中國共產黨推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史經驗與現實啟示

呂 敏

(中共寧波市海曙區(qū)委黨校,寧波 315012)

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標,也是中國共產黨完成新時代新征程黨的中心任務的應有之義。 國家治理體系和治理能力是國家制度以及制度執(zhí)行能力的集中體現。 國家治理體系涉及制度層面內容,是基礎,國家治理能力則屬于主觀范疇。國家治理體系和治理能力現代化,是指通過完善治理制度、創(chuàng)新治理理念、調整治理結構、改進治理方式等,實現國家治理從傳統(tǒng)向現代轉型以適應現代社會要求的過程,呈現出理論與實踐相結合、靜態(tài)與動態(tài)相統(tǒng)一的特征。 自新中國成立以來,中國共產黨就一直致力于探索和推進國家治理現代化。 通過系統(tǒng)梳理黨推進國家治理現代化的實踐探索,深入分析其中的歷史脈絡和發(fā)展規(guī)律,能夠為探尋中國式國家治理現代化路徑提供借鑒。

一、中國共產黨推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史理路

中國共產黨探索和推進國家治理體系和治理能力現代化的七十余年歷程,是一個既相互銜接又不斷深化的連續(xù)過程,體現出強大的適應性。 在這個過程中,不同的時代特征和時代主題賦予不同的階段性治理特點。 根據黨所處的歷史環(huán)境、任務使命以及推進實踐的差異,大致歷經社會主義革命及建設時期的初步實踐、改革開放至十八大的全面展開以及十八大以來的均衡發(fā)展等三個發(fā)展階段。

(一)初步實踐階段(1949—1978 年)

在社會主義革命和建設時期,黨、國家與社會實現高度融合,中國共產黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政權威達到空前高度。 中國共產黨依托健全且發(fā)達的組織網絡,以全能型政黨形象領導國家治理,通過多種治理方式推動政治經濟、社會文化、國防軍事等領域的顯著發(fā)展,開啟了全域范圍國家治理現代化的初步實踐。

黨的領導體制在該階段得到完善并加以強化。中國共產黨將多層級的組織體系擴展到國家和社會的各個角落,涉及政治、經濟、軍事、文化等各類組織。黨組織及相關機構直接行使或代為行使行政權、司法權以及社會管理權,體現出全能型政黨形象。 在加強“黨的絕對一元化領導”的指導思想下,國家權力不斷集中,逐漸形成了社會主義計劃經濟體制和政治、經濟一體化的管理體制,并隨之形成以中央權力為中心、以行政命令為主導的自上而下單向式的管理模式。 全部政治、經濟、社會生活納入統(tǒng)一管理,政府通過“行政單位”(城市為企事業(yè)單位、農村為人民公社)來維護社會秩序。 為完成確切的指令性任務和目標,往往利用行政命令調動資源、動員民眾,以強力推動決策的實現。 人民代表大會制度、政治協商制度以及民族區(qū)域自治制度等逐漸確立,社會主義政治制度大體定型,政治、經濟、國防、科技、教育、衛(wèi)生等眾多領域取得顯著進步。 但這種管理體制和模式容易導致黨政不分、政企不分、政社不分和管制過死,使經濟和社會生活缺少活力。 在革命的慣性思維下,運動式治理方式容易導致政治運動頻發(fā),民主集中制遭到破壞,黨和國家政治生活的日趨非正常化,國家治理現代化進程遭遇重大影響。

(二)全面展開階段(1978—2012 年)

改革開放之后,中國共產黨以現實眼光與務實態(tài)度看待社會主義建設,將主要矛盾聚焦于“落后的社會生產”,以發(fā)展為導向、以改革為動力,通過經濟體制改革帶動政治體制改革,實現政治、經濟、文化及社會領域的全面進步,進入國家治理全面展開階段。

隨著全黨工作中心轉移到社會主義現代化建設,中國共產黨以經濟體制改革開啟國家治理序幕,實現了社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變,以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度得以建立。

