宅基地自愿有償退出下的“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑

劉兆軍，張藝格，申宏靜

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030）

一、問(wèn)題的提出

宅基地制度改革試點(diǎn)，事關(guān)要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的完善，事關(guān)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全，事關(guān)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。宅基地自愿有償退出作為宅基地改革的重要部分，是有效實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的充分體現(xiàn)，對(duì)宅基地制度改革的順利開(kāi)展極為重要。但是宅基地的自愿有償退出存在退出不暢、有效制度供給和規(guī)范不足的難點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)是主要趨勢(shì)，大量農(nóng)民入城務(wù)工并定居城內(nèi)，農(nóng)村空心化程度嚴(yán)重。農(nóng)民不愿意舍去宅基地資源，造成農(nóng)民占地閑房，同時(shí)宅基地建新不拆舊、批少建多、未批違建擴(kuò)建等現(xiàn)象普遍存在，原居民點(diǎn)無(wú)人居住，最終造成大量農(nóng)村宅基地被閑置，而如何引導(dǎo)村民積極自愿退出宅基地也是一個(gè)難題。同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位缺失，無(wú)法切實(shí)履行各項(xiàng)職責(zé)，在缺少有效制度供給和規(guī)范的情況下，村自主實(shí)施宅基地退出的難度較大。此外，保證補(bǔ)償方式的多元化以合理應(yīng)對(duì)不同需求、宅基地土地增值收益的使用和分配、盤(pán)活利用騰退宅基地也是需要考慮的問(wèn)題。因此，國(guó)家不斷重視引導(dǎo)宅基地自愿有償退出，2015 年開(kāi)始從進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地的探索到明確機(jī)制建立，從拓寬補(bǔ)償資金的籌集途徑到提出建立包括宅基地的自愿有償退出在內(nèi)的宅基地管理制度形成系列政策文件支撐。有關(guān)城鄉(xiāng)融合發(fā)展意見(jiàn)中進(jìn)一步明確探索宅基地“三權(quán)分置”，探索有償退出存量宅基地。截至2018 年6 月，前一輪的33 個(gè)宅基地試點(diǎn)地區(qū)退出9.7 萬(wàn)戶共計(jì)4800 公頃的零星、閑置宅基地［1］，并積累了借鑒經(jīng)驗(yàn)。2020 年起新一輪宅改試點(diǎn)明確“探索宅基地自愿有償退出機(jī)制”。黨的二十大至今，宅基地自愿有償退出探索更加成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的必然要求。因此，亟需總結(jié)宅基地自愿有償退出試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為新一輪宅基地制度改革推動(dòng)自愿有償退出提供積極思路，本研究由此展開(kāi)。

學(xué)界針對(duì)實(shí)踐中宅基地退出的研究主要體現(xiàn)在退出模式、農(nóng)戶退出意愿影響因素等方面。相關(guān)研究根據(jù)傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)、城中村等村落實(shí)際情況分別采取購(gòu)房補(bǔ)貼優(yōu)惠、貨幣補(bǔ)償置換、房屋安置、以地養(yǎng)老等宅基地退出模式［2-4］。有關(guān)研究從政府主導(dǎo)或者村集體主導(dǎo)舊村改造、“收儲(chǔ)式”、搬遷集聚建設(shè)等不同類(lèi)型宅基地退出的實(shí)施進(jìn)行分析探討，提出了要加強(qiáng)政府引導(dǎo)、完善市場(chǎng)化等途徑［5-7］。還研究通過(guò)分析農(nóng)戶文化水平、年齡、現(xiàn)狀偏見(jiàn)、家庭年總收入、宅基地面積、生活交通環(huán)境、家庭人口總量、補(bǔ)償方式和金額等因素的正負(fù)方向作用以及對(duì)宅基地退出的影響，提出了完善配套政策制度、提升農(nóng)戶制度信任水平、加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)策［1，8-9］。前人研究多為農(nóng)戶退出意愿和模式研究，但是以宅基地“三權(quán)分置”理論為基礎(chǔ)、結(jié)合地區(qū)探索進(jìn)行宅基地自愿有償退出經(jīng)驗(yàn)分析的研究尚未跟進(jìn)。

