資格權(quán)賦能與宅基地立體化高效利用

張期陳,張榮佳,劉永健

(上海商學(xué)院 商務(wù)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,上海 201499)

引 言

隨著我國工業(yè)化、市場化和城市化的發(fā)展,大量農(nóng)民涌向城市,宅基地長期閑置。宅基地(所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))“三權(quán)分置”的改革設(shè)計應(yīng)運(yùn)而生。自2015年宅基地改革試點(diǎn)以來,各地探索出了不少宅基地獲取和退出的模式和經(jīng)驗(yàn),如余江模式[1]、義烏模式[2]等。但有些地方盲目推動農(nóng)民退出宅基地并迫使農(nóng)民上樓,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。2020年中央提出《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》,2021年和2022年的中央一號文件兩次強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)慎”推進(jìn)宅基地制度改革,積極探索宅基地“三權(quán)”的實(shí)現(xiàn)形式。獲取對土地密集利用的增益是農(nóng)民希望國家改變產(chǎn)權(quán)的重要動因,但是在改變產(chǎn)權(quán)時如果把此前(有權(quán))使用土地的人排除在外,那么這些人必然會反對這種變革[3]。宅基地“三權(quán)分置”的設(shè)計思路與此類似:不改變農(nóng)村集體組織對宅基地的所有權(quán),明確資格權(quán)以保障農(nóng)民(此前的產(chǎn)權(quán)個體)住有所居,而把使用權(quán)作為宅基地資源“可以”市場化配置的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

宅基地資格權(quán)指農(nóng)民基于成員身份享有的、以申請的方式獲得的宅基地初始使用權(quán)的資格。資格權(quán)并非取得宅基地的充分條件,其受到人均耕地面積、地理區(qū)位、地形地貌、占地類型、戶內(nèi)人口數(shù)等條件制約,且需要經(jīng)過特定審批程序才能落實(shí)[4]。明確資格權(quán)的權(quán)能是構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度的關(guān)鍵[5]。農(nóng)民行使資格權(quán)的實(shí)踐流程是:符合條件的農(nóng)民“申請”宅基地→集體組織“允許”農(nóng)民選地建房→農(nóng)民“選地建房”。這里的“允建、選建”關(guān)系能否像承包地的“發(fā)包承包”關(guān)系一樣被納入宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)中?若不能明確,就無法厘清資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的邏輯關(guān)系[6],有效利用宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)計目的可能就無法實(shí)現(xiàn)。

一、宅基地資格權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

目前關(guān)于資格權(quán)的實(shí)踐探索面臨兩大困境,即資格權(quán)設(shè)置目的上的功能困境和資格權(quán)價值變現(xiàn)在運(yùn)作方式上的機(jī)制困境。

(一)資格權(quán)設(shè)置目的上的功能困境

功能演化是解釋制度變遷的一個重要理論進(jìn)路。功能性理論設(shè)想一個理性的角色,該角色采取行動推動制度變遷,以使制度更好地滿足角色的利益[7]。宅基地與地上建筑物相捆綁,在空間上不可移動,對農(nóng)民具有經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多重功能,既有福利屬性,也有財產(chǎn)屬性[8]。農(nóng)村宅基地具有保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)兩種主要功能。住房保障是農(nóng)民的基本權(quán)利保障。宅基地保障是農(nóng)民住房保障的唯一方式,是社會保障的替代品,具有社會治理功能,事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定,是宅基地制度設(shè)計時的主要政策考量[9]。不少學(xué)者把保障功能看作宅基地的主要功能[10]。隨著“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”轉(zhuǎn)型,城鄉(xiāng)建設(shè)都有增加建設(shè)用地需求,宅基地的財產(chǎn)功能日益增強(qiáng)[11]。不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū),還是相對落后的西部地區(qū),農(nóng)民渴望從宅地產(chǎn)獲得財產(chǎn)回報的意愿越來越強(qiáng)烈。從實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)看,接近90%的農(nóng)民有宅地產(chǎn)流轉(zhuǎn)偏好,其中偏好短期出租的占60%(見表1)。未來制度改革需要以保障農(nóng)民居住權(quán)利為前提,合理促進(jìn)宅基地適度財產(chǎn)化,同時,借鑒承包地“三權(quán)分置”的經(jīng)驗(yàn),讓使用權(quán)承擔(dān)宅基地財產(chǎn)化的產(chǎn)權(quán)依托。這是目前國內(nèi)很多學(xué)者的觀點(diǎn)。但是這里存在一個重要的邏輯問題,對該問題已有實(shí)踐未曾涉及并且理論上也沒有深刻認(rèn)識,即保障性的資格權(quán)設(shè)置與宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)的財產(chǎn)化有何關(guān)系?

