一次,臨時考核每半年至少考核一次。當年績效考核得分匯總中,年度考核得分與臨時考核得分各占一半。通過事先將績效考核規(guī)則在合同中明確,保證事中各方的客觀履約與客觀檢驗,有效實現(xiàn)了PPP項目的績效管理,在實務(wù)考核中形成了項目績效管理閉環(huán)。

1.2 運營期考核結(jié)果與影子票務(wù)收入及可用性服務(wù)費直接掛鉤

項目公司獲得的可行性缺口補助=可用性服務(wù)費+基于運營維護的影子票務(wù)收入-政府方享有的經(jīng)營收益分成?！度菔锌萍拣^PPP項目合同》規(guī)定,每期結(jié)算的可用性服務(wù)費=按合同約定計算得到的可用性服務(wù)費×績效考核系數(shù)R1。

基于運營維護的影子票務(wù)收入指項目公司提供符合考核標準的運營維護服務(wù)所應(yīng)得的收入?！度菔锌萍拣^PPP項目合同》規(guī)定,每年需支付的影子票務(wù)收入=按合同約定計算得到的年度影子票務(wù)收入×績效考核系數(shù)R2。R1、R2兩者對應(yīng)關(guān)系如表1所示。

表1 運維考核分數(shù)與績效考核系數(shù)R1、R2的對應(yīng)關(guān)系

1.3 設(shè)置強制性指標,以罰分進行規(guī)則約束

崔德高[1]認為,在PPP項目合作過程中,實施機構(gòu)可通過合同管理、績效評價及按效付費等一系列措施,減少對微觀事務(wù)的過度參與,并且以結(jié)果為導(dǎo)向督促項目公司提供可持續(xù)和高效的公共服務(wù)。因此,在設(shè)計泉州市科技館PPP項目運營期維護考核方案時,實施機構(gòu)通過設(shè)置多項強制性指標,從罰分上對項目公司進行規(guī)則約束,督促項目公司規(guī)范化管理。一是不得提供不真實的客流數(shù)據(jù),不得存在虛報客流量等蓄意偽造客流數(shù)據(jù)的行為;二是實際年度觀眾量必須達到年度保底觀眾量的50%以上;三是科技館內(nèi)不得發(fā)生安全事故。凡違反其中一項,則當年度考核得分匯總后直接扣減20分,以此警示項目公司必須規(guī)范管理。

1.4 設(shè)置深度不同的檢查方式

日?；虿欢ㄆ诳己擞蓪嵤C構(gòu)成立的項目監(jiān)督小組在考核前5日以正式文件通知項目公司,可隨機抽取考評項目進行考核或根據(jù)日?？己朔桨高M行全部項目考核;年終考核則由實施機構(gòu)牽頭,邀請財政部門、審計部門、第三方機構(gòu),以及部分參觀公眾代表等組成PPP項目考核組進行年度績效考核,按照考核方案要求進行全部項目考核,以確保在實務(wù)考核過程中各項工作的真實性和有效性。

2 泉州市科技館PPP 項目運營期實務(wù)考核中存在的問題

泉州市科技館新館展教工程PPP項目合同雖已簽訂,但是在項目具體實務(wù)考核過程中發(fā)現(xiàn),合同考核方案中的依據(jù)僅僅從原則性上進行說明,其指標設(shè)計不健全,評價內(nèi)容過于模糊,主觀性影響的因素較多,無法量化評價。這不僅會影響績效考核的全面性及執(zhí)行力度,而且很容易引發(fā)雙方矛盾,最終影響整體項目的可持續(xù)發(fā)展和公共服務(wù)的供給。

