農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接問(wèn)題研究

張立冬 李 丹

推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重大任務(wù),農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)核,以“三權(quán)分置”為核心的農(nóng)地制度變革,以及為明晰產(chǎn)權(quán)而開(kāi)展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)地確權(quán)”)工作,承載著維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)民收入等多維目標(biāo)。推進(jìn)土地延包是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要方面,黨的十九大報(bào)告提出:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！鞭r(nóng)地確權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)戶對(duì)承包地的物權(quán)意識(shí),在已完成農(nóng)地確權(quán)的情況下,需要處理好農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接問(wèn)題。一方面,這有利于維護(hù)前期農(nóng)地確權(quán)成果,為積極拓展農(nóng)村土地確權(quán)成果運(yùn)用奠定基礎(chǔ);另一方面,農(nóng)地確權(quán)和土地延包都事關(guān)農(nóng)民群體切身利益,做好兩者的銜接有利于第二輪土地承包期間農(nóng)地矛盾和糾紛的化解,進(jìn)而有效維護(hù)農(nóng)民利益,并有助于基層對(duì)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年政策的順利落實(shí)。

一、農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包:背景、目標(biāo)與邏輯

要充分理解農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接的邏輯,必須厘清農(nóng)地確權(quán)的實(shí)施背景和政策目標(biāo),以及國(guó)家層面已有相關(guān)制度安排的政策導(dǎo)向。

(一)農(nóng)地確權(quán)的實(shí)施背景與政策目標(biāo)

農(nóng)地確權(quán)政策的提出和實(shí)施與我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求息息相關(guān),總體思路是不斷強(qiáng)化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度和賦權(quán)的穩(wěn)定性。按照這一脈絡(luò),可以從以下兩個(gè)階段理解農(nóng)地確權(quán)的實(shí)施背景與政策目標(biāo)。

1.第一階段:農(nóng)地還權(quán)與“兩權(quán)分離”(20世紀(jì)70年代中后期—2015年)

中華人民共和國(guó)成立之初,為推進(jìn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施,我國(guó)在1952年開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化,之后先后發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》和《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》等文件,到1962年基本確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度框架。在人民公社制度下,農(nóng)民土地雖然在法律名義上被界定為農(nóng)民集體所有,但是為貫徹執(zhí)行國(guó)家的計(jì)劃指令,由人民公社組織農(nóng)村勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),并決定農(nóng)地種什么、種多少、上繳多少等具體事項(xiàng)。可以說(shuō),除了范圍極小的自留地,農(nóng)民幾乎不具有產(chǎn)權(quán)實(shí)施的自主選擇空間[1]。然而,由于農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的統(tǒng)一,存在無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)監(jiān)督和計(jì)量的先天性困難,當(dāng)勤勞的社員無(wú)法通過(guò)自由退社來(lái)保護(hù)自己利益時(shí),便會(huì)采取“磨洋工”“搭便車(chē)”等偷懶行為,這類行為的存在損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

為了解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的激勵(lì)問(wèn)題,在部分地區(qū)農(nóng)民的實(shí)踐和爭(zhēng)取下,我國(guó)逐步廢除了人民公社制度,實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,是指農(nóng)民以家庭為單位,向集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式,因此它包含了農(nóng)地制度安排和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式兩個(gè)層次的內(nèi)涵。對(duì)于前者,農(nóng)地雖然屬于集體所有,但是農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民所有,實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”;對(duì)于后者,農(nóng)戶家庭成為經(jīng)營(yíng)決策的獨(dú)立單位,賦予家庭的剩余索取權(quán)有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。可以說(shuō),家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)人民公社制度的替代,在土地集體所有的制度下通過(guò)農(nóng)地“兩權(quán)分離”,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民地權(quán)在經(jīng)營(yíng)權(quán)層面的“還權(quán)”。

隨后,我國(guó)在制度層面強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)依法承包土地的產(chǎn)權(quán)主體地位,1982年中央一號(hào)文件正式承認(rèn)“包產(chǎn)到戶”的合法性;1984年中央一號(hào)文件即《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出“延長(zhǎng)土地承包期,土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”;2003年3月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》以法律條文的形式明確規(guī)定了農(nóng)戶作為承包方所享有的各項(xiàng)權(quán)益。

2.第二階段:農(nóng)地確權(quán)與“三權(quán)分置”(2016年至今)

雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過(guò)“兩權(quán)分離”實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶生產(chǎn)性努力的自我激勵(lì)和自我執(zhí)行,但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),制度建立之初所具備的小農(nóng)特征對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的制約也日益突出。關(guān)鍵內(nèi)因在于我國(guó)人多地少的總體資源稟賦特征、土地就是“命根子”的傳統(tǒng)意識(shí)以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體成員公平獲得土地的訴求。外在表現(xiàn)為:一方面,農(nóng)戶層面呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小和農(nóng)地細(xì)碎化的特征,這既困擾著土地規(guī)模化的進(jìn)程[2],也制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展;另一方面,土地均分的理念深入人心,不但承包初期按人(勞)均分土地使用權(quán),而且承包期內(nèi)時(shí)常會(huì)因家庭人口變動(dòng)或政府對(duì)部分集體土地實(shí)行征收等原因而重新調(diào)整承包地。部分研究表明,63.7%的村在第二輪承包時(shí)進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整,34.6%的村在二輪承包之后還進(jìn)行了土地調(diào)整[3];對(duì)閩西北一個(gè)鄉(xiāng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),基本上村集體每隔5—10年都要進(jìn)行一次小調(diào)整或者大調(diào)整[4]。

進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),以及避免承包期內(nèi)頻繁調(diào)整承包地以促進(jìn)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資,成為近年來(lái)我國(guó)農(nóng)地政策的總體取向。2016年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》確立了“三權(quán)分置”的制度目標(biāo),核心是推進(jìn)農(nóng)地制度由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的方向進(jìn)行改革創(chuàng)新,重點(diǎn)是圍繞保護(hù)承包權(quán)和放活經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)方面確權(quán)賦能。首先,不斷強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)的穩(wěn)定性。臨近第一輪土地承包期末,1993年中央一號(hào)文件提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延長(zhǎng)三十年不變”;黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”;黨的十九大報(bào)告明確指出要“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。其次,不斷放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)施“三權(quán)分置”改革從農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán),以保障經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)預(yù)期和相應(yīng)權(quán)益,在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的優(yōu)化配置。

在“三權(quán)分置”農(nóng)地制度下,無(wú)論是承包權(quán)的穩(wěn)定,還是相關(guān)權(quán)利的保障,都需要進(jìn)一步明確權(quán)利歸屬,解決“兩權(quán)分離”制度下農(nóng)戶承包地四至不清、面積不準(zhǔn)等問(wèn)題,并建立相應(yīng)的登記管理制度?；诖?我國(guó)從2009年開(kāi)始在部分地區(qū)試點(diǎn)農(nóng)地確權(quán)頒證登記工作,2013年中央一號(hào)文件正式提出:“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。”

(二)農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包銜接的政策邏輯

農(nóng)地確權(quán)是推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革的基礎(chǔ)性工作,面臨著與第二輪土地承包到期延包銜接的問(wèn)題。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看,已有研究主要關(guān)注第二輪土地承包到期延包面臨的問(wèn)題,而對(duì)農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接問(wèn)題關(guān)注較少。已有文獻(xiàn)前瞻性地指出了農(nóng)地確權(quán)后面臨著第二輪土地承包到期與第三輪承包期時(shí)點(diǎn)的銜接問(wèn)題[5];關(guān)注到了二輪延包中的公平與效率問(wèn)題,初步探討了如何妥善處理無(wú)地與少地人口帶來(lái)的人地矛盾[6];認(rèn)為做好政策銜接工作,既有助于及時(shí)化解“增人不增地、減人不減地”和農(nóng)地確權(quán)所產(chǎn)生和積累的負(fù)面效應(yīng),還能更好地貫徹落實(shí)農(nóng)地再延包政策[7]。然而,對(duì)于兩者具體的政策銜接,尤其是對(duì)于農(nóng)戶和基層干部等群體的訴求情況,以及如何回應(yīng)和解決相關(guān)利益群體的期待與訴求問(wèn)題,尚有待深入調(diào)查和研究。

從時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)看,全國(guó)層面的農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作基本在2018年左右完成,而大部分地區(qū)第二輪土地承包在2023—2027年到期,做好兩者的銜接工作迫在眉睫。農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包銜接問(wèn)題,主要表現(xiàn)為如何妥善處理好無(wú)地和少地人口的利益問(wèn)題,以及廣大農(nóng)民群眾和基層干部群體的訴求問(wèn)題。對(duì)于前者,隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”等政策的實(shí)施,農(nóng)地價(jià)值和農(nóng)地收益逐漸提高,農(nóng)民對(duì)承包地的物權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。無(wú)地和少地人口的利益訴求既成為少部分農(nóng)地確權(quán)和土地糾紛的難點(diǎn),也成為第二輪土地承包到期延包需要關(guān)注的重點(diǎn)。對(duì)于后者,村級(jí)土地制度的安排實(shí)施取決于多方力量博弈形成的合力,不同利益相關(guān)者都會(huì)對(duì)農(nóng)村土地延包的制度安排產(chǎn)生或多或少的影響。在已完成農(nóng)地確權(quán)的背景下,只有充分了解各利益相關(guān)者的具體訴求,才能對(duì)第二輪土地承包到期延包的關(guān)鍵問(wèn)題,如農(nóng)地是否調(diào)整、如何調(diào)整等作出研判,從而為有效做好農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接提供決策依據(jù)。