鑒于此，本研究基于吉林省九臺(tái)區(qū)、山西省澤州縣、貴州省湄潭縣三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的宅基地自愿有償退出的試點(diǎn)探索，通過(guò)概括共性做法，結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”總結(jié)分析宅基地自愿有償退出的經(jīng)驗(yàn)，以期為新一輪試點(diǎn)地區(qū)與未來(lái)非試點(diǎn)地區(qū)的宅基地自愿有償退出提供有益借鑒。

二、試點(diǎn)地區(qū)宅基地自愿有償退出探索

根據(jù)宅基地試點(diǎn)改革的要求，九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣三個(gè)宅基地試點(diǎn)地區(qū)均進(jìn)行了宅基地自愿有償退出探索，本研究總結(jié)了這三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的共性做法，主要為宅基地退出前要進(jìn)行退出引導(dǎo)；退出中要規(guī)范退出程序（審核退出條件）、退出監(jiān)管；退出后依據(jù)退出協(xié)議做好退出補(bǔ)償安置、收益分配與使用、退出宅基地盤(pán)活利用。

（一）宅基地自愿有償退出前

宅基地自愿有償退出前，九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織均積極引導(dǎo)村民自愿有償退出（如表1 所示）。

表1 三試點(diǎn)地區(qū)宅基地自愿有償退出引導(dǎo)

（二）宅基地自愿有償退出中

宅基地自愿有償退出過(guò)程中，九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織的共性探索主要表現(xiàn)在退出程序（如圖1 所示）與退出監(jiān)管兩方面。

圖1 九臺(tái)、澤州、湄潭三試點(diǎn)地區(qū)宅基地自愿有償退出條件和程序

在退出條件上，除圖1 中均具備的情形，湄潭縣還規(guī)定了除違法占地且不符合規(guī)劃、由財(cái)政兜底的五保戶死亡絕戶的（簽訂供養(yǎng)協(xié)議的除外）、另行選址建新已簽退宅還耕協(xié)議仍未拆舊復(fù)耕的原宅基地必須退出以外，其余宅基地都可實(shí)行自愿有償退出，區(qū)分部分退出（退出使用權(quán)）、全部退出（退出資格權(quán)）。其中已在集鎮(zhèn)購(gòu)房、有農(nóng)村宅基地的本村農(nóng)戶，非集體成員因繼承占用宅基地的，外來(lái)村民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民房屋占用宅基地、已成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的都可自愿有償退出宅基地。

在退出監(jiān)管上，九臺(tái)區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)宅基地各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。澤州縣由村委主導(dǎo)、部門(mén)指導(dǎo)和縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督；成立專(zhuān)班，做好跟蹤調(diào)度，定期報(bào)送進(jìn)展情況；建立聯(lián)動(dòng)信息共享機(jī)制；建立全鏈條監(jiān)督管理機(jī)制；建立部門(mén)定期會(huì)商、工作銜接、信息反饋、化解糾紛等溝通協(xié)調(diào)體制機(jī)制。湄潭縣統(tǒng)籌監(jiān)管，縣政府及其相關(guān)部門(mén)、鎮(zhèn)政府監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)宅基地退出工作；健全議事協(xié)商機(jī)制和矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制、責(zé)任落實(shí)機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制；發(fā)揮人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察和督查部門(mén)作用；建立檢查指導(dǎo)機(jī)制；建立宅基地日常監(jiān)管工作機(jī)制。

（三）宅基地自愿有償退出后

宅基地自愿有償退出后，九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織的共性探索主要表現(xiàn)為根據(jù)退出協(xié)議進(jìn)行退出補(bǔ)償安置（表2）、收益分配和使用（表2）、退出宅基地的盤(pán)活利用。

表2 三試點(diǎn)地區(qū)退出補(bǔ)償安置、收益分配與使用

在宅基地盤(pán)活利用上，九臺(tái)區(qū)探索方式如下：1. 村集體經(jīng)濟(jì)組織收儲(chǔ)后分配給符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶。2. 利用騰退閑置宅基地進(jìn)行危房改造。3. 增減掛鉤。塔木鎮(zhèn)閑置宅基地列入增減掛鉤目，千余畝全部復(fù)墾完畢并達(dá)到耕種條件。4. 允許村集體作為承租方，將本村農(nóng)戶自愿有償退出的農(nóng)村宅基地租給本村村民使用，獲得的租賃收益全部用于村集體經(jīng)濟(jì)組織。5. 入市。吉林省亞汶生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司在馬鞍山村投資建設(shè)鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目；九臺(tái)區(qū)東湖街道合悅聽(tīng)湖創(chuàng)意農(nóng)場(chǎng)；馬鞍山村的民宿通過(guò)“招拍掛”形式，發(fā)展氿遇山居的鄉(xiāng)村旅游綜合體；卡倫湖街道和氣村出讓收益用于修復(fù)村屯道路、開(kāi)展綠化美化。

