退養(yǎng)還湖生態(tài)補償機制研究

□文/趙可晴

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇·南京）

［提要］為了踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，2019年高郵市新民村正式完成邵伯湖境內(nèi)退養(yǎng)還湖工作。本文通過對新民村參與退養(yǎng)還湖失水漁民的問卷調(diào)查和實地訪談，研究退養(yǎng)還湖生態(tài)補償機制的成果和不足，并提出政策性建議。

一、研究背景

為策應(yīng)中央提出的生態(tài)文明建設(shè)的具體指示精神，江蘇省迅速響應(yīng)。2016年11月18日，江淮生態(tài)大走廊寫入中國共產(chǎn)黨江蘇省第十三次代表大會工作報告，報告中提到在南水北調(diào)沿線高起點規(guī)劃建設(shè)江淮生態(tài)大走廊，以此為主軸構(gòu)筑起江淮大地的生態(tài)安全屏障。2016年11月16日，江蘇省委、省政府提出，從2016年底開始實施“兩減六治三提升”（簡稱“263”）行動，提出了治理太湖水環(huán)境的目標(biāo)任務(wù)。2017年揚州市委、市政府在“263”專項行動的“六治”中率先提出了治理高寶邵伯湖（揚州境內(nèi)）水環(huán)境的任務(wù)目標(biāo)，并且將大力實施江淮生態(tài)大走廊建設(shè)行動方案。

二、相關(guān)研究評價

（一）宏觀經(jīng)濟效益方面。多數(shù)學(xué)者主張退養(yǎng)還湖的實施并不產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益，主要以土地出讓收益、水環(huán)境改善及其帶動的土地增值等間接效益體現(xiàn)，但部分學(xué)者比較強調(diào)間接效益的體現(xiàn)。

（二）建立補償機制方面。學(xué)者從土地的社會保障功能方面補償機制的完善，解決歷史遺留問題，實行獎補政策解決資金壓力，以及退還后水面相關(guān)工作優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用穹矫嫣岢鼋ㄗh。

（三）建立長效機制方面。學(xué)者主要從政府?dāng)U充融資渠道解決財政壓力，創(chuàng)新回報模式；健全農(nóng)戶的社會保障體系和優(yōu)先承包考慮，補償金等長效機制；調(diào)整當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，勞動力轉(zhuǎn)型實現(xiàn)良性循環(huán)；適當(dāng)利用旅游業(yè)等土地增殖間接效益，維護生態(tài)長效機制，且不能出現(xiàn)污染轉(zhuǎn)嫁治標(biāo)不治本狀況方面提出建議。

退養(yǎng)還湖相關(guān)研究大多是政策文件和描述性文獻，更多研究集中在退圩還湖的分析中，并且主要分布在工程技術(shù)研究領(lǐng)域，對經(jīng)濟效益的研究多數(shù)只是略微提及，無系統(tǒng)性研究。因此，本文的基本目標(biāo)，是通過對江蘇省高郵市新民村退養(yǎng)還湖生態(tài)補償機制的現(xiàn)況，分析其成果和不足，并提出政策性建議。

三、調(diào)查對象基本情況

（一）數(shù)據(jù)來源。高郵市隸屬江蘇省揚州市，新民村作為高郵市高郵街道下轄村，位于高郵湖和邵伯湖交界處，該村退養(yǎng)還湖失水漁民樣本較多，且退養(yǎng)還湖工作已經(jīng)完成，退養(yǎng)漁民正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展，尋求新的就業(yè)機會和收入來源階段，在一定程度上能夠反映退養(yǎng)還湖工作生態(tài)補償機制的成果以及普遍存在的問題，具有一定代表性。

本文調(diào)研對象為新民村失水漁民。小組成員于2021年7月前往高郵市高郵鎮(zhèn)新民村，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、福利經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)的視角出發(fā)，以戶為單位進行問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪談、電話訪問等調(diào)查工作，從政府績效和農(nóng)戶認(rèn)知兩方面開展深入的調(diào)查研究。首先，對政府相關(guān)部門進行訪談，了解退養(yǎng)還湖生態(tài)補償政策及現(xiàn)況；其次，以戶為單位對失水漁民進行深度訪談和問卷調(diào)查，了解退養(yǎng)還湖補償政策實施的成果、存在的問題以及失水漁民的需求。本次調(diào)查總樣本量為69份，在問卷回收分析、篩選和剔除缺失值后，最終得到有效問卷30份。

