中國政府數(shù)據(jù)開放的政策創(chuàng)新擴散研究
——成本收益和外部壓力的競爭性解釋

樊 博 石語希

(上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030)

隨著信息化水平的日益提高，政府部門在日常履行職能的過程中積累下了大量數(shù)據(jù)，成為信息時代政府管理的重要資源。開放政府數(shù)據(jù)供社會增值開發(fā)和創(chuàng)新應用，有助于推動經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，形成公民參與的良好氛圍，提高國家整體的治理能力和競爭力[1]。政府數(shù)據(jù)開放運動已在全球范圍內(nèi)興起開放浪潮。中國國務院出臺的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出，要在2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺和全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，2020年底前，建成覆蓋全國的“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”技術和服務體系。大數(shù)據(jù)往往建立在開放數(shù)據(jù)的基礎上[2]，中國某些地方政府已經(jīng)開始探索開放數(shù)據(jù)工作。由于政府開放數(shù)據(jù)的對象不僅僅是原本的政府文本信息，還是海量政府大數(shù)據(jù)，因此可以被看作是一場電子政務領域的創(chuàng)新運動?！?022中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》顯示，截至2022年10月，中國已有187個地方政府上線了政府數(shù)據(jù)開放平臺(含直轄市、副省級與地級行政區(qū))，與2014年相比，平臺總數(shù)上漲45倍，全國地級以及以上的政府數(shù)據(jù)平臺呈現(xiàn)驚人的爆發(fā)趨勢，并逐年增加中。這說明政府數(shù)據(jù)開放這項政策在我國地方政府之間正呈現(xiàn)動態(tài)擴散的趨勢，可以將此看作是政策擴散的進程。

政府創(chuàng)新擴散的本質(zhì)是有關政府創(chuàng)新的信息的溝通與傳播，因此府際關系是信息交換的重要載體和渠道。由于鄰近的地理位置、相似的經(jīng)濟水平和資源條件，以及頻繁的政治交往，同一行政級別的地方政府相互學習，進行效仿創(chuàng)新的渠道也愈多[3]。水平方向上視角下的府際關系不僅有學習模仿，也存在競爭機制。這主要是該政府感受到了周圍同級政府因為采納了這項政策而在公共服務、經(jīng)濟發(fā)展等方面具備了更多的競爭優(yōu)勢[4]。同時，政府在考慮是否要采納數(shù)據(jù)開放政策時，一方面基于經(jīng)濟人假設，政府官員會考察學習采納的成本和收益；另一方面，社會媒體的壓力和上級政府的壓力也會影響擴散情況。

就目前現(xiàn)狀而言，政府數(shù)據(jù)開放工作的推進也面臨諸多困境。根據(jù)數(shù)據(jù)開放平臺的建設情況，我國目前在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略倡導下的數(shù)據(jù)開放運動仍處于初步階段，并且由于地區(qū)經(jīng)濟、科技發(fā)展水平不同，存在區(qū)域之間政策采納不均衡的情況。從整體上看，東南沿海和中部地區(qū)大部分省域下的地級市平臺不斷上線并逐漸相連成片，西部地區(qū)省內(nèi)絕大多數(shù)城市均未上線政府數(shù)據(jù)開放平臺。這說明我國數(shù)據(jù)開放工作尚未在全國范圍內(nèi)深入全面鋪開，仍有大量地級市還在觀望中。因此，從實踐層面而言，針對數(shù)據(jù)開放的影響機制進行研究有助于識別關鍵影響因素并加以扶持，以推進地方政府采納數(shù)據(jù)開放政策，充分利用政府大數(shù)據(jù)的潛在價值。

就理論層面而言，目前關于政府數(shù)據(jù)開放的研究大多集中于研究我國數(shù)據(jù)開放平臺的運行現(xiàn)狀，提出存在的問題，并借鑒發(fā)達國家(地區(qū))經(jīng)驗提出相應的治理建議，而對政策創(chuàng)新擴散的研究較少。然而，我國政府數(shù)據(jù)開放政策這種快速擴散的現(xiàn)象是值得學界關注的。自2015年出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》以來，歷經(jīng)7年時間，55.49%的城市(包括直轄市、副省級與地級行政區(qū))已上線了政府數(shù)據(jù)開放平臺。為何將近一半的城市沒有采納這項政策，為何東部地區(qū)地級市采納情況更為理想。從而產(chǎn)生了研究問題，即是什么因素會影響我國城市政府數(shù)據(jù)開放政策擴散？在動態(tài)擴散的過程中，具體的作用機制又是什么樣的？這有助于補充現(xiàn)有的政府數(shù)據(jù)開放研究。因此，研究政府數(shù)據(jù)開放政策的創(chuàng)新擴散具有一定的現(xiàn)實意義和理論意義。本文將從府際關系的角度出發(fā)，對2014—2018年中國293個地級市的面板數(shù)據(jù)進行分析，探索府際關系對政府數(shù)據(jù)開放政策創(chuàng)新擴散的影響，并將成本—收益理論和外部壓力理論作為競爭性理論，揭示創(chuàng)新擴散的具體機理，以期為我國大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略提供可行的政策建議。

