礦產(chǎn)資源安全保障的經(jīng)濟策略
——基于新發(fā)展格局視角

■ 張亞明/范繼濤

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，加強我國礦產(chǎn)資源供給保障能力建設(shè)，既是國民經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是國家長遠戰(zhàn)略，事關(guān)我國第二個百年奮斗目標的實現(xiàn)和中華民族偉大復(fù)興。而礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)作為發(fā)現(xiàn)和利用礦產(chǎn)資源最核心的手段，直接關(guān)系到礦產(chǎn)資源的供給保障安全。

1 新發(fā)展格局下礦產(chǎn)資源安全保障內(nèi)涵

自1978年實行改革開放政策以來，我國經(jīng)濟發(fā)展逐步與國際經(jīng)濟融合。繼1987年《關(guān)于國際大循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想》首次提出國際大循環(huán)的概念后，黨的十三大確定的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略進一步擴大了我國對外開放的深度和廣度，逐步形成了以國際大循環(huán)為主導(dǎo)的外向型經(jīng)濟格局，建立了市場和資源“兩頭在外、大進大出”的經(jīng)濟發(fā)展模式[1-2]。在這一背景下，我國積極布局海外市場，不斷擴大對外投資，能源和礦產(chǎn)資源投資成為我國海外投資的重點領(lǐng)域。一方面，我國采礦業(yè)對外投資不斷增加。根據(jù)相關(guān)年度《中國對外直接投資統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，我國對外直接投資存量由2003年的59億美元增至2013年的1061.7億美元，年均增長率為33.5%；對外直接投資流量由2003年的13.8億美元增至2013年的248.1億美元。另一方面，多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)進口量不斷提高，以鐵礦石為例，2003年我國鐵礦石進口量為1.5億噸，2013年增至7.44億噸。在國際大循環(huán)的背景下，多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國內(nèi)供應(yīng)能力減弱，海外礦產(chǎn)資源逐漸占據(jù)我國礦產(chǎn)品市場的主導(dǎo)地位，“走出去”成為保障我國礦產(chǎn)資源安全的重要舉措[3-4]。

黨的十八大以來，世界格局發(fā)生著深刻變化，國際環(huán)境日趨復(fù)雜，我國海外找礦及礦產(chǎn)資源進口難度日益加大。一方面，隨著地緣政治沖突、貿(mào)易沖突、單邊主義的不斷加劇，以美國為首的西方國家建立了“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”和能源關(guān)鍵礦產(chǎn)國家聯(lián)盟[5]，通過建立聯(lián)盟關(guān)系降低對我國部分礦產(chǎn)的依賴，同時加強對我國海外找礦的封鎖，限制我國在聯(lián)盟成員國的礦業(yè)投資。根據(jù)《中國對外直接投資統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，2021年我國采礦業(yè)對外直接投資存量為1815.1億元，2014年以來年均增長率降為5.6%；采礦業(yè)對外直接投資流量為84.1億美元，較2013年降低了66%。另一方面，我國礦產(chǎn)品運輸通道單一，進口礦產(chǎn)品主要依靠南海航線、太平洋航線等海上運輸通道，鋰、鈷、鎳等礦產(chǎn)品運輸需經(jīng)過馬六甲海峽，進口渠道高度集中，礦產(chǎn)資源運輸爆發(fā)“灰犀?！薄昂谔禊Z”事件的風險持續(xù)加大。