從農(nóng)地確權(quán)的效應(yīng)來(lái)看,較為確定的是農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有直接和間接的促增效應(yīng)[8-9];農(nóng)地確權(quán)通過(guò)地權(quán)穩(wěn)定性的提高增加了農(nóng)戶的生產(chǎn)性投資[10-11],而且有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)部門(mén)就業(yè)轉(zhuǎn)移[12-13]。至于農(nóng)地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響,現(xiàn)有研究所持觀點(diǎn)并不統(tǒng)一。早期更多研究認(rèn)為,由于農(nóng)地確權(quán)降低了流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易費(fèi)用從而有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)[14-15]。但近期有不少研究認(rèn)為,農(nóng)地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的作用可能被過(guò)高預(yù)期,其對(duì)土地流轉(zhuǎn)并未產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用[16],反而因強(qiáng)化稟賦效應(yīng)[17]、誘導(dǎo)農(nóng)戶不斷提高轉(zhuǎn)出農(nóng)地保留價(jià)格[18]、固化農(nóng)地細(xì)碎化格局[19]等,對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)入具有負(fù)向作用,從而降低了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的可能性。因此,如何充分利用第二輪土地承包到期延包的契機(jī),進(jìn)一步緩解農(nóng)地確權(quán)可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)開(kāi)始得到學(xué)術(shù)界和政策研究界的關(guān)注。

從政策導(dǎo)向來(lái)看,對(duì)于農(nóng)地確權(quán)后第二輪土地承包到期延包工作,總體的政策思路可以從2019年出臺(tái)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》中看出端倪。首先,該文件肯定了農(nóng)地確權(quán)的重要性,認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、賦予農(nóng)民更有保障的土地承包權(quán)益和落實(shí)“長(zhǎng)久不變”政策奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次,在農(nóng)地確權(quán)與土地延包的銜接上,該文件指出第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則,不得將承包地打亂重分,但允許“承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組”按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則進(jìn)行調(diào)整,從而確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對(duì)于農(nóng)地確權(quán)的成果,以承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ),已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書(shū)在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換。最后,該文件提議在新的承包期內(nèi)繼續(xù)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”政策,而新一輪承包期內(nèi)因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的,該文件提出通過(guò)提高就業(yè)技能、提供就業(yè)服務(wù)和做好社會(huì)保障等工作加以解決。

二、農(nóng)戶與基層干部群體對(duì)第二輪土地承包到期延包的訴求及內(nèi)在邏輯

對(duì)于落實(shí)第二輪土地承包到期延包工作,國(guó)家層面的政策取向是以農(nóng)地確權(quán)為基礎(chǔ),總體上堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則進(jìn)行延包,并允許特殊的少部分情況進(jìn)行小調(diào)整。然而,農(nóng)戶和基層干部群體對(duì)第二輪土地承包到期延包的訴求是什么?訴求的內(nèi)在邏輯機(jī)理是什么?只有深度剖析第二輪土地承包到期延包相關(guān)利益者的現(xiàn)實(shí)訴求和內(nèi)在邏輯,才能更好地了解第二輪土地承包到期延包面臨的多方影響。這對(duì)于做好農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

本部分利用具有代表性的S省的調(diào)研數(shù)據(jù)對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行分析。S省是我國(guó)為數(shù)不多的跨越南北區(qū)域的省份,經(jīng)濟(jì)實(shí)力處于第一方陣,且省內(nèi)南部、中部和北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展梯度差異明顯,不少研究都認(rèn)為其是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)縮影和典型代表[20-22],對(duì)我國(guó)其他地區(qū)具有借鑒和參考價(jià)值。本文所用數(shù)據(jù)為2020年采取隨機(jī)問(wèn)卷調(diào)研方式獲得的數(shù)據(jù)。調(diào)研地區(qū)涵蓋了S省內(nèi)7個(gè)設(shè)區(qū)市,考慮到農(nóng)業(yè)在S省內(nèi)3大區(qū)域的相對(duì)重要性,在經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的北部地區(qū)選擇了3個(gè)設(shè)區(qū)市,在其他2個(gè)區(qū)域各選擇了2個(gè)設(shè)區(qū)市。在調(diào)研對(duì)象上,包括農(nóng)戶和基層干部2個(gè)群體,同時(shí)考慮到村一級(jí)層面農(nóng)戶意愿的相似性,我們對(duì)每個(gè)村的調(diào)研樣本基本控制在15—20個(gè),通過(guò)涵蓋更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以提高本文調(diào)研數(shù)據(jù)的代表性。本文最終獲得的農(nóng)戶層面的調(diào)研樣本共計(jì)312戶,其中S省南部、中部和北部的樣本數(shù)量分別為58份、129份和125份,占比分別為18.59%、41.35%和40.06%;基層干部有效問(wèn)卷共計(jì)245份,其中南部、中部和北部的樣本數(shù)量分別為71份、78份和96份,占比分別為28.98%、31.84%和39.18%。從樣本農(nóng)戶的農(nóng)地確權(quán)情況來(lái)看,91.03%的農(nóng)戶已完成土地確權(quán),與到2018年年底基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作相符合。農(nóng)地未確權(quán)和部分未確權(quán)的農(nóng)戶樣本占比分別為6.73%和2.24%。