1 文獻綜述

政府數(shù)據(jù)開放是一種信息政策，它提供一套治理原則，以促進政府生產(chǎn)的數(shù)據(jù)集的共享或重用，以改善服務、解決問題并與第三方合作或開發(fā)新的創(chuàng)新業(yè)務和服務[5]。Wirtz B W等[6]提出，“任何公共部門數(shù)據(jù)和信息，其格式和方式可實現(xiàn)免費獲取、使用和分發(fā)以及促進使用”作為政府數(shù)據(jù)開放的定義，區(qū)別于“政府信息公開”這一概念，政府數(shù)據(jù)開放更強調(diào)數(shù)據(jù)的第一手原始性，數(shù)據(jù)是未經(jīng)加工與解讀，不具有明確意義的[7]。學界也通常將政府數(shù)據(jù)開放看作是政府信息公開的新發(fā)展階段。

較多數(shù)量的研究聚焦于政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題及其治理思路，研究對象主要是政府數(shù)據(jù)開放平臺。其中，學者們對數(shù)據(jù)質(zhì)量評價擬定出不同標準和維度，例如準確性、完整性、時效性、一致性和唯一性[8]。目前，我國政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量存在較多問題，在數(shù)據(jù)完備性、元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)格式與更新、數(shù)據(jù)獲取等方面略顯不足[9]。為了解決數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，眾多學者提出數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與保障機制的設想。例如，譚必勇等[10]指出，我國政府應從踐行開放理念、改善數(shù)據(jù)體驗和夯實平臺基礎3個方面來提升開放政府數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)質(zhì)量。另外，研究政府數(shù)據(jù)開放效果的影響因素也成為一大熱點，具體可分為政策法規(guī)因素、組織因素、技術因素，包括相關法律的完備性[11]、統(tǒng)一性[12]，組織資源[13]、領導支持、組織文化[14]，以及數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)、信息系統(tǒng)外包和信息化水平[15]。

隨著政府數(shù)據(jù)開放在各地政府中相繼被采納，不少學者從政策創(chuàng)新擴散角度展開相關研究。根據(jù)西方學者的解釋，“創(chuàng)新”在目前政策創(chuàng)新語境下最為貼合的解釋是“產(chǎn)生、采納和執(zhí)行新的項目、產(chǎn)品或服務，并且這些項目、產(chǎn)品、服務對這個組織環(huán)境來說是第一次”[16]。這一解釋強調(diào)創(chuàng)新的“相對首次”概念。因此，基于該項“創(chuàng)新”概念，政策創(chuàng)新擴散研究先驅(qū)Walker J L[17]將“政策創(chuàng)新”定義為“一個政府首次采納的政策或項目，無論這個政策或項目已出現(xiàn)多久，也無論其他政府是否已經(jīng)采納它”。而“創(chuàng)新擴散”的概念，學界多認同Rogers E M[18]所提出的定義，即“一項創(chuàng)新傳播的過程就是擴散，它是通過某種渠道隨著時間流逝在一個社會系統(tǒng)的成員之間被溝通的過程”。具體而言，是某種創(chuàng)新從其發(fā)明和創(chuàng)造的發(fā)源地傳輸?shù)絼?chuàng)新的最終采納者的過程[19]。在政策擴散研究中，學者們對擴散比較強調(diào)地方(州)政府之間的互動與交流。政策擴散和政策創(chuàng)新往往是不可分割的連續(xù)過程，兩者之間差別在于：前者側(cè)重于對不同政府采納政策的歷時性動態(tài)機制，而后者更重視解釋采納與否的瞬時狀態(tài)及其原因[20]。采納往往是指對創(chuàng)新的響應過程。綜上所述，本文對“政策創(chuàng)新擴散”的定義主要采用Berry F S等[21]的觀點，是某一政策創(chuàng)新在政府之間傳播的過程，其中貫穿了人與人之間、組織與組織之間的互動與交流。對政策創(chuàng)新擴散的進一步解釋：如果城市A的政府根據(jù)自身實際情況制定并頒布了一項新政策，而這項政策在全國范圍內(nèi)屬于首創(chuàng)，那么可以定義這個政策過程為政策創(chuàng)新。另一城市B政府參考了城市A政府的思路，并根據(jù)本地區(qū)情況同樣制定和發(fā)布了同一問題領域的政策，那么政府B的該項政策過程對于A來說是政策擴散，對于政府B是政策創(chuàng)新采納。