面對復(fù)雜多變的國際局勢，立足我國新發(fā)展階段和新歷史任務(wù)，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局將從以往以國際大循環(huán)為主的外向型經(jīng)濟模式調(diào)整為以國內(nèi)大循環(huán)為主的雙循環(huán)經(jīng)濟模式[6]。在貫徹落實新發(fā)展格局的要求下，對外部礦產(chǎn)資源的依賴將逐步減弱，國內(nèi)礦產(chǎn)勘查開發(fā)的重要地位日益突出。2022年10月，習近平給山東省地礦局第六地質(zhì)大隊全體地質(zhì)工作者的回信中提出，“積極踐行綠色發(fā)展理念，加大勘查力度，加強科技攻關(guān)，在新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動中發(fā)揮更大作用?！?022年中央經(jīng)濟工作會議進一步提出，“加強重要能源、礦產(chǎn)資源國內(nèi)勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，提升國家戰(zhàn)略物資儲備保障能力。”加強國內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源供給保障能力，守住資源安全底線，將資源的“飯碗”牢牢端在自己手中，是新發(fā)展格局對保障礦產(chǎn)資源安全提出的新要求。綜合來看，新發(fā)展格局下的礦產(chǎn)資源安全保障的新內(nèi)涵可總結(jié)為：以國內(nèi)市場為基礎(chǔ)、國內(nèi)資源保障為底線，兼顧國外市場和國外資源為補充的資源保障體系。國內(nèi)方面，激發(fā)市場活力，加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，提高資源供給保障能力，夯實國內(nèi)市場和國內(nèi)資源的底線作用；國外方面，構(gòu)建穩(wěn)定的國際市場關(guān)系，持續(xù)利用國外資源，充分發(fā)揮國外市場和國外資源的補充作用（圖1）。

圖1 新發(fā)展格局下我國礦產(chǎn)資源安全保障內(nèi)涵

2 礦產(chǎn)勘查開發(fā)的經(jīng)濟特征分析

作為工業(yè)生產(chǎn)最基礎(chǔ)的原材料，礦產(chǎn)資源服務(wù)國民經(jīng)濟發(fā)展的過程大致可分為生產(chǎn)、加工、利用、回收等4個階段[7]（圖2）。其中，生產(chǎn)階段是礦產(chǎn)資源供給保障最為重要和基礎(chǔ)的階段，主要任務(wù)是進行礦產(chǎn)勘查開發(fā)。根據(jù)工作程度不同，生產(chǎn)階段可進一步分為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)等3個明顯階段，不同階段關(guān)聯(lián)密切又各有側(cè)重。各階段工作程度不斷遞進深入，前一階段的終點和成果是下一階段的起點和基礎(chǔ)。同時，各階段的工作重點、使命定位、主要風險（勘查風險、市場風險、政策風險等）各異，對市場的反應(yīng)和融入方式不同，表現(xiàn)出的經(jīng)濟特征存在較大差異。

圖2 礦產(chǎn)資源參與國民經(jīng)濟全過程

2.1 基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查階段

基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查階段資金投入規(guī)模較小，公益性特點顯著，投資主體以政府為主?；A(chǔ)地質(zhì)調(diào)查是勘查開發(fā)工作的起點，主要任務(wù)是了解某一區(qū)域乃至全國的資源、環(huán)境地質(zhì)背景，為國家經(jīng)濟建設(shè)和社會公眾提供基本地質(zhì)信息和基礎(chǔ)地質(zhì)數(shù)據(jù)，具有超前性、公益性、基礎(chǔ)性等特征?；A(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的主要方法包括區(qū)域地質(zhì)填圖、區(qū)域地球物理調(diào)查、區(qū)域地球化學調(diào)查等。從投入規(guī)模來看，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投資規(guī)模一般較小，2021年全國基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入13.32億元，僅占地質(zhì)勘查投入的7.7%。從投入主體來看，資本的逐利性決定了社會資本開展基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的意愿較低，財政資金成為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的必然選擇，因此投資主體主要為中央和地方政府。如2021年全國基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入中財政資金（中央財政和地方財政）為12.2億元，占全部基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入的91.6%?；A(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果主要為地質(zhì)圖件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、異常信息、成礦條件或規(guī)律等，以公共產(chǎn)品為主，可為找礦空間布局和社會資本進行礦產(chǎn)勘查提供必要的基礎(chǔ)信息。

