國(guó)內(nèi)外新公共治理的內(nèi)涵述評(píng)
——兼論新公共治理的未來(lái)發(fā)展

陸 黎

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

新公共治理是隨著政府與市場(chǎng)、第三部門等聯(lián)系日益緊密且關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜，以及公共政策與服務(wù)逐漸分散而興起的一種全新的去等級(jí)化與多元化治理范式，已引起國(guó)內(nèi)外學(xué)者高度重視與廣泛關(guān)注，并被視為公共管理的“第三次革命”[1]，一時(shí)充斥于各研究領(lǐng)域。在國(guó)外，關(guān)于新公共治理的學(xué)術(shù)研究呈現(xiàn)百家爭(zhēng)鳴之勢(shì)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)在獨(dú)創(chuàng)“新公共治理”中文詞匯的基礎(chǔ)上，引進(jìn)了New public goverence(譯為“新公共治理”)后，有關(guān)新公共治理研究也是甚囂塵上[2]。然而，在中國(guó)學(xué)界，學(xué)者們?cè)谑褂眯鹿仓卫硪辉~時(shí)，基本沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外新公共治理進(jìn)行歸類和區(qū)分，直接導(dǎo)致不同內(nèi)涵的新公共治理文章彌漫于中文文獻(xiàn)中，造就了中文新公共治理的研究“叢林”，進(jìn)而導(dǎo)致科學(xué)概念所必需的明確性也因之銷跡。因此，國(guó)內(nèi)新公共治理理論內(nèi)涵亟需全面厘清。而且，為深入理解國(guó)內(nèi)新公共治理，對(duì)國(guó)外新公共治理內(nèi)涵也有必要展開梳理與分析。

本文將圍繞國(guó)內(nèi)外新公共治理的內(nèi)涵，并就中國(guó)如何合理規(guī)范使用“新公共治理”一詞，以及如何合理推進(jìn)新公共治理發(fā)展展開探討，對(duì)這一基礎(chǔ)性問(wèn)題的回答，將有助于夯實(shí)新公共治理的研究基礎(chǔ)，明晰新公共治理未來(lái)發(fā)展路徑與合理邊界。

一、國(guó)內(nèi)新公共治理的內(nèi)涵

縱觀國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)新公共治理的研究歷史，主要分為兩個(gè)研究方向。一是將國(guó)外的“新公共治理”“新治理”“新公共管理”“后官僚制”等都用“新公共治理”一詞來(lái)介紹。具體而言，首先是將奧斯本(Osborne)提出的New pbulic governance翻譯為“新公共治理”(下文稱之為“奧斯本新公共治理”)。其關(guān)注的是一種在批判公共行政、新公共管理基礎(chǔ)之上形成的新理論。竺乾威在一篇評(píng)述性文章中贊揚(yáng)了這種處理方式[3]，趙強(qiáng)和趙澤瑾也同意奧斯本新公共治理的理論是對(duì)公共行政和新公共管理的超越，超越的邏輯是批判、認(rèn)知、實(shí)踐和借鑒[4]；王連偉和夏文強(qiáng)在分析奧斯本新公共治理的演進(jìn)邏輯時(shí)，遵循的依然是公共行政、新公共管理和新公共治理理論之間遞進(jìn)延續(xù)的邏輯[5]。其次是將New governance(新治理)理解為奧斯本新公共治理。張西勇將美國(guó)的新治理實(shí)踐，以及網(wǎng)絡(luò)治理稱之為奧斯本新公共治理改革實(shí)踐[6]；緱小凱也將西方的新治理理解為奧斯本新公共治理[7]。雖然網(wǎng)絡(luò)治理、新治理與奧斯本新公共治理有類似之處，但網(wǎng)絡(luò)治理、新治理和新公共治理都是專門化名稱，且奧斯本新公共治理是在網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)上建構(gòu)起來(lái)的，它們彼此相互區(qū)隔、互有壁壘，不能將它們等同。再次是將新公共管理理解為奧斯本新公共治理。例如，孟延春認(rèn)為“新公共治理理論突出效率、效能與效益原則，強(qiáng)調(diào)治理的市場(chǎng)化導(dǎo)向，它促進(jìn)了政企、政事分開”[8]；陳鴻輝提出中國(guó)可以借鑒西方新公共管理理論來(lái)建立適應(yīng)我國(guó)的公共治理模式，即新公共治理模式[9]。孟延春和陳鴻輝的論述是將新公共管理等同于奧斯本新公共治理。最后是將后官僚制理論理解為奧斯本新公共治理。肖俊將后官僚制的理論(奧斯特羅姆夫婦的多中心體制公共治理理論、蓋伊· 彼德斯的未來(lái)政府的四種模式、簡(jiǎn)·萊恩的新公共管理理論、登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論等)統(tǒng)一描述為新公共治理理論[10]，該描述將奧斯本新公共治理和新公共管理的關(guān)系刻畫為一種包含與被包含的關(guān)系，而不是一種奧斯本新公共治理優(yōu)于新公共管理的關(guān)系?？傮w而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者在借鑒國(guó)外相關(guān)治理理論中，將內(nèi)涵本質(zhì)并不相同的理念觀點(diǎn)，都理解成了奧斯本新公共治理，并都用中文“新公共治理”來(lái)表述。