政策創(chuàng)新擴散的動因可從本質(zhì)上分為內(nèi)部因素和外部因素[22]，內(nèi)部因素指轄區(qū)的屬性和政府特征，外部因素指全國性和區(qū)域性擴散因素。具體來說，內(nèi)部因素可分為政治角度、經(jīng)濟角度和社會角度，如政治體制[23]、領導人特征[24]、官員選舉和更替制度[25]，經(jīng)濟發(fā)展水平、財政資源[26]以及地方的教育、文盲率、城市化、宗教因素等[27]；外部因素主要考慮政府之間的互動關系，包括上下級政府的垂直影響以及同級政府之間的水平關系。上級政府行政命令的出臺、相鄰政府采納比例都會影響采納情況[28]。目前，已有一定數(shù)量的研究關注到同級政府之間的互動所產(chǎn)生的水平擴散，可分為府際學習和府際競爭。政府間學習的動力主要源自于降低學習成本、降低創(chuàng)新風險以及獲得合法性。盡管地方政府可以從自己過往的經(jīng)驗中學習和反思，但從其他政府的實踐中學習也可以在一定程度上降低成本；政策創(chuàng)新往往面臨著極大的成本與收益的不確定性，因此學習其他政府已經(jīng)成功的政策有助于一步到位地進行應用；新制度理論強調(diào)同輩或同行的規(guī)范壓力和模仿壓力，這會推動組織同形。這就意味著當一項創(chuàng)新被多個政府采納時，可能會形成一項規(guī)范。如果政府不采用該項政策，可能會失去制度合法性。府際學習很有可能會發(fā)生在地理相近的地區(qū)，Berry F S等[29]在政策擴散研究中構建了鄰州擴散模型，將與某州相鄰的其他州采用某項政策的數(shù)量或比例作為衡量該州的鄰州擴散效應的指標，發(fā)現(xiàn)這確實會促進政策采納。近期的研究逐漸從地理上的相近擴展至文化、經(jīng)濟、政治、社會特征的相似[30]，發(fā)現(xiàn)隨著信息技術的進步，政府之間可以通過網(wǎng)絡媒體的幫助進行學習和模仿，突破地理上的限制[3]。水平方向上的府際關系不僅有學習，也存在競爭關系。新制度主義表明，結構對等的政府會存在府際競爭壓力，從而影響政策的創(chuàng)新擴散過程。這種競爭又可以分為經(jīng)濟競爭和政治競爭。一方面，政府之間會為了爭奪勞動力、資本等生產(chǎn)要素而進行競爭，尤其在稅收、環(huán)境保護領域更容易發(fā)生，這種現(xiàn)象被學者稱為“逐底競爭”[31]。例如，在霧霾污染治理政策方面，各地區(qū)政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，采取了一系列策略性競爭行為，通過放松治理力度來爭取企業(yè)、人力和技術，導致霧霾治理朝“競次”的方向演變；另一方面，在中國由于政治錦標賽的存在，地方政府會關注同級政府的行為，為了在績效考核中爭取更多優(yōu)勢，政府會模仿其他政府采納的政策，以縮小競爭差距，獲得升遷的機會[32]。

由于不同領域和屬性的政策的創(chuàng)新擴散過程有顯著差異，因此需要對政府數(shù)據(jù)開放政策進行細致研究，不能簡單移植其他領域的理論成果。目前針對政府數(shù)據(jù)開放政策的創(chuàng)新擴散研究，一是分析政策擴散的時間空間規(guī)律，如復旦大學數(shù)字與移動治理實驗室每年發(fā)布的《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》，基于客觀的標準對我國地方政府數(shù)據(jù)開放情況進行了時空分析。二是基于政策創(chuàng)新擴散理論對政府數(shù)據(jù)開放的影響因素進行事件史分析。吳金鵬等[33]利用省級面板數(shù)據(jù)，將城市內(nèi)部特征和外部因素整合成一個理論框架，發(fā)現(xiàn)擴散機理受多重因素影響，其中制度環(huán)境與競爭壓力的影響最大。劉成[34]根據(jù)政策過程模型，創(chuàng)新性地設置了政策采納和政策執(zhí)行兩個因變量對省級政府的政策擴散進行研究。王法碩等[35]基于2012—2019年283個地級市的面板數(shù)據(jù)指出信息化水平、城市行政級別和省內(nèi)城市間的競爭壓力是影響地級市政府采納數(shù)據(jù)開放政策的關鍵因素。