2.2 礦產(chǎn)資源勘查階段

礦產(chǎn)資源勘查階段以商業(yè)勘查為主，資金投入規(guī)模大且占用周期長，投資風險以勘查風險為主。礦產(chǎn)資源勘查的過程是發(fā)現(xiàn)礦床并查明其礦體分布，礦產(chǎn)種類、質(zhì)量、數(shù)量，開采利用條件，并通過相應(yīng)的技術(shù)經(jīng)濟評價，滿足礦山建設(shè)需要。根據(jù)勘查工作的詳略程度，可分為普查、詳查、勘探3個階段，隨著找礦程度的提升，勘查投入逐步提高，勘查風險逐步降低，找礦成功率逐步提升。從投入主體看，普查階段工程量相對較少，資金投入規(guī)模相對較小，但地質(zhì)風險大，僅少量探礦權(quán)能夠進入詳查階段，投資主體以初級勘查公司為主；詳查和勘探階段勘查工程數(shù)量逐步增多，資金投入快速上升，投資主體主要為大型礦業(yè)公司，探礦權(quán)主要從初級勘查公司購買取得。從投入規(guī)?？?，礦產(chǎn)勘查階段投資規(guī)模相對較大，資金占用時間較長。2021年全國礦產(chǎn)資源勘查投入為85.5億元，占全部地質(zhì)勘查投入的49.4%，是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入的7倍。礦產(chǎn)勘查周期普遍在5～10年以上，資金被長期占用。從投入產(chǎn)出看，由于礦產(chǎn)勘查階段不得銷售礦產(chǎn)品，其成果以儲量數(shù)據(jù)、地質(zhì)圖件等知識產(chǎn)品體現(xiàn)，通過知識產(chǎn)品和探礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得勘查投資收益或轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后銷售礦產(chǎn)品獲得收益。從投入風險看，勘查階段的風險主要源于找礦不確定性。由于礦產(chǎn)資源埋藏于地下，其數(shù)量質(zhì)量難以確定，導(dǎo)致找礦成功率較低，當前主要礦產(chǎn)資源大國找礦成功率僅為1%～2%?？辈殡A段的高投入、高風險特征決定了該階段經(jīng)濟政策應(yīng)降低門檻、鼓勵進入，以確保投入到位、轉(zhuǎn)讓有序。

2.3 礦產(chǎn)資源開發(fā)階段

礦產(chǎn)資源開發(fā)階段的投入全部為社會資本，資金投入巨大，投資風險以礦業(yè)市場風險為主。礦產(chǎn)資源開發(fā)是把經(jīng)濟礦床的礦石礦物開采出來，通過選礦工序，將有用礦物提煉或提純成為一定形式產(chǎn)品的工藝過程。從投入主體看，財政資金和相關(guān)基金一般不得參與礦產(chǎn)開發(fā)，投資主體主要為營利法人，包括國有企業(yè)和民營企業(yè)等。從投入規(guī)?？矗V產(chǎn)開發(fā)需要進行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、井巷工程掘進、采選設(shè)備購置工作，資金投入巨大，資金回收周期較長。根據(jù)《中國礦產(chǎn)資源報告（2022）》，2021年我國采礦業(yè)固定資產(chǎn)投入為1.1萬億元，是礦產(chǎn)勘查投入的129倍，投資周期普遍在10年以上。從投入回報看，礦產(chǎn)勘查開發(fā)的收益最終在開發(fā)階段實現(xiàn)，主要通過銷售原礦產(chǎn)品或選礦產(chǎn)品獲得收益，與其他工業(yè)企業(yè)相比，采礦業(yè)收益處于較高水平。2020年我國非油氣采選業(yè)銷售凈利潤率為8.3%，為同期工業(yè)企業(yè)平均利潤率的1.7倍。從投入風險看，經(jīng)過長期礦產(chǎn)勘查，開發(fā)階段資源賦存條件和稟賦狀況基本確定，地質(zhì)風險相對較小，而由于礦產(chǎn)品價格受外部因素影響波動較大，礦業(yè)市場波動成為主要風險因素。從礦產(chǎn)開發(fā)階段的特征分析，該階段的經(jīng)濟政策主要是合理分配企業(yè)、國家等多個主體之間的收益。企業(yè)通過大規(guī)模資金投入進行礦產(chǎn)開發(fā)，需獲得相應(yīng)的投資回報；國家作為礦產(chǎn)資源所有者，通過讓渡使用權(quán)獲得相應(yīng)出讓收益，同時國家依據(jù)政治權(quán)利獲得資源稅、所得稅、增值稅等稅收收入。