另一方向是國(guó)內(nèi)學(xué)者將第四次工業(yè)革命治理、新的全球治理等用“新公共治理”來(lái)表述。具體而言，一是將基于第四次工業(yè)革命，同時(shí)超越傳統(tǒng)的資本主義、社會(huì)主義、公有制、私有制、民主透明、官僚行政等工具理性的新治理，描述為新公共治理[11]，此處的超越并不僅僅是超越新公共管理背后的私有制、資本主義等，而是超越了以往的治理哲學(xué)；二是新公共治理代指新的全球治理體系和機(jī)制[12]，且“新公共治理”只出現(xiàn)在題目中，文中內(nèi)容主要是全球治理變革的新方向和新特征。這兩種“新公共治理”并未受到新治理、網(wǎng)絡(luò)治理和奧斯本新公共治理的直接影響，是學(xué)者在第四次工業(yè)革命、全球治理、社會(huì)新變化的基礎(chǔ)上提出的新概念。

綜上，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)外不同情況、不同內(nèi)涵的治理，都用“新公共治理”一詞來(lái)表述。其中，奧斯本新公共治理是當(dāng)前中國(guó)學(xué)界使用較多的話語(yǔ)。如在理論分析上，利用奧斯本新公共治理來(lái)定義德文中的PPP概念[13]；在實(shí)務(wù)分析上，中國(guó)學(xué)者們利用奧斯本新公共治理對(duì)公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行改革評(píng)估[14]、提高高校安全治理[15]、改進(jìn)合同治理[16]、構(gòu)建新的行政審批機(jī)制[17]等。奧斯本新公共治理與其他學(xué)者的“新公共治理”都客觀存在于中文文獻(xiàn)中，致使當(dāng)前中國(guó)學(xué)界中至少存在六種新公共治理概念(詳見表1)。

表1 中文“新公共治理”概念的多元內(nèi)涵

二、國(guó)外新公共治理的內(nèi)涵

與國(guó)內(nèi)新公共治理的多元內(nèi)涵不同，國(guó)外新公共治理主要是指奧斯本新公共治理。在當(dāng)前公共部門機(jī)構(gòu)與第三方行為體之間愈發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜、相互依賴的關(guān)系背景下，公共政策的實(shí)施和公共服務(wù)供給越來(lái)越復(fù)雜、多元和分散，作為一套既有解釋力又有規(guī)范性的理論，奧斯本新公共治理為解決復(fù)雜的公共政策和公共服務(wù)問(wèn)題具有較強(qiáng)的解釋力[18]。對(duì)此，有的學(xué)者認(rèn)可，有的學(xué)者質(zhì)疑。