表1 農(nóng)民對宅地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的偏好情況

以資格權(quán)保障農(nóng)民個體住有所居,這實(shí)際上是對以往“一戶一宅”的農(nóng)居格局這一既成事實(shí)的法理追認(rèn)。但是需要探討的是,具有保障性的資格權(quán)設(shè)置能否“直接”為宅基地及地上住房的市場化配置創(chuàng)造先決條件?如果不能妥善回答解決該問題,那么宅基地產(chǎn)權(quán)的價值彰顯和農(nóng)民的居住保障就難以兼得。

(二)資格權(quán)價值變現(xiàn)運(yùn)作方式上的機(jī)制困境

宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)指農(nóng)民基于資格權(quán)獲得使用權(quán),并通過自主建房、共建住房或合理受償?shù)确绞?實(shí)現(xiàn)居住權(quán)益有效保障的過程。可以按照福利供給的多元主義,由政府、集體組織、市場和農(nóng)民聯(lián)合承擔(dān)農(nóng)村住房保障,并構(gòu)建宅基地資格權(quán)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)機(jī)制,促進(jìn)資格權(quán)的財富價值多元動態(tài)實(shí)現(xiàn)[1]。資格權(quán)以實(shí)物形態(tài)的“一宅一戶”為主要和優(yōu)先實(shí)現(xiàn)形式,但也可以是多戶農(nóng)民共享一塊宅基地,如農(nóng)民公寓、集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等。

具有身份屬性的資格權(quán)不可能進(jìn)行市場交易,不能轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或入股[12]。這并不表示資格權(quán)不能變現(xiàn)或財產(chǎn)化。農(nóng)民至少有權(quán)在本集體內(nèi)部放棄資格權(quán)時獲得貨幣補(bǔ)償,這也是目前宅基地利用實(shí)踐中的常見做法。此外,如果承認(rèn)“一宅一戶”為資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要形式,那么作為資格權(quán)行使上的犧牲行為,“共享宅基地”意味著農(nóng)民為集體組織節(jié)約了宅基地資源,應(yīng)該從所節(jié)約資源的后續(xù)開發(fā)利用中獲利。

在農(nóng)村,宅基地資源的節(jié)約相對容易實(shí)現(xiàn),難的是其后續(xù)開發(fā)往往需要外部社會資金的支撐。內(nèi)外合力的形成非常關(guān)鍵,否則節(jié)約出來的宅基地也無法得到有效地開發(fā),結(jié)果不僅資格權(quán)變現(xiàn)的路徑受阻,還導(dǎo)致更大范圍、更大程度的宅基地資源閑置。根據(jù)筆者對上海寶山區(qū)月浦鎮(zhèn)某村的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)民上樓以后,村委會擬將農(nóng)民騰退的住宅轉(zhuǎn)型為休閑民居,但是在招商引資到位之前這些農(nóng)房實(shí)際上長期處于閑置狀態(tài)。

二、為何要對宅基地資格權(quán)賦能

宅基地的產(chǎn)權(quán)構(gòu)建最終是為了促進(jìn)農(nóng)村土地資源的有效利用。這里的“有效”不僅指“有效配置(資源)”,還包括“有效保障(住房)”。在這方面,宅基地和承包地的產(chǎn)權(quán)構(gòu)建邏輯是一樣的。但是宅基地和承包地的有效利用形態(tài)明顯不同,因此,兩者的產(chǎn)權(quán)構(gòu)建邏輯不同,兩者的產(chǎn)權(quán)構(gòu)建效果也不同。這些不同決定了宅基地制度改革的資格權(quán)導(dǎo)向。