3 我國礦產(chǎn)勘查開發(fā)現(xiàn)狀及問題

3.1 勘查開發(fā)現(xiàn)狀

(1)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查情況。一是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入大幅降低（圖3）。2012年以來，我國基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入呈大幅降低趨勢，由2012年的52億元降至2021年的13.3億元，降幅高達74%。從投入方向看，2021年區(qū)域地質(zhì)調(diào)查投入僅為2.6億元，礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查投入僅為2億元，較2012年分別降低了81%和88%，兩者累計占基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入的比例由最高的72%降至2021年的35%。從資金來源看，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入主要來源于財政資金，2012年以來的財政資金投入占比保持在90%以上，但呈現(xiàn)降低趨勢。二是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作量不斷降低（圖4）。隨著資金投入的降低，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查實施項目數(shù)由最高的1393項降至2021年的580項，降幅近60%，1∶5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查和1∶5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查面積也大幅降低，分別由2012年的23.6萬平方千米和16.29萬平方千米降至2021年的3.9萬平方千米和2萬平方千米，降幅均在80%以上。

圖3 2012—2021年我國基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入情況

圖4 2012—2021年我國基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作量情況

(2)礦產(chǎn)勘查情況。一是多因素影響下礦產(chǎn)勘查投入大幅降低。從全球礦產(chǎn)勘查投入情況看（圖5），2012年以后受礦業(yè)行業(yè)下行影響，勘查投入大幅降低，2016年降幅高達66%。2017年隨著礦業(yè)逐漸回暖，全球勘查投入呈上升趨勢，2021年較2016年提高了42.5%。從國內(nèi)情況看（圖6），2016年以前我國礦產(chǎn)勘查投入與全球投入態(tài)勢基本一致，但2017年全球勘查投入逐漸升高時，我國勘查投入仍在持續(xù)降低，2021年降至85.9億元，較2012年降低了79%。從投入構(gòu)成看，2012年以來我國礦產(chǎn)勘查社會資金占比總體呈降低趨勢，由最高的70.6%降至2021年的48.5%。二是勘查工作量和勘查成果不斷降低。隨著礦產(chǎn)勘查投入不斷降低，勘查工作量同步下降，2021年我國實施勘查項目3419個，完成鉆探工作量637萬米，較2012年分別降低77%和76%（圖7）。同時，勘查成果也大幅降低，2021年新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地95處，完成階段性勘查礦產(chǎn)地338處，較2012年分別降低76%和69%（圖8）

圖5 2012—2021年全球礦產(chǎn)勘查投入情況

圖6 2012—2021年我國礦產(chǎn)勘查投入情況

圖7 2012—2021年我國礦產(chǎn)勘查工作量情況

圖8 2012—2021年我國礦產(chǎn)勘查成果情況

(3)礦產(chǎn)資源開發(fā)情況。一是采礦業(yè)固定資產(chǎn)投入呈降低趨勢（圖9）。2012年以來，除非金屬采礦業(yè)外，其他礦類采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資不斷降低，2021年油氣、煤炭、黑色金屬、有色金屬采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資分別為2425億元、3650億元、922億元、1066億元，較投資峰值分別降低了40%、32%、45%、36%（圖10）。受非金屬采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資大幅增長影響，整個采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資在2018年開始回升，但占全國固定資產(chǎn)投資比例仍在持續(xù)下降，由2012年的4.7%降至2021年的2%。二是礦業(yè)權(quán)出讓數(shù)量急劇下降（圖11）。2009年以來，我國采礦權(quán)出讓數(shù)量由8671個減少至2017年的1585個，降低了82%，其中煤炭、黑色金屬、有色金屬、非金屬降幅均在75%以上，黑色金屬采礦權(quán)最高下降了96%。三是主要大宗礦產(chǎn)自給率不斷降低（圖12）。除鎢、鉬等少數(shù)礦種外，近年來我國多數(shù)礦產(chǎn)自給率逐漸降低，與2010年相比，2021年一次能源自給率降低了9%，鐵礦自給率降低了14%，銅礦自給率降低了18%。