(一)農(nóng)戶和基層干部群體對(duì)第二輪土地承包到期延包的訴求

本部分側(cè)重于分析農(nóng)戶和基層干部群體對(duì)第二輪土地承包到期延包的訴求,重點(diǎn)圍繞對(duì)延包政策的態(tài)度和延包方式的選擇兩個(gè)方面展開(kāi)。

1.對(duì)第二輪土地承包到期延包政策總體持支持態(tài)度

總體來(lái)看,農(nóng)戶和基層干部群體對(duì)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策的態(tài)度存在明顯差異。農(nóng)地確權(quán)后,受訪農(nóng)戶對(duì)土地延包政策表示完全贊同、不完全贊同和無(wú)所謂的比重分別為48.40%、15.71%和35.90%;比較而言,基層干部表示贊同的比重要明顯高于農(nóng)戶群體,有69.39%的基層干部表示完全贊成,較農(nóng)戶群體高出20個(gè)百分點(diǎn)。此外,農(nóng)戶群體持不完全贊同態(tài)度的占比要低于無(wú)所謂態(tài)度,而基層干部群體則相反,持不完全贊同態(tài)度的占比要略高于無(wú)所謂態(tài)度。從區(qū)域?qū)用鎭?lái)看,農(nóng)戶和基層干部群體對(duì)延包政策的態(tài)度基本相同,即三大區(qū)域均表現(xiàn)出完全贊同的占比最高,同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢的中部和北部地區(qū)的農(nóng)戶和基層干部群體雖然總體傾向于贊成,但不完全贊同的態(tài)度較南部地區(qū)更為強(qiáng)烈。

2.適當(dāng)調(diào)整的農(nóng)地延包方式占據(jù)主流意愿

調(diào)研發(fā)現(xiàn):首先,支持進(jìn)行調(diào)整的群體占主導(dǎo)地位。農(nóng)戶和基層干部群體支持第二輪農(nóng)地承包到期后延包時(shí)進(jìn)行調(diào)整的占比分別為63.14%和63.27%,兩者比例大體相當(dāng)。其次,適當(dāng)調(diào)整是第二輪土地承包到期延包進(jìn)行調(diào)整的主流態(tài)度。無(wú)論是農(nóng)戶群體還是基層干部群體,選擇適當(dāng)調(diào)整的占比都要明顯高于村組重新分配土地的占比。整體上,基層干部群體較農(nóng)戶群體更傾向于適當(dāng)調(diào)整的延包方式。最后,延包方式選擇的地域性差異較為明顯。對(duì)比來(lái)看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的北部地區(qū)農(nóng)戶群體更加傾向于完全重新分配土地,基層干部則傾向于適當(dāng)調(diào)整;隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,農(nóng)戶群體愈加傾向于適當(dāng)調(diào)整,基層干部則更加傾向于適當(dāng)調(diào)整乃至不再調(diào)整。

此外,為了考察農(nóng)地確權(quán)對(duì)第二輪土地承包到期后延包方式選擇的影響,我們分析了已確權(quán)、部分未確權(quán)、未確權(quán)三類農(nóng)戶群體對(duì)土地延包方式的選擇意愿。研究發(fā)現(xiàn),未確權(quán)農(nóng)戶群體希望采取重新分配方式的意愿最為強(qiáng)烈,部分未確權(quán)的農(nóng)戶群體相對(duì)傾向于適當(dāng)調(diào)整。未確權(quán)農(nóng)戶群體的強(qiáng)烈調(diào)地意愿,主要?dú)w因于家庭內(nèi)部成員間的糾紛,地已被村集體收回,代耕、流轉(zhuǎn)、占耕等原因的糾紛,因家庭新增人員無(wú)地且爭(zhēng)取不到承包地,以及地塊邊界糾纏不清等。對(duì)于已完成確權(quán)的農(nóng)戶而言,雖然選擇不再調(diào)整的占比(31.34%)明顯高于未確權(quán)和部分未確權(quán)的農(nóng)戶群體,但是總體上仍是調(diào)整占據(jù)主流意愿,其中選擇適當(dāng)調(diào)整的比例最高(33.80%),選擇重新分配的比例為29.23%。