經濟體制改革的真正貫徹落實,必然離不開政治體制改革[1]。 1980 年8 月18 日《人民日報》發(fā)表鄧小平《黨和國家領導制度的改革》一文,標志著政治體制改革的開啟。 起初,以簡政放權為重點,實行各級黨委和政府分署辦公推動黨政分開,廢止人民公社體制實現政社分開,實行企業(yè)經營承包責任制推動政企分開,有效突破了高度集權的政治經濟一體化體制的束縛。 隨后,以轉變政府職能為重點,逐步建立起適應社會主義市場經濟體制需要的行政管理體制。 進入二十一世紀,實行以強化公共服務供給為重點的行政改革,開始強化社會管理和公共服務職能,推動政府管理方式逐漸從行政管制型轉變?yōu)榉招汀?/p>

隨著改革開放的深入,對國家治理內涵的認識漸次深化。 從“兩個文明”擴展為經濟建設、政治建設和文化建設“三位一體”,再到增加社會建設擴為“四位一體”,同時推動政治、經濟、文化及社會領域獲得全面進步。

不可否認的是,該階段發(fā)展呈現出非均衡特征。黨政分開的過分強調,引發(fā)政出多門、黨政矛盾。 經濟結構性體制性矛盾突出,城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展與收入分配差距問題嚴峻,社會需求的快速增長與公共物品和服務短缺的矛盾凸顯。 政府有效監(jiān)管不足,法規(guī)政策不完善,貪腐問題、權力尋租現象不容忽視。

(三)均衡發(fā)展階段(2012 年至今)

黨的十八大以來,中國特色社會主義進入新時代,中國共產黨對前階段累積的各領域非均衡性問題高度重視,及時地將國內主要矛盾的表述聚焦于“不平衡不充分的發(fā)展”問題,鮮明地指出了均衡化發(fā)展手段是新時代國家治理的突破點,開啟了均衡發(fā)展的國家治理階段。

國家治理主體呈現多元發(fā)展。 黨委和政府是國家治理的主要組織載體。 中國共產黨高度重視自身建設,形成了比較完善的黨內法規(guī)體系,將自我革命視為跳出歷史周期率的“第二個答案”,確保黨的全面領導和長期執(zhí)政。 政府機構改革呈現新特點,統(tǒng)籌開展黨和國家機構適應性調整,通過大部門制改革推動建立法治型政府。 “打造共建共治共享的社會治理格局”的提出,標志著社會力量與社會組織協同治理獲得廣泛認可。 全過程人民民主概念的提出及有效探索,對公眾參與提出了更高期望。

國家治理客體涵蓋廣泛且實現科學運行。 依照“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局的整體規(guī)劃,全方位拓展國家治理內涵,反映出經濟、政治、文化、社會、生態(tài)以及政黨等領域均為國家治理統(tǒng)一有機體。 全面貫徹“五大發(fā)展理念”,通過建立緊密相連且相互協調的國家制度安排,推動實現所有領域的有序發(fā)展。 在“以人民為中心”發(fā)展思想指導下,尤其注重保障和改善民生,增加公共產品供給,提供均等化服務,積極推進脫貧攻堅等,實現了民生建設領域的歷史性跨越。

多元運用國家治理手段。 充分發(fā)揮行政主導治理手段的高治理效能的同時,靈活運用市場調控手段,使國家有效汲取或調配來自市場及社會領域的資源。 高度重視法治手段,建設社會主義法治國家,依照公開透明的規(guī)則之治和程序之治有序開展國家治理。

二、中國共產黨推進國家治理體系和治理能力現代化演進歷程蘊含的基本經驗

中國共產黨始終堅持黨的領導地位的核心要義、以人民為中心的目標旨歸、全面依法治國的規(guī)范手段以及結構化組織網絡的基礎架構,形成了寶貴的經驗。

(一)核心要義:黨的領導地位

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。 堅持黨的領導地位是中國共產黨推進國家治理體系和治理能力現代化的核心要義。

長期尖銳復雜的革命斗爭,使中國共產黨對于黨的領導地位的極端重要性具有清醒認知。 隨著全國性政權的建立,黨的領導理論在社會主義實踐中日漸完善。 在一屆全國人大一次會議開幕詞中,毛澤東明確指出領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產黨。 “五四”憲法更是以國家根本大法的形式確認了黨的領導地位。 在“黨是領導一切的”思想指引下,黨的領導地位得到強化。