澤州縣探索方式如下：1. 劉家莊、小谷堆整治復(fù)墾后作周轉(zhuǎn)指標(biāo)或進(jìn)行地票交易。 2. 村中心宅基地整治作為建設(shè)用地用于鄉(xiāng)村公園等公益事業(yè)和公共設(shè)施。3. 優(yōu)先農(nóng)民住房集中安置用地，整治后調(diào)整給其他符合建房的村民使用。4. 發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村酒店等農(nóng)林文旅康項(xiàng)目，如澤州的司徒小鎮(zhèn)。5. 以出讓、租賃、作價(jià)入股等方式轉(zhuǎn)化入市，合股、聯(lián)營(yíng)搞項(xiàng)目。衛(wèi)山村作價(jià)入股與棲龍灣旅游開(kāi)發(fā)有限公司合作。6. 入市后無(wú)法直接盤(pán)活利用的暫時(shí)收儲(chǔ)。

湄潭縣探索方式如下：1. 就地利用。優(yōu)先安排分配給符合條件的宅基地申請(qǐng)人使用，地上附著物由申請(qǐng)人與原權(quán)利人協(xié)商決定；預(yù)留一定數(shù)量指標(biāo)用于新增宅基地的再分配；用于村集體內(nèi)公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)；按規(guī)劃符合經(jīng)營(yíng)性用地入市條件的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施就地入市，如魚(yú)泉街道新石居外部投資者租用部分宅基地開(kāi)設(shè)鄉(xiāng)村民宿，魚(yú)泉街道新石居本地村民利用宅基地辦農(nóng)家樂(lè)。2. 整治調(diào)劑使用。不能就地合理利用的，整治復(fù)墾，并對(duì)形成的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑使用到縣域二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，用于工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途，將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)部分集中預(yù)留到規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)安置區(qū)、中心村、聚居點(diǎn)。胡家寨村民組實(shí)施村莊綜合整治復(fù)墾項(xiàng)目。

三、試點(diǎn)探索中的“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑

學(xué)界對(duì)宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)的性質(zhì)已進(jìn)行了較多的辨析，宅基地“三權(quán)分置”的理論性研究成果已經(jīng)比較成熟［10］。理論上宅基地“三權(quán)分置”有利于宅基地自愿有償退出，實(shí)踐層面，試點(diǎn)地區(qū)于“三權(quán)分置”的框架下也進(jìn)行了一系列的有效探索。下面筆者結(jié)合宅基地“三權(quán)”對(duì)各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的宅基地自愿有償退出的有關(guān)探索進(jìn)行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)分析。

（一）落實(shí)宅基地所有權(quán)方面

落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，是宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)。宅基地所有權(quán)處于基礎(chǔ)性地位，宅基地資格權(quán)以其存在而存在，宅基地使用權(quán)由村民向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)、獲批后原始取得［11］。切實(shí)保障宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，明確宅基地所有權(quán)主體及職責(zé)，利于進(jìn)一步保障宅基地的自愿有償退出有序。

九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣均將集體經(jīng)濟(jì)組織確定為宅基地自愿有償退出的實(shí)施主體。農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體基本界定為村民小組、村農(nóng)民集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，由于所有權(quán)主體的法律地位缺失以及主體的多元化，村委會(huì)等政治功能的組織代為具備經(jīng)濟(jì)功能的所有權(quán)主體，阻礙了宅基地的有序管理，也不利于村民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和保障［12］。所以，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立法人的主體作用，切實(shí)有效行使宅基地所有權(quán)，賦予其具體實(shí)施宅基地退出的重要職責(zé)，集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)切實(shí)履行各項(xiàng)職責(zé)，加強(qiáng)有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織各項(xiàng)工作的監(jiān)督，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的作用和功能，切實(shí)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，順利開(kāi)展和完成宅基地退出的各項(xiàng)工作和任務(wù)。九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣這三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地退出的具體職責(zé)實(shí)施雖有所差異，但均凸顯集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，有效落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，其主要經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)在規(guī)范退出程序、合理收益分配、加強(qiáng)監(jiān)督這三個(gè)方面。