(一)兩種農(nóng)村土地有效利用的形態(tài)差異

可以把承包地大規(guī)模連片集中利用稱作“平面化”有效利用,“平面化”有效利用足以實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置。但是面對我國龐大的人口數(shù)量和稀缺的宅基地資源,僅僅實(shí)現(xiàn)“平面化”有效利用是不夠的,宅基地“立體化”有效利用(如農(nóng)民上樓)可能才是出路,尤其在城市周邊等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域。在集體土地公有制框架下,對宅基地資格權(quán)合理賦能,才是促進(jìn)宅基地“立體化”有效利用的可行改革路徑。

(二)兩個“三權(quán)分置”的風(fēng)險差異與宅基地制度改革的資格權(quán)導(dǎo)向

1.兩個“三權(quán)分置”的城市化、市場化風(fēng)險。兩個“三權(quán)分置”都要妥善處理土地資源的“有效配置”和“有效保障”問題。在宅基地“三權(quán)分置”中,以資格權(quán)的設(shè)置促進(jìn)有效保障,以使用權(quán)的設(shè)置促進(jìn)有效配置;在承包地“三權(quán)分置”中,則是分別設(shè)置承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。但是在兩個“三權(quán)分置”實(shí)踐中,農(nóng)民面臨的市場化風(fēng)險明顯不同:(1)對承包地而言,進(jìn)城農(nóng)民長期流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)后,會有諸多機(jī)會選擇非農(nóng)就業(yè),不會面臨太高的生活壓力,一般不必回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在流轉(zhuǎn)期限結(jié)束時,承包地又會回到農(nóng)民手中。(2)對宅基地而言,由于房地一體,進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住房所有權(quán)時其宅基地資格權(quán)已然喪失。即使農(nóng)民家庭能夠完全城市化,倘若家庭人口增加這類農(nóng)民還會面臨較高的城市住房壓力,其后代的住房保障問題也還會凸顯。該預(yù)期在實(shí)踐中顯然抑制了進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地,進(jìn)而導(dǎo)致大量宅基地閑置。

因此,宅基地“三權(quán)分置”政策初衷是要更多考慮進(jìn)城農(nóng)民面臨的長期市場風(fēng)險,更多考慮“有效保障”問題,而不是“有效配置”問題?？闪鬓D(zhuǎn)的使用權(quán)、可放棄或可退出的資格權(quán)設(shè)置只能促進(jìn)宅基地“平面化”地“有效配置”,不一定促進(jìn)宅基地“立體化”地“有效配置”。所以,有必要細(xì)化并賦予宅基地資格權(quán)更多權(quán)能,促進(jìn)宅基地“立體化”有效利用。

2.“房地一體”約束與宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)導(dǎo)向。兩個“三權(quán)分置”都以土地集體所有制為前提,都要細(xì)分出可交易的產(chǎn)權(quán),以促進(jìn)各自財產(chǎn)價值的實(shí)現(xiàn),如承包地的經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)。其差異在于:作為可交易的產(chǎn)權(quán)設(shè)計,承包地經(jīng)營權(quán)的設(shè)置不必過多考慮地上附著物;宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置則與地上住房息息相關(guān)。

宅基地“三權(quán)分置”的客體表面是地(宅基地),但最終在房。在集體所有制框架下,宅基地細(xì)分出的產(chǎn)權(quán)(資格權(quán)、使用權(quán))是受所有權(quán)限制的不完全產(chǎn)權(quán)或相對產(chǎn)權(quán),而非自由交易的絕對產(chǎn)權(quán)[13]。但是宅基地上的房屋產(chǎn)權(quán)邏輯上是可以自由交易的完全產(chǎn)權(quán)或絕對產(chǎn)權(quán)。應(yīng)該如何處理宅基地的相對產(chǎn)權(quán)和地上住房的絕對產(chǎn)權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”設(shè)計必須充分考慮的問題。唯有如此,才能化解宅基地使用權(quán)和地上房屋在各自可交易性上的矛盾,促進(jìn)宅基地及地上房屋財產(chǎn)權(quán)均得到充分實(shí)現(xiàn),充分實(shí)現(xiàn)“一宅多戶”。如果宅基地上的房屋財產(chǎn)權(quán)無法充分實(shí)現(xiàn),則宅基地的立體化有效利用就會失去價值變現(xiàn)的支撐,重回“一宅一戶”的粗放型老路。