(二)農(nóng)戶和基層干部群體農(nóng)地調(diào)整訴求的內(nèi)在邏輯

前文所述,農(nóng)地確權(quán)既進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民群體對(duì)承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度,也有利于通過(guò)放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置農(nóng)地資源。在農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期之間時(shí)間間隔相對(duì)有限的情況下,選擇不再調(diào)整并按照已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書(shū)直接延包更加符合政策預(yù)期。然而,前文分析也表明,農(nóng)戶和基層干部群體都有農(nóng)地調(diào)整訴求,且適當(dāng)調(diào)整的農(nóng)地延包方式占據(jù)主流意愿。農(nóng)戶和基層干部群體農(nóng)地調(diào)整訴求的內(nèi)在緣由是什么?這一問(wèn)題的回答,對(duì)于推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接十分重要。

1.農(nóng)戶群體歸因于無(wú)地和少地人口對(duì)獲得農(nóng)地的訴求和解決家庭層面土地細(xì)碎化問(wèn)題的訴求

對(duì)于在第二輪土地承包到期時(shí)延包方式傾向于調(diào)整的農(nóng)戶群體,本文根據(jù)問(wèn)卷調(diào)研數(shù)據(jù)對(duì)該群體意愿選擇的理由進(jìn)行了分析。

首先,無(wú)論是選擇適當(dāng)調(diào)整還是重新分配,家庭人口增減導(dǎo)致的人均土地不公平都是最為重要的原因。以選擇適當(dāng)調(diào)整的理由為例,已確權(quán)、部分未確權(quán)和未確權(quán)三類農(nóng)戶群體選擇家庭人口增減導(dǎo)致人均土地不公平的占比都最高。自第二輪土地承包以來(lái),各地農(nóng)村人口、土地都發(fā)生了很大變化,人口有出生、有死亡,有婚進(jìn)、有婚出,有遷入城鎮(zhèn)落戶等。同時(shí),當(dāng)前農(nóng)戶群體層面也出現(xiàn)了明顯分化,既存在已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)、不以農(nóng)業(yè)為主要生活來(lái)源或已不居住在農(nóng)村但已確權(quán)到土地的承包戶家庭,也存在居住在農(nóng)村且因人口減少而承包較大面積農(nóng)地的農(nóng)戶家庭,還存在因人口增加而人均承包面積較少且在城市無(wú)穩(wěn)定非農(nóng)收入來(lái)源的農(nóng)戶群體,這種相對(duì)的不平衡必然導(dǎo)致部分農(nóng)戶群體因相對(duì)剝奪感而感受到不公平?？梢?jiàn),盡管農(nóng)村土地承包以戶為單位,承包期內(nèi)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶家庭成員共同享有承包地的權(quán)益,但農(nóng)戶群體對(duì)于集體組織成員權(quán)所賦予的公平獲得承包地權(quán)益的理念仍深入人心,并未隨著農(nóng)地確權(quán)以及第二輪承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”政策的實(shí)施而弱化。

其次,在農(nóng)地確權(quán)的維度上,因承包地被集體收回且一直無(wú)地成為未確權(quán)農(nóng)戶家庭選擇適當(dāng)調(diào)整乃至重新分配方式的第二關(guān)鍵原因。伴隨著農(nóng)業(yè)稅的免除以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施,土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高和可能被征地的預(yù)期收益,農(nóng)戶持有農(nóng)地的收益顯著提升。在第二輪土地承包到期延包銜接時(shí)間點(diǎn),無(wú)地和少地人口期待通過(guò)采取調(diào)整的方式獲得與村莊其他人員同等的承包權(quán),符合未確權(quán)和部分未確權(quán)這兩部分人群的利益。

最后,本文對(duì)其他原因的開(kāi)放式回答進(jìn)行了匯總,總體上解決家庭層面土地細(xì)碎化問(wèn)題是農(nóng)戶群體選擇適當(dāng)調(diào)整方式的另一重要原因。在前兩輪土地承包期間,為了平衡農(nóng)戶家庭之間在土地訴求上的利益,基層普遍根據(jù)土地類型(如水田、旱田等)、質(zhì)量好差等次和位置不同,在農(nóng)戶間進(jìn)行細(xì)碎化的分配?；谔镆罢{(diào)查發(fā)現(xiàn),經(jīng)過(guò)多年的地力改良和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),當(dāng)前土地質(zhì)量的差異性已經(jīng)很小,農(nóng)戶家庭越來(lái)越希望其所承包的細(xì)碎化田塊能夠相對(duì)集中。因此,該類農(nóng)戶群體都傾向于在二輪土地承包到期延包時(shí)通過(guò)適當(dāng)調(diào)整將家庭戶的分散承包地集中到一起,這樣既有利于機(jī)械化操作,也更加方便農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