總體來看，學者已經(jīng)對政府數(shù)據(jù)開放這一主題進行了較多的探索。然而，現(xiàn)有研究大多集中于政府數(shù)據(jù)開放政策執(zhí)行，即數(shù)據(jù)開放平臺建設的問題，并根據(jù)此提出相應治理建議，而對政策采納的過程思考較少。但是在國家戰(zhàn)略的角度上，地方政府的政策采納情況將影響國家層面的大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)集成和共享。其次，從政策創(chuàng)新擴散的研究現(xiàn)狀來看，目前對采納影響因素的研究較多，但對機制的解釋較少，缺少對因果關系的闡述。要想研究地方政府的采納意愿，以此來提高積極性，需要厘清其中的作用機制。最后，以往的文獻盡管已證實了府際學習與府際競爭對政策創(chuàng)新擴散的正向作用，但是其中具體的作用路徑尚未得到關注，即水平方向上的府際關系如何影響政策創(chuàng)新擴散的問題并未得到解答。在前人學者的研究框架中，將外部壓力變量，如媒體報道、中央壓力、省級壓力作為影響因素考量，但在回歸模型中并未發(fā)現(xiàn)這些變量對政府數(shù)據(jù)開放的政策采納行為具有顯著影響[35，33，36]。在中國的背景下，地方政府間學習和競爭的動力機制更多來自上級政府的績效考量和社會媒體的規(guī)范壓力。因此，地方政府的創(chuàng)新采納反映的是上級政府偏好以及社會規(guī)范。因此，盡管探討的是水平方向上的關系，但是在中國的背景下這種水平府際關系可能源于垂直關系；另一方面，績效評估也是決定政府官員升遷的關鍵。因此，創(chuàng)新的成本和效益也會影響政府學習和競爭機制。政策創(chuàng)新擴散理論起源于西方，政治體制與社會環(huán)境與中國存在諸多不同，因此在中國背景下理論的適用性仍待檢驗。本文將從創(chuàng)新擴散理論視角出發(fā)，以293個地級市政府作為研究對象，利用2014—2018年的面板數(shù)據(jù)，運用事件史分析方法，分析了府際學習和府際競爭對政策創(chuàng)新擴散的影響。在模型中，創(chuàng)新性地引入調(diào)節(jié)變量，將成本—收益理論和制度壓力理論作為競爭性理論，揭示政策創(chuàng)新擴散的具體機制。

2 理論基礎與研究假設

現(xiàn)有研究大多集中在對政策采納與否及其影響因素的分析，但對政策擴散的作用邏輯復雜性關注不足。比如 ，地方政府對于新政策的采納背后存在著什么樣的行為邏輯，是基于經(jīng)濟人假設對于成本、受益的考量，還是出于外部壓力為了爭取合法性地位的選擇。因此，本文在考察水平方向上的府際關系對政策采納影響的基礎上，將成本—收益理論和外部壓力理論作為競爭性理論，考察哪一種邏輯在府際關系與政策創(chuàng)新采納關系中發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用更強。

2.1 成本—收益理論

從府際關系的角度來看，政策創(chuàng)新擴散可以被看作是某一項創(chuàng)新從一個地方政府傳播到另一個地方政府的過程，地方政府之間的學習與競爭將促進政策的傳播。而當?shù)胤秸诳紤]是否要學習政策的優(yōu)秀案例或者是出于競爭目的的采納政策時，不可避免地會估算政策采納的成本和收益。美國經(jīng)濟學家Hicks J R[37]和Kaldor N[38]總結了成本收益概念，為成本—收益理論打下了基礎，這一理論是經(jīng)濟學和管理學中最基本的理論，是一種將成本費用分析法運用于決策中以尋求決策時以最低成本獲得最大收益的經(jīng)濟決策方法。政府數(shù)據(jù)開放從某種意義上也是一種經(jīng)濟活動，因此可以從構建“企業(yè)家政府”的視角，采用企業(yè)的價值理論來分析政策創(chuàng)新采納的情景。假設政府中的領導決策者是“理性人”，領導者在面對同級政府的外部影響時，考慮到政府數(shù)據(jù)開放針對不同地區(qū)政府的實際情況，付出成本和未來收益也不同，因此需要考察自身轄區(qū)的內(nèi)部情況，實施成本越低和可獲得收益越大時，地方政府越愿意學習成功經(jīng)驗，并認為參與競爭是有利可圖的，由此采納這項政策。

2.2 外部壓力理論

在信息技術采納和擴散的相關領域，逐漸有研究從新制度主義的角度指出組織采納創(chuàng)新技術不僅僅是受到利益的驅(qū)動，關鍵因素還在于外部制度壓力。DiMaggio P J等[39]提出的“制度同形”理論將制度壓力劃分為強制性制度壓力、規(guī)范性制度壓力與模仿性制度壓力。組織的決策不僅是為了追逐最大限度的效率和收益的理性行為結果，而且最終決策會受到它們所處制度環(huán)境的影響，這為組織行為和決策提供了非經(jīng)濟的解釋。在數(shù)據(jù)開放的政策視角下，強制性壓力往往是地級市政府所依賴的上級政府組織向其施加的正式與非正式的壓力，規(guī)范性壓力指符合集體期望或合法性的壓力。首先，當政府受到越大的制度壓力時，政府為了維持其良好形象以及響應外部的需求，政府會更加積極地學習其他地方政府的優(yōu)秀經(jīng)驗；其次，為了在政治錦標賽中獲勝，地方政府需要關注上級政府的命令以及公眾所認同的價值規(guī)范，當這些制度壓力施加到地方政府時，為了獲得更高的認可度和正當性，地方政府以及領導者就要調(diào)整未來實踐方向，積極采納得到認同的政策。

