云南自然災害狀況與綜合災害風險管理

李天順

(1.中央民族大學 管理學院,北京 100081;2.普洱學院 馬克思主義學院,普洱 665000)

在全球化、科學技術等因素的綜合作用下,各種風險和不確定性明顯增加,人類進入了風險社會,生活在“文明的火山上”[1]。 近年來,全球自然災害數量及致死人數均呈上升趨勢。 云南一直是我國自然災害比較嚴重的省份,自然災害時空分布廣,發(fā)生頻率高,給人民群眾造成巨大的損失,對經濟社會發(fā)展形成嚴重沖擊。 本文通過對相關數據的梳理,綜合運用自然災害風險管理理論總結分析云南主要自然災害發(fā)生狀況、成因和風險,結合當前防控中存在的問題和不足,提出相應的對策建議。

一、云南自然災害狀況

(一)主要自然災害及其發(fā)生狀況

1.地震。 據史料記載,從漢朝至清代云南共發(fā)生地震災害400 多次,僅明清兩代就發(fā)生造成數千至數萬人死亡的地震災害10 余次[2]。 二十世紀云南發(fā)生5 級及以上破壞性地震335 次(不含余震)[3]。 近年來,形勢仍然不容樂觀。 2010—2020 年,云南地震災害共造成735 人死亡,176 000 余人受傷,直接經濟損失6 738 116 萬元。 云南地震災害發(fā)生次數2 年居全國首位,6 年居全國第二位,2 年居全國第三位;造成的人員傷亡5 年居全國首位,1 年居全國第二位,3 年居全國第三位,1 年居全國第四位;直接經濟損失4 年居全國首位,2 年居全國第二位,1 年居全國第三位,3 年居全國第四位①根據2011 年至2021 年《中國統(tǒng)計年鑒》梳理得出。。

2.洪澇和地質災害。 云南洪澇災害一直比較頻繁。 1300—1979 年,平均5 年發(fā)生一次洪災,平均14年發(fā)生一次大洪災[4]。 1980—2017 年,洪澇共造成1.682 2 億人次、11 258 千公頃農作物受災,因災死亡9 522 人,房屋倒塌87.96 萬間,直接經濟損失936.5億元,損失排全國前列[5]。 云南是我國地質災害最嚴重的省份之一,地質災害點多面廣,類型復雜多樣,主要有滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等。 從新中國成立到2000 年,地質災害共造成云南9 000 余人死亡,21 000 人受傷,直接經濟損失近72 億元。 全省41 個縣級政府駐地、160 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地、5 000 個自然村受到地質災害的危害或威脅[6]。 為了減輕上述兩種災害的危害,中央和云南地方政府實施了大量工程項目,對受威脅或危害嚴重的村鎮(zhèn),甚至縣城進行搬遷,取得了明顯的成效,但形勢仍然不容樂觀。2018—2021 年,洪澇和地質災害共造成800 多萬人次受災,200 余人死亡(含失蹤),直接經濟損失達數百億元②根據2019 年至2022 年《中國統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數據累加得出。。

3.旱災。 云南旱災與洪災經常交替發(fā)生。 1300—1990 年大小旱災平均3.3 年1 次,1990—2007 年幾乎2 年一旱。 2009—2010 年,云南遭遇百年大旱,影響的范圍、程度、持續(xù)時間以及造成的損失均為歷史罕見。此后兩年,云南又連續(xù)遭遇嚴重干旱。 截至2012 年2月底,400 多座水庫干涸、270 多條河流斷流。 2019 年旱情最嚴重時,氣象干旱面積占全省面積的94%,重旱及以上面積占全省面積的66%[7]。 2020、2021 兩年旱災共造成1 009.26 萬人、1 203.22 千公頃農作物受災(絕收47.787 千公頃),直接經濟損失57.72億元③根據2021 年至2022 年《中國統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數據累加得出。。

4.其他主要自然災害。 低溫、霜凍、冰雹、雪災、風災、雷電等自然災害在云南也時常發(fā)生。 2013—2021年,云南因風雹、低溫、霜凍和雪災受災農作物1 869.64 千公頃,絕收230.13 千公頃④根據2014 年至2022 年《中國統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數據累加得出。。 低溫多發(fā)生在冬春季。 霜凍多發(fā)生在每年11 月至次年4 月,主要出現在滇西北、滇東北地區(qū),有時也會影響全省。 冰雹多發(fā)生在滇北和滇東,雪災多發(fā)生于1—5 月的滇西高寒地區(qū)。 云南不但有龍卷風,還受臺風影響。 云南年均雷暴日數在80 日以上,是我國雷電災害最嚴重的省份之一。 云南生物災害也日漸突出。 2019 年19 個縣(市、區(qū))70 余萬人遭受生物災害,8 萬余公頃農作物不同程度受災[7]。 2020 年6 月,大量黃脊竹蝗從老撾遷入云南,到7 月底遭受危害的林地和農地就達14萬畝以上。