(一)奧斯本新公共治理的內(nèi)涵

奧斯本新公共治理與其他治理理論有著不同的內(nèi)涵。奧斯本新公共治理的內(nèi)容主要包括：公共服務(wù)的生產(chǎn)關(guān)系是共同生產(chǎn)(而不是僅有政府生產(chǎn)公共服務(wù))、公共服務(wù)資源分配機(jī)制是組織間的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制(而不是組織內(nèi)部的權(quán)利與問(wèn)責(zé)機(jī)制)[19]；理論基礎(chǔ)是社會(huì)學(xué)和網(wǎng)絡(luò)理論(而不是理性管理和公共選擇)、基礎(chǔ)假設(shè)是國(guó)家是多元的(而不是分解的)、公共組織與外部非公共組織的關(guān)系是合作關(guān)系(而不是市場(chǎng)關(guān)系)、治理機(jī)制是信任和契約關(guān)系(而不是市場(chǎng)機(jī)制)、治理價(jià)值觀是新社團(tuán)主義價(jià)值觀(而不是競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)的有效性)[20]。以上內(nèi)容表明，奧斯本新公共治理代表了一個(gè)更廣泛和更包容的思想體系，即：其基礎(chǔ)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)的合作關(guān)系；其方向重點(diǎn)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系和協(xié)商合作，而不是競(jìng)爭(zhēng)或等級(jí)制度；其治理模式也轉(zhuǎn)至去官僚化模式。同時(shí)，這也意味著奧斯本新公共治理的出現(xiàn)，擺脫了傳統(tǒng)的等級(jí)組織和競(jìng)爭(zhēng)治理形式，不再?gòu)?qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的等級(jí)組織形式，而是側(cè)重于更多的權(quán)力下放和參與性及其所帶來(lái)的組織間關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)、合作伙伴關(guān)系，參與式治理和其他形式的多行為體關(guān)系，從而滿足公共管理的復(fù)雜性和公民日益多樣化的需求。

(二)奧斯本新公共治理內(nèi)涵相關(guān)術(shù)語(yǔ)

國(guó)外除了奧斯本新公共治理表達(dá)了組織間的合作、去等級(jí)化等內(nèi)涵外，也有其他術(shù)語(yǔ)表達(dá)了相似的觀念。一是奧斯本新公共治理起源方面。從英文New public governance一詞的起源時(shí)間上看，New public governance一詞的出現(xiàn)與使用早于奧斯本2006年提出的New public governance。實(shí)際上，早在1998年紙質(zhì)文獻(xiàn)中就已經(jīng)出現(xiàn)了New public governance，并主要描述治理結(jié)構(gòu)和進(jìn)程中政府間和社會(huì)間以及它們之間的合作關(guān)系[21]。二是“治理”一詞方面。Stoker對(duì)治理提出了五個(gè)觀點(diǎn)：政府不是唯一的權(quán)力中心；公眾責(zé)任由政府向非政府組織和個(gè)人轉(zhuǎn)移；公共行政主體之間相互依賴；治理的權(quán)力依賴必須形成于組織網(wǎng)絡(luò)；政府需要提供新的工具協(xié)調(diào)整合社會(huì)資源，以代替利用權(quán)威和命令[22]。三是“公共治理”一詞方面。Walter考慮到公共政策網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性，即政策網(wǎng)絡(luò)中有許多不同的政治、公共和私人參與者，而且他們都有不同的目標(biāo)、利益和立場(chǎng)，便提議將Public management改為Public governance，以說(shuō)明公共治理不局限于內(nèi)部管理和組織，還明確包括公共組織與其社會(huì)政治環(huán)境之間的外部關(guān)系[23]。

綜上，在奧斯本新公共治理產(chǎn)生之前，國(guó)外使用New public governance、Governance和Public governance的界限是模糊的。然而，隨著2006年奧斯本新公共治理產(chǎn)生后，即使有學(xué)者(Iacovino和Barsanti等[24])將奧斯本新公共治理稱為公共治理，但奧斯本新公共治理與它們有一定的區(qū)別。如公共治理側(cè)重于公共資源的分配和管理，而新公共治理則更多地關(guān)注公民個(gè)人思維和行為的集體效應(yīng)。