2.3 研究假設

2.3.1 府際關系對政策創(chuàng)新采納的作用

學習機制是政策創(chuàng)新擴散的重要機制之一。較為開放的組織更傾向于模仿和嘗試新事物。地方政府承擔著城市管理者的角色，思維越開放活躍的管理者越樂于與外界溝通，政策擴散概率相對越高。同時，地方政府之間通過信息溝通，可以看到其他政府采納政策之后的效果，并有意識地學習或嘗試[40]。已經(jīng)實施的地方政府為其他政府提供了經(jīng)驗，學習意識越強的地方政府，越傾向于采納成功的案例。

同一省級政府下不同地級市的數(shù)據(jù)開放情況將帶來地級市政府之間的競爭壓力。新制度主義指出，結構對等的政府之間的競爭壓力，將對政策的創(chuàng)新擴散有重要的影響作用，同級政府之間進行效仿來爭取合法性。美國學者運用地理信息系統(tǒng)，關注地理上鄰近政府之間的競爭，指出相鄰轄區(qū)民眾的壓力將起到監(jiān)督作用[29]。在中國背景下，“政治錦標賽”將在其中起到激勵作用，由于同級政府官員的績效會被相互比較，同級政府會注意彼此的政策動態(tài)，對模范案例進行仿照學習，從而縮小競爭上的差距。因此，當同一省級政府管轄下的某一地級市政府采納政府數(shù)據(jù)開放政策后，其他兄弟城市為了爭取合法性和減小差距，也將采納這一政策。

H1：府際學習水平對政府數(shù)據(jù)開放政策采納的概率具有正向影響

H2：府際競爭水平對政府數(shù)據(jù)開放政策采納的概率具有正向影響

2.3.2 成本—收益的調(diào)節(jié)作用

政府數(shù)據(jù)開放需要建立在基礎設施和信息技術的基礎上，因此技術成本是總成本的主要組成部分。政府數(shù)據(jù)開放帶來的效益主要體現(xiàn)在滿足公民需求、推動全民創(chuàng)新[41]。面對同級政府的可學習案例時，當?shù)卣抡諏W習的成本相對較高時，意味著政府在進行采納時遇到的阻礙和風險也相應增加，政府采納的意愿降低；而數(shù)據(jù)開放后受益群眾更廣的轄區(qū)，收益更大，政府學習該政策的積極性也會有所增加；另一方面，對于競爭效應來說，由于政府領導人采納政策的主要原因是想要在政治錦標賽中獲勝，政策創(chuàng)新所帶來的績效對于政府來說就尤為重要，績效高的政策將有助于領導人向上升遷。因此，當同級政府已經(jīng)采納了該項政策時，采納所需的成本越低且公眾需求越大的地方政府，越愿意為了競爭優(yōu)勢而采納政策。

H3：技術成本對府際學習與政策創(chuàng)新采納之間的關系具有負向調(diào)節(jié)作用

H4：技術成本對府際競爭與政策創(chuàng)新采納之間的關系具有負向調(diào)節(jié)作用

H5：社會效益對府際學習與政策創(chuàng)新采納之間的關系具有正向調(diào)節(jié)作用

H6：社會效益對府際競爭與政策創(chuàng)新采納之間的關系具有正向調(diào)節(jié)作用

2.3.3 外部壓力的調(diào)節(jié)作用

根據(jù)外部壓力理論，政策創(chuàng)新采納是受到外部各利益相關者影響的行為，主要壓力來自上級政府和社會公眾兩個方面。首先，根據(jù)社會建構理論，公共政策擴散是在公民、媒體和公共事件的壓力下自然發(fā)生的，政府由此進行政策學習和模仿。新聞媒體作為公眾和政府的橋梁，在政府議程設置中發(fā)揮著重要作用。媒體對政府數(shù)據(jù)開放的報道形成了輿論壓力，使政府不得不關注這項政策[42]。當媒體發(fā)布關于這項政策的正向文章越多時，政府越愿意借鑒學習已經(jīng)成功的地方政府經(jīng)驗，落實政策的采納；同時，媒體對于其他城市實踐的報道更能激發(fā)政府的競爭意識，不落于人后。

在單一制國家中，下級政府的決策偏好往往會受到上級政府的影響，這是由于單一制的體制滋生了自上而下的壓力，形成了壓力型體制[43]。隨著省級政府發(fā)布政策文件對地級市政府形成了指導意見，地方政府官員在上級壓力的影響下，一方面會加快學習全國范圍內(nèi)的優(yōu)秀經(jīng)驗；另一方面地方官員為了在政治錦標賽中獲勝，需要響應上級政府青睞和認同的政策，參考和借鑒兄弟城市的這項政策。