基于農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)及其交易的相對獨(dú)立性,無論在理論上還是在實(shí)踐中,非集體組織成員都可以按市場規(guī)則獲得地上房屋產(chǎn)權(quán)。這就需要區(qū)分宅基地(所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))的價值和地上房屋的(完整產(chǎn)權(quán))價值,也就需要有效區(qū)分集體組織成員的宅基地“資格權(quán)”和非集體組織成員使用農(nóng)村宅基地的“資格”。由此,力求達(dá)到如下目的:既保障非集體組織成員的房屋財產(chǎn)權(quán),給予其房產(chǎn)資本化的完整權(quán)利,同時保障農(nóng)民和集體組織對宅基地的完整產(chǎn)權(quán)。

三、如何對宅基地資格權(quán)賦能

面對實(shí)踐中的資格權(quán)困境,既有的資格權(quán)研究充分權(quán)衡了宅基地的兩大功能,但是忽視了資格權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中權(quán)利主體(農(nóng)民)的自主建房行為,最終會把住房保障功能“鎖定”在有形的資格權(quán)“標(biāo)的物”(宅基地)上。區(qū)分城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的明顯差異,尊重農(nóng)民長期以來建房自住的基本事實(shí),這是深入闡釋宅基地資格權(quán)權(quán)能的基本出發(fā)點(diǎn)。

(一)城鄉(xiāng)居民住房建設(shè)權(quán)(能)的比較分析

一個國家對城市或鄉(xiāng)村住宅用地的地上建設(shè)權(quán)能設(shè)置與其制度性質(zhì)無關(guān)。20世紀(jì)初,處于壟斷資本主義發(fā)展時期的英國,很多私營企業(yè)所謂生產(chǎn)性事業(yè)就包括對工人住宅的建設(shè)或提供[14];當(dāng)代美國有一種社區(qū)土地信托制度,即社區(qū)居民或組織作為信托發(fā)起人(即委托人),委托信托公司(受托人)購買土地,進(jìn)而為社區(qū)低收入家庭(即信托受益人)提供有限使用權(quán)的土地和房屋[15]。歐美國家的政府已然直接介入城市住房的生產(chǎn)[16]。在我國,改革開放以來尤其是20世紀(jì)末期城市化加速以來,地方政府壟斷城市的土地供應(yīng),城市居民的住房主要由有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)商承建。由此可見,無論國外還是國內(nèi),經(jīng)濟(jì)組織往往都是在城市實(shí)施建房行為的重要權(quán)利主體。因此,暫時拋開土地產(chǎn)權(quán)公有或私有的屬性,誰應(yīng)該或可以擁有在住宅用地上建房的權(quán)利,是個人、企業(yè)還是政府?這是個深受城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)異質(zhì)性影響的經(jīng)濟(jì)問題。

