歐盟低碳燃料法規(guī)對中國航運業(yè)的影響及解困之道

張麗英　苗文卿

摘要：碳減排在航運業(yè)中起步較晚，近年來才受到關注。雖然IMO已進行了航運碳減排安排，但因缺少操作性和懲罰性措施而效果欠佳。歐盟的航運碳減排措施遠超IMO的航運碳減排安排。2023年7月23日，歐盟FuelEU Maritime法規(guī)正式出臺，該立法從技術層面賦能國際航運碳減排，具有正面效應；但這一規(guī)則門檻高、實踐性弱、合規(guī)義務分配不公，又可能引起綠色貿(mào)易壁壘和市場分層等負面效應。航運是跨國際、跨地區(qū)的復雜商業(yè)活動，立法、執(zhí)法和政策支持等多維度措施共同推進將有利于平衡航運、碳減排與國際貿(mào)易之間的關系。中國有必要積極輸出立法方案，推行分層履約機制，平衡技術性措施、營運性措施和市場性措施，敦促國際社會共同構建符合IMO航運碳減排框架的多元化減排機制，以應對貿(mào)易壁壘。

關鍵詞：碳排放；航運碳減排；IMO航運碳減排路徑

中圖分類號：D996.9文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2023）03-0082-10

Impact of Low-Carbon Fuel Regulation of EU on Chinese Shipping Industry and Its Path of Solutions

ZHANG Liying，MIAO Wenqing

（International Law School，China University of Political Science and Law，Beijing 100091，China）

Abstract：Carbon emission reduction comes late in shipping industry and has only got attention in recent years. Although IMO has made arrangements for shipping carbon emission reduction， it is not very effective due to lack of operability and punitive measures. The arrangement of shipping carbon emission reduction made by EU， is far beyond that of IMO. FuelEU Maritime Regulation adopted on 25 July， 2023， technically enables international shipping carbon emission reduction， which has a positive effect. However， the high threshold of rules， weak practicality， and unfair distribution of compliance obligations will lead to negative effects such as “Green Trade Barriers” and double-layer markets. Since shipping is a kind of international and inter-regional complex commercial activity， the promotion of multi-dimensional measures， such as legislation， enforcement and policy support etc.， will help to balance the relationship between shipping， carbon emission reduction and international trade. To break down trade barrier， it is necessary for China to actively output legislative proposals， establish a layered performance mechanism， balance technical measures， operational measures and market-based measures， and urge international community to construct a diversified shipping carbon emission reduction mechanism in line with the IMO framework.

Key words：carbon emission; shipping carbon emission reduction; IMO

shipping carbon emission reduction path

截至目前，全球已經(jīng)有超過130個國家和地區(qū)作出減少碳排放、實現(xiàn)碳中和的承諾，①

國際通行做法是減少產(chǎn)品或服務生命周期全過程中的碳足跡。在全生命周期內，運輸是產(chǎn)品或活動排放二氧化碳數(shù)量相對較多的一個環(huán)節(jié)。根據(jù)國際海事組織（International Maritime Organization，簡稱IMO）溫室氣體研究報告，航運業(yè)溫室氣體排放量約占全球溫室氣體排放量的2%，航運業(yè)碳排放問題突出。（2012至2018年間，國際海運碳強度降低了約11%，但溫室氣體年排放量從9.77億噸增加到10.76億噸。預計到2050年，隨著海運需求的不斷增長，在保持低排放的狀態(tài)（SSP2-RCP2.6）下，二氧化碳排放量將比2018年增長約50%，比2008年增長約90%—130%。IMO，F(xiàn)ourth IMO GHG Study 2020—Final Report，IMO（29 July 2020），https：//imoarcticsummit.org/wp-content/uploads/2020/09/MEPC-75-7-15-Fourth-IMO-GHG-Study-2020-Final-report-Secretariat.pdf.）

法律制度與政策應當與航運碳減排的“新風向”相適應。隨著國際碳減排工作逐步覆蓋到全行業(yè)各領域，航運碳減排進入到國際構建與實踐階段。鑒于航運業(yè)具有國際性、系統(tǒng)性的特性，《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書》（簡稱《京都議定書》）授權IMO對航運碳減排作出全球性安排。然而，歐盟等對IMO的減排進程和減排措施存在強烈不滿，有意推行超越IMO的碳減排安排，2021年7月14日，歐盟委員會提交了FuelEU Maritime立法草案。（該提案全稱為Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Use of Renewable and Low-Carbon Fuels in Maritime Transport and Amending Directive 2009/16/EC，訪問網(wǎng)址：https：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10327-2021-INIT/en/pdf。）2023年7月25日，F(xiàn)uelEU Maritime法規(guī)（簡稱“燃料法規(guī)”）在歐盟理事會正式通過，并將于2025年1月1日生效?！叭剂戏ㄒ?guī)”將成為歐盟航運業(yè)碳減排的強制性標準，故而有必要對其內容進行解讀，以期對中國航運碳減排事業(yè)提供有益參考。

一、“燃料法規(guī)”出臺的動因

（一）IMO碳減排安排的缺陷

隨著航運碳排放過量問題日益嚴重，如何構建航運碳減排路徑成為航運污染治理方面的新焦點?，F(xiàn)行強制性污染治理的國際公約大多解決特定的、傳統(tǒng)的大型船舶事故所導致的大型環(huán)境污染問題，且大多出臺于事故之后，如《1969年國際油污損害民事責任公約》誕生于“托利·勘庸”號泄漏事故之后，專門解決國際油污排放問題。（參見張湘蘭、徐國平：《船舶油污自然資源損害賠償：法律制度障礙的跨越》，載《武大國際法評論》（第2卷），武漢大學出版社2004年版，第36頁。）這些公約對碳排放問題關注較少且內容大多為指導性的，應對碳排放量過高的大氣污染問題的能力明顯不足，無法依據(jù)現(xiàn)行公約構建航運碳減排路徑。