2.1 考核內(nèi)容與評分標準不明確

科技館PPP項目合同中運營期考核方案設(shè)定的評價指標中,可以量化的指標不多,只有展教活動的展項完好率和課件更新率、運行管理的經(jīng)營效益考核、社會影響的觀眾滿意度屬于定量指標,其余都屬于定性指標。在實際考核過程中,監(jiān)管組人員對于定性指標只能憑自身的工作經(jīng)驗來評判,評價結(jié)果主觀性太強,缺乏足夠的說服力,容易引起合作各方對評價結(jié)果產(chǎn)生爭議。通過分析指標的評分標準不難發(fā)現(xiàn),不明確的考核內(nèi)容與評分標準會導(dǎo)致績效考核在實務(wù)中缺乏可行性。例如,運行管理中經(jīng)營項目的經(jīng)營收益考核指標以經(jīng)營收入與經(jīng)營成本支出比值作為考核的標準進行評分,該指標設(shè)置為運營期年度考核的指標之一,可是在考核方案中沒有詳細說明經(jīng)營收入與經(jīng)營支出的范圍及計算方法。在具體考核過程中,項目公司與實施機構(gòu)對于經(jīng)營收入與支出的范圍界定有所不同,取值不一樣,相應(yīng)地計算結(jié)果的出入也比較大,進而對該指標的考核分值產(chǎn)生很大的影響。

2.2 關(guān)鍵性績效指標權(quán)重不突出

2020年4月,財政部發(fā)布《政府和社會資本(PPP)項目績效管理操作指引》(以下簡稱《操作指引》),由于泉州市科技館合同在發(fā)布之前就已簽訂,項目績效考核方案在前期設(shè)計中產(chǎn)出指標占 65%,管理指標占25%,效果指標占10%,所占比重未達到《操作指引》的有關(guān)規(guī)定。在《操作指引》中規(guī)定,運營期績效評價一級指標“產(chǎn)出”的權(quán)重須大于或等于總權(quán)重的80%且二級指標中的“項目運營”與“項目維護”總和應(yīng)大于或等于總權(quán)重的60%。因此,開展豐富的展教活動及提高有效的公共科普服務(wù)等作為科技館PPP項目的重要產(chǎn)出指標,仍應(yīng)繼續(xù)加大其指標權(quán)重,建立健全完善的“按效付費”機制,否則將影響績效考核目標的實現(xiàn)。

2.3 績效指標數(shù)據(jù)來源不明晰

盧霞[2]認為,為了獲得有效且真實的數(shù)據(jù)或信息應(yīng)在具體指標評價過程中標明數(shù)據(jù)來源?！恫僮髦敢访鞔_規(guī)定,在PPP 項目的績效評價工作方案中要把每一個三級指標數(shù)據(jù)的具體來源進一步細化,盡量杜絕指標數(shù)據(jù)提供不準確或不相符的情況。泉州市科技館新館展教工程PPP項目的績效方案沒有對每一個指標進行明確,只是要求項目公司提交上一個年度的工作計劃、績效考核目標、工作總結(jié)及考評指標所涉及的相關(guān)資料?？梢?合同中對于數(shù)據(jù)來源的定義過于籠統(tǒng),可操作性不強,尤其是大部分資料都由項目公司提供,該資料的真實性與可靠性都需要進一步驗證。

3 健全科技館PPP項目運營期績效評價體系

《操作指引》作為開展績效評價工作的主要指導(dǎo)文件,不僅要求規(guī)范化地開展各項考核工作,而且要維護好各方的合法權(quán)益。盡管《泉州市科技館新館展教工程PPP項目合同》于2020年1月簽訂,合同早于文件發(fā)布時間,但是為了項目的可持續(xù)發(fā)展,實施機構(gòu)與項目公司經(jīng)過多次協(xié)商,一致同意以合同為藍本進一步完善科技館PPP項目運營期的績效評價方案。

3.1 組合應(yīng)用多種績效評價方法

科技館PPP項目運營期的績效考核方案中,每一個指標的評價都羅列出具體的評價方法,不同的指標對應(yīng)不同的評價方法,指標的分值才能更科學(xué)、更合理。具體的績效評價方法主要以指標評分法為主,結(jié)合因素分析法、公眾評價法等其他方法輔助使用,共同進行考評。例如,指標評分法是百分制,實施機構(gòu)把項目公司的運營情況根據(jù)一、二、三級指標進行劃分并賦予每個指標一定的分值,考核組成員對每個指標獨立打分后再取平均值;成本效益分析法是將項目公司一定時期內(nèi)的支出與效益進行對比分析,用于評價項目公司的成本控制情況;公眾評價法則用于評價公眾滿意度,實施機構(gòu)在一定時期內(nèi)要求入館參觀人員以特定形式填報問卷,以此了解公眾滿意度的情況。