圖9 2012—2021年我國采礦業(yè)固定資產(chǎn)投入情況

圖10 2012—2021年我國各礦類采礦業(yè)固定資產(chǎn)投入情況

圖11 2010—2020年我國采礦權(quán)出讓情況

圖12 2009—2017年我國部分礦種自給率

3.2 存在的問題

我國礦產(chǎn)資源供給保障來源于國內(nèi)和國際兩個市場、兩種資源，在不同發(fā)展階段和國際形勢下，兩種資源的作用也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。新發(fā)展格局下，夯實國內(nèi)礦產(chǎn)資源供給保障的底線作用，發(fā)揮國外資源的補充作用，成為新時代我國礦產(chǎn)資源供給保障安全的新格局。當前，我國多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源對外依存度較高，國外礦產(chǎn)資源成為經(jīng)濟社會發(fā)展的原材料來源，國外資源的補充能力尚能滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，而國內(nèi)礦產(chǎn)資源供給保障的底線作用尚未有效發(fā)揮，兜底作用較為薄弱。主要表現(xiàn)為以下3個方面：

一 是 基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入需進一步提高。 基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查是礦產(chǎn)勘查開發(fā)的起點，對礦產(chǎn)資源安全保障具有重要支撐作用，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入的不足直接影響后期礦產(chǎn)勘查工作。近年來，我國基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入不斷降低，由2012年的52.04億元降至2021年的13.32億元，降低了74%。2021年1∶5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查覆蓋率僅為45.5%，遠低于英國、法國、印度等國家。

二是促進商業(yè)化勘查的激勵機制不足。礦產(chǎn)勘查是提高礦產(chǎn)資源保障能力的主要手段，是夯實礦產(chǎn)資源安全的重要措施。隨著礦產(chǎn)資源管理改革不斷推進，商業(yè)性礦產(chǎn)勘查逐漸成為勘查主力。商業(yè)性礦產(chǎn)勘查是以市場為導(dǎo)向、以盈利為目的的礦產(chǎn)勘查工作。當前，全球經(jīng)濟增長緩慢、礦業(yè)形勢總體低迷，我國商業(yè)性勘查投入持續(xù)降低，加之我國礦產(chǎn)勘查激勵措施和相關(guān)金融扶持政策缺失，以及受礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革影響，我國商業(yè)性勘查活躍度進一步降低。

三是開采階段的稅費政策有待完善。礦產(chǎn)資源開采是礦產(chǎn)資源勘查的最終目標，直接影響礦產(chǎn)品的供給能力。當前，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)能力不足，主要政策問題表現(xiàn)為：一是稅費制度體系有待完善。礦產(chǎn)資源開采階段設(shè)立了資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益等多項稅費，資源稅設(shè)立之初的目的是調(diào)節(jié)極差收入，但隨著資源稅逐步調(diào)整為從價計征方式，成為普遍征收的稅種，對超額利潤的極差調(diào)節(jié)作用大大降低，因此其功能定位需進一步明確。此外，業(yè)內(nèi)人士普遍反映，礦業(yè)權(quán)出讓收益按照金額方式在出讓時一次征收，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人在未動用礦產(chǎn)資源時就需繳納大額資金，增加了企業(yè)風險，與礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)律不符。二是對低品位、共伴生礦等相關(guān)稅費減免措施不足。我國礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)“貧礦多、富礦少，共伴生礦多、單一礦少，嵌布粒度細、選冶難度大”等特點。由于低品位、共伴生礦產(chǎn)利用成本較高，在相同條件下盈利能力較低，在缺乏相應(yīng)激勵措施的情況下，企業(yè)綜合利用低品位、共伴生礦的動力不足。我國現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)出讓收益并未制定明確的減免政策，而資源稅僅針對油氣、煤層氣和衰竭礦山等明確規(guī)定了免征和減征資源稅的6種情形，對低品位、共伴生礦產(chǎn)減免措施不足。

4 國外礦產(chǎn)勘查開發(fā)的經(jīng)濟政策實踐

大多數(shù)國家都非常重視加強本國礦產(chǎn)資源供給保障能力，尤其對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，美國、加拿大等國家均制定了關(guān)鍵礦產(chǎn)名單，并定期對名單進行更新。同時，為提高關(guān)鍵礦產(chǎn)安全保障能力，各國從勘查到開發(fā)均制定了相應(yīng)的政策措施。