在此背景下，IMO制定了有針對性的航運碳減排規(guī)范、提案與指南，初步形成了IMO的脫碳路徑。首先，IMO于2018年4月13日通過了《國際海事組織關于減少船舶溫室氣體排放的初步戰(zhàn)略》（The IMO Initial Strategy for Reducing Greenhouse Gas Emissions from Ships，簡稱《初步戰(zhàn)略》），初步規(guī)劃了航運碳減排的目標，將航運碳減排措施定位為技術性、營運性和市場性三類，并就技術性和營運性措施作了安排，包括規(guī)范船舶的能源效率管理計劃以及碳強度指數(shù)等。（IMO稱，國際海運溫室氣體排放量盡快達到峰值，到2050年，溫室氣體年度總排放量與2008年相比至少減少50%，并提出了短期、中期和長期措施以完成碳減排目標。Initial IMO Strategy on Reduction of GHG Emissions from Ships Adoption of the Initial IMO Strategy on Reduction of GHG Emissions from Ships and Existing IMO Activity Related to Reducing GHG Emissions in the Shipping Sector，IMO（13 April 2018），https：//unfccc.int/sites/default/files/resource/250_IMO%20submission_Talanoa%20Dialogue_April%202018.pdf.）其次，IMO在《初步戰(zhàn)略》之后持續(xù)地豐富碳減排安排，提出了關于推行燃料電池的草案和推廣液化天然氣（Liquefied Natural Gas，簡稱LNG）、氫氣等新型燃料的提案。（Sub-Committee on Carriage of Cargoes and Containers，7th Session （CCC 7），6-10 September 2021，IMO（10 September 2021），https：//www.imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/CCC-7th-session.aspx. ）最后，IMO的脫碳路徑保留了市場性措施的空白，僅定位了市場性措施的合理性地位，這是因為IMO認為實施市場性措施的時機尚未成熟，因此并未出臺相關安排。（Initial IMO Strategy on Reduction of GHG Emissions from Ships Adoption of the Initial IMO Strategy on Reduction of GHG Emissions from Ships and Existing IMO Activity Related to Reducing GHG Emissions in the Shipping Sector，IMO（13 April 2018），https：//unfccc.int/sites/default/files/resource/250_IMO%20submission_Talanoa%20Dialogue_April%202018.pdf.）

IMO的上述脫碳安排呈現(xiàn)出以下特點：從性質上看，IMO制定的戰(zhàn)略、提案和草案以非強制性規(guī)范為主，尚未形成統(tǒng)一的強制性公約；從內容上看，整體呈現(xiàn)出基礎、緩進的特點，規(guī)則留白較多，技術性和營運性措施均是指標性的規(guī)定，沒有對舊船淘汰、新船減排創(chuàng)新等實質性減排措施作出安排，也沒有懲罰性措施予以配合；從效力上看，措施實施強度弱，市場響應動力不足，實施效果不佳。（截至2022年7月，在全球現(xiàn)役船隊（散貨船、油輪和集裝箱船）中，超過75%的船舶不符合船舶能效設計指標和現(xiàn)有船舶能效指標。Joey Daly，EEXI：Achieving Vessel Compliance，VV Blog（20 July 2022），https：//blog.vesselsvalue.com/eexi-achieving-vessel-compliance.）總體來說，IMO的碳減排安排呈現(xiàn)出有整體目標但實質性措施不足、技術性規(guī)則不足且市場性規(guī)則空白的特點，導致其引領性和實踐性較差。

（二）歐盟碳排放交易機制規(guī)制航運碳減排的局限性

歐盟自2005年起實施歐盟碳排放交易機制（European Union Emissions Trading Scheme，簡稱EU-ETS）。這一機制為歐盟各成員國設立了碳減排目標，并實施歐盟內部碳減排分擔協(xié)議，通過碳交易的方式促使成員國控制排放總量，其主要目的是實現(xiàn)經(jīng)濟成本控制層面的碳減排。隨著多層級、寬領域的發(fā)展與完善，這一交易機制已體系完備、相關市場活躍。（參見范曉波：《碳排放交易的國際發(fā)展及其啟示》，載《中國政法大學學報》2012年第4期，第82頁。）

歐盟早已有意將海運也納入EU-ETS框架內。2022年5月11日，歐盟修改了EU-ETS關于航運碳減排的提案，歐盟將分階段、分層次實施航運業(yè)碳排放配額的方式改為直接在2024年將航運業(yè)納入碳交易體系的模式。但是，單靠EU-ETS并不能完全解決航運碳排放過量的問題，一方面原因是單邊交易定價與國際多邊市場兼容性差，進一步擴大全球碳減排談判“鴻溝”；另一方面原因是市場性措施只能增強碳減排的主觀能動性，通過定價交易的方式激勵各國和企業(yè)自主減排，但對具體減排措施在所不問，致使船方可能通過繞航、在特定港口更換船舶等方式規(guī)避執(zhí)行EU-ETS，（參見覃華平：《歐盟航空減排交易體制（EU ETS）探析——兼論國際航空減排路徑》，載《比較法研究》2011年第6期，第117頁。）削弱了“開源節(jié)流”措施的實際規(guī)制效用。