3.2 運營期績效評價指標以定量為主,定性為輔

在實際考核過程中,若以定性指標為主,考核組成員大部分只能依靠個人的主觀感受和工作經(jīng)驗進行打分,這樣的考核結(jié)果往往缺少說服力且存在很大的偏差,容易引發(fā)合作各方的矛盾;若以定量指標為主,考核組成員就可以把搜集整理的數(shù)據(jù)通過公式進行運算得到明確的結(jié)果,這樣的考核結(jié)果有具體的數(shù)據(jù)支撐,說服力和客觀性都比較強,可最大限度地確?？冃гu價結(jié)果的公平公正[3]。根據(jù)《福建省政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期績效管理實施細則》(以下簡稱《實施細則》)中明確規(guī)定,績效指標包含三個等次,項目公司運營期一級指標包括產(chǎn)出、效果、管理三部分;二級指標根據(jù)科技館的特殊性設(shè)置項目運營、項目維護、成本效益、安全保障、社會影響、可持續(xù)性、滿意度、組織管理、財務(wù)管理、檔案管理、信息公開等11項;三級指標對二級指標進一步細化量化,針對科技館運營管理的特性在展項完好率、展項更新率、課件更新率、展教活動、公益講座、公益培訓(xùn)、滿意度等34項進行具體評價。這些評價指標大部分都是從定量的角度選取,數(shù)據(jù)的獲取來源比較容易,具有可操作性,主觀影響較小,從根本上提高考核的準確性。具體應(yīng)用如表2所示。

表2 科技館PPP項目運營期績效指標評價方法及評價要點(三級指標)

續(xù)表

3.3 依據(jù)績效指標的重要性確定指標權(quán)重

根據(jù)《實施細則》中明確規(guī)定,產(chǎn)出績效是考核項目公司在一定期限內(nèi)提供科普服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、實效的重要指標,指標權(quán)重占比80%;效果績效是考核項目公司在經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、滿意度等方面的實施效果,指標權(quán)重占比10%;管理績效是指項目公司在組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開等方面的情況,指標權(quán)重占比10%。在結(jié)合相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,為突出科技館的公益屬性,一是增加公益性指標權(quán)重,例如在科普講座、培訓(xùn)活動、創(chuàng)客體驗活動、臨展科普活動等方面開展的公益活動才能夠納入績效評價范疇,使用者付費的科普活動項目一律不予考核,充分體現(xiàn)科技館的公益性,最大化地實現(xiàn)科技館PPP運營模式的社會效益。二是設(shè)置激勵創(chuàng)新性指標,提升運營管理的質(zhì)量和水平,例如在網(wǎng)站管理和微信公眾號管理增加對原創(chuàng)文章和轉(zhuǎn)載率及文章更新率的考核,從根本上督促項目公司提升網(wǎng)站和微信公眾號的管理水平。

3.4 依據(jù)指標性質(zhì)確定數(shù)據(jù)來源

實施機構(gòu)在具體考核過程中,往往需要依靠某些特定的載體或途徑來獲得信息與數(shù)據(jù)。為了能夠準確反映績效目標完成情況,可以依據(jù)指標的性質(zhì)確定數(shù)據(jù)來源方式,以獲取真實可靠的數(shù)據(jù)信息。因此,在績效評價過程中每一項指標都有對應(yīng)的數(shù)據(jù)來源方式,可以是單一的實地查看或問卷調(diào)查,也可以是資料收集、數(shù)據(jù)填報與實地調(diào)研等多種方式相結(jié)合。與此同時,應(yīng)加強日常的數(shù)據(jù)及資料報送,并將日常數(shù)據(jù)或資料報送的結(jié)果反饋在績效評價考核指標內(nèi),以此督促項目公司從日常做起,重視數(shù)據(jù)報送的及時性、準確性,從根本上確保每項考核數(shù)據(jù)的來源真實和可靠。