(三)奧斯本新公共治理內(nèi)涵獲得認(rèn)可

奧斯本新公共治理除了奧斯本本人的推介外，也獲得了來(lái)自學(xué)界的認(rèn)可。奧斯本認(rèn)為，最初的“奧斯本新公共治理”一詞，不過(guò)是用來(lái)描述公共服務(wù)的新變化(公共服務(wù)提供變得越來(lái)越分散)，并不是一種規(guī)范的框架[25]。其成為治理范式，主要得益于Ansell和Gash等學(xué)者將其概念化為“協(xié)同治理”[26](collaborative governance)。這一詞語(yǔ)的隱義是越來(lái)越需要公共和私人組織間的協(xié)作與互動(dòng)來(lái)解決共同領(lǐng)域的復(fù)雜問(wèn)題。它也突出了政府在治理過(guò)程中越來(lái)越多地承認(rèn)公民和組織是主動(dòng)地而不是被動(dòng)或者匿名地作為共同生產(chǎn)者參與到公共服務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)中來(lái)；政府的政策制定也不再被看作是一個(gè)純粹的自上而下的過(guò)程，而是許多相互作用的政策系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)。同時(shí)，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)同奧斯本新公共治理是一種新的范式，并將其定義為多元治理機(jī)構(gòu)，包括政府、私人部門、非營(yíng)利組織和一系列社會(huì)團(tuán)體，通過(guò)協(xié)商和談判來(lái)適應(yīng)不斷變化的社會(huì)事務(wù)的一種管理模式。因此，經(jīng)過(guò)奧斯本及諸多學(xué)者對(duì)新公共治理的內(nèi)涵不斷完善，這一表述已逐漸成為一個(gè)具有范式意義上的話語(yǔ)。

(四)奧斯本新公共治理內(nèi)涵遭遇質(zhì)疑

奧斯本新公共治理的焦點(diǎn)在于組織間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及與公民的合作。公民被視為有能力參與問(wèn)題的商議與解決，它跨越了組織和機(jī)構(gòu)的界限，提高了服務(wù)使用者的地位和參與能力，也增強(qiáng)了治理網(wǎng)絡(luò)中參與者的多元性及其網(wǎng)絡(luò)治理的作用，為公共與私人、組織與個(gè)人等合作創(chuàng)新鋪平了道路。然而，它受到了來(lái)自包括奧斯本本人在內(nèi)的諸多學(xué)者的批判與質(zhì)疑。

治理組織上，Osborne和Radnor認(rèn)為，奧斯本新公共治理簡(jiǎn)單地依賴公共服務(wù)組織間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，卻忽略了公共服務(wù)既是服務(wù)也是互動(dòng)的公共服務(wù)系統(tǒng)的結(jié)果[27]；治理機(jī)制上，Torfing和 Triantafillou提出，奧斯本新公共治理的基礎(chǔ)是公民與組織相互信任，但可能存在利益團(tuán)體不能或不愿參與或合作的情況；治理權(quán)力上，奧斯本新公共治理有利于權(quán)力下放，但難以消除公共機(jī)構(gòu)通過(guò)權(quán)利支配公民與公共機(jī)構(gòu)的合作；治理程序上，奧斯本新公共治理跨越了組織的等級(jí)與界限，有益于組織間的合作與協(xié)調(diào)，但不同等級(jí)的組織與官員可能不愿意合作[28]；治理效應(yīng)上，Pollitt和Bouckaert認(rèn)為，奧斯本新公共治理更多的是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性而非分析性的概念，因而并不科學(xué)[29]；治理范式上，從公共行政到新公共管理，最終到奧斯本新公共治理的連續(xù)演進(jìn)遭到質(zhì)疑，Pollitt就指出新公共管理并沒(méi)有“死亡”或者“昏迷”(not dead or even comatose)[30]，Lapsley也提出盡管新公共管理遭受多方面批評(píng)，但新公共管理仍在繼續(xù)發(fā)展[31]。事實(shí)上，奧斯本新公共治理模式并不是對(duì)之前的行政模式的排斥，尤其在政治辯論層面，沒(méi)有證據(jù)表明新公共管理是公共行政演變到新公共治理的過(guò)渡性狀態(tài)，相反，公共行政、新公共管理和新公共治理三者的關(guān)系是包含與互補(bǔ)的關(guān)系，而不是相互競(jìng)爭(zhēng)與排斥[32]，它們也是一種共存的關(guān)系[33]；治理權(quán)力上，新公共治理過(guò)于專注縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而忽視了橫向結(jié)構(gòu)[34]；治理效果上，奧斯本新公共治理提高了公民參與的地位與能力，但奧斯本新公共治理會(huì)導(dǎo)致主體責(zé)任不清、效率低甚至加深公民和政府之間的矛盾；在治理結(jié)構(gòu)上，奧斯本新公共治理強(qiáng)調(diào)共同生產(chǎn)和伙伴關(guān)系，但容易忽略每個(gè)治理主體獨(dú)特的政治身份[35]；在治理角色上，新公共治理將當(dāng)前的國(guó)家稱之為多元主義國(guó)家，但一個(gè)國(guó)家在邏輯上不能是多元的[36]，這也會(huì)給代議制民主帶來(lái)挑戰(zhàn)[37]；治理范圍上，發(fā)展中國(guó)家如果不通過(guò)新公共管理實(shí)踐有效實(shí)施權(quán)力下放，基于市場(chǎng)服務(wù)、效率和問(wèn)責(zé)制等因素，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)奧斯本新公共治理[38]。