改革開放以來,在中國特色社會主義建設的實踐探索中,黨的領導本質論、黨的領導主體論等制度體系逐步形成[2]。 起初,隨著國內現代化的推進和強政黨動員模式的松動,出現了否定黨的領導的聲音,鄧小平在《堅持四項基本原則》中旗幟鮮明地提出“堅持中國共產黨的領導”。 在黨的十二大首次明確黨的領導所涉內涵的基礎上,黨的十六大提到了黨的領導內涵的適應性變化。 黨的十九大和二十大接續(xù)明確了中國共產黨作為最高政治領導力量的地位。

在建設長期執(zhí)政的馬克思主義政黨的背景下,堅持黨的領導核心地位必須鞏固黨的執(zhí)政地位。 習近平總書記深入思考黨同國家政權的關系,指出要通過制度化安排來提高黨的執(zhí)政水平以推動國家治理現代化。 在具體實踐中,科學執(zhí)政、民主執(zhí)政以及依法執(zhí)政,是實現所有治理事項制度化與規(guī)范化的關鍵所在[3]。

(二)目標旨歸:以人民為中心

馬克思主義政黨的一切理論和奮斗,都致力于增進人民的福祉,都在于實現最廣大人民的根本利益。以人民為中心是中國共產黨推動國家治理體系和治理能力現代化的行為目標與價值旨歸。

中國共產黨始終尊重人民的價值主體性特征。人民群眾的歷史主體地位,決定了國家治理體現代化必然內蘊“人民的幸?！币?。 和最廣大人民群眾保持最密切聯系,是中國共產黨人的顯著標志。 始終站在民眾之中的中國共產黨,堅持把為人民謀幸福與社會主義現代化建設進行有機相聯。 在治理中所采取的一系列利民惠民政策和措施,以實踐形態(tài)基本解決了人民群眾的生活疾苦,切實滿足了人民群眾對美好生活的心理向往,全力帶領人民群眾展開對幸福生活的不懈追求。

中國共產黨始終尊重人民的治理主體性特征。重視構建多元治理主體與復合治理結構,積極發(fā)揮人民在國家治理中的主體作用,充分保障人民當家作主的能力。 一方面,通過系列制度導向與程序設計,引導人民群眾充分參與國家、社會等各項管理活動,在參與實踐中激發(fā)蘊藏于人民的能動張力與創(chuàng)造偉力,為國家治理現代化提供動力來源、奠定群眾基礎。 另一方面,由于任何組織或群體都有利益局限性,通過人民對執(zhí)政黨、政府等治理主體的監(jiān)督,使執(zhí)政黨及政府做出事關群眾切身利益的正確論斷、正確決策以及正確部署,在降低社會運行和治理成本的同時,實現國家利益、群眾利益等社會公共利益的最大化。

(三)規(guī)范手段:全面依法治國

建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內在要求。 全面依法治國是中國共產黨推動國家治理體系和治理能力現代化的必然之策。

新中國成立初期,中國共產黨便已明確建設社會主義法制的思想,認為“國家必須根據需要,逐步地系統(tǒng)地制定完備的法律”[4]。 各類法律制度接連出臺進行治理規(guī)制。 一方面,以立法形式固定革命時期的社會改造實踐,以《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國婚姻法》最為典型。 另一方面,借鑒蘇聯建立社會主義法制體系[5]。 “五四”憲法作為中國共產黨執(zhí)政后制定的第一部憲法,奠定了新中國治國安邦的法律基礎。 但自二十世紀五十年代后期始,國內法制建設遭遇挫折,法律不完備、法制不健全以及現有法律缺乏應有權威等現象接連出現[6],對后世產生了深刻的影響。

改革開放以來,中國共產黨愈發(fā)重視法律制度的規(guī)制功能,以充分發(fā)揮法治穩(wěn)根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。 十一屆三中全會明確“必須加強社會主義法制”的鮮明立場。 用法律或制度的形式,保障建設和改革秩序、鞏固改革成果,形成政治、經濟和社會生活新規(guī)范,日益成為黨內共識。 黨的十五大將依法治國作為治理國家的基本方略,黨的十八屆四中全會更是提出了全面推進依法治國的總目標及總任務。 在國家治理實踐中,重點通過完善黨內法規(guī)制度體系(以黨章為核心)、政策制度體系(以黨的基本路線為中心)以及法律制度體系(以憲法為統(tǒng)領)[7],來實現黨、國家、社會等事務治理依據的制度化。