（三）出臺“燃料法規(guī)”以完善歐盟碳減排體系為了加快航運碳減排進程，歐盟制訂了超出IMO航運碳減排安排和EU-ETS機制的技術性措施。

2021年7月14日，歐盟委員會提出了一攬子立法建議Fit for 55，F(xiàn)uelEU Maritime立法草案是其組成部分，目標是通過其技術性措施專門規(guī)制航運碳減排中的燃料問題。經(jīng)過兩年的談判，該草案于2023年7月成為正式的“燃料法規(guī)”?！叭剂戏ㄒ?guī)”共32條外加5個附件，對航運碳減排計劃進行了全面的安排。首先，在燃料的使用上，要求進入歐盟的大多數(shù)船舶使用低碳或者零碳燃料，（“燃料法規(guī)”第2條規(guī)定了該法案適用的船舶范圍。“燃料法規(guī)”第4條規(guī)定了船舶所使用燃料的溫室氣體排放強度在2025年減少2%，到2030年減少6%，最終到2050年減少80%。）?？扛劭跁r應當使用岸電；（“燃料法規(guī)”第6條規(guī)定，自2030年起，船舶停靠港口時必須使用岸基供電作為能源。）其次，在監(jiān)測上，歐盟將建立獨立的報告、監(jiān)測與驗證系統(tǒng)監(jiān)測船舶執(zhí)行本法案；（“燃料法規(guī)”第7條至第10條規(guī)定了監(jiān)管計劃，第11條至第14條規(guī)定了對監(jiān)管情況的驗證與認定，第28條至第30條規(guī)定了授權及執(zhí)法權力主體和執(zhí)法內容。）最后，在懲罰上，對不合規(guī)的船舶企業(yè)進行懲罰。（“燃料法規(guī)”第23條規(guī)定了懲罰性措施以及對懲罰收入的分配。）除此之外，法案還產(chǎn)生了其他邊際效應，即要求引入低碳或者零碳燃料會引導船舶對燃料儲存裝置進行規(guī)?；脑?，對船員也提出了新的操作規(guī)范要求，如熟悉燃油儲存、轉化等操作。

與IMO的碳減排安排相比，歐盟的航運碳減排計劃從使用的燃料入手進行規(guī)制，更具針對性，建立報告、監(jiān)測和驗證系統(tǒng)的設計體現(xiàn)出歐盟嚴格執(zhí)行“燃料法規(guī)”的決心，明確的各方義務要求和懲罰機制則使該計劃長了“牙齒”?？傮w來看，“燃料法規(guī)”是一部單邊立法，其影響具有雙重性：一方面，制度內容全面且創(chuàng)新性強，從船體、燃料和操作等多個層面推動技術突破，不僅能夠更快速地建立起航運碳減排規(guī)范路徑，還會推動其他國家建立本國的綠色航運制度以尋求與歐盟進行等效豁免；另一方面，超前的單邊立法可能帶來綠色貿(mào)易壁壘，還可能導致IMO的立法與規(guī)劃被架空。筆者將對這種雙重效應展開分析。

二、“燃料法規(guī)”的亮點與不足

（一）制度設計的創(chuàng)新之處

1.創(chuàng)新性地采用燃料措施助力碳減排

燃料是船舶航行的動力，航運碳排放的主要排放源即為燃料燃燒排放，解決排放問題是根本性的“節(jié)流”措施。然而，由于IMO長期處于規(guī)制遲滯狀態(tài)，對規(guī)?；脑旌图夹g創(chuàng)新處于觀望狀態(tài)，國際上一直沒有出臺有強制執(zhí)行力的燃料減排的相關措施。

“燃料法規(guī)”的出臺創(chuàng)新性地改變了這一現(xiàn)狀，其從船舶使用的燃料入手，以強制的方式要求船舶更換燃料以減少燃料燃燒的碳排放?！叭剂戏ㄒ?guī)”要求船舶使用低碳燃料和可再生燃料，并指導船舶進行岸電改造，確保到2050年時航運業(yè)完成從化石燃料到可持續(xù)燃料的轉變。這種技術性措施將刺激低碳和零碳的海洋燃料的開發(fā)和使用，促進新船舶進行技術創(chuàng)新，督促現(xiàn)有船舶更換設備和引入低碳和零碳燃料，更新航運供應鏈和價值鏈，有望從根本上減少航運碳排放。

同時，為了真正實現(xiàn)碳減排的目標，“燃料法規(guī)”設置了廣泛的規(guī)制范圍和較高的減排標準。一方面，“燃料法規(guī)”涵蓋范圍廣，要求大多數(shù)船舶為航運碳減排作出貢獻。根據(jù)“燃料法規(guī)”第2條，其管轄的船舶的范圍為任何船旗國的5 000噸以上的船舶，

航程涵蓋駛向、?？亢婉傠x成員國港口的各程，允許例外的范圍較小。（“燃料法規(guī)”第2條規(guī)定：“本規(guī)例適用于以下總噸位在5 000噸以上的所有船舶，不論懸掛何種船旗：（a）中途停留在歐盟成員國管轄權范圍內的港口期間使用的燃油能耗，（b）從一個歐盟成員國管轄權范圍內的中途停靠港口駛入另一個成員國管轄的中途?？扛壑g的全部能耗和，……（d）從歐盟成員國管轄的中途?？扛垴傠x至最后一個或下一個第三國管轄的停靠港的能耗的一半?！保┝硪环矫?，對于管轄范圍內的船舶，“燃料法規(guī)”減排比例要求較高，敦促其作出實質性改變?！叭剂戏ㄒ?guī)”要求航運業(yè)燃料溫室氣體排放強度在2050年降低80%，在立法草案的基礎上進一步提升了5%。對于無法達到減排要求的不合規(guī)行為，“燃料法規(guī)”設置了較高的處罰，且通過設置倍數(shù)罰款的方式阻止多個周期的連續(xù)不合規(guī)行為，體現(xiàn)了歐盟在推行燃料技術性措施方面的決心。

2.創(chuàng)新性地采用全生命周期碳足跡計算方式

碳足跡有兩種計算方式，一種是僅計算燃料使用過程的模式（tank-to-wake），另一種是全生命周期計算模式（well-to-wake）?，F(xiàn)行規(guī)制大多采取的是僅計算燃料使用過程的模式，即僅關注從燃料開始投入使用直至燃燒完成的過程所排放的溫室氣體，也就是下游排放。但是，由于目前的清潔燃料制備過程并非完全的“綠色”制備，往往會采取將石油等化石燃料催化裂化的燃料生產(chǎn)方式，生產(chǎn)之后還要進行運輸，忽視生產(chǎn)、制備和運輸過程中的上游排放將導致碳足跡計算不準確、碳減排不徹底等問題，僅計算燃料使用過程的模式是一種片面的排放計算范式。（Gang Nam Lee，Jong Mu Kim，et al.，Environmental Life-Cycle Assessment of Eco-Friendly Alternative Ship Fuels （MGO，LNG，and Hydrogen） for 170 GT Nearshore Ferry，Journal of Marine Science and Engineering，Vol.10：755，p.755（2022）.）