總之，盡管奧斯本新公共治理能對(duì)當(dāng)前公共管理的復(fù)雜性提出規(guī)范性的理論指導(dǎo)，但其也面臨著來(lái)自學(xué)界的諸多批判與質(zhì)疑(詳見表2)，這導(dǎo)致其不可能成為一個(gè)具有普遍意義的理論。

表2 新公共治理內(nèi)涵的價(jià)值取向及其批判與質(zhì)疑

三、國(guó)內(nèi)外新公共治理未來(lái)展望

據(jù)上文所述，國(guó)內(nèi)外“新公共治理”這一術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵各有不同。國(guó)內(nèi)“新公共治理”至少有六種含義，分別是奧斯本新公共治理、新治理、新公共管理、后官僚主義、第四次工業(yè)革命治理和全球治理新變化。各類含義出現(xiàn)的時(shí)間并無(wú)時(shí)序性，而且相互之間存在一種離散性，這也蘊(yùn)藏著中文“新公共治理”沒(méi)有轉(zhuǎn)換機(jī)制和更迭機(jī)制，造成“新公共治理”一詞使用上的互異性，擾亂了新公共治理的研究生態(tài)。相反，國(guó)外“新公共治理”主要指奧斯本新公共治理，并得到了諸多學(xué)者的推介與認(rèn)可。但其理論觀點(diǎn)并不是每個(gè)學(xué)者都完全認(rèn)同，奧斯本新公共治理受到的治理權(quán)力、治理機(jī)制等十個(gè)維度的批判與質(zhì)疑，甚至連奧斯本本人也對(duì)其展開批判，致使其應(yīng)用范圍受限。以此推之，奧斯本新公共治理已不再適用于當(dāng)前和未來(lái)社會(huì)發(fā)展。然而，國(guó)內(nèi)學(xué)者并未注意此現(xiàn)象，仍將奧斯本新公共治理當(dāng)成“金科玉律”，解釋諸多現(xiàn)象和指導(dǎo)各類實(shí)踐?？梢?，中國(guó)學(xué)者實(shí)際上是利用一個(gè)有缺陷的、過(guò)時(shí)的理論解釋和指導(dǎo)中國(guó)治理實(shí)踐，難免會(huì)誤導(dǎo)中國(guó)的公共治理。因此，一方面有必要對(duì)中文“新公共治理”的多重含義提出整合方案，以規(guī)范、合理使用“新公共治理”一詞；另一方面，也有必要提前布局一種新的治理理論框架，以超越新公共治理的理論解釋。