2.基層干部群體的訴求緣于對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和化解土地糾紛的考慮

作為第二輪土地承包到期延包政策的具體落實(shí)者,在順利完成農(nóng)村承包地確權(quán)頒證的背景下,邏輯上基層干部對(duì)第二輪土地承包到期延包的方式選擇應(yīng)與前文宏觀政策預(yù)期相符。然而實(shí)際的調(diào)研數(shù)據(jù)分析顯示,與農(nóng)戶群體相比,基層干部群體更傾向于選擇適當(dāng)調(diào)整的延包方式,需要統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定等維度的因素,對(duì)其選擇的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析。

從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的維度來(lái)看,基層干部群體的訴求邏輯更多基于推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的考慮。發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路,在實(shí)現(xiàn)路徑和具體模式上主要包括土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和服務(wù)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)[23]。農(nóng)戶層面存在的土地細(xì)碎化問(wèn)題,導(dǎo)致基層干部在推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)上普遍面臨兩個(gè)方面的難題:一是在土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)上,從農(nóng)村的具體實(shí)踐來(lái)看,即便農(nóng)地已完成確權(quán),但是由于農(nóng)地的不可移動(dòng)性、農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的差異性以及部分農(nóng)戶存在的機(jī)會(huì)主義行為等因素,農(nóng)地細(xì)碎化會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)的“市場(chǎng)失靈”從而限制土地的集中連片流轉(zhuǎn)[24],土地也自然難以有效地實(shí)現(xiàn)集中經(jīng)營(yíng)。二是在服務(wù)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)上,農(nóng)戶層面土地的細(xì)碎化不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展,它既阻礙了農(nóng)機(jī)服務(wù)的采用[25],也提高了糧食經(jīng)營(yíng)規(guī)模農(nóng)戶的生產(chǎn)成本[26]。因此,基層干部群體普遍期望借助第二輪土地承包到期延包,通過(guò)農(nóng)地調(diào)整和互換并地等措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的維度來(lái)看,隨著取消農(nóng)業(yè)稅、落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,以及土地流轉(zhuǎn)速度的加快,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛也迅速增加。總體來(lái)看,當(dāng)前土地糾紛主要集中在權(quán)屬糾紛、界址糾紛和無(wú)地少地人員的要地訴求。其中,權(quán)屬糾紛數(shù)量最為龐大,主要為農(nóng)村稅費(fèi)改革前因代耕、口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)等因素引起的糾紛;界址糾紛數(shù)量較少,且主要由于歷史、土地形狀、耕作方式變化等引起;無(wú)地少地人員的要地訴求數(shù)量居中,不僅包括新增人口,還有復(fù)員軍人、下崗職工以及當(dāng)初為逃避農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“外掛戶口”外出打工而如今戶口又遷回的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。當(dāng)前無(wú)地少地人員的要地訴求對(duì)于基層干部而言最為關(guān)鍵,而且調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)普遍形成一種共識(shí),即無(wú)地少地人員對(duì)承包地在二輪承包期內(nèi)不調(diào)整已經(jīng)形成共識(shí),但是對(duì)二輪承包到期延包時(shí)進(jìn)行調(diào)整也已形成共識(shí)。如果土地二輪承包到期延包時(shí)上述土地糾紛得不到有效解決或者訴求得不到滿足,基層可能會(huì)面臨較大的信訪壓力。

三、農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接的思路與對(duì)策

農(nóng)地確權(quán)夯實(shí)了我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ),為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了堅(jiān)實(shí)保障。推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,應(yīng)在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上,以滿足農(nóng)戶和基層干部群體的訴求為根本,以加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為導(dǎo)向,以統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)維護(hù)農(nóng)民利益、回應(yīng)民意訴求和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等多維目標(biāo)。

(一)農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接的思路

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向是我國(guó)推進(jìn)“三農(nóng)”改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵。做好農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接,其核心是緩解農(nóng)戶間人均承包土地面積的不平衡狀況,解決農(nóng)戶家庭層面的土地細(xì)碎化問(wèn)題,并進(jìn)一步化解土地矛盾糾紛。這需要各地根據(jù)實(shí)際情況因地制宜,既要充分利用“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則維護(hù)農(nóng)戶合法利益,也要充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的積極作用。

1.堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索有機(jī)結(jié)合

推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接,關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)和方向,因此必須加強(qiáng)政策的頂層設(shè)計(jì),注重兩者銜接的系統(tǒng)性,并發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。同時(shí),由于我國(guó)人口眾多、幅員遼闊,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源稟賦條件的差異性大,不同區(qū)域的農(nóng)戶和基層群體對(duì)農(nóng)地確權(quán)背景下第二輪土地承包到期延包的訴求也存在差異性。這就要求我們必須充分發(fā)揮基層的主動(dòng)性和創(chuàng)造性,鼓勵(lì)各地根據(jù)省情、市情、縣情大膽探索和創(chuàng)新。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接。