1. 規(guī)范宅基地自愿有償退出程序

村民以書(shū)面的方式向本村集體經(jīng)濟(jì)組織提出自愿退出宅基地的申請(qǐng)，并提交書(shū)面材料。需要提交的書(shū)面材料包括由全部家庭成員簽字或蓋章的申請(qǐng)書(shū)、戶口本、身份證、宅基地確權(quán)登記證明與房屋產(chǎn)權(quán)證等權(quán)屬證明材料，穩(wěn)定收入證明，另外固定住所權(quán)屬證明，其他證明材料。集體經(jīng)濟(jì)組織在收到申請(qǐng)后，對(duì)該村民提交的書(shū)面材料進(jìn)行審核，對(duì)符合宅基地退出條件的確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村委會(huì)公示審核結(jié)果，無(wú)異議的報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行審批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織與該村民簽訂退出協(xié)議，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施退出的具體工作，經(jīng)鎮(zhèn)縣兩級(jí)驗(yàn)收后，向縣不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)中心申請(qǐng)辦理變更或者注銷(xiāo)登記并按照簽訂的退出協(xié)議給予補(bǔ)償。

2. 合理分配和使用騰退宅基地收益

宅基地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體，因此收益應(yīng)當(dāng)歸于集體，村民對(duì)于收益更多是直接分錢(qián)的需求，但是村里的基礎(chǔ)建設(shè)將難以進(jìn)行。同時(shí)實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)通常依附于該村特有的人文、地理環(huán)境，這種資源應(yīng)該是整村共享，而提高經(jīng)營(yíng)性收入的過(guò)程中帶來(lái)的村垃圾處置、設(shè)施維護(hù)、生態(tài)保護(hù)、水資源使用、污水處理等負(fù)擔(dān)會(huì)破壞應(yīng)由集體共享的資源，這些問(wèn)題需要依靠村集體資金進(jìn)行解決［13］。因此收益分配和使用是受人關(guān)注的問(wèn)題，試點(diǎn)地區(qū)在這一問(wèn)題上積累了經(jīng)驗(yàn)。

建立宅基地土地增值收益分配機(jī)制。首先，宅基地轉(zhuǎn)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益先行繳納一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金。其次，對(duì)于收儲(chǔ)資金不足而向政府借收儲(chǔ)資金的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)償還收儲(chǔ)資金。再次，將收益用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村人文與地理環(huán)境保護(hù)和建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，結(jié)余收益由全體集體成員共同享有，可商議直接全部平均分配或者部分再入股與部分分配相結(jié)合。

3. 加強(qiáng)對(duì)宅基地退出工作的監(jiān)管

我國(guó)“超標(biāo)”宅基地現(xiàn)象存在復(fù)雜原因，包括房屋繼承、集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者過(guò)去較長(zhǎng)期的農(nóng)村土地管理不規(guī)范，也包括歷史原因即1987 年《土地管理法》實(shí)施前已經(jīng)占有使用“超標(biāo)”土地［14］，還包括農(nóng)民根深蒂固的“占地思想”，即一味追求宅基地的面積和數(shù)［15］。所以，對(duì)于“一戶多宅”等“超標(biāo)”占有宅基地等情況，不宜采取強(qiáng)制退出。宅基地自愿有償退出過(guò)程容易發(fā)生偏離自愿軌道、不遵循程序、采用不合理方式違反農(nóng)民意愿讓其退出宅基地的現(xiàn)象，這種強(qiáng)制退出行為是對(duì)宅基地所有權(quán)的濫用。試點(diǎn)地區(qū)的有關(guān)做法有效監(jiān)控了強(qiáng)制退出行為，強(qiáng)化了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地退出實(shí)施工作的規(guī)范與監(jiān)督。