(一)多重內(nèi)涵整合：多元一體的新公共治理體系

中文文獻(xiàn)中各類“新公共治理”的區(qū)分和歸納，筆者早已展開探討，即將新公共管理、新公共服務(wù)等表述為新公共治理的，統(tǒng)稱為“中國(guó)新公共治理”，將奧斯本提出的新公共治理也稱之為“奧斯本新公共治理”[2]。但此分類較為粗略，僅考慮了新公共管理、新治理和新公共服務(wù)，忽略了學(xué)者將第四次工業(yè)革命帶來(lái)的治理變化稱為新公共治理，也忽略了學(xué)者將新公共治理指代全球治理的新變化。而且，忽略了“中國(guó)新公共治理”與“奧斯本新公共治理”的統(tǒng)一性。為此，需探索具有統(tǒng)一性、系統(tǒng)性又具備多樣性的話語(yǔ)，以促進(jìn)學(xué)者達(dá)成共識(shí)、規(guī)范使用新公共治理的術(shù)語(yǔ)，本文將采取統(tǒng)一性和多樣性兼顧的策略整合“新公共治理”。

從哲學(xué)視角來(lái)看，新公共治理的統(tǒng)一性和多樣性，即哲學(xué)范疇中的普遍性與特殊性，二者既相互聯(lián)系，又互相區(qū)別，是相輔相成、相互促進(jìn)的辯證統(tǒng)一關(guān)系。一方面，各類“新公共治理”是統(tǒng)一的。雖然中文“新公共治理”有著不同的內(nèi)涵，但這也代表著學(xué)界在治理層面與“舊事物”的“決裂”和對(duì)新事物一致性的感知與認(rèn)同。也就是說(shuō)，為區(qū)分“新舊事物”，學(xué)界都近乎統(tǒng)一地使用“新公共治理”一詞來(lái)描述“新事物”，只不過(guò)學(xué)者們面對(duì)舊事物造就的同一個(gè)“新公共治理”詞匯的內(nèi)涵出現(xiàn)了差異化現(xiàn)象。另一方面，新公共治理的內(nèi)涵具有多樣性。形式上，諸多學(xué)者都使用“新公共治理”一詞，但在內(nèi)容上，正如前文所述，它們的內(nèi)涵和指代不同。以現(xiàn)在的眼光看，在不同的新公共治理中，將新公共管理稱為新公共治理、將新治理描述為新公共治理等似乎很難出現(xiàn)在未來(lái)的中文文獻(xiàn)中，也便沒(méi)必要對(duì)其進(jìn)行展望。但是，即便那些過(guò)時(shí)的新公共治理影響力有限，在未來(lái)也幾乎不可能再次出現(xiàn)，而尊重每一位學(xué)者對(duì)新公共治理研究的貢獻(xiàn)，以及用科學(xué)精神而非實(shí)用主義來(lái)展望新公共治理也是本文目的之一。因此，把握新公共治理所體現(xiàn)出的時(shí)代性、創(chuàng)新性，是新公共治理多元一體的精神內(nèi)核。具體說(shuō)，新公共管理、新公共服務(wù)、全球治理新變化、第四次工業(yè)革命新治理等不同內(nèi)涵的“新公共治理”都可看成是新公共治理的子系統(tǒng)，它們彼此處于非博弈共存卻又無(wú)法完全融合的有機(jī)狀態(tài)(如圖1)。

圖1 中文“新公共治理”多元一體內(nèi)涵體系

多元一體的“新公共治理”內(nèi)涵體系，突破了特定時(shí)空的局限，實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)與國(guó)外、歷史與當(dāng)代的時(shí)空整合，也考慮了已有定義和實(shí)際使用語(yǔ)境，為未來(lái)繼續(xù)探索新公共治理的內(nèi)涵概念提供了空間。在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，根據(jù)中文“新公共治理”產(chǎn)生的時(shí)間順序，可將新公共管理、新公共服務(wù)等理論的“新公共治理”稱為“第一新公共治理”；將當(dāng)前使用較多的奧斯本新公共治理稱為“第二新公共治理”；將描述未來(lái)治理現(xiàn)象的新公共治理稱為“第三新公共治理”。如此，減少了中文“新公共治理”內(nèi)涵的無(wú)序性，又能較好地區(qū)別開各類新公共治理。