（二）農(nóng)戶樣本基本情況。本研究共設(shè)計兩份問卷。政府問卷主要包括八個方面的宏觀問題。農(nóng)戶調(diào)查問卷主要包括六個方面：第一部分是農(nóng)戶基本信息調(diào)查，具體包括農(nóng)戶家庭人數(shù)、戶主年齡、戶主受教育程度、戶主健康狀況、退還地理位置等信息；第二部分是退養(yǎng)還湖前農(nóng)戶信息，包括持證狀況、從事水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)人口、養(yǎng)殖業(yè)年收入、家庭外出務(wù)工人數(shù)、外出務(wù)工年收入、家庭除養(yǎng)殖業(yè)外其他經(jīng)營性收入、家庭轉(zhuǎn)移性收入、家庭財產(chǎn)性收入等內(nèi)容；第三部分是退養(yǎng)還湖后農(nóng)戶信息，包括退還后從事水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)人口、養(yǎng)殖業(yè)年收入、家庭外出務(wù)工人數(shù)、外出務(wù)工年收入、家庭除養(yǎng)殖業(yè)外其他經(jīng)營性收入、家庭轉(zhuǎn)移性收入、家庭財產(chǎn)性收入等內(nèi)容；第四部分是補償方式及金額，包括生產(chǎn)設(shè)備原價、設(shè)備補償、遷移安置補償、收回證書補償、農(nóng)村社保、獎勵資金、住家船及生產(chǎn)船補償?shù)葍?nèi)容；第五部分是退養(yǎng)還湖后仍從事養(yǎng)殖選填；第六部分是意見與建議，包括對此次退還工作是否滿意、政府是否有相關(guān)就業(yè)扶持、個人是否參加政府就業(yè)扶持、不參加就業(yè)扶持的原因等。

退養(yǎng)還湖之后，農(nóng)民收入以外出打工為來源。通過對新民村的調(diào)研數(shù)據(jù)整理，如表1所示，農(nóng)民的收入成分中經(jīng)營性收入由93.8%降至9.8%，由退養(yǎng)區(qū)農(nóng)戶收入的主要成分降至次要成分；工資性收入作為新型收入方式占收入比例由6.2%增至82.7%，躍升為主要收入來源。（表1）

表1 農(nóng)戶基本狀況統(tǒng)計表

退養(yǎng)區(qū)戶主文化程度普遍較低，退養(yǎng)區(qū)戶主構(gòu)成中46.4%的勞動力為小學(xué)及以下的文化程度，高中以上文化程度的勞動力僅25.1%；勞動力構(gòu)成以中老年為主，其中40～60歲戶主占總數(shù)的64.3%。

（三）漁民對退養(yǎng)還湖補助政策認(rèn)知情況及退養(yǎng)還湖意愿分析。在了解退養(yǎng)漁民是否了解退養(yǎng)還湖相關(guān)補助政策時，大多數(shù)漁民可以詳細(xì)描述出補償?shù)木唧w細(xì)節(jié)，且均表示政府的協(xié)調(diào)行為增加了其退養(yǎng)還湖意愿。關(guān)于對補償標(biāo)準(zhǔn)是否滿意的提問，64.4%的漁民表示滿意；21.4%的漁民表示一般，希望政府補償標(biāo)準(zhǔn)再高一點，技術(shù)培訓(xùn)要求水平再低一點；14.2%的漁民表示不滿意，其原因包括補貼過少，少于邵伯湖長江口區(qū)域的補償。從中得出，農(nóng)戶退養(yǎng)還湖的積極性問題的焦點在于補償金額的多少和未來生活保障是否具有長效性和可操作性。

四、新民村退養(yǎng)還湖生態(tài)補償機制的優(yōu)勢

（一）補償標(biāo)準(zhǔn)因地制宜，充分考慮農(nóng)戶利益。與村書記的對話中，“漁民們都會相互打聽，比如邗江區(qū)沿湖村最早完成了退養(yǎng)還湖，我們這邊的漁民會打聽他們那邊的補償狀況，后來漁民們漸漸達(dá)成共識：如果我們的補償狀況和邗江區(qū)一樣，漁民就愿意配合退養(yǎng)還湖”。

在對新民村30戶參與退養(yǎng)還湖農(nóng)戶的訪談中，大多數(shù)農(nóng)戶對退還工作持滿意態(tài)度，部分表示希望補償可以再高一點；少數(shù)表示不滿意的農(nóng)戶理由為該地補償?shù)陀谮踅瓍^(qū)補償，希望可以更加平衡一點。

有限理性小農(nóng)說中，農(nóng)戶所追求的不僅僅是滿足自身對生計所需農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且還希望獲得更大的利潤、享受更多的休閑。但這種個人追求受到了一定的條件制約，如信息的不完備性、決策環(huán)境的復(fù)雜多變性等。