H7：媒體壓力對府際學習與政策創(chuàng)新采納之間的關系具有正向調(diào)節(jié)作用

H8：媒體壓力對府際競爭與政策創(chuàng)新采納之間的關系具有正向調(diào)節(jié)作用

H9：省級壓力對府際學習與政策創(chuàng)新采納之間的關系具有正向調(diào)節(jié)作用

H10：省級壓力對府際競爭與政策創(chuàng)新采納之間的關系具有正向調(diào)節(jié)作用

3 研究設計

3.1 樣本與數(shù)據(jù)來源

本文選取中國293個地級市作為研究對象，這是由于中央層面目前沒有出臺統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放政策，政府數(shù)據(jù)開放工作現(xiàn)階段仍依靠地方政府自主探索，同時，城市相比農(nóng)村地區(qū)的電子政務發(fā)展更優(yōu)。

鑒于政策創(chuàng)新擴散是一個動態(tài)過程，由于2014年南京、武漢等城市采納了政府數(shù)據(jù)開放政策，因此因變量的研究時段為2014—2018年。為了研究政策采納的影響因素，所有自變量、調(diào)節(jié)變量和控制變量的數(shù)據(jù)收集均滯后1年，即選取2013—2017年的數(shù)據(jù)。本文所涉及的樣本數(shù)據(jù)主要來源于政府門戶網(wǎng)站、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、中國知網(wǎng)等。

3.2 變量及測量

3.2.1 因變量

政策采納設置為二分變量。對于政策采納而言，如果某一城市在某一年采納政府數(shù)據(jù)開發(fā)政策，則記為1，否則記為0。政策文件檢索方式如下：在市級政府官網(wǎng)、經(jīng)(工)信委網(wǎng)站進行逐年檢索，政策文件內(nèi)容為2014—2018年首次涵蓋政府開放數(shù)據(jù)相關內(nèi)容，例如杭州市在2015年頒布的《杭州市政務數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》。

3.2.2 自變量

府際關系。根據(jù)Gary V[44]研究發(fā)現(xiàn)，政策創(chuàng)新采納會在全國范圍內(nèi)引起學習和討論，并且地區(qū)間擴散速度與全國范圍內(nèi)的擴散速度存在某種函數(shù)關系。因此，府際學習效應采用全國范圍內(nèi)采納政府數(shù)據(jù)開放政策的地級市比例衡量；在中國背景下，相對于其他省份的地方政府，同一省份的地級市政府績效常常被互相比較。府際政府競爭效應選取省內(nèi)城市采納政府數(shù)據(jù)開放政策的數(shù)量占省內(nèi)城市總數(shù)量的比例作為衡量指標。

3.2.3 調(diào)節(jié)變量

成本收益。電子政務是政府數(shù)據(jù)公開的重要技術支持手段[45]。因此，電子政務發(fā)展水平越高的政府，代表其基礎設施、在線服務的完備度越高，政府采納開放數(shù)據(jù)的技術成本較小。電子政務發(fā)展水平的測量選取地級市政府網(wǎng)站績效評估的得分來衡量，該評分包括信息公開、在線服務、互動交流、用戶體驗等多項維度，取值范圍0～1。技術成本的衡量為1-該得分；政府數(shù)據(jù)開放的收益方為社會公眾，因此收益的大小以公眾需求的多少進行衡量，具體而言，采用地級市政府依申請公開受理數(shù)量，并取其對數(shù)。依申請公開受理數(shù)量表明了社會對政府開放數(shù)據(jù)的需求，受理數(shù)量越多，社會需求越大，政府數(shù)據(jù)開放政策采納的收益也越高。數(shù)據(jù)資料來源于各地級市政府網(wǎng)站。

外部壓力。當媒體報道對某項政策的關注度足夠高時，容易引起社會公眾的關注，從而對地方政府形成壓力。在媒體壓力的變量測量上，本文在中國知網(wǎng)的中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫中以“政府數(shù)據(jù)開放”作為關鍵詞進行檢索，將每年全國性重要報刊報道數(shù)量作為媒體壓力的衡量方式；在省級政府壓力的測量上設置虛擬二分變量。隨著中央政府在2015年出臺了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，指出要推進政府數(shù)據(jù)開放工作。隨后省級政府也陸續(xù)出臺相應政策文件，對地方政府產(chǎn)生了壓力。因此，省級政府在出臺政府數(shù)據(jù)開放政策及之后的年份，省級壓力記作1，之前的年份記作0。