2.統(tǒng)籌維護(hù)好承包方和經(jīng)營(yíng)方利益

通過(guò)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè),我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者已從以小農(nóng)戶為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和小農(nóng)戶并存。農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,必須統(tǒng)籌維護(hù)好農(nóng)地承包方和經(jīng)營(yíng)方的利益。具體而言:一方面,要充分尊重農(nóng)民作為承包方的主體地位和意愿,組織力量依法收回應(yīng)收回的農(nóng)地,以“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的方式回應(yīng)農(nóng)民對(duì)于土地公平性的訴求,妥善化解第二輪土地承包期間的涉土矛盾糾紛,確保農(nóng)民利益不受損。另一方面,農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的核心是穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營(yíng)權(quán),當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活和拓展都依賴于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定,不能因農(nóng)地承包權(quán)的調(diào)整而影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的利益。

3.將調(diào)整利益的方式作為調(diào)整土地的重要補(bǔ)充

如何保障好無(wú)地少地農(nóng)戶的權(quán)益問(wèn)題,是做好農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接必須直面的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這里需要特別指出的是,調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)承包地的訴求更多關(guān)注于流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的租金,這意味著對(duì)于土地訴求合理但實(shí)在無(wú)法實(shí)物分配承包地的地區(qū),可以跳出“先找地后分地”的在“地里”解決問(wèn)題的思路,通過(guò)調(diào)整利益的方式讓無(wú)地少地農(nóng)戶獲得相應(yīng)土地所附帶的生存和發(fā)展權(quán)益。這一“地外”賦權(quán)的調(diào)整利益方式,既有助于保障無(wú)地少地農(nóng)戶的合理權(quán)益,也有助于降低農(nóng)戶的農(nóng)地調(diào)整意愿,有利于落實(shí)好第二輪土地承包到期延包政策。

4.培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體并促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接

要利用第二輪土地承包到期延包的契機(jī),持續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一方面,在保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上,充分考慮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶土地承包權(quán)的有效銜接,促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。另一方面,要充分考慮農(nóng)戶群體對(duì)解決土地細(xì)碎化問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)家庭層面農(nóng)地集中的訴求,探索農(nóng)地確權(quán)背景下通過(guò)農(nóng)地調(diào)整和互換并地等措施解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的途徑,從而更加便于機(jī)械化操作和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善,以促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。

(二)農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接的對(duì)策

做好農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接工作,需要在開(kāi)展多層次的銜接試點(diǎn)、做好銜接前期準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上,因地制宜地制定農(nóng)地延包方式。加快構(gòu)建“有地分地、無(wú)地賦權(quán)”的利益調(diào)整機(jī)制,以化解人地矛盾、保障無(wú)地少地農(nóng)戶合理權(quán)益。要充分利用第二輪土地承包到期延包的契機(jī),合理發(fā)揮集體所有權(quán)的資源配置功能,推進(jìn)“小田變大田”和功能分區(qū)改革,在治理農(nóng)地細(xì)碎化促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí),同步考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增收。

1.開(kāi)展多層次的銜接試點(diǎn)

一方面,考慮到我國(guó)東中西等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度差異,以及各區(qū)域農(nóng)戶和基層干部群體的訴求差異,應(yīng)鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)。建議國(guó)家層面設(shè)立國(guó)家級(jí)試點(diǎn),同時(shí)各省也應(yīng)根據(jù)情況有針對(duì)性地設(shè)立省級(jí)試點(diǎn)。另一方面,建議各試點(diǎn)成立第二輪土地承包到期延包政策銜接專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,通過(guò)多層次、多維度試點(diǎn)中“頂層”與“基層”的良性互動(dòng),在充分摸清、摸準(zhǔn)農(nóng)戶和基層干部群體訴求的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌解決人地矛盾、土地細(xì)碎化和土地糾紛等突出問(wèn)題,并形成可復(fù)制推廣的土地延包政策體系。