(二)特點

1.種類多、發(fā)生頻繁、影響范圍廣。 云南自然災害災種眾多,主要有地震、滑坡、崩塌、泥石流、洪澇、干旱、冰雹、雪災、低溫凍害、雷電、風災、生物災害等十余種。 大多數災種幾乎每年都會發(fā)生,有的甚至一年發(fā)生多次。 云南每年遭受自然災害的地域范圍都比較廣,下轄的129 個縣(市、區(qū))中近年每年受災的縣(市、區(qū))數都在100 個以上。

2.季節(jié)性、地域性明顯。 云南雪災、低溫凍害多發(fā)生于冬季和初春,旱災主要發(fā)生于春季和初夏,洪澇、臺風、雷電、滑坡、泥石流等多發(fā)生在夏秋兩季。 從區(qū)域來看,云南地震主要發(fā)生在八個地震帶上。 昭通永善、彝良和巧家,昆明東川,麗江寧蒗與永勝,玉溪新平、普洱墨江、紅河綠春以及文山麻栗坡等是滑坡、泥石流等地質災害多發(fā)區(qū)。 洪澇災害主要集中在昭通、曲靖、紅河、德宏、怒江等地。 旱災多發(fā)生于楚雄州北部、大理州東部、曲靖市以及紅河州北部。 風災主要發(fā)生在滇中和滇東南。

3.危害巨大,造成的損失嚴重。 1991—2021 年,云南各類自然災害造成的死亡及失蹤人口高達11 754 人,直接經濟損失3 774.68 億元①根據1992 年至2022 年《中國統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數據累加得出。。 近年來,雖然因災死亡和失蹤人數整體上呈現下降趨勢,但損失依然較為嚴重,每年直接經濟損失均在百億元以上。

二、云南自然災害成因及風險

(一)成因

1.自然環(huán)境因素。 云南位于歐亞板塊和印度洋板塊相互作用的邊緣地帶,地質構造活躍,印度洋板塊對中國大陸推擠是強震頻發(fā)的主要原因。 云南境內大的地震帶就有小江、通海—石屏、中甸—大理、騰沖—龍陵、耿馬—瀾滄、普洱—寧洱、南華—楚雄、大關—馬邊等八個。 云南的地震既有板緣地震又有板內地震。 復雜的地質、地形、地貌是云南滑坡、泥石流等地質災害多發(fā)的重要原因。 云南地層系統(tǒng)復雜,斷裂帶發(fā)育多,不良地層較多。 山區(qū)、半山區(qū)面積約占全省總面積的94%,坡度在25°以上的土地約占全省總面積的39%,山高坡長溝深。 復雜的地質、地形、地貌為滑坡、崩塌、泥石流等災害的形成提供了主要的條件,頻繁而強烈的地震造成的山體松動也是地質災害形成的重要原因。 云南地勢總體上北高南低,海拔高差異常懸殊,最高點和最低點相差6 000 多米,高緯度與高海拔大體一致;兼跨七個氣候帶,立體氣候特點顯著,這些因素導致一些地區(qū)低溫、冷凍和雪災等自然災害多發(fā)。 云南絕大部分降水集中在5 到10 月,11 月至來年4 月的降水量僅占全年總降水量的15%左右;不同區(qū)域的年降水量差距很大,最多的地方可以達2 700 毫米左右,而最少的地方只有500 多毫米;降水時空分布不均不但造成洪旱災害頻發(fā),而且時常誘發(fā)滑坡、泥石流等地質災害。

2.社會經濟因素。 新中國成立后,隨著醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高,云南人口迅速增長,許多本不適宜開墾的山區(qū)、半山區(qū)逐漸被開墾為耕地。 毀林開荒、亂砍濫伐使植被覆蓋率急劇下降,山坡蓄水保土、攔截徑流能力大為減弱。 再加上耕作方式原始,在受到雨水沖刷時,容易造成洪澇、崩滑、泥石流等災害。 最近幾十年來,云南加大了環(huán)境保護力度,但是上述問題在一些地區(qū)仍然存在。 自然環(huán)境破壞不但使各種災害發(fā)生的頻率增加,而且改變了地區(qū)氣候條件,使局部地區(qū)氣候更加惡劣。 云南經濟社會發(fā)展與全國平均水平相比,仍有較大的差距。 經濟社會發(fā)展水平低導致防災減災方面投入不足,抵御自然災害的能力弱。人們防災減災意識淡薄也是自然災害頻發(fā)、造成嚴重損失的重要原因。 如在陡坡上建房而遭遇滑坡,亂倒建筑垃圾堵塞河道引發(fā)洪澇和泥石流等現象在云南也時有發(fā)生。