(二)超越奧斯本新公共治理：現(xiàn)代個(gè)人治理

作為第三代治理理論，奧斯本新公共治理為政府提供了良好的治理規(guī)范，然而，其也受到了來(lái)自包括奧斯本本人在內(nèi)的眾多學(xué)者的批判和質(zhì)疑，這勢(shì)必會(huì)造成新公共治理的沒(méi)落，并終將成為歷史。因而，下一代治理理論亟需建構(gòu)，這將是各國(guó)學(xué)者共同面對(duì)的問(wèn)題。為此，基于對(duì)百余年來(lái)西方治理理論學(xué)說(shuō)的演變規(guī)律，預(yù)測(cè)下一代的治理應(yīng)以現(xiàn)代個(gè)人為治理主體。概述如下：

1.百余年來(lái)公共管理理論的發(fā)展規(guī)律

回顧資本主義國(guó)家公共管理理論學(xué)說(shuō)史，大致可分為公共行政、新公共管理、新公共治理三大階段的迭代與演進(jìn)，這也是治理權(quán)力不斷下放、公民角色不斷上升的過(guò)程。公共行政是由伍德羅·威爾遜發(fā)展起來(lái)，并以韋伯官僚主義和泰勒科學(xué)管理主義為理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)了等級(jí)制度、指揮控制和自上而下的管理，政策的制定和實(shí)施由中央政府通過(guò)官僚體制進(jìn)行管理。在官僚制模式中，公民主要是納稅人的角色。20世紀(jì)80年代初，為應(yīng)對(duì)公共行政所帶來(lái)的政府財(cái)政壓力、辦事效率低下以及公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，新公共管理應(yīng)運(yùn)而生。其理論基礎(chǔ)主要是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論，強(qiáng)調(diào)公共部門的代理化和私有化，即公共部門從私營(yíng)部門中引進(jìn)概念、技術(shù)和價(jià)值觀來(lái)改革政府的政策與服務(wù)。此時(shí)，政府的部門治理下放到市場(chǎng)，市場(chǎng)成為解決政府問(wèn)題的主要力量，公民也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩偷慕巧Ｈ欢?，政府?quán)力下放導(dǎo)致了市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的激增、治理協(xié)調(diào)性缺乏，以及政策之間的不一致和不連貫[39]；同時(shí)，新公共管理強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性權(quán)力下放，也拉大了行政人員和政治家之間的距離[40]?；谛鹿补芾淼娜毕荩约笆艿浇M織社會(huì)學(xué)和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、利益相關(guān)者等理論影響，新公共治理理論得到了創(chuàng)建與發(fā)展。其強(qiáng)調(diào)一個(gè)多元組織狀態(tài)，即多個(gè)相互依存的組織(公共組織、非盈利組織、私人部門等)不再圍繞政府和市場(chǎng)的關(guān)系展開，而是擴(kuò)展到政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的多重關(guān)系中，注重公民的參與和網(wǎng)絡(luò)組織，公民成為與公共部門、市場(chǎng)部門一起生產(chǎn)并提供公共服務(wù)的角色。在治理權(quán)力方面，新公共治理理論中的中央政府權(quán)力下放使其成為一種強(qiáng)有力的社會(huì)伙伴關(guān)系；同時(shí)，國(guó)家減少了角色和權(quán)威，專注于網(wǎng)絡(luò)、多元化的相互合作、信任等[41]。至此，公共行政、新公共管理和新公共治理三大階段的演變過(guò)程，既是治理權(quán)力從公共部門公權(quán)力、私人部門市場(chǎng)權(quán)利、多元組織社會(huì)權(quán)利的遞減過(guò)程，也是公民角色不斷躍遷的過(guò)程。

在治理權(quán)力嬗變過(guò)程中，由于政府的公共部門掌握行政權(quán)力，而代表公共部門的公權(quán)力是最高的治理權(quán)；市場(chǎng)擁有經(jīng)濟(jì)資源，而代表市場(chǎng)的管理權(quán)力是次一級(jí)治理權(quán)；相比之下，“社會(huì)則是缺乏資源與權(quán)力的弱者”[42]，代表著多元組織的社會(huì)權(quán)力是三者之中最小的。在公民角色變遷中，從納稅人到顧客到共同生產(chǎn)者，體現(xiàn)出公民的角色越來(lái)越重要。因此，百余年來(lái)西方治理理論的治理權(quán)力演變的過(guò)程，也是治理權(quán)力不斷衰減的過(guò)程；公民角色不斷變遷的過(guò)程，也是公民角色越來(lái)越強(qiáng)的過(guò)程(圖2)。