相較之下，全生命周期的計算方式則更為準確。歐盟此次立法采用的就是這種計算方式，即計算從燃料生產(chǎn)到燃料燃燒全過程的碳足跡。對于新型燃料而言，這兩種計算方式將產(chǎn)生較大不同，比如在全生命周期計算方式之下，電解甲醇比工業(yè)甲醇的碳足跡更低，是更為清潔的選擇。（Diogo Kramel，Helene Muri，et al.，Global Shipping Emissions from a Well-to-Wake Perspective：The MariTEAM Model，Environmental Science & Technology，Vol.55：15040，p.15047（2021）.）這是一種更加嚴格的碳排放計算方式，實際上是一種延伸規(guī)則，將迫使燃料制備過程也進行技術創(chuàng)新，全鏈條式地進行減排。（參見“燃料法規(guī)”前言第31段，該段稱“對可再生和低碳燃料將采用‘well-to-wake模式，這種模式將涵蓋‘well-to-tank和‘tank-to-wake階段的碳排放”。）實際上，“燃料法規(guī)”的這種碳足跡計算方式也順應了IMO的立法趨勢。此前，IMO一直采用的是僅計算燃料使用過程的碳足跡計算方式。但是，IMO早已計劃將制備階段的碳排放計入燃料碳足跡的計算中，有意將碳足跡計算方式轉變?yōu)槿芷谟嬎惴绞健＃?021年4月14日至15日，IMO曾通過視頻會議的方式討論全生命周期溫室氣體/碳強度的計算方式。自2022年3月IMO減少船舶溫室氣體排放閉會期間工作組（ISWG-GHG 11）會議之后，IMO稱將推出“適用于所有類型燃料的全生命周期溫室氣體/碳強度指南，以便應對有效采用替代性低碳和零碳燃料的實施方案”。Informal Discussions Focus on Lifecycle GHG/Carbon Intensity of Cleaner Fuels for Shipping，IMO（19 April 2021），https：//www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx；Charlie Bartlett，IMO Moves to Address Well-to-Tank Emissions from Shipping，The Loadstar（21 March 2022），https：//theloadstar.com/imo-moves-to-address-well-to-tank-emissions-from-shipping.）歐盟此次立法采用的計算方式則可以被視為是IMO規(guī)則的領跑示范。

綜上所述，“燃料法規(guī)”的創(chuàng)新性制度設計有利于推動國際航運碳減排。同時，“燃料法規(guī)”既填補了IMO的規(guī)則空白，又順應了IMO的立法趨勢，有利于實現(xiàn)規(guī)則融合和規(guī)則取代，降低過度規(guī)則博弈的可能性。

（二）超前規(guī)范導致規(guī)則操作性差

在規(guī)則創(chuàng)新的同時，“燃料法規(guī)”的規(guī)制模式可能會限制規(guī)則的可實踐性。“燃料法規(guī)”采取的規(guī)制方法是目標導向型立法，制定的規(guī)則屬于技術中立規(guī)則。所謂目標導向法，是指在技術性規(guī)范中，僅明確總體目標，但是不制定與目標有關的技術標準；同時，在規(guī)范中引入等效設計標準，許可達到同樣標準的各類設計，是一種較為新穎的國際立法模式?！叭剂戏ㄒ?guī)”的形成過程即為先制定目標、后關注技術，僅要求“船舶航行和停泊中所排放的溫室氣體符合最大限度要求”，（如2030年溫室氣體總排放額應當比2015年（87g CO2eq/MJ）下降7.4%等，其他數(shù)據(jù)可參見歐盟委員會發(fā)布的Commission Staff Working Document Impact Assessment—Accompanying the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Use of Renewable and Low-Carbon Fuels in Maritime Transport（簡稱《歐盟委員會“燃料法規(guī)”影響評定工作報告》），第38頁。）沒有對低碳燃料和零碳燃料的種類和比例作明確限制，也并不規(guī)定船體的設備技術改進要求、燃料的選擇要求、燃料供應商的選擇標準等，具體的技術更新措施交由市場主體決定。這種規(guī)范方式表面上將放松技術要求和燃料要求，為船舶改造和燃料選擇提供較大的靈活性。但是，這種方式很容易形成超前規(guī)范，實踐性較差。

操作性和實踐性差具體體現(xiàn)在兩個方面：首先是燃料的可得性難題。可能符合“燃料法規(guī)”要求的燃料大多是生物燃料、氫燃料或者電燃料，這些燃料目前的可獲取性非常有限，這種從目標入手的方式忽視了規(guī)范的可行性。為了保證規(guī)則的確定性，如若不限制燃料種類，則減排強度標準就應當實現(xiàn)統(tǒng)一，而目前生物燃料等燃料的碳排放強度本身取決于排放生命周期評估，這一標準并未實現(xiàn)全球統(tǒng)一，實踐中仍存在全生命周期計算方式和燃料使用過程計算方式兩種標準。其次是船舶技術創(chuàng)新困境。燃料與技術是相互依存的，例如，有些生物燃料可能會腐蝕和磨耗運輸材料，三、“燃料法規(guī)”對中國航運市場的輻射影響

（一）國內規(guī)則缺位導致航運企業(yè)進退兩難

由于“燃料法規(guī)”較為超前，這些措施的實施將引起對全球大部分船舶和燃料的規(guī)?；脑欤袊鳛楹竭\大國、對歐盟貿(mào)易大國，必然也要參與其中。然而，由于國內和歐盟在技術與規(guī)范方面均存在明顯差距，過早地履行“燃料法規(guī)”的要求將導致中國航運業(yè)被迫陷于進退兩難的困境。

一方面，中國的制度、技術和激勵措施均未達到與歐盟相匹配的層級，航運企業(yè)“進路”難尋。國內的航運企業(yè)必須面對的現(xiàn)實是其只有符合“燃料法規(guī)”的要求，才能停靠歐盟港口。