首先，建立縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村全鏈條聯(lián)動(dòng)監(jiān)督管理機(jī)制和責(zé)任落實(shí)機(jī)制?？h政府建立綜合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，有關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村民委員會(huì)，形成指導(dǎo)監(jiān)管合力，保障村集體宅基地退出有序開(kāi)展。村集體建立農(nóng)村宅基地制度改革專(zhuān)班，建立臺(tái)賬，實(shí)施跟蹤調(diào)度，定期報(bào)送退出情況。為保障規(guī)范推進(jìn)，監(jiān)督責(zé)任細(xì)化到縣政府部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和村組，直接明確到相關(guān)具體責(zé)任人。其次，建立議事協(xié)商機(jī)制和矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議公開(kāi)討論、民主協(xié)商決定宅基地退出重大事項(xiàng)程序。再次，建立檢查考核機(jī)制，不定期由相關(guān)部門(mén)開(kāi)展工作檢查，將宅基地制度改革試點(diǎn)工作納入年度考核及鄉(xiāng)村振興工作考核。最后，建立日常監(jiān)管工作機(jī)制，村民舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度和以退役軍人、鄉(xiāng)賢等為主體的宅基地協(xié)管員制度，及時(shí)制止違法行為。

（二）保障宅基地資格權(quán)方面

農(nóng)戶資格權(quán)作為從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的切入點(diǎn)，在2018 年1 月中共中央頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中已得到肯定。穩(wěn)抓宅基地農(nóng)戶資格權(quán)這個(gè)關(guān)鍵所在，宅基地“三權(quán)分置”改革才能提綱挈領(lǐng)。同時(shí)，資格權(quán)作為“三權(quán)分置”改革的熱點(diǎn)，在學(xué)術(shù)界掀起討論，依據(jù)宅基地資格權(quán)權(quán)能設(shè)定，有學(xué)者將資格權(quán)定義為具有一種身份屬性、收益屬性和管理屬性的復(fù)合型權(quán)利［16］。在宅基地退出中體現(xiàn)在退出宅基地資格權(quán)、退出宅基地保留資格權(quán)以及憑借宅基地資格權(quán)獲取補(bǔ)償。宅基地資格權(quán)并非物權(quán)，并非對(duì)財(cái)產(chǎn)利益的直接性支配，而是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其成員身份所享有的請(qǐng)求權(quán)，它只能以集體所有權(quán)主體內(nèi)部的分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)。九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣在試點(diǎn)過(guò)程中，以資格權(quán)認(rèn)定為前提，確立了不同類(lèi)型集體經(jīng)濟(jì)組織成員的退出條件，并積極引導(dǎo)以及合理補(bǔ)償農(nóng)戶宅基地的自愿退出，均充分實(shí)現(xiàn)和保障了農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)。

1. 建立保留資格權(quán)退出宅基地的機(jī)制

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度加快，農(nóng)村有大批進(jìn)城人口，同樣也有大批返鄉(xiāng)人口，人口流動(dòng)性強(qiáng)。各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)多以政府指導(dǎo)、村民協(xié)商的方式來(lái)完成這種難度較大的成員資格認(rèn)定。在進(jìn)行成員資格認(rèn)定時(shí)不僅考慮戶籍，還考慮主體與村集體的關(guān)聯(lián)性，即針對(duì)性的公正考慮嫁出嫁入、非婚生子女、空掛戶等特殊群體。明確認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，對(duì)符合退出條件的村民進(jìn)行引導(dǎo)并給予合理補(bǔ)償，有序進(jìn)行宅基地的全部退出即宅基地資格權(quán)的讓渡［17］和宅基地的部分退出即宅基地使用權(quán)的讓渡，從而保障宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)。澤州縣在改革過(guò)程中，以戶籍登記為基礎(chǔ)，在村規(guī)民約的參考下，選擇民主評(píng)議的方式認(rèn)定農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。遵循農(nóng)戶自愿退出宅基地的基本原則，按照時(shí)限對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)進(jìn)行保留，同時(shí)，宅改專(zhuān)辦以文書(shū)或協(xié)議的形式對(duì)保留資格權(quán)擔(dān)保，打消農(nóng)戶在退出宅基地后失去居所、失業(yè)等后顧之憂，形成“認(rèn)定—保留—保障”的標(biāo)準(zhǔn)化程序。