由于城市土地比農(nóng)村土地更為稀缺,更需要立體化地集中利用,因此,財力因素是決定建房權(quán)歸屬的關(guān)鍵因素。對社會福利而言,財力薄弱的經(jīng)濟(jì)個體獲得城市的建房權(quán)是不經(jīng)濟(jì)的。即使允許經(jīng)濟(jì)個體進(jìn)行“眾籌”式的集資建房,這種高度組織化的協(xié)調(diào)行為也意味著高昂的交易費(fèi)用。目前我國的城鎮(zhèn)市民主要居住在國有土地上的商品房、安置房或保障房里,這些房屋需要有資質(zhì)的開發(fā)商或房地產(chǎn)商承接建造,最后由市民購置現(xiàn)房。因此,城市的建房權(quán)往往賦予有財力的公有或私營企業(yè)。然而,在農(nóng)村,情況則明顯不同。農(nóng)村土地的立體化集中利用在程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市?；谵r(nóng)村的社會、經(jīng)濟(jì)和文化紐帶,農(nóng)村居民個體進(jìn)行“眾籌”式集資建房的交易成本邏輯上也會遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市。因此,個體農(nóng)民在農(nóng)村獲得建房權(quán)明顯有其合理性,也是長期以來的事實(shí)。這正是我國城鄉(xiāng)居民獲得住房保障的根本差異:城市居民無權(quán)在某塊地基上自主建房,后者有之。這并不意味著城鄉(xiāng)居民在住房保障上不平等。

(二)宅基地資格權(quán)與農(nóng)民自主建房的資格

現(xiàn)行宅基地制度邏輯上通過保障農(nóng)民對宅基地的需求,進(jìn)而保障農(nóng)民對住房的需求。然而,盡管一切房屋都需要物理性的“地基支撐”,但是從經(jīng)濟(jì)性的“權(quán)利支撐”角度看,保障住房與保障地基沒有必然聯(lián)系。

對農(nóng)民而言,宅基地資格權(quán)的實(shí)體不僅涉及宅基地本身,還應(yīng)該涉及在宅基地上的“建房行為”,即宅基地資格權(quán)不僅賦予農(nóng)民“取得”宅基地的資格,還順帶賦予了農(nóng)民在宅基地上“建房”的資格。從宅基地制度的實(shí)際運(yùn)行看,農(nóng)民取得宅基地后,即可在相關(guān)法規(guī)框架下自主建房。

根據(jù)實(shí)地調(diào)研,偏好自主或聯(lián)合建造樓房的農(nóng)民占比接近90%,且偏好自主建造樓房的農(nóng)民占一半,只有不到三分之一的農(nóng)民支持集體統(tǒng)一建房(見表2)。如果農(nóng)民不能自主建房,那么保障性的農(nóng)村住房供給就會產(chǎn)生不良的壟斷性后果。從目前實(shí)踐看,村委會統(tǒng)一建房邏輯上往往就是村委會壟斷農(nóng)村住房供給。在宅基地的資本化利用存在巨額利益時,一旦農(nóng)村住房供給被村委會壟斷,村委會及其成員就可能侵害農(nóng)民的宅地產(chǎn)利益[17],進(jìn)一步剝奪農(nóng)民的建房權(quán)。因此,保障農(nóng)民住房的關(guān)鍵不是保障其獨(dú)占一塊宅基“地”,而是保障其在某塊宅基地上的建房“權(quán)”。

表2 農(nóng)民對樓房建設(shè)的偏好情況

對農(nóng)村宅基地而言所有權(quán)不可交易,由于房地一體,如果其保障性利用過度依賴“物化”的宅基地,而非“行為化”的建房權(quán),那么作為實(shí)物的宅基地就容易被物權(quán)(1)關(guān)于資格權(quán)是否為物權(quán),法學(xué)界多有爭論。在此不做贅述。這里是說,宅基地的三種無形權(quán)利均依托有形的、不可移動的實(shí)物土地,因而也就會受制于此?！版i定”而難以市場化,導(dǎo)致宅基地及地上房屋被低效利用,這就為潛在的宅基地空置提供條件。如果只看到農(nóng)民基于資格權(quán)的“宅基地取得”權(quán)能,而無視由此衍生的農(nóng)民“自主建房”權(quán)能,就法統(tǒng)籌兼顧宅基地及地上住房的保障功能和財產(chǎn)功能。

(三)區(qū)分宅基地“資格權(quán)”和使用宅基地的“資格”