而目前，國內的現(xiàn)實環(huán)境導致航運企業(yè)處于孤立無援的狀態(tài)：制度、技術和激勵措施三者之間應當是彼此關聯(lián)、相互促進的關系，三者將共同促進航運業(yè)燃料減排轉型，而中國目前尚處于三者之間聯(lián)系弱、缺位多的局面，導致僅靠航運企業(yè)的努力很難實現(xiàn)燃料合規(guī)。船舶所需要的新型燃料屬于高成本原料、燃料加注設施屬于高投資基礎設施，企業(yè)的投資動力不足、自發(fā)性弱，因此需要規(guī)則先行規(guī)制和激勵。然而，除了為新型燃料制定水上加注方式的設計標準外，中國在新型燃料加注站建設、審批和供應等方面都處于規(guī)則缺位的狀態(tài)，也沒有相關政策激勵。在規(guī)則要求和法律促進均不足的局面下，燃料企業(yè)自然沒有動力加大對新型燃料的投入。同時，由于沒有規(guī)則的預先規(guī)制，中國并未推行全生命周期的碳足跡計算方式，也沒有在用船與新船統(tǒng)一的計算標準，（參見李雯、孫曉偉、李海波：《我國船舶碳排放監(jiān)管現(xiàn)狀及監(jiān)管體系構建研究》，載《中國水運》2021年第3期，第123頁。）導致航運企業(yè)只能選擇特定加注，加注成本高。

而另一方面，航運企業(yè)貿(mào)然按照歐盟標準改造后“退路”不足?！叭剂戏ㄒ?guī)”的出臺現(xiàn)實地附加了燃料合規(guī)性審查的義務。由于航運是全球性的，船舶在整個航程中必然要以最高的減排標準作為本船的合規(guī)標準，這種現(xiàn)實將觸發(fā)歐盟規(guī)則中的長臂管轄。因此，中國的航運企業(yè)目前被迫根據(jù)歐盟的區(qū)域性法規(guī)導向判斷全球燃料減排傾向，但是這將導致中方企業(yè)“退路”不足，原因是：隨著國際多邊措施和中方措施的完善，航運企業(yè)可能會受到規(guī)則博弈的輻射影響。如果中方或者IMO的規(guī)則與歐盟的規(guī)則導向不同，例如未來可能主推采用輕質船體材料、降低航速等方式減排，則會導致出現(xiàn)航運企業(yè)錯誤判斷減排傾向、船舶改造技術參數(shù)或者燃料選擇不符合國際規(guī)則的情況，使得目前按照歐盟規(guī)則所進行的規(guī)?；脑斐杀靖吨痪妗?/p>

（二）舊船船隊存在多重履約困境

新燃料的推行還需要對船舶進行改造，如對船舶動力系統(tǒng)進行升級改造等。中國是老舊船比重較大的國家，（據(jù)統(tǒng)計，截至2021年12月31日，中國沿海省際運輸干散貨船中老舊船舶（船齡18年以上）數(shù)量占總艘數(shù)的11.5%；沿海省際集裝箱運輸船舶中老舊船舶（船齡20年以上）數(shù)量占總艘數(shù)的11.8%；沿海省際油船中老舊船舶（船齡12年以上）數(shù)量占總艘數(shù)的38.3%；沿海省際運輸化學品船中老舊船舶（船齡12年以上）數(shù)量占總艘數(shù)的47.5%；沿海省際液化氣船中老舊船舶（船齡12年以上）數(shù)量占總艘數(shù)的50.7%，總體比例較高。參見《2021年沿海省際貨運船舶運力分析報告》，載中華人民共和國交通運輸部網(wǎng)站2022年3月2日，https：//xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/syj/202203/t20220302_3643952.html。）老舊船改造是一個漫長的過程。由于現(xiàn)在海運運力過剩，舊船船隊如果沒有及時追趕碳減排標準則會阻礙其參與國際貿(mào)易。

究其原因，由于規(guī)范本身不明確，“燃料法規(guī)”未將碳減排義務明確分配到每一方，而是由航運公司和合同安排決定，（參見“燃料法規(guī)”前言第63段。）則在船東和承運人之間會出現(xiàn)船舶碳減排義務分配的漏洞：首先，對于老舊船船東而言，精進船舶設備就需要在更新設備后的幾年內提高租船定價，根據(jù)測算，當柴油與LNG的差價低于1 000元/噸時，300噸級別以上船舶“油改氣”投資回收期將達到8年以上，由于承租時間有限，大部分船舶承租時間集中在半年到一年之間，（Nishatabbas Rehmatulla， Sophia Parker， et al.，Wind Technologies： Opportunities and Barriers to a Low Carbon Shipping Industry， Marine Policy， Vol.6：1， p.6（2017）.）難以滿足對船舶進行結構性改造的成本回收期，因此更需要船東在提供更加符合低碳標準的船舶與節(jié)約成本之間進行平衡，否則可能丟失部分商業(yè)合同。同時，由于養(yǎng)護、管理船舶投入較多的一般為大型航運公司，其成本回收期長；而部分小型船舶公司可能對市場響應較快，船舶較少，投入成本也較低，成本回收期反倒較短，因此可能出現(xiàn)小型船舶公司擠占市場的情形。

其次，分擔機制導致各方碳減排義務的履行存在沖突。對于老舊船而言，改變燃料和改造技術的成本均較高，這些成本必然會在船東和承租人之間進行分配或者轉移。由于承租人和船東之間的期租合同中一般存在燃料費用由承租人承擔、船舶資本和維護費用由船東或經(jīng)營者承擔的分擔機制，在這種機制下，為了滿足碳減排要求，可能在到底是要求承租人購入更加符合標準的燃油還是要求船東或者經(jīng)營者購買“燃料法規(guī)”所說的市場性配額這一問題上出現(xiàn)分歧。相應地，二者之間對合規(guī)義務的履行將會存在矛盾。如果因為合規(guī)義務履行不足導致船舶受到處罰或者船舶年度評級過低，將增加船東出租船舶的難度，導致最終由船東來承擔分擔機制的不利后果。