2. 合理確定退出宅基地資格權(quán)補(bǔ)償方式

對(duì)于退出宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶采取多元化的補(bǔ)償方式。村民可選擇貨幣補(bǔ)償、入股分紅、集中安置、產(chǎn)權(quán)置換、混合安置、養(yǎng)老醫(yī)療等社會(huì)保障方式。對(duì)于退出宅基地資格權(quán)卻沒(méi)有居住場(chǎng)所的農(nóng)民，優(yōu)先選擇農(nóng)民集中住房安置的補(bǔ)償方式，其中包括村民公寓樓及住宅小區(qū)。對(duì)于部分退出的沒(méi)有宅基地且需要建房的成員，可享有宅基地優(yōu)先審批的權(quán)利；對(duì)于全部退出宅基地且進(jìn)城落戶的成員，可以保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、自留地、自留山、林權(quán)以及在本村享有的其他資格權(quán)利，同時(shí)可獲得村里補(bǔ)助，退出宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶憑借自愿有償退出宅基地證明材料享受政府一系列優(yōu)惠政策：社會(huì)保障性住房的優(yōu)先考慮、政府的住房?jī)?yōu)惠政策、再就業(yè)培訓(xùn)政策、納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系（符合城鎮(zhèn)低保）、戶口遷至城鎮(zhèn)可享受該地城鎮(zhèn)居民同等子女入學(xué)待遇等。此外，可以直接借鑒山西省澤州縣的兩種模式，一類(lèi)是村集體經(jīng)濟(jì)組織與公司合作，由合作公司對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行住房易地安置或者一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，解決了集體經(jīng)濟(jì)組織易存在的補(bǔ)償款不足這一問(wèn)題，也豐富了退出宅基地資格權(quán)的補(bǔ)償形式；一類(lèi)是貨幣補(bǔ)償、住房安置、入股分紅的混合補(bǔ)償方式，其中住房安置是使用騰退宅基地的公司為尚在村內(nèi)居住的騰退宅基地的村民提供居住至終老的住房，入股分紅是將退出宅基地入股項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、村民按年度領(lǐng)取分紅，混合型補(bǔ)償方式更加靈活自由，滿足不同復(fù)雜情況農(nóng)戶的要求。

3. 積極引導(dǎo)村民自愿有償退出宅基地

首先，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)、企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織共建，合作動(dòng)員做好群眾思想工作，形成合力，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村干部為榜樣，塑造一批退出宅基地保留資格權(quán)的典型，形成引領(lǐng)作用。其次，做好宣傳培訓(xùn)。制定具備可操作性、針對(duì)性的宣傳培訓(xùn)計(jì)劃，以召開(kāi)宣講會(huì)、動(dòng)員大會(huì)等形式對(duì)各級(jí)干部以及村民代表等進(jìn)行培訓(xùn)，讓基層干部和村民全面了解退出宅基地后資格權(quán)保留的政策優(yōu)勢(shì)以及全部退出宅基地（包括退出宅基地資格權(quán)）補(bǔ)償安置辦法；充分利用微信、微博、電視廣播、抖音等媒介，編印政策手冊(cè)、明白紙、問(wèn)題對(duì)答等宣傳資料，加大政策宣傳力度，營(yíng)造資格權(quán)退出補(bǔ)償?shù)牧己梅諊Ｔ俅?，以村?jí)改革試點(diǎn)帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)宅基地改革試點(diǎn)，選擇群眾參與積極性較高、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織健全、農(nóng)村宅基地管理規(guī)范的村先行村級(jí)試點(diǎn)，以各點(diǎn)帶動(dòng)。最后，村集體經(jīng)濟(jì)組織建立激勵(lì)機(jī)制，采取激勵(lì)措施。

（三）放活宅基地使用權(quán)方面

探索多元化宅基地退出機(jī)制是“三權(quán)分置”改革中放活宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵一環(huán)。放活宅基地使用權(quán)利于盤(pán)活農(nóng)村宅基地資源，顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。宅基地資源匱乏且價(jià)值大，市場(chǎng)需求不足抑制宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)。探索多元化退出機(jī)制，完善不同的宅基地退出補(bǔ)償規(guī)則，滿足農(nóng)民對(duì)宅基地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值與居住保障價(jià)值的不同需求。九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣對(duì)騰退宅基地的轉(zhuǎn)化入市等盤(pán)活利用方式，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)收入，有助于切實(shí)保障宅基地使用權(quán)的放活。