2.做好農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包政策銜接的前期準(zhǔn)備工作

首先,做好調(diào)查摸底工作。重點(diǎn)是摸清“地”與“人”兩方面的情況,其中“地”主要是農(nóng)戶承包地、集體預(yù)留地、應(yīng)收回土地等情況;“人”主要是第二輪土地承包期間因特殊情況未享受承包地的農(nóng)戶以及新增人口等情況。其次,做好部分農(nóng)地的收回工作。對(duì)于第二輪土地承包期間應(yīng)享受承包地,但因多種原因未能享受承包地,且長(zhǎng)期居住生活在原籍并有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)戶而言,依法收回應(yīng)收回的土地是依法維護(hù)其土地承包權(quán)益的重要途徑?？傮w來(lái)看,應(yīng)依法收回的土地主要包括:《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法(2018年修正)》實(shí)施前全家戶口遷入設(shè)區(qū)市轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的承包方,以及承包農(nóng)戶(含五保戶)家庭成員全部死亡等兩種情形。最后,制定分類延包方式。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合人地矛盾情況、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況以及可用于調(diào)配的農(nóng)地情況(包括村集體依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過(guò)開(kāi)墾等方式增加的土地,以及依法收回和承包方自愿交回的土地),遵循民主協(xié)商、公平合理的原則,因地制宜制定土地延包方式。

3.構(gòu)建“有地分地、無(wú)地賦權(quán)”的利益調(diào)整機(jī)制

做好農(nóng)地確權(quán)與第二輪土地承包到期延包的政策銜接工作,關(guān)鍵在于解決好無(wú)地少地農(nóng)戶的合理利益訴求,而“有地分地、無(wú)地賦權(quán)”的利益調(diào)整機(jī)制是一個(gè)不可忽視的重要舉措。具體而言:“有地分地”主要針對(duì)擁有可分配土地資源的集體經(jīng)濟(jì)組織,重點(diǎn)是通過(guò)摸清依法可調(diào)整再分配的土地資源底數(shù),并確定科學(xué)的農(nóng)地調(diào)整方案?！盁o(wú)地賦權(quán)”主要針對(duì)沒(méi)有可分配土地資源的集體經(jīng)濟(jì)組織,其核心是通過(guò)給予無(wú)地少地農(nóng)戶相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益或?qū)嵒?如集體資產(chǎn)收益分配權(quán)、鄉(xiāng)村公益性崗位就業(yè)權(quán)等,用以替代農(nóng)戶獲得實(shí)體承包地的經(jīng)濟(jì)收益和就業(yè)功能,但需要平衡好“賦權(quán)”的收益與無(wú)地少地農(nóng)戶獲得承包地的實(shí)際收益。

4.推進(jìn)“小田變大田”和功能分區(qū)改革

立足于農(nóng)戶希望解決家庭層面農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題以及基層干部群體希望農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的訴求,建議利用第二輪土地承包到期延包的契機(jī)積極推進(jìn)“小田變大田”和功能分區(qū)改革。其中,“小田變大田”在我國(guó)江蘇亭湖和灌云、湖北沙洋、安徽懷遠(yuǎn)等地已有探索,其核心是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上,保證農(nóng)民承包土地面積不變,通過(guò)承包田塊置換合并,將第二輪土地承包的“一戶多塊田”合并成為“一戶一塊田”。功能分區(qū)改革是指將全村整合的農(nóng)田劃分為自營(yíng)區(qū)和流轉(zhuǎn)區(qū),其中自營(yíng)區(qū)是由不愿意流轉(zhuǎn)承包地農(nóng)戶組成的集中區(qū)域,同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶層面的“一戶一塊田”和自耕意愿農(nóng)戶的承包地區(qū)域集中。流轉(zhuǎn)區(qū)是將已流轉(zhuǎn)的土地通過(guò)置換方式形成相對(duì)集中的區(qū)域,由轉(zhuǎn)入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。此外,還可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)立公營(yíng)區(qū),由村集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),土地主要為各類經(jīng)營(yíng)主體不愿意轉(zhuǎn)入的田塊,從而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)起到“壓艙石”的作用。

5.合理發(fā)揮集體所有權(quán)的資源配置功能

在第二輪土地承包到期延包過(guò)程中,無(wú)論是構(gòu)建“有地分地、無(wú)地賦權(quán)”的利益調(diào)整機(jī)制,還是推進(jìn)“小田變大田”和功能分區(qū)改革,都依賴于進(jìn)一步發(fā)揮村集體作為土地所有權(quán)方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。建議在穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系和充分保障農(nóng)民承包權(quán)益的基礎(chǔ)上,合理發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的功能,以解決市場(chǎng)化自發(fā)流轉(zhuǎn)無(wú)法有效破解的農(nóng)地細(xì)碎化難題。在具體操作上,各地可以根據(jù)實(shí)際情況因地制宜,從部分地區(qū)的實(shí)踐探索來(lái)看,可以動(dòng)員農(nóng)戶將屬于基本農(nóng)田性質(zhì)的承包地逐步轉(zhuǎn)包給村集體,由村集體完成土地整理之后再將農(nóng)地根據(jù)功能分區(qū)集中連片分下去。上述“整體倒包”的方式,在完成農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮了村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整農(nóng)地地塊位置的功能,既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶層面的“一戶一田”,解決了農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題,也有利于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),還有利于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增收。