(四)基礎架構:結構化組織網絡

組織體系嚴密是馬克思主義政黨獨具的強大優(yōu)勢。 中國共產黨健全發(fā)達的組織網絡,是推動國家治理體系和治理能力現代化的主要組織依托與隊伍保障。 黨的組織優(yōu)勢與治理活動相結合,產生出不可估量的創(chuàng)造活力,有效提升了黨領導其他主體共同治理國家的能力。

新中國成立后,在高度集中的政治經濟體制下,中國共產黨依靠帶有強烈政治色彩的單位制開展國家治理,主要涉及機關、企業(yè)、學校、軍隊、農村等基本單位。 黨的各類組織內嵌于這些具有政治意義的制度空間,并在其間發(fā)揮領導核心作用,有效體現了黨的組織體系的黏合劑功能,推動社會共同體的真正建立。

改革開放以來,中國共產黨依然重視將黨的各級組織嵌入于各大機構與各類團體之中,嵌入式黨建模式得到繼承發(fā)展。 經濟體制改革以及政治體制改革的持續(xù)深入,推動以兩新組織(即新經濟組織、新社會組織。 編者注)為主要特征的社會組織形態(tài)發(fā)生重大變化。 黨的十四屆四中全會創(chuàng)造性地提出“從實際出發(fā)建立黨的組織,開展黨的活動”,黨的十六屆六中全會明確提出“推進新經濟組織、新社會組織的黨建工作,擴大黨的工作覆蓋面”,充分凸顯了黨的組織體系的適應性特質。

三、中國共產黨推進國家治理體系和治理能力現代化的當代啟示

新時代新征程,面對2035 年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”的發(fā)展目標,繼續(xù)推動國家治理體系和治理能力現代化是中國式現代化的題中之意。 需積極探尋將中國特色制度優(yōu)勢完全轉變成治理效能的路徑,以及治理體系和治理能力契合中國特色社會主義偉大實踐之需的進路。

(一)加強黨的建設與完善國家治理協調發(fā)展

中國共產黨推動國家治理體系和治理能力現代化的歷史邏輯,決定了中國共產黨自身建設與國家治理完善的深度契合。 國家治理體系和治理能力的現代化水平,在很大程度上受到黨的領導水平和執(zhí)政能力的影響。 中國共產黨始終將加強黨的自身建設放于首位,以更好地實現黨的執(zhí)政與國家治理之間的效能轉換。

全面從嚴治黨是無產階級政黨區(qū)別于其他任何政黨的顯著標志,也是新時代黨的建設的鮮明主題和黨治國理政的鮮明特征。 在新時代全面從嚴治黨,就是要不斷推進黨的自我革命,以此推動黨領導人民進行偉大社會革命。 堅持問題導向,在解決問題基礎上注重從根本上預防問題的發(fā)生。 強化監(jiān)督檢查,構建權力監(jiān)督制度和執(zhí)紀執(zhí)法體系,實現黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀委監(jiān)委專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督以及黨員民主監(jiān)督等的有機結合,推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種形式監(jiān)督的相互貫通、有效配合。

全面從嚴治黨的長遠及根本之策是加強黨內法規(guī)制度建設。 規(guī)范化的政黨制度,為國家治理現代化奠定規(guī)則基礎。 健全覆蓋黨的領導與黨的建設的全維度黨內法規(guī)制度體系建設,積極推動黨自身的結構、功能及活動方式等各方面制度化發(fā)展,使黨始終科學規(guī)范地開展國家治理活動。 在政黨組織結構方面,扁平化組織網絡有利于打破黨的各級組織間的界限和隔閡,增強黨內各級領導與普通黨員間的互動交流。 通過黨的利益協調和整合能力的提高,黨治國理政的凝聚力和感召力得到充分增強。

(二)堅持全面依法治國與提高長期執(zhí)政能力協作共進

“黨和法的關系是一個根本問題?！盵8]雙方關系的處理結果直接影響執(zhí)政黨及國家的興衰成敗。 鞏固好黨在國家治理現代化全過程中的領導地位,要堅持全面依法治國與提高長期執(zhí)政能力的齊頭并進。