(二)風險

自然災害風險(Risk)是指一個地區(qū)遭受自然災害的可能性及其程度。 根據自然災害風險模型[8],一個地區(qū)自然災害風險的大小取決于災害的危險性(hazard)、承災體的脆弱性(vulnerability)和暴露性(exposure),以及社會防災減災能力(emergency response&recovery capability)4 個要素。 可以用數學公式表示如下:

H指災害的危險性,也就是造成災害的自然變異程度,主要由災變強度與頻次決定;V指的是承災體的脆弱性或易損性,即承災體在遭受自然變異時的脆弱程度或易損程度;E指暴露性,也就是一個地區(qū)人、財、物等暴露于危險環(huán)境中的程度;C是指防災減災能力,主要指一個地區(qū)各種行為主體(政府、企業(yè)、社會組織、民眾等)的災害防范、控制和救援能力。 在此模型中,災害的危險性、承災體的脆弱性和暴露性與災害風險成正相關。 也就是說,在其他因素不變的情況下,災變強度越大,頻次越高,暴露于危險環(huán)境中的人、財、物越多,災害風險越大,反之亦然。 防災減災能力則與災害風險成負相關。 在其他因素不變的情況下,一個地區(qū)的防災減災能力越強,災害風險越小,反之則愈大。 如前所述,云南所處的地理位置、獨特的氣候,特殊的地質、地形地貌是自然災害頻發(fā)的根本原因,人們對自然環(huán)境不合理的干預和破壞、經濟社會發(fā)展滯后,對災害風險認識不足、防控不力則是誘發(fā)和加劇災害的重要因素。 特殊自然環(huán)境因素的基本格局是難以根本改變的,經濟社會因素的改變必然是一個長期過程,因此無論從災害的危險性,承災體的脆弱性和暴露性,還是從社會防災減災能力來看,今后一段時間內云南面臨的自然災害風險都比較大。

三、加強云南自然災害綜合風險管理的對策

既然自然災害風險與災害的危險性、承災體的脆弱性和暴露性成正相關,而與社會防災減災能力成負相關,要降低災害風險,就要降低災害的危險性、承災體的脆弱性和暴露性,提高社會的防災減災能力。 根據云南自然災害的成因、特點以及當前防控中存在的問題與不足,應采取如下對策。

(一)強化源頭治理,降低災害風險

強調事前預防重于事后處置是當代應急管理的顯著特征。 從表面上看,自然災害具有明顯的突發(fā)性和偶發(fā)性,但就深層來看,在災害發(fā)生前致災因子早已存在了。 因此,必須強化源頭治理,把災前預防作為管理的重點。

1.繼續(xù)改善生態(tài)環(huán)境,緩解災害風險。 一是要繼續(xù)加強宣傳教育,提高人們的生態(tài)環(huán)保意識,在日常生產生活中自覺地保護環(huán)境。 二是要在鞏固現有成果的基礎上繼續(xù)退耕還林還草,綠化荒山。 三是要在河源、川道區(qū)、水土流失嚴重地區(qū)等特殊區(qū)域營造防護林。 四是要加強生物多樣性保護,維護生態(tài)平衡。

2.加強監(jiān)督管理,避免人為誘發(fā)自然災害。 “現代風險已經徹底改變了現在、過去和未來的關系,不再是過去決定現在,而是未來的風險決定我們今天的選擇?！盵10]首先,經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略要充分考慮自然環(huán)境的脆弱性,避免盲目開發(fā)。 其次,要加強對農民生產生活的幫助和指導,避免其破壞生態(tài)環(huán)境誘發(fā)自然災害。 要通過發(fā)展電能、沼氣、太陽能等多種措施幫助農民解決好能源問題,防止其為獲得能源而破壞植被;要大力推廣牧草種植,避免過度放牧導致草場石漠化;要加強對農民的技術指導,幫助其改進耕作方式,減少地面裸露的區(qū)域和時間;嚴禁在滑坡體和陡坡上墾殖,已經墾殖的做到“應退盡退”。 此外,要完善相關法律法規(guī),加大監(jiān)督和執(zhí)法力度,對破壞環(huán)境引發(fā)自然災害或造成災害隱患者依法依規(guī)嚴格處理。

3.加大災害隱患的排查力度,采取相應的防災減災措施。 要定期和不定期地組織專家和相關技術人員對災害隱患進行排查,及時找出隱患并進行危險性評估,加強風險預測和預警,采取必要措施進行預防和治理。 對危險度高的地區(qū)要有計劃地組織居民搬遷,暫時無法搬遷的必須加強監(jiān)測,必要時及時組織撤離。 要有計劃、有重點地修建防災減災工程,對現有防災減災工程進行定期、不定期檢查和維護。 要提高建筑物的質量,提高抗震能力。