新民村受訪農(nóng)戶收到的補償是按照養(yǎng)殖證書剩余年限的預(yù)估利潤進行補償?shù)?，在工具方面的補償也盡可能按折舊率進行了恰當(dāng)估算，補償之后農(nóng)戶不僅可以獲得稍遜于未來預(yù)期利潤的金額，也可以得到政府為其購置的農(nóng)民社保，以補償湖泊的社會保障功能，與此同時，農(nóng)戶獲得了原本應(yīng)屬于工作時間的休閑，可以利用這段時間外出務(wù)工，獲得更大利潤。因此，對于農(nóng)戶來說，現(xiàn)有補償機制下的成本-效益分析中，受損者的損失可以得到補償并有剩余，農(nóng)戶可以欣然接受。

（二）妥善解決歷史遺留問題。新民村漁民有個人持證、集體持證和無證養(yǎng)殖三種形式。對于個人持證養(yǎng)殖戶，政府在調(diào)研協(xié)商后統(tǒng)一劃定了按年限、設(shè)施和年齡等分類的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策。對于無證養(yǎng)殖戶，政府將其納入監(jiān)管范圍，不予承認(rèn)，不予補償，很好地解決了歷史遺留和監(jiān)管問題。對于集體持證養(yǎng)殖戶，最初集體內(nèi)部眾口難調(diào)，擱置較長時間后，政府通過一次性補償資金給集體的形式完成退養(yǎng)還湖工作。

（三）補償湖泊的社會保障功能。在我國，湖泊作為土地的一部分，其本身具有生產(chǎn)功能、養(yǎng)育功能和資產(chǎn)功能等，可基本滿足農(nóng)村居民生存、就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等生活需求，具有社會保障基本功能。

在就業(yè)方面，政府通過“變利用為保護”的方式，鼓勵漁船駕駛證仍有效的漁民參與湖泊生態(tài)保護監(jiān)管，提供就業(yè)機會；同時，政府開展了一系列就業(yè)扶持工作，積極幫助農(nóng)民再就業(yè)。

養(yǎng)老和醫(yī)療方面，政府為失水農(nóng)戶購買農(nóng)民社保，對年紀(jì)大的農(nóng)民進行一系列額外資助補償。

五、新民村退養(yǎng)還湖生態(tài)補償機制面臨的挑戰(zhàn)

（一）地方以完成任務(wù)為目標(biāo)，未能正確理解退養(yǎng)還湖的初衷。結(jié)合“十三五”規(guī)劃綱要等一系列文件，本文認(rèn)為，退養(yǎng)還湖的目的是：（1）建立生態(tài)長效保護機制，提高人民生活水平；（2）促進勞動力結(jié)構(gòu)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型；（3）促進土地利用由粗放式利用向環(huán)境友好型利用轉(zhuǎn)型；（4）促進經(jīng)濟增長由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

在與村書記訪談過程中，村書記提到初期新民村邵伯湖退養(yǎng)還湖工程預(yù)設(shè)是將一部分邵伯湖的漁民轉(zhuǎn)移至高郵湖地區(qū)，屬于未能理解政策初衷形成的錯誤。

集約經(jīng)營有利無弊的觀點筆者不能茍同。筆者并不認(rèn)為集約經(jīng)營全部是將生態(tài)環(huán)境向更適宜于人類生存的發(fā)展靠近，土地利用更強調(diào)不能過分利用部分土地造成難以恢復(fù)的損傷。

（二）從農(nóng)戶角度分析：農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)型機制不完善。與農(nóng)戶訪談過程中，部分農(nóng)戶表示政府的確組織了就業(yè)培訓(xùn)和扶持工作，但由于需要一定的文化程度，只有少數(shù)農(nóng)戶參加培訓(xùn)或在就業(yè)扶持中受益。

村書記說：“目前當(dāng)?shù)毓I(yè)仍然不太景氣，這些漁民要出去找工作，找工作還是一個比較大的問題。”

漁民本身的養(yǎng)殖捕撈技能在退養(yǎng)還湖實施后只有少數(shù)人得以繼續(xù)依靠謀生，而其余農(nóng)戶由于自身文化水平和接受新事物能力以及積極性有限，謀生渠道受到一定限制，并未實現(xiàn)勞動力向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

（三）從政府角度分析：村莊創(chuàng)收方式固化。持續(xù)充足的資金供給是生態(tài)補償有效開展的關(guān)鍵，其充裕程度直接影響并制約補償價格和補償面積，直接決定了生態(tài)補償?shù)难永m(xù)性，該邏輯對于退養(yǎng)還湖工作同樣適用。

村書記說：“將現(xiàn)有資源盤活，鄉(xiāng)村振興，要做到產(chǎn)業(yè)興旺目前很難，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，大家都在做這件事，需要做出自己的特色來，抓住政策上的一些機遇，需要一個好的合作方，也需要資源?！?/p>