最后，船舶不適航的因果關系難以認定。如果燃料問題進一步導致船舶不適航，則不適航的責任承擔問題將產(chǎn)生大量爭議。原因是這種不適航可能是由于船東出租的船舶不符合碳減排設備要求，如沒有安裝符合要求的脫碳塔等，也可能是由于承租人選擇的船舶燃油不符合標準等導致碳排放增加。

在海運運力已經(jīng)過剩的情況下，貨主和承運人可能傾向于選擇改造較早、成本回收剩余較少的船舶，這些優(yōu)勢選擇將導致老舊船隊的市場份額不斷被擠占。

（三）出現(xiàn)中歐貿(mào)易壁壘等負面連鎖反應

前述負面效應和不利影響的疊加將引發(fā)惡性連鎖反應，最終出現(xiàn)零和博弈的局面。航運碳減排本應是國際聯(lián)合行動，但是超前規(guī)范、燃料選擇困境、老舊船隊淘汰問題、市場扭曲問題和合規(guī)義務的貿(mào)易保護色彩等最終將導致中歐進出口之間的貿(mào)易壁壘、貿(mào)易保護無效和區(qū)域內損失。

“燃料法規(guī)”的弊端和負面效應之間是彼此關聯(lián)的：超前規(guī)范和不合理的合規(guī)義務安排將在燃料的成本、可獲得性和技術標準方面帶來許多難題；這些難題將產(chǎn)生雙面影響，一方面為歐盟燃料市場和航運市場帶來貿(mào)易保護，另一方面將加重船隊義務和提高船東成本，使部分老舊船難以應對貿(mào)易成本上升的難題；進而導致船舶在歐盟外部加注困難、中國的部分船隊無法進入歐盟的雙重不利結果，這種雙重結果將導致貿(mào)易壁壘，最終將影響歐盟的燃料市場和進出口市場，使貿(mào)易保護無效，出現(xiàn)“超前規(guī)范—貿(mào)易保護—貿(mào)易壁壘—淘汰他國船隊—貿(mào)易保護無效”的鏈條式惡性效應。

以合規(guī)義務分配產(chǎn)生的影響為例，歐盟這一合規(guī)義務安排將導致區(qū)域內貿(mào)易保護，缺乏公平性。本質上，歐盟合規(guī)義務的分配不公實際上可能是為了保護歐盟內部的燃料供應商。假使將燃料合規(guī)義務附加給燃料供應商，則歐盟內的燃料供應商可能因為提供更加清潔的燃料和更易符合合規(guī)要求的燃料而定價高于歐盟外部燃料供應商，這可能導致前往歐盟的遠洋船舶會設法避免在歐盟內部加注燃料。為了保護內部燃料供應商的市場競爭力，歐盟將這一合規(guī)義務附加給船公司。而船公司義務的加重將導致本就成本激增的部分船隊放棄歐盟市場，形成貿(mào)易壁壘，進而導致內部燃料供應商供需失衡，內部供應商的市場競爭力下行，歐盟的本意無法實現(xiàn)。

因此，從燃料市場和貿(mào)易市場的角度分析，歐盟的單邊措施沒有充分考慮到航運市場中各方需求和發(fā)展現(xiàn)狀，規(guī)范與技術現(xiàn)狀不匹配，嚴重影響多邊國際貿(mào)易和市場競爭，可能出現(xiàn)不利連鎖反應。

四、“燃料法規(guī)”的中國應對

面對“燃料法規(guī)”和國際碳減排趨勢，中國面臨避免國內航運企業(yè)受損和推動本國航運實質性碳減排的兩大難題。為了避免中國航運企業(yè)的實質性損失，除了國際譴責和國際訴訟等，更為有效地應對負面效應的方式是盡快以國際多邊合作取代單邊措施，即以IMO規(guī)則取代歐盟規(guī)則，消弭單邊規(guī)則的效力。

同時，為了實現(xiàn)減排目標，中國應當積極出臺本國碳減排措施。為實現(xiàn)這兩個目標，中國應當重點關注以下幾個方面。

（一）在碳減排規(guī)則中設立舊船船隊分層履約機制

由于歐盟所制定的部分規(guī)則沒有關注到燃料的成本和燃料的可獲取性，對舊船船隊而言可執(zhí)行性較弱。

在此背景下，中國可率先設立并積極推動IMO為舊船設立分層履約機制，允許已有船舶按照技術層次分階段完成燃料替換，按照船舶現(xiàn)行狀況設定履約時限，并規(guī)定每年完成技術替換的最低比例，在完成技術改造一定年限內輔以補助，使其能夠在有效的成本控制內完成新型燃料的更換。

同時，在舊船履行燃料國際標準和舊船拆解等技術上推行技術合作與轉讓，實現(xiàn)國際碳減排有賴于全球性的參與。在合作路徑上，中國可考慮通過利用“綠色航運走廊”、雙邊或者多邊條約或者共同發(fā)起綠色倡議的方式進行；在合作機制上可考慮以技術合作和轉讓協(xié)議為對價，通過在兩國之間建立相應的等效減排制度的方式或者統(tǒng)一技術標準體系的方式實現(xiàn)國際共同碳減排。

（二）明確市場調配的額度

中國應當重視技術、營運和市場三大類航運碳減排措施之間的平衡，并關注以下三個方面：一是減少技術性規(guī)范的市場性措施色彩，或避免在技術性規(guī)范（如燃料規(guī)則、技術改造規(guī)則和營運規(guī)則等）中提供市場調配的選擇；二是統(tǒng)一多層級的市場性措施，如避免國際層面、國家層面和地方層面的多層市場化措施共存，避免多個同質化措施疊加；三是將技術性措施和營運性措施的比重提升到與市場性措施相匹配的程度等。以“燃料法規(guī)”為例，“燃料法規(guī)”允許超額完成合規(guī)任務的船舶將多余的減排配額出售給某些無法完成燃料減排任務的船舶，但是這種市場性激勵措施應當是限制性的。在各國和國際上碳交易機制仍在實施的情況下，不應當在燃料規(guī)則中再次規(guī)定這種市場性措施，以避免雙層燃料市場、大型班輪或者集裝箱船額外融資、擠占小型船隊市場占比等市場性弊端。