不論是基于市場性的購買行為獲得地上住房,還是基于法定繼承而獲得地上住房,非集體成員也可以獲得使用宅基地的“資格”。顯然,該“資格”非“初始”申請、要求獲得宅基地的資格,而是基于房屋所有權(quán)而依法獲得的宅基地“使用資格”。這類非集體成員不擁有宅基地資格權(quán)。由此,可以區(qū)分宅基地的“使用資格”、宅基地使用權(quán)和宅基地資格權(quán):非集體成員可以取得宅基地的使用資格,依法在一定時期內(nèi)“占用”宅基地,但是不擁有宅基地使用權(quán),更不能擁有宅基地資格權(quán)。例如,當(dāng)宅地存續(xù)期間被征占時,因繼承或出資而獲得農(nóng)村住房的非集體成員只能獲得房屋補(bǔ)償,無權(quán)分享宅基地(所有權(quán)或使用權(quán))補(bǔ)償。這樣是從邏輯上分離土地產(chǎn)權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán),以保障集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。

四、促進(jìn)宅基地“立體化”有效利用的資格權(quán)制度安排

要尊重農(nóng)民長期、自主建房的事實(shí),尊重集體地權(quán)的完整性、自主性和排他性,對宅基地資格權(quán)充分賦能,充分保障農(nóng)民自主建房及其“涉房”利益。要加強(qiáng)地方政府在宅基地利用過程中的宏觀規(guī)劃作用;發(fā)揮集體組織對宅基地利用的微觀指導(dǎo)和協(xié)助作用;要立足于鄉(xiāng)村的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件,積極引入社會資本,提高農(nóng)民“立體化”利用宅基地的技術(shù)水平。由此,“四方聯(lián)動”(見圖1),切實(shí)促進(jìn)宅基地立體化有效利用。

圖1 多元主體立體化有效利用宅基地的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯

(一)細(xì)分并界定資格權(quán)的“選擇性行使”權(quán)能

對宅基地類型的規(guī)劃是集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地所有權(quán)的基本表現(xiàn)形式。有條件的集體組織可以根據(jù)村級土地資源情況,按照地方政府的相關(guān)土地規(guī)劃,把可供農(nóng)民選擇的宅基地分為獨(dú)占型宅基地和共享型宅基地。其次,把農(nóng)民的“選建”行為區(qū)分為自由選擇、按規(guī)劃選擇(選擇獨(dú)占、選擇共享)和按指定選擇(限定共享)。自由選擇,包括放棄選擇和選擇退出(宅基地);初次選擇宅基地的農(nóng)民可以選擇獨(dú)占或選擇共享。選擇獨(dú)占指農(nóng)民按照集體組織的宅基地分類規(guī)劃,選擇獨(dú)占一塊宅基地,用以建造住房;選擇共享指農(nóng)民按照集體組織的宅基地分類規(guī)劃,選擇與其他農(nóng)民共享一塊宅基地,用以建立住房,即“農(nóng)民上樓”或“共享建房”。限定共享指非初次選擇宅基地的農(nóng)民,如果符合相關(guān)政策規(guī)定和集體組織設(shè)定的相關(guān)條件可按照集體組織的宅基地分類規(guī)劃,選擇共享宅基地。以騰退宅基地而“上樓”的農(nóng)民為例,他們是用原來獨(dú)占型宅基地的使用權(quán)與共享型宅基地的使用權(quán)進(jìn)行了市場置換,其并沒有放棄宅基地資格權(quán),只是調(diào)整了資格權(quán)的行使方式——由獨(dú)占轉(zhuǎn)為共享。

(二)構(gòu)建限定共享機(jī)制

要破除單向的城市化思維,在城鄉(xiāng)融合新形態(tài)下思考城鄉(xiāng)發(fā)展和要素配置[18]。在城市化以后,住房的市場化風(fēng)險是農(nóng)民(對后代)的長期關(guān)注和擔(dān)憂的,因此,農(nóng)民不愿輕易放棄存量宅基地。限定共享有利于消除這種顧慮。例如,對進(jìn)城失敗的農(nóng)民及其子女,即使其已經(jīng)具有城市戶口,也可以獲得回村“共享建房”的機(jī)會且無須支付宅基地使用(權(quán))費(fèi),或允許其購買共享宅基地上的住房。共享型宅基地上的農(nóng)村住房可以直接入市(出租或轉(zhuǎn)讓給特定人群)。需要特別說明的是,農(nóng)民進(jìn)城落戶后即可喪失集體成員資格,只能(根據(jù)限定共享規(guī)則)擁有共享型宅基地上的房屋產(chǎn)權(quán)。對地價和房價的分別評估是限定共享機(jī)制構(gòu)建的重要前提。在該前提下,甚至可以允許貧困市民購買共享型宅基地上相對便宜的住房,以減輕城市國有保障房的供給壓力。