4.1 普遍高度重視基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查

歐美國家普遍重視基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作，更是把地質(zhì)填圖作為地質(zhì)勘查部門的重要工作。美國地質(zhì)調(diào)查局成立之初即把基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查作為重要任務(wù)之一，并要求用地質(zhì)圖作為成果呈現(xiàn)，在之后的多次任務(wù)調(diào)整過程中，地質(zhì)填圖工作的定位和任務(wù)仍然保持不變，并以國家立法形式確定其法律地位。英國自1760年開始地質(zhì)填圖工作，英國地質(zhì)調(diào)查局成立后，地質(zhì)填圖工作成為其核心任務(wù)之一，英國國土面積較小，大中小比例尺的地質(zhì)填圖工作均已完成。此外，加拿大、印度、德國、巴西等國家均較早設(shè)有國家地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)，負責地質(zhì)填圖等基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作。目前，英國、法國、德國、印度、意大利等國家1∶5萬～1∶2.4萬比例尺地質(zhì)填圖覆蓋率在80%以上。

4.2 勘查階段以激勵的經(jīng)濟政策為主

礦產(chǎn)資源勘查具有明顯的“周期長、投資大、風險高”等特點，為激發(fā)勘查市場活力，國際上普遍在勘查階段不征收相關(guān)稅費，或?qū)Ω偁幊鲎尩奶降V權(quán)僅收取少量紅利或簽字費，以降低企業(yè)投資負擔和風險。同時，為鼓勵社會資金參與礦產(chǎn)勘查，不同國家根據(jù)自身資源特點，分別從財政和金融等方面制定了激勵措施。其中澳大利亞、加拿大等資源豐富的國家主要通過激勵措施促進本國礦產(chǎn)勘查工作；而日本、韓國等資源匱乏的國家則通過財政資金支持國內(nèi)企業(yè)“走出去”，參與國際礦產(chǎn)勘查工作。

4.2.1 通過財政補貼或金融支持鼓勵礦產(chǎn)勘查

在礦產(chǎn)勘查激勵政策中，比較突出的是加拿大建立的流轉(zhuǎn)股票制度。該制度允許勘查企業(yè)通過發(fā)行股票進行市場融資，并將勘查支出轉(zhuǎn)讓給股票購買者，這些購買股票的資金可以作為投資者的支出用來抵扣應(yīng)稅收入。對于單個投資人，其收益主要體現(xiàn)在購買股票支出資金的100%稅前減除、附加15%的聯(lián)邦稅收抵免和股票投資收益三部分。該制度能夠長期實施，得益于加拿大有大量高收入群體，對稅費抵扣的需求較大。此外，美國針對其戰(zhàn)略礦種制定了勘查成本補貼政策，即當發(fā)現(xiàn)礦床進入開采階段后，企業(yè)每年提取收益的5%償還政府補貼，而未發(fā)現(xiàn)礦床時則無需償還。澳大利亞為降低企業(yè)勘查風險制定了風險性鉆探補貼，補貼最高可達直接鉆井費用的50%[8-9]。

4.2.2 通過建立勘查基金和稅費減免鼓勵海外找礦

日本為獲取長期穩(wěn)定的海外資源，制定了一系列激勵政策：①建立以財政出資為主的勘查機制。初期風險勘查由政府主導(dǎo)，勘查風險全部由政府承擔，發(fā)現(xiàn)可進一步勘查的礦區(qū)后，再由政府和企業(yè)共同出資、共享收益，或者為企業(yè)提供勘查補助金，礦山投產(chǎn)后上繳政府一部分利潤。②對海外勘查提供多樣的融資支持。日本政府提供了勘查融資、股權(quán)并購融資、民營企業(yè)債務(wù)擔保等融資方式，極大地提升了企業(yè)海外勘查的積極性[10-11]。韓國為鼓勵企業(yè)積極參與海外能源資源開發(fā)，提供了一系列政策扶持，包括為海外能源資源勘探開發(fā)提供各種基金貸款、免除一定數(shù)量稅費等。