在關于航運減排的碳交易體系中，市場性措施同樣應該受到限制，以保證市場性減排與技術性減排之間的合理比重。中國應當限制完成合規(guī)任務的船舶可參與市場調配的額度，并避免抬高定價的不正當市場競爭。相應地，可將超額完成減排任務的激勵機制轉變?yōu)橥２?、岸電等港口支持以及融資傾斜等；避免規(guī)范層面的市場促進的同時，允許無法完成任務的船隊與超額完成任務的船隊之間建立商業(yè)互助關系等。

（三）制定燃料合規(guī)規(guī)則和標準

在限制市場性措施的基礎上，中國應當繼續(xù)關注燃料碳減排本身的技術性要求，從制度層面上移除獲取合規(guī)燃料的障礙。完善燃料的立法、燃料制備標準、燃料加注標準和碳捕集技術激勵等都將助力解決國內規(guī)范空白的問題，為中國航運企業(yè)提供后備支持。

目前，國際上提出了使用混合燃料（化石燃料、LNG）和發(fā)展其他清潔燃料等燃料合規(guī)模式，航運業(yè)已經(jīng)將目光投向以甲醇、生物柴油、氫和氨等為代表的清潔能源（見表1）。為了大力推行這些清潔燃料，中國應當先行制定替代性燃料入級規(guī)則、應用指南、管理辦法等規(guī)范性文件。例如，可參考國內外已有的《船舶應用甲醇/乙醇燃料指南》《甲醇/乙醇燃料船舶安全暫行指南》《甲醇燃料船舶入級規(guī)則》等為氨燃料、氫燃料等制定規(guī)范化的燃料推行路徑。

同時，為了避免技術鎖定，中國應當關注適當?shù)娜剂线x擇與碳減排產(chǎn)業(yè)鏈透明度問題。尤其是在燃料推廣初期，中國應當建立燃料披露的有關規(guī)范并形成本國監(jiān)測系統(tǒng)和監(jiān)測標準，要求船舶企業(yè)提供明確的燃料來源證明并對燃料進行檢驗，以避免頭部燃料企業(yè)的技術壟斷，并促進清潔燃料生產(chǎn)集群技術革新，形成規(guī)模生產(chǎn)效應。在燃料生產(chǎn)及燃料加注標準層面上，國際上以及美國、歐盟等均已經(jīng)出臺LNG船舶加注以及岸基建造標準，如《國際散裝運輸液化氣體船設備和構造規(guī)則》、美國《LNG生產(chǎn)、儲存和裝運標準》等，中國處于起步狀態(tài)，或可借鑒上述行業(yè)規(guī)范和國際通行標準。

中國不僅需要燃料選擇層面的前端技術創(chuàng)新，在船舶上推行碳捕集與封存（Carbon Capture and Storage，簡稱CCS）技術等“兜底”技術對燃料合規(guī)性同樣具有重要意義。因此，政策和規(guī)范上應當對CCS技術提供支持。目前，CCS技術尚未成熟，且效果尚不穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)鏈布局不夠完善，未來的研發(fā)空間較大。（參見吳何來、李汪繁、丁先：《“雙碳”目標下我國碳捕集、利用與封存政策分析及建議》，載《電力建設》2022年第4期，第35頁。）在燃料選擇尚存困境時，CCS技術的完善應當與新型燃料的研發(fā)并駕齊驅，政策支持自然也應當與之同頻。

（四）將“綠色航運走廊”倡議法制化

破除貿(mào)易壁壘需要國際聯(lián)合行動，推行“綠色航運走廊”是航運碳減排方面破除貿(mào)易壁壘的優(yōu)勢做法之一。2021年11月，英國、美國等22個國家共同簽署了《克萊德班克宣言》（Clydebank Declaration），聲稱要共同建設六條以上“綠色航運走廊”，實現(xiàn)走廊上的航運凈零排放，其是一種與航線結合的國際綠色合作機制。中國已經(jīng)積極響應“綠色航運走廊”倡議。（2022年1月，上海港和洛杉磯港共同倡議建立“綠色航運走廊”，上?！迳即壓骄€作為全球航運量最大的貨運航線之一，也將在航運碳減排方面發(fā)揮重要作用。參見伊莎貝爾·格利森：《“綠色航運走廊”能解決航運業(yè)巨大的碳足跡嗎？》，載信德海事網(wǎng)2022年4月26日，https：//www.xindemarinenews.com/topic/yazaishuiguanli/38063.html。）

“綠色航運走廊”可通過借助可行的技術、經(jīng)濟條件和法規(guī)監(jiān)管，融合燃料生產(chǎn)商、船方、貨方和監(jiān)管機構，在兩個港口及其中間港口之間的航運路線上推行零排放船舶營運。（Global Maritime Forum，The Next Wave：Green Corridors，Global Maritime Forum，2021，p.11.）走廊與航線供應鏈和價值鏈相結合，但又有明顯的“綠色”特色，這就使得在一條鏈條上結合了上述所有碳減排的可行性措施。這種結合方式將打破對區(qū)域或者國家內部供應商的貿(mào)易保護壁壘，原因是在特定“綠色航運走廊”航線上可通過在特定地區(qū)生產(chǎn)、加注的方式供應燃料，國家之間的供應壁壘將被移除。例如，馬士基與中集安瑞科控股有限公司、歐洲能源等企業(yè)建立合作關系，將在中國、北美建立工廠生產(chǎn)特定燃料，供給跨太平洋航線的“綠色航運走廊”上的船舶。（參見趙博：《“綠色航運走廊”改變了什么》，載《中國船檢》2022年第7期，第17頁。）同時，“綠色航運走廊”激勵船方與貨方之間進行配合，如此一來，貨方也被置于航運碳減排的鏈條之中，通過作出使用減排船舶等承諾參與減排。一方面，成本將在兩方之間進行靈活轉移，減輕船方的改進負擔；另一方面，兩方之間同受碳減排安排約束的模式將減輕不適航等爭議下的因果關系證明責任。