3.2.4 控制變量

財政資源。轄區(qū)政府的財政資源選取對數(shù)后的人均一般預算財政收入作為衡量指標。計算方式為Log(地區(qū)政府一般財政預算收入/市轄區(qū)常住人口數(shù)量)[46]。對于人口凈流入量較大的城市，常住人口大于戶籍人口，而地方政府在考量政策時往往是針對常住人口，另外經(jīng)過對數(shù)處理后能控制變量之間可能存在的多重共線性。該項數(shù)據(jù)來源于《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》以及相關年份各城市的統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)。

政府組織規(guī)模。人口規(guī)模越大的城市往往代表當?shù)卣囊?guī)模也越大。本文采取市轄區(qū)常住人口數(shù)量，并取其對數(shù)進行衡量[46]，數(shù)據(jù)來源于《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》以及相關年份各城市的統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)。

城市行政級別。城市的行政級別決定了城市的政策空間和資源配置能力[42]，這將影響地級市政府對政策創(chuàng)新采納的積極性。因此，本文將城市的行政級別進行控制，省會城市記作c，非省會城市記作n。

表1 變量及其測量方法

3.3 分析方法

在研究政策創(chuàng)新擴散時，常用的研究方法為事件史分析法。事件史分析方法(EHA)通過評估某一政府在特定時間內(nèi)采取政策的概率來識別可能的影響因素。事件史分析方法主要可分為離散型和連續(xù)型，按照時間單位進行劃分。由于本文以年為事件單位，采用離散型事件史分析方法。

P(t)為地級市政府在時間t(年)對政府數(shù)據(jù)開放這項政策創(chuàng)新進行采納的概率。自變量有府際學習(X1)、府際競爭(X2)；控制變量為財政資源(X3)、政府組織規(guī)模(X4)、城市行政級別(X5)；調(diào)節(jié)變量為技術成本(Y1)、社會效益(Y2)、媒體壓力(Y3)、省級壓力(Y4)。由于P(t)為概率，這里采用Logit模型。將成本—收益理論與外部壓力理論作為競爭性調(diào)節(jié)變量，分別構建模型如下：

Log(P1(t)/(1-P1(t)))=a+b1X1(t)+b2X2(t)+C1X1(t)Y1(t)+C2X2(t)Y1(t)+C3X1(t)Y2(t)+C4X2(t)Y2(t)+b3X3+b4X4+b5X5(t=1,2,3,4,5)

Log(P1(t)/(1-P1(t)))=a+b1X1(t)+b2X2(t)+C1X1(t)Y3(t)+C2X2(t)Y3(t)+C3X1(t)Y4(t)+C4X2(t)Y4(t)+b3X3+b4X4+b5X5(t=1,2,3,4,5)

4 結果與討論

4.1 結 果

表2報告了簡單的變量描述性統(tǒng)計結果。從中可得，截至2018年，已有242個地級市政府采納了政府數(shù)據(jù)開放政策，占比82.6%?？傮w而言變量標準差較小，數(shù)據(jù)符合正態(tài)分布，可以進行模型統(tǒng)計。由于部分數(shù)據(jù)未在統(tǒng)計網(wǎng)站上公布，部分變量存在缺失值，但Stata會對缺失值進行自動處理，對結果影響較小。

表2 描述性統(tǒng)計結果

表3解釋變量多重共線性的檢驗結果。方差膨脹因子VIF的取值越小說明多重共線性越弱。本文的解釋變量的方差膨脹因子VIF均小于10，說明不存在嚴重的多重共線性問題。

表3 多重共線性檢驗結果

表4 主效應回歸結果

表5 “成本—收益”變量的調(diào)節(jié)效應回歸結果

表6 外部壓力變量的調(diào)節(jié)效應回歸結果

在回歸模型中，模型1～3報告了主效應的檢驗結果。在整合模型3中，府際學習和府際競爭效應分別在0.01和0.05的水平上顯著，說明H1和H2均成立。在調(diào)節(jié)效應的檢驗中，模型4～6檢驗了成本—收益理論的調(diào)節(jié)作用，結果顯示技術成本和社會效益與府際學習、府際競爭的交互項均不顯著；在外部壓力模型中，模型7～9結果顯示：府際學習*媒體壓力與府際學習*省級壓力兩項交互項顯著，并且分別在0.01和0.05的水平上通過了檢驗，即H7、H9得證。因此，外部壓力理論的解釋力優(yōu)于成本收益理論。

4.2 討 論

本文采用中國地級市面板數(shù)據(jù)對政府采納數(shù)據(jù)開放政策的因素進行了討論，重點考察了“成本—收益”理論和外部壓力理論在府際關系與政策創(chuàng)新采納關系中的調(diào)節(jié)作用。在主效應的檢驗中，結果很好地支持了府際關系對政策創(chuàng)新采納的解釋，兩項假設均得到證實。