城市化不僅是以戶籍變更為標(biāo)志的農(nóng)民市民化,還應(yīng)該考慮農(nóng)民進(jìn)城后的生活質(zhì)量。一方面,限定共享給了農(nóng)民“反復(fù)城市化”的機(jī)會,能夠充分化解農(nóng)民進(jìn)城的市場風(fēng)險,消除農(nóng)民城市化的住房顧慮,增強(qiáng)農(nóng)民的城市化意愿,進(jìn)而催生潛在的宅基地供給;另一方面,限定共享允許進(jìn)城失敗的農(nóng)民(甚至貧困市民)回(來)村共享宅基地,從而催生潛在的宅基地需求。宅基地供求市場由此可能形成,宅基地的財產(chǎn)價值由此可能變現(xiàn)。“限定共享”具有明顯保障功能,而且允許更多人和更多(宅基)地進(jìn)入市場,為宅基地(所有權(quán)和使用權(quán))的價值實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了更廣泛的市場機(jī)會。宅基地的保障功能和財產(chǎn)功能得以兼顧,資格權(quán)設(shè)置功能上的目的困境得以化解。

(三)構(gòu)建資格權(quán)“犧牲補(bǔ)償機(jī)制”

基于資格權(quán)“選擇性行使”的三種情況,可以構(gòu)建資格權(quán)行使的“犧牲補(bǔ)償”機(jī)制,激勵農(nóng)民選擇共享宅基地,穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)民“上樓并居”,促進(jìn)宅基地“立體化”有效利用。

既然允許農(nóng)民選擇獨(dú)占宅基地,那么共享宅基地就是農(nóng)民具有集體主義的“犧牲”精神,應(yīng)予合理補(bǔ)償。相反,對獨(dú)占宅基地的行為設(shè)置較高“獨(dú)占費(fèi)”。把獨(dú)占費(fèi)用于對共享宅基地的“補(bǔ)償費(fèi)”。同時,集體組織積極尋求對節(jié)約的宅基地資源進(jìn)行資本化運(yùn)作,其收益用來夯實(shí)農(nóng)民共享宅基地的補(bǔ)償資金。例如,可以讓集體組織把節(jié)約出來的宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地;可以讓集體組織在共享宅基地上建房,進(jìn)行出租或轉(zhuǎn)讓給進(jìn)城失敗的農(nóng)民(甚至貧困市民)。對偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村,可以借鑒重慶的地票交易制度[19],構(gòu)建城鄉(xiāng)(包括跨省區(qū))建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制,讓偏遠(yuǎn)地區(qū)節(jié)約出來的宅基地建設(shè)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo),由發(fā)達(dá)地區(qū)對偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地節(jié)約行為進(jìn)行合理補(bǔ)償,以使偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民有能力在“共享宅基地”上自主建房。這有利于保護(hù)偏遠(yuǎn)地區(qū)城市周邊的良田沃土,也是發(fā)達(dá)地區(qū)城市反哺落后地區(qū)農(nóng)村的舉措,有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)共同富裕和國家層面的糧食安全。由此,通過對共享宅基地及地上住房進(jìn)行有組織地資本化和市場化,助力“犧牲補(bǔ)償”機(jī)制長效運(yùn)行,從而走出資格權(quán)價值變現(xiàn)在運(yùn)作方式上的機(jī)制困境。

(四)構(gòu)建促進(jìn)資格權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的合約機(jī)制