中歐之間應當尋求協(xié)同推動“綠色航運走廊”的進路，將“綠色航運走廊”的倡議發(fā)展為政府間協(xié)議和區(qū)域間協(xié)議，有必要考慮以下制度安排：統(tǒng)一規(guī)制思路，即這一倡議是否要對船舶技術、營運措施作出明確限制，如是否要限制使用特定燃料，也就是把握規(guī)則的靈活性；統(tǒng)一定義，比如合意定義清潔燃料的范圍是僅包含完全清潔的燃料還是也包括工業(yè)制備的清潔燃料，實質上是指對于碳排放生命周期的定義；

探索制定“綠色航運走廊”上的標準合同范本或者標準合同條款，為走廊上的船方和貨方提供燃料選擇范本、碳交易配額條款和技術替代條款等，從政府間合作下沉至企業(yè)層面的合意，使“綠色航運走廊”實現(xiàn)公私合作。

“綠色航運走廊”的建設還需要一些綜合性監(jiān)管措施來設置最低市場門檻和達成最顯著的碳減排效果，以避免淪為虛設。走廊上的貨主和船主可分別建立需求聯(lián)合機制，通過登記和信息共享，最大化利用走廊上的信息整合優(yōu)勢，為貨主減少不符合比例的、因船舶脫碳技術改造而產(chǎn)生的成本，而小型船隊也更有機會融入碳減排潮流中。

對于中歐而言，歐盟完善的制度規(guī)范或許會助力中歐共建“綠色航運走廊”，對歐盟而言擴展了其規(guī)則的國際法合法性，而對中國而言將有助于獲取清潔燃料和進行研發(fā)合作。

（五）將補貼和保險支持制度化

1.制定多層面補貼制度

未來推廣清潔燃料不光是通過監(jiān)督和懲罰機制督促清潔燃料的使用，更需要通過激勵機制激勵清潔能源的使用。第一，在政策層面上體現(xiàn)激勵措施。中國首先應當建立相關制度保障，簡化審批程序以及監(jiān)督LNG動力船的建造，將前端服務與末端監(jiān)督相結合，可以借鑒歐盟針對萊茵—美因—多瑙河域LNG水上運輸?shù)摹皻W洲LNG總規(guī)劃”。（LNG Masterplan for Rhine-Main-Danube Project，Danube Region Strategy（9 October 2017），https：//navigation.danube-region.eu/lng-masterplan-for-rhine-main-danube.）第二，大型改造有賴于政府補貼，可通過財政補貼平衡環(huán)境治理與企業(yè)成本間的矛盾，對新船和改造船提供補貼，避免船舶企業(yè)動力不足的問題。同時，中國目前對LNG動力船沒有稅收減免政策，或可學習日本、歐盟等給予稅收減免，如在挪威，LNG動力船可以享受大幅度減免氮氧化物排放稅的優(yōu)惠政策。（參見管曉薇：《試論激勵發(fā)展LNG船舶的法律選擇》，載《上海商學院學報》2016年第5期，第28頁。）

2.通過碳交易保險兜底航運碳減排風險新型船舶和海上作業(yè)方式可能會對傳統(tǒng)的保賠保險提出挑戰(zhàn)：安裝、建造、維護或拆卸海上風力發(fā)電場的操作所產(chǎn)生的風險，似乎不適合與那些直接從事傳統(tǒng)貨物運輸?shù)娜斯餐袚?；在港口實施岸電系統(tǒng)時，進港關閉發(fā)動機等操作或許會對停泊帶來風險。如保險業(yè)可以根據(jù)船舶的二氧化碳排放量收取不同的保費，從保險層面促進船廠對船舶碳排放的關注；或者出臺碳交易信用保險，將碳排放交易合同中約定的排放數(shù)量作為保險標的等。（參見甘愛平、真虹：《我國航運低碳減排與碳金融交易的市場引導機制》，載《交通企業(yè)管理》2016年第12期，第7頁。）

五、結語

雖然目前國際上已經(jīng)對減少碳足跡和實現(xiàn)碳中和達成共識，但是碳減排過程是環(huán)境與經(jīng)濟之間的博弈過程，其進程要與國家經(jīng)濟相適應。面對歐盟航運碳減排的措施，應當從規(guī)則本身和規(guī)則的外部效應兩個方面評價其對國際航運的影響。從規(guī)則本身來看，歐盟燃料規(guī)則豐富了其航運碳減排措施體系的技術性規(guī)則，且這種規(guī)則與IMO的立法趨勢契合；但是其規(guī)則存在實踐性較差、義務分配不公等弊端。從國際航運的角度來看，這種超前規(guī)則會導致貿(mào)易壁壘。總之，歐盟的措施應當在助力航運碳減排與關注國際多邊貿(mào)易之間尋求平衡，避免通過碳減排措施斂財。從中國的角度來看，中國應當以此為鑒制定“中國方案”，促進本國規(guī)則與IMO國際規(guī)則的融合。

收稿日期：2023-07-29

基金項目：2018年度國家社科基金項目“‘一帶一路國際合作機制框架設計”（18VSJ050）

作者簡介：張麗英，女，中國政法大學國際法學院教授、博士生導師，中國政法大學海商法研究中心主任，中國海事仲裁委員會仲裁員，大連仲裁委員會仲裁員，中國國際經(jīng)濟法學會常務理事，中國海商法協(xié)會常務理事，中國法學會WTO研究會常務理事;苗文卿，女，中國政法大學國際法學院國際法專業(yè)博士研究生。

① 提出碳中和承諾的國家名單和各國計劃完成情況詳見https：//zerotracker.net。