4.3 開發(fā)階段建立以權(quán)利金為核心的稅費制度

礦產(chǎn)資源開發(fā)階段是政府實施稅費政策的主要階段，國際上普遍建立了以權(quán)利金為核心的稅費體系。權(quán)利金產(chǎn)生于礦山租金，是采礦權(quán)人因開采消耗屬于國家所有的礦產(chǎn)資源而對國家的資源耗竭補償，主要調(diào)整的是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人與采礦權(quán)人之間的權(quán)益分配關(guān)系。當?shù)V產(chǎn)品價格大幅升高時，部分國家進一步收取暴利稅等超額利潤稅。此外，在礦業(yè)權(quán)占用期間，按照占用面積征收礦業(yè)權(quán)占用費，收費一般較低。

在獲取財政收入的同時，為鼓勵社會資本參與礦產(chǎn)資源開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源供給能力，各國政府結(jié)合本國實際制定了一系列激勵政策。一是資源耗竭補貼。資源耗竭補貼是政府給予礦山企業(yè)用于購買礦山或為了開采礦床支付勘查費用的一種津貼，大型礦業(yè)公司每年從公司所得中留存一筆資金作為勘查費用。在美國，礦業(yè)權(quán)人可少申報5%～22%納稅基礎(chǔ)的毛收入。在加拿大，以25%的資源利潤作為抵扣額，從礦山開采經(jīng)營收入中扣除。二是固定資產(chǎn)加速折舊。礦產(chǎn)資源開發(fā)前期需掘進巷道、建造房屋廠房等基礎(chǔ)設(shè)施，資金投入較大，為加速企業(yè)資金回流，降低企業(yè)風險，部分國家允許礦山企業(yè)采用加速折舊方式回收投入資金。加拿大允許礦山企業(yè)從收入中扣除用于礦業(yè)開采經(jīng)營的機器、選廠設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及礦山開拓等投入，折舊年限一般為4～5年。

5 新發(fā)展格局下我國礦產(chǎn)資源經(jīng)濟政策改革方向

本文立足新發(fā)展格局下礦產(chǎn)資源安全保障的新內(nèi)涵，以加強國內(nèi)礦產(chǎn)勘查開發(fā)為核心，兼顧國外礦產(chǎn)為補充，借鑒國外礦產(chǎn)資源經(jīng)濟政策實踐經(jīng)驗，按照“加強基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、激發(fā)勘查市場活力、合理分配開采收益”的原則，提出完善我國礦產(chǎn)資源經(jīng)濟政策的建議。

5.1 以完善經(jīng)濟政策為核心，夯實國內(nèi)礦產(chǎn)資源底線作用

5.1.1 加強基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查資金投入和服務(wù)

一是建立財政資金投入和監(jiān)管機制。建立基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查專項資金，保障資金投入規(guī)模。以國家資源安全保障為核心，落實中央和地方各級礦產(chǎn)資源規(guī)劃要求，由中央和地方按照職責分工共同建立基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查專項資金，形成中央、地方多層級、多渠道的資金投入機制。加強資金監(jiān)督管理，提高資金利用效率。嚴格落實項目審查制度，從項目質(zhì)量、工作進展、費用支出等方面做好資金使用的監(jiān)督檢查，切實提高資金利用效率。二是做好基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果共享服務(wù)。完善基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果共享平臺，加強基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查成果管理，及時提供數(shù)據(jù)信息和綜合研究成果，提高地質(zhì)資料社會共享程度，擴大社會資本對地質(zhì)資料使用范圍。