(二)加強宣傳教育,提高全社會的災害防控意識與能力

要充分利用網絡、電視、廣播等多種渠道向社會公眾宣傳普及自然災害防控的基本知識和技能,同時將相關知識和技能的教育培養(yǎng)納入學校教育教學全過程。 一是要通過宣傳教育使公眾充分認識到自然災害的成因和巨大危害,從而在日常生產生活中積極自覺地防災減災;二是要提高公眾對自然災害的心理承受能力,在災害發(fā)生時不至于慌亂,能沉著應對;三是使公眾掌握防災減災抗災救災等方面的知識和技能。

(三)完善政府應急管理體系,提升應急能力

1.完善應急管理組織體系及運行機制。 為了解決過去應急組織機構設置泛化、缺乏針對性和專業(yè)性等問題,云南組建了應急管理廳,各州市建立了專業(yè)應急管理部門。 同時,為了加強對綜合減災救災工作的研究部署、指導和協調,又成立了以省長為主任,常務副省長為副主任,相關職能部門負責人為成員的省自然災害應急管理委員會。 在委員會之下,根據災種設立了由副省長擔任指揮長的各專項指揮部,負責相應自然災害防治和應急處置,應急管理組織體系和運行機制得到了進一步完善。 但仍要注意避免部分地方重復建設、一些地方尤其是基層應急管理組織機構缺失以及管理碎片化的問題。

2.健全和完善應急預案,加強演練。 目前,云南編制并修訂了包括《自然災害救助應急預案》在內的多項預案,但部分地區(qū)和部門不顧實際情況,盲目照抄照搬其他地方和部門應急預案的現象仍然存在。 照抄照搬必然導致預案同質化,無疑會使預案缺乏針對性,影響應急實效。 此外,一些地區(qū)基層應急預案過少,存在演練缺乏操作條件等問題。

3.加大投入力度,完善應急保障體系。 云南雖然已經在應急管理保障體系建設方面投入了大量的人力、物力和財力,但面對自然災害頻發(fā)、造成損失特別嚴重的嚴峻形勢,仍需繼續(xù)加大投入力度。 一是要加強應急管理專家隊伍和基層救援隊伍的建設。 二是要繼續(xù)加強應急資源設備等方面的保障。 三是要加強救災物資的管理。 近年來,云南建立了龐大的救災物資儲備網絡,并探索出了獨特的救災物資調運模式,但有些地方仍然存在救災物資難以及時到位,發(fā)放程序不規(guī)范、發(fā)放嚴重滯后、領取手續(xù)繁瑣等問題[11]。

(四)政府主導,多主體協同共治

積極有效地防控自然災害,使人民能夠安居樂業(yè)是黨和政府的重要責任。 在災害治理中,政府“擁有最大的權威與最廣泛的資源優(yōu)勢”[12]。 因此,自然災害風險防控必須由黨和政府主導。 但不同的行為主體有不同的優(yōu)勢,只有在黨和政府的主導下,充分發(fā)揮市場、社會和公民個人的作用,實現多主體協同防控,才能取得良好的效果。

首先,要充分調動企業(yè)參與自然災害防控的積極性,同時防范其短期機會主義行為造成不利影響。 企業(yè)在自然災害防控方面可以發(fā)揮重要作用,但作為市場主體,囿于自身內在的贏利邏輯和短期機會主義的贏利模式,存在參與積極性不高,在防控過程中可能偏離應然軌道的問題。 政府應該充分利用其內在的贏利邏輯調動其參與的積極性,同時加強監(jiān)督管理,防范其短期機會主義行為對防控造成不利影響。

其次,要積極發(fā)揮社會組織和公眾的作用。 在自然災害面前,社會組織能將原子式的個人進行重組,凝聚成一股強大的社會力量,具有政府和市場無可比擬的社會動員優(yōu)勢。 云南被稱為中國社會組織的“搖籃”,自二十世紀八十年代以來,各種社會組織蓬勃發(fā)展,充分發(fā)揮其作用對自然災害風險防控具有重要意義。 但就目前來看,無論是在國家層面還是云南地方層面都缺乏社會組織參與自然災害防控的完備機制。此外,云南很多社會組織是草根組織,資金嚴重匱乏,在參與災害防控方面常常心有余而力不足。 因此,一方面,要建立健全社會組織參與防控的體制機制;另一方面,要加大對相關社會組織的扶植和培育力度,對他們參與防控災害給予適當的財力支持。 公眾既是自然災害的直接受害者,又是防災、減災、抗災、救災的重要力量。 公眾如果具有很強的災害風險防范意識,能夠在日常生產生活中自覺保護生態(tài)環(huán)境,規(guī)避風險,許多自然災害就不會發(fā)生。 災害發(fā)生后,公眾若能及時科學地應對,造成的損失就有可能減少甚至避免。 因此,要充分調動公眾的積極性和主動性,使其自覺參與災害風險防控。