在三個(gè)試點(diǎn)探索宅基地退出機(jī)制中，山西澤州縣創(chuàng)新五種退出宅基地模式，分別是閑置宅基地“點(diǎn)狀入市”“以宅換房”“以宅養(yǎng)老”“流轉(zhuǎn)+康養(yǎng)”和統(tǒng)建小區(qū)集中安置模式，五項(xiàng)創(chuàng)新舉措利用村莊內(nèi)閑置、超占面積的宅基地，提高宅基地使用效率，增加村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)，澤州縣政府鼓勵(lì)村民以股民身份參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，五種宅基地退出模式分別從村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部和土地交易市場(chǎng)兩方面放活宅基地使用權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益合理增長(zhǎng)。九臺(tái)區(qū)頒布了“宅基地有償退出”+“增減掛鉤”+“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”政策模式，讓宅基地使用權(quán)充分流入土地交易市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，讓村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在退出宅基地中放活宅基地使用權(quán)，獲得紅利增加財(cái)產(chǎn)性收入，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。湄潭縣在退出宅基地過(guò)程中形成“收回—分置—騰退—轉(zhuǎn)讓”路徑，在“騰退”和“轉(zhuǎn)讓”閑置宅基地中盤(pán)活農(nóng)村沉睡的資源，湄潭縣在農(nóng)民自愿的前提之下給出短暫性退出宅基地和長(zhǎng)久退出宅基地兩種方式，明確退出后宅基地的具體規(guī)劃，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)業(yè)房屋入市，放活宅基地的使用權(quán)。總結(jié)三個(gè)試點(diǎn)退出宅基地的具體路徑可以看出，在保障農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，退出宅基地放活宅基地使用權(quán)都形成一套具體詳實(shí)的程序規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)退出后的宅基地分別選擇村內(nèi)村外兩個(gè)方面放活宅基地使用權(quán)。村內(nèi)放活宅基地使用權(quán)的主要手段依靠村民之間流轉(zhuǎn)、構(gòu)建公益性建設(shè)用地、納入村莊建設(shè)規(guī)劃等，確保村集體內(nèi)部有足夠的宅基地優(yōu)先滿足村民需求。村外放活宅基地使用權(quán)首先將退出后的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，主要依靠與土地增減掛鉤、鼓勵(lì)與村外第三方經(jīng)濟(jì)組織合作發(fā)展鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建土地交易平臺(tái)等方式。其中，村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部放活宅基地使用權(quán)與構(gòu)建土地使用權(quán)交易市場(chǎng)是放活宅基地使用權(quán)的重要途徑，而退出后的宅基地是放活宅基地使用權(quán)的前提。

四、進(jìn)一步思考

宅基地自愿有償退出是順利進(jìn)行宅基地改革的關(guān)鍵所在。在宅基地改革試點(diǎn)環(huán)境下，九臺(tái)區(qū)、澤州縣、湄潭縣一系列的宅基地有償退出的經(jīng)驗(yàn)做法，為今后其他地區(qū)宅基地的自愿有償退出提供了有益借鑒。同時(shí)，在退出前的引導(dǎo)及村民的權(quán)利保障上仍需進(jìn)行強(qiáng)化。針對(duì)農(nóng)村村民對(duì)宅基地存在固有的“占地思想”以及“祖業(yè)權(quán)”觀念［18］，引導(dǎo)村民自愿有償退出除加強(qiáng)宣傳之外，更需在村內(nèi)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮村內(nèi)自治“理事會(huì)”等組織的關(guān)鍵作用，根據(jù)村莊規(guī)劃以及未來(lái)發(fā)展方向，處理村級(jí)事務(wù)以實(shí)現(xiàn)村民利益為落腳點(diǎn)［19］。在宅基地退出過(guò)程中，除了要加強(qiáng)對(duì)于宅基地退出行為的監(jiān)督，還要明確村民的救濟(jì)渠道，避免村民權(quán)益受到侵害，并由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，以此進(jìn)一步保障宅基地自愿有償退出的順利實(shí)現(xiàn)，從而為深化推進(jìn)宅基地改革試點(diǎn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。