5.1.2 建立健全礦產(chǎn)勘查激勵政策

一是充分發(fā)揮地質(zhì)勘查基金的引導(dǎo)作用。進一步規(guī)范地質(zhì)勘查基金管理制度，優(yōu)化項目審批、資金管理、成果處置、收益分配等機制，提高地質(zhì)勘查基金使用效率。拓寬資金來源和渠道，建立地質(zhì)勘查基金與社會資本合作找礦機制，明確收益分配方式，拉動社會資金投入，形成“風險共擔、收益共享”機制，既實現(xiàn)地質(zhì)勘查投入多元化，同時又能較好地解決地質(zhì)勘查基金對社會資本引導(dǎo)不足、收支不平衡等問題。二是建立健全勘查市場投融資機制。完善勘查市場投融資相關(guān)法律法規(guī)體系，加強礦業(yè)權(quán)投融資基礎(chǔ)制度建設(shè)，規(guī)范礦業(yè)上市公司股票發(fā)行、交易、信息披露、監(jiān)督管理和退市等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵內(nèi)容，完善礦業(yè)權(quán)市場的誠信體系建設(shè)，加強信用信息管理，切實保障投資人合法權(quán)益。建立資本市場礦產(chǎn)風險勘查板塊，降低風險勘查上市融資準入門檻，完善資本退出機制。設(shè)立涵蓋儲量評審、礦業(yè)權(quán)評估、法律咨詢、投資咨詢等職能的中介服務(wù)機構(gòu)，完善中介機構(gòu)的職業(yè)標準規(guī)范，加強監(jiān)管力度，提高中介機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和公信力。三是建立勘查成本抵扣機制。參考地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標準制定勘查成本抵扣標準，包含勘查方法、勘查階段、勘查工作量、價格體系等指標，確定勘查成本抵扣方法，在礦產(chǎn)資源開采階段進行稅費抵扣。完善勘查成本抵扣程序，使勘查投入申報、核實、認定、激勵政策執(zhí)行等各環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)順暢。

5.1.3 完善開采階段收益分配制度

一是建立以礦業(yè)權(quán)出讓收益為核心的稅費體系。進一步完善收益征收方式，對煤炭、鐵礦等儲量規(guī)模大、勘查風險高的礦產(chǎn)探索采用收益率方式征收，降低企業(yè)勘查風險和成本。優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓收益評估方法，規(guī)范地方礦業(yè)權(quán)市場基準價制定，降低首次繳納比例，延長繳款年限，切實維護市場公平公正，減輕企業(yè)前期資金壓力。明確資源稅的極差調(diào)節(jié)作用，推進資源稅從利計征改革，當利潤或價格超過一定水平后，對超出部分征收資源稅，合理調(diào)節(jié)企業(yè)超額利潤。二是建立共伴生及低品位礦稅費減免政策。結(jié)合我國共伴生礦產(chǎn)及低品位礦產(chǎn)資源特點、開發(fā)利用情況、生產(chǎn)成本及利潤情況，總結(jié)礦產(chǎn)品價格、礦石品位、稅收優(yōu)惠等指標變動對伴生礦及低品位利用的影響，建立共伴生及低品位礦開發(fā)的稅費減免政策。三是建立礦山企業(yè)固定資產(chǎn)加速折舊制度。按照《財政部稅務(wù)總局關(guān)于擴大固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠政策適用范圍的公告》（財政部稅務(wù)總局公告2019年第66號）的要求，自2019年1月1日起，全部制造業(yè)領(lǐng)域（不包括采礦業(yè)）可享受加速折舊優(yōu)惠，可參照制造業(yè)加速折舊標準建立采礦業(yè)固定資產(chǎn)加速折舊制度，對先進適用技術(shù)更新改造、綠色礦山建設(shè)過程中形成的固定資產(chǎn)，可采用適當方法進行加速折舊，加快企業(yè)資金回籠。

5.2 以資金支持為核心，進一步增強國外資源的補充能力

一是構(gòu)建穩(wěn)定的海外投資合作關(guān)系。在全球礦產(chǎn)資源競爭加劇和國際形勢復(fù)雜多變的背景下，充分發(fā)揮“一帶一路”倡議的紐帶作用，積極開展礦業(yè)領(lǐng)域的國際合作，不斷拓展和規(guī)范國外資源基地建設(shè)，形成穩(wěn)定的投資合作關(guān)系。

二是制定形式多樣的資金支持政策。根據(jù)普查、詳查等不同勘查階段風險程度，研究制定詳細勘查成本補助措施，通過優(yōu)惠貸款、政府債務(wù)擔保等融資方式為我國礦山企業(yè)“走出去”提供資金支持。