資格權(quán)的實(shí)體是農(nóng)民有資格“選地建房”。像承包土地時簽承包合同一樣,村集體允許農(nóng)民選占宅基地建房時,要與農(nóng)民簽訂法定的“選建合同”,規(guī)定彼此的權(quán)利義務(wù),注明宅基地的占有情況(獨(dú)占或共享)、獨(dú)占費(fèi)用、共享補(bǔ)償金額、建設(shè)方式(農(nóng)民自主建房或集體統(tǒng)一建房)以及建房高度、建房層數(shù)等內(nèi)容。

建筑技術(shù)水平是穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)民自主“上樓并居”的技術(shù)支撐。農(nóng)民自主“上樓并居”應(yīng)該包括三方面內(nèi)容:其一,農(nóng)民可以自主決定,分散“上樓”;其二,農(nóng)民可以自行與建筑企業(yè)締結(jié)建房合同;其三,簽訂“選建合同”后,農(nóng)民可以隨時在共享宅基地上建造住房。這就需要農(nóng)村住房的建筑技術(shù)滿足兩個條件:其一,在同一塊宅基地上建房時,該建房活動不會顯著影響已住農(nóng)民的日常生活,即“已住與新建可同步”;其二,共享宅基地上的房屋功能不僅要滿足農(nóng)民的日常生活需要,還要滿足農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要,即“生產(chǎn)與生活兩不誤”。在此基礎(chǔ)上,再以靈活的、市場性的“建房合同”充分保障農(nóng)民自主建房。

(五)集體組織助力農(nóng)民對其宅基地資格權(quán)的選擇性行使

在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民“上樓并居”可能催生一個龐大的宅地產(chǎn)供求市場。集體組織應(yīng)該發(fā)揮其服務(wù)保障和市場監(jiān)督功能,具體包括四個方面。(1)及時收集“共享建房”的農(nóng)民需求信息。摸清共享建房的需求人數(shù),根據(jù)地方政府建設(shè)用地規(guī)劃和村級宅基地分類規(guī)劃,進(jìn)行用地匹配。(2)在后建房農(nóng)戶和已建房農(nóng)戶之間搭建溝通平臺。在“共享建房”時,集體組織必須承擔(dān)協(xié)調(diào)任務(wù),防范、化解民事糾紛。(3)幫助建房農(nóng)戶聯(lián)系有資質(zhì)的建筑公司。集體組織可以利用自身的組織優(yōu)勢和信息優(yōu)勢,為多家農(nóng)戶統(tǒng)一聯(lián)系有資質(zhì)的建筑公司,增強(qiáng)農(nóng)民在住房建設(shè)市場的市場地位,降低單個農(nóng)戶與建筑公司討價還價的交易成本和建房的平均成本,同時規(guī)避農(nóng)民自主建房的房屋質(zhì)量和安全隱患。(4)對建筑公司履行建筑合約進(jìn)行監(jiān)督。在房屋高度、樓房層數(shù)等方面監(jiān)督個體農(nóng)戶和建筑公司,防止私搭亂建。當(dāng)然,集體組織統(tǒng)一建房可以作為農(nóng)民自主建房的合理補(bǔ)充。

五、結(jié) 語

宅基地的利用對象絕不僅僅是一塊平面的土地,其產(chǎn)權(quán)應(yīng)有“空間”屬性。宅基地產(chǎn)權(quán)其實(shí)質(zhì)就是對宅基地本身及地上空間的利用之權(quán)。自主建房是農(nóng)民的空間性宅基地產(chǎn)權(quán)的具象形式,其邏輯上源自宅基地資格權(quán),而非宅基地使用權(quán)?！白栽浮笔恰稗r(nóng)民上樓”的根本前提。明確地讓農(nóng)民基于宅基地資格權(quán)而獲得自主建房的權(quán)能,可以避免運(yùn)動式的農(nóng)民“上樓并居”問題。農(nóng)民對資格權(quán)權(quán)能的“選擇性行使”為其“上樓并居”提供了經(jīng)濟(jì)分析上的邏輯起點(diǎn)和法理分析上的概念基礎(chǔ),對因地制宜促進(jìn)農(nóng)民“上樓并居”的實(shí)踐活動具有重要指導(dǎo)價值。