全面依法治國是中國共產黨在治國理政過程中所堅持的基本方略。 要堅持對于全面依法治國的系統(tǒng)性戰(zhàn)略統(tǒng)籌和組織化領導力度,健全黨領導全面依法治國的體制機制,維護憲法尊嚴和權威,完善法律體系,深入實施司法體制綜合配套改革,深化法治社會建設,推進法治政府及法治國家建設等系列舉措的全面落實,推動中國式的法治現代化進入新發(fā)展階段。

持續(xù)推進全面依法治國,離不開中國共產黨改變與之不相適應的領導方式和執(zhí)政方式,即推動黨在憲法法律范圍內活動,實行依法執(zhí)政。 依法執(zhí)政是黨治國理政必須始終堅持的重要原則,也是長期有效執(zhí)政的重要法寶,其內容要求與實現路徑都會隨著任務、對象及環(huán)境的變化而變化。 一方面,中國共產黨要依照法律規(guī)定進入國家政權、從事管理活動,通過行使執(zhí)政權力將黨的主張通過法定程序變成國家意志以總攬國家治理全局。 另一方面,中國共產黨注意銜接并協調黨內法規(guī)和國家法律的關系,保證在法治軌道上嚴密規(guī)范黨組織活動和黨員行為。 作為依法執(zhí)政的主體,黨的各級組織及領導干部要嚴格按照法律規(guī)定行使執(zhí)政權力,自覺地在推動黨和國家工作中遵循各項制度法規(guī)法律,真正做到法律和制度不會隨著領導人及其看法和注意力的改變而改變,確保國家治理沿著法治化軌道實現現代化。

(三)堅持系統(tǒng)改革與重點突破協同推進

改革開放初期“摸著石頭過河”的局部改革,雖對打開舊體制缺口起了重要作用,但也存在缺乏清晰目標以及欠缺整體規(guī)劃的不足。 面對我國發(fā)展進入新階段、改革進入攻堅期和深水區(qū)的新形勢,以系統(tǒng)改革與重點突破協同推進的方式,推動解決當前國內發(fā)展面臨的突出矛盾和問題,是中國共產黨基于歷史規(guī)律的必然選擇。

國家治理體系內涵豐富龐雜,完善整體治理方案需要匯集全黨全國智慧,妥善處理國家治理難題需要整合各方資源。 單單是法治領域形成完備的法律規(guī)范體系,就對頂層設計的計劃性和系統(tǒng)性提出了極高要求。 治理主體是推進國家治理體系和治理能力現代化的有力組織保障,包括黨、政府、武裝力量、群團組織等。 涉及不同的級別、地域與職能,彼此間相互作用,共同影響治理能力的發(fā)揮和治理績效的獲取。因此,必須運用發(fā)展思維進行全過程、全要素、全場景治理,通過全面系統(tǒng)的改進改革以及各領域的集成聯動,才能“形成總體效應、取得總體效果”[9]。

注重國家治理整體性、協同性及系統(tǒng)性的同時,也要以重大問題、關鍵環(huán)節(jié)為突破,通過“路徑依賴”之上的增量改革道路,既強調創(chuàng)新變革,又注意保持和發(fā)揚傳統(tǒng)的政治優(yōu)勢,實現漸進性過程與突破性發(fā)展的統(tǒng)一[10]。 一方面,鑒于重大關鍵問題的有限性容錯,可以選擇不同地區(qū)或不同層級的若干城市,進行推進國家治理體系和治理能力現代化的分類試驗或綜合試點。 由于試驗內容的有限性以及試點地區(qū)的局部性,即便試驗方向出現偏差,也不至于對全局性實踐產生影響。 另一方面,對于共同的重大問題探索,由于試點城市的不同經濟社會文化發(fā)展水平,其所呈現出的形式各異的解決方案及實現程度,能夠為將來國家解決全域性問題提供多維度借鑒。 此外,地方黨組織及地方政府對于創(chuàng)新的追求,會在局部試驗中得到充分體現。 通過流程再造、組織變革以及績效改進,以更大程度地確保局部試驗得到正向型反饋。