4 提升科普場館PPP項目績效評價水平的建議

4.1 提高績效評價工作的執(zhí)行率

提高執(zhí)行效率是提升PPP項目績效評價工作水平的關(guān)鍵。一是加強PPP項目的日?？冃гu價,從績效評價目標、考核指標、考核計劃、評價標準等方面重點加強對項目公司的日?？己?以此實現(xiàn)績效評價的執(zhí)行力度,從根本上提升項目公司提供科普服務(wù)的質(zhì)量。二是發(fā)揮項目公司的能動性,加強全過程的績效監(jiān)控,并把績效評價方案中每一條評價指標轉(zhuǎn)換成日常工作的任務(wù)清單,責(zé)任到人,并以此作為項目公司考核員工的標準。三是根據(jù)《操作指引》規(guī)定,項目實施機構(gòu)必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助開展 PPP 項目績效管理工作。根據(jù)PPP項目的實際情況,針對財務(wù)、法律等專業(yè)性強的績效考核指標,可以通過引入第三方機構(gòu)等方式實現(xiàn)多方共同監(jiān)管,提高項目績效評價工作的執(zhí)行率。

4.2 開展績效評價動態(tài)考核

按照《操作指引》的規(guī)定,PPP項目應(yīng)在準備階段就編制完成總體績效目標和績效指標體系,但是在PPP項目執(zhí)行階段往往會因相關(guān)政策、行業(yè)標準等不可控因素發(fā)生變化而導(dǎo)致靜態(tài)的考核標準難以滿足實踐需要。因此,在PPP項目執(zhí)行階段,實施機構(gòu)還應(yīng)按照最新的文件要求和行業(yè)標準,以及項目實施的現(xiàn)有情況重新制定《PPP項目績效評價工作方案》,并根據(jù)新績效指標體系的具體細則進行試評價。只有通過一定時間的動態(tài)考核,才能判別績效評價結(jié)果是否與預(yù)期產(chǎn)出的效果相匹配,付費金額是否合理,能否達到項目的年度績效目標等。只有在經(jīng)過多次的動態(tài)考核及考核方案的不斷調(diào)整,才能最終形成比較完善的科技館PPP項目績效評價體系。

4.3 健全場館類核心績效指標體系

目前,關(guān)于場館類PPP項目的績效評價體系沒有統(tǒng)一的模板,而且PPP項目可以根據(jù)不同的行業(yè)類型、運營范圍及回報機制隨機組合成不同的評價工作體系。因此,一是要建立健全場館類的績效評價指標體系參考框架,盡量細化到三級指標,尤其是一些關(guān)鍵性的核心指標的設(shè)定要詳細闡明指標內(nèi)涵,明確數(shù)據(jù)來源以及評價標準。這樣大部分科普場館 PPP 項目在編制績效評價方案時,可以根據(jù)自身的實際情況在該參考框架內(nèi)進行優(yōu)化,以提高場館類PPP項目績效評價指標體系的有效性。二是要推動激勵相容機制的實施?！秾嵤┘殑t》規(guī)定,構(gòu)建科學(xué)指標體系,項目公司運營期一級績效指標包括產(chǎn)出、效果、管理三部分,績效指標得分采用百分制,指標權(quán)重應(yīng)結(jié)合該指標重要性和項目實際需要確定。但是當項目公司管理良好時,無法設(shè)置加分項,這樣項目公司沒有一個外在驅(qū)動力去加強自身的管理,對科普服務(wù)提質(zhì)增效存在一定的影響。因此,需設(shè)定獎勵機制,有效地激勵項目公司長期保持優(yōu)秀考評結(jié)果。在實際操作中,建議可以在方案中設(shè)置加分項、獎勵機制或者給予合同延期等適當?shù)募畲胧?滿足項目公司的利益需求,激發(fā)他們提升科普服務(wù)的能力。