圖2 西方治理理論中公民角色及治理權(quán)力趨勢(shì)圖

2.現(xiàn)代個(gè)人治理理論

依照?qǐng)D2“一升一降”的趨勢(shì)，可知西方治理理論中的總體“能級(jí)”是穩(wěn)定且不可逆的，即治理權(quán)力不斷分散的同時(shí)，公民角色的重要性不斷凝聚，它們只能沿著一個(gè)方向走，具有一維性。因此，未來(lái)的治理理論也將延續(xù)政府到市場(chǎng)再到社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，其中治理權(quán)力將下放，公民角色越來(lái)越強(qiáng)。從擁有治理權(quán)力的主體來(lái)看，治理權(quán)力主要包括政府治理、社會(huì)治理、市場(chǎng)治理、個(gè)人治理[43]；從公民角色來(lái)看，獨(dú)立自由的現(xiàn)代個(gè)人為構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)[44]。其中，“現(xiàn)代個(gè)人”與“個(gè)人治理”中的“個(gè)人”都是指獨(dú)立、自由、平等的個(gè)人。傳統(tǒng)的公共管理理論僅將“現(xiàn)代個(gè)人”這一概念看成是治理理論的一個(gè)部分，未將其上升到治理范式的地位。時(shí)至今日，公民個(gè)體在公共事務(wù)中越來(lái)越多地發(fā)揮并體現(xiàn)出獨(dú)特功能和重要作用，特別是大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展及大范圍普及，數(shù)字政府提供的內(nèi)容愈發(fā)個(gè)性化，由其催發(fā)的算法治理也延伸至個(gè)人層面[45]。綜上可知，將未來(lái)的治理理論的落腳點(diǎn)集中于現(xiàn)代個(gè)人治理，既符合當(dāng)前的四級(jí)治理主體網(wǎng)絡(luò)，也符合公民角色發(fā)展。具體而言，在公民角色方面，現(xiàn)代個(gè)人治理將更加重視個(gè)人，每個(gè)公民都是治理主體也是治理對(duì)象，符合公民角色增強(qiáng)的趨勢(shì)；在治理權(quán)力方面，現(xiàn)代個(gè)人將獲得更多的治理權(quán)力，符合治理權(quán)力下放的趨勢(shì)。因此，本文預(yù)測(cè)第四次公共管理革命將是以現(xiàn)代個(gè)人為基礎(chǔ)的治理革命。

四、總結(jié)與討論

綜上，目前國(guó)內(nèi)外“新公共治理”的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)，未來(lái)既要重視中文“新公共治理”的各種內(nèi)涵，也要注意奧斯本新公共治理的局限性。為實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)中文“新公共治理”合理規(guī)范使用，一方面，本文從中文“新公共治理”統(tǒng)一性和多樣性的角度，把六大新公共治理內(nèi)涵劃分為“第一新公共治理”“第二新公共治理”“第三新公共治理”，實(shí)現(xiàn)了中文“新公共治理”結(jié)構(gòu)化、有序化整合；另一方面，從英文New public governance的正反兩個(gè)視角，總結(jié)出奧斯本新公共治理所面臨的十大批判，并提醒國(guó)內(nèi)學(xué)者，奧斯本新公共治理即將落后于時(shí)代的事實(shí)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上結(jié)合百年來(lái)西方公共管理理論的發(fā)展規(guī)律，作出第四代公共管理理論將落在“個(gè)人”的判斷——本文將其命名為“現(xiàn)代個(gè)人治理”。以上兩種處理方式將有助于國(guó)內(nèi)學(xué)者全面認(rèn)識(shí)“新公共治理”的研究現(xiàn)狀，但它們是否會(huì)得到學(xué)界認(rèn)可與支持，仍需展開更多的實(shí)踐與理論探索。