目前，新民村財政收入主要通過土地復(fù)墾，政府撥款的方式，這筆資金可以用于民生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，該村復(fù)墾了900多畝地，省級政府撥款2，000萬元左右，政府用這部分資金對村里的環(huán)境如路燈、綠化、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施進行提升；將集體收納的款項用于日常開支。

鄉(xiāng)村旅游同質(zhì)化嚴(yán)重的背景下，一個行政村想要為自己創(chuàng)收，不能僅僅依靠模仿或者傳統(tǒng)的方式，在與村書記的對話中我們了解到“高郵鎮(zhèn)所有的村都不負(fù)債，雖然日子過得緊巴巴，生活不寬裕，村里大部分資金用于民生服務(wù)，但是沒有負(fù)擔(dān)”。如何帶動一個村的經(jīng)濟向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，如何在退養(yǎng)還湖背景下不斷創(chuàng)新村莊的融資方式，成為當(dāng)前的一大難題。

六、政策建議

基于上述案例分析研究結(jié)論，為了進一步促進退養(yǎng)還湖生態(tài)補償機制的持續(xù)性和長效性，建立生態(tài)長效保護機制，提高人民生活水平，促進勞動力結(jié)構(gòu)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，促進土地利用由粗放式利用向環(huán)境友好型利用轉(zhuǎn)型以及促進經(jīng)濟增長由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，本文提出以下幾點政策建議：

（一）政府正確理解“十三五”規(guī)劃綱要等一系列文件以及退養(yǎng)還湖的初衷。退養(yǎng)還湖的初衷是踐行“綠水青山就是金山銀山”理論，為實現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和奠定堅實基礎(chǔ)，加快經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，推動高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展。因此，退養(yǎng)還湖不能通過轉(zhuǎn)嫁污染、以鄰為壑或過度集約利用土地導(dǎo)致土地質(zhì)量無法正?；謴?fù)、竭澤而漁的方式進行。

（二）不以績效為唯一工作導(dǎo)向，或合理改善退養(yǎng)還湖績效評定規(guī)則。將對退養(yǎng)還湖外部性以一定指標(biāo)量化，加入工作績效評定指標(biāo)當(dāng)中；將轉(zhuǎn)移支付手段的合理性、生態(tài)補償機制的長效性、農(nóng)民收入的長時間穩(wěn)定性加入工作績效評定指標(biāo)中，進一步通過績效導(dǎo)向，促進退養(yǎng)還湖工作有序高效進行。

（三）通過各種渠道促進農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)型機制。包括精細(xì)化技術(shù)培訓(xùn)，使其適應(yīng)農(nóng)戶的自身受教育程度。退養(yǎng)后漁民的收入方式發(fā)生改變，漁民的收入不能單靠漁業(yè)收入，漁民應(yīng)利用現(xiàn)有各種有利資源，形成多種就業(yè)方式。

（四）大力拓展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移空間，制定相應(yīng)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)劃和目標(biāo)，多渠道、多途徑將農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出去。大力開展對農(nóng)民的公益性培訓(xùn)，擴大對農(nóng)民就業(yè)技能的培訓(xùn)，提高他們從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的競爭能力。分別從農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩個角度促進退耕還林地區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，以實現(xiàn)充分就業(yè)和農(nóng)民增收。

（五）在生態(tài)補償制度完善方面，進一步加強對補償期結(jié)束后的補償。包括因地制宜的補償標(biāo)準(zhǔn)，補償?shù)闹骺腕w、方式、途徑等，建立可持續(xù)的補償機制。

要在現(xiàn)行的既定補償政策效用期結(jié)束后，根據(jù)發(fā)展需要采取一項包括公共財政補償、市場化補償在內(nèi)的多種補償方式和多種補償途徑的制度創(chuàng)新，促進補償機制從側(cè)重于對目前工程項目的貫徹和落實的任務(wù)型向全面建立生態(tài)補償制度的任務(wù)型轉(zhuǎn)變。

（六）探索適合當(dāng)?shù)氐男滦彤a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和融資渠道。在鄉(xiāng)村振興背景下，旅游業(yè)成為大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的首要選項，但目前鄉(xiāng)村旅游業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模同質(zhì)化現(xiàn)象，加之疫情影響下，旅游業(yè)發(fā)展遭到重創(chuàng)，導(dǎo)致入不敷出的情況日益凸顯。實行退養(yǎng)還湖的村莊更應(yīng)該發(fā)揮其創(chuàng)新性、獨特性，構(gòu)建穩(wěn)定長效的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和融資渠道，以抵御外部不確定性造成的村內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)大幅度波動。