在“成本—收益”框架調(diào)節(jié)效應的檢驗中，技術成本和社會效益的調(diào)節(jié)作用均不顯著。說明在中國政府開放數(shù)據(jù)的情景下，成本和收益并不是采納過程中重要的考慮因素；外部壓力調(diào)節(jié)變量的研究結果顯示：媒體報道和省級壓力都增強了府際學習對政策創(chuàng)新采納的正向影響。首先，當媒體對政府數(shù)據(jù)開放的正面報道數(shù)量增多時，一方面會引領當下的關注熱點，讓數(shù)據(jù)開放更多地進入政府和公眾視野；另一方面也向未進行數(shù)據(jù)開放的政府施加一定的輿論壓力。因此，媒體報道對于增強政府府際學習意愿來跟進全國優(yōu)秀案例具有正面作用；另外，在單一制的體制下，政府在進行府際學習時往往會考慮自上而下對新政策的適應性，因此省級政府所釋放的政策信號能從一定程度上消除地方政府的顧慮，同時在縱向壓力的作用下，能夠增強政府對政策的學習和模仿。

總體而言，外部壓力理論相比于“成本—收益”理論對于政策創(chuàng)新擴散機制的解釋力更強。一方面，相比于聯(lián)邦制，在單一制國家中上行下效的驅(qū)動力更強[43]，中國體制背景下，“金字塔型”組織結構促進了政策創(chuàng)新的組織動力形成，高級政府的施壓和激勵形成了強制性壓力，下級政府因此受到政治影響和合法性壓力，從而更加主動積極地開展政策創(chuàng)新，而這種動力來自晉升機會，每一個下級地方政府官員都希望通過升遷來掌握更大權力，而決定下級地方政府官員升遷的權力總是掌握在高級政府的手中，故在中國目前的晉升錦標賽體制下，存在著地方政府官員創(chuàng)新的誘致性動力[47]；另一方面，媒體的發(fā)聲對政府施加了規(guī)范性壓力，它的正面報道為政府數(shù)據(jù)開放政策形成了專業(yè)化的評價。同時，媒體作為公眾和政府之間的信息溝通渠道，它將公民的政策意見在網(wǎng)絡平臺匯集起來，形成多方信息的聚集效應，整合后形成民意資源帶入政策制定的決策系統(tǒng)中，媒體表達的公民意見將促使政府在輿論壓力下學習和借鑒其他城市的政策創(chuàng)新。

5 結 論

本文產(chǎn)生的邊際貢獻在于，將“成本—收益”理論與外部壓力理論作為競爭性理論，分別討論了它們對府際關系與政策創(chuàng)新采納關系的調(diào)節(jié)作用。結果發(fā)現(xiàn)，在中國政策創(chuàng)新擴散的情景下，相比于“成本—收益”理論，外部壓力理論對于政策創(chuàng)新擴散機制的解釋力更強，上級政府和社會輿論壓力催化了同級政府互動所產(chǎn)生的水平方向上的政策擴散。本研究的政策啟示在于：首先，政府數(shù)據(jù)開放作為風險較大的創(chuàng)新綜合性工程，出于規(guī)避風險的心理，容易產(chǎn)生政府自身動力不足的現(xiàn)象，因此需要把握好同級政府之間的互動關系。省級政府可以根據(jù)實際情況設置合適的績效考核制度，通過加強橫向壓力推動省內(nèi)政府進行政策創(chuàng)新采納；其次，媒體作為政府與公眾溝通的橋梁，其作用也不可小覷。重要媒體對于政府數(shù)據(jù)開放的正面報道給社會公眾和政府都帶去了積極信號的前沿信息。一方面，這將有助于增強公眾對于該項政策的期望和需求，從而給政府施加一定的壓力；另一方面，對于政策優(yōu)點的報道也會增加政府信心，積極采納政策；最后，充分重視上級政府的壓力作用。在中國單一制體制下，政策的推行往往是自上而下的。上級政府需要做好政策指導工作，激勵下級政府推行創(chuàng)新。目前，政府數(shù)據(jù)開放未形成統(tǒng)一的政策指導，應盡快在中央層面出臺相關標準體系，不僅要提高地方政府采納的數(shù)量，更要提高數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量，才能實現(xiàn)國家層面的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。

本文也存在一定的研究局限性：首先，部分研究變量存在缺失，這是數(shù)據(jù)來源網(wǎng)站的統(tǒng)計不全問題導致的，雖然Stata能夠自動對缺失值進行處理，但對研究結果仍存在一定影響；其次，本文的研究時段考察了2014—2018年的政策創(chuàng)新擴散階段，未來可引入更長時間跨度的研究對擴散過程進行追蹤；最后，本文僅將政策采納作為唯一因變量，而政策創(chuàng)新擴散嚴格意義上應當還包括政策執(zhí)行階段。政策出臺只是部分政策采納，也有政府僅僅出臺了政策，但遲遲不見執(zhí)行，未來研究應當考慮到政策創(chuàng)新擴散的動態(tài)性。