河南省退耕還林長(zhǎng)效機(jī)制探討

王振剛 王 彬 韓曉紅 韓中海

（河南省退耕還林和天然林保護(hù)工程管理中心 河南鄭州450003）

我國(guó)的退耕還林自1999年開(kāi)始，工程已實(shí)施20年，取得了十分顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、解放農(nóng)村勞動(dòng)力等都發(fā)揮了重大作用。其中，退耕地還林是我國(guó)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、工程范圍最廣、政策性最強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度最高、民眾受益最直接、增加森林資源最多的生態(tài)工程和惠民工程。

隨著新一輪退耕還林工程的逐步推進(jìn)，對(duì)前一輪退耕還林工程的政策補(bǔ)助也陸續(xù)到期，如何鞏固好前一輪的退耕還林成果，特別是保住退耕地還林的成果，使其繼續(xù)發(fā)揮好改善生態(tài)環(huán)境的作用，成為擺在當(dāng)前的突出問(wèn)題。

1.河南省退耕還林工程實(shí)施和效益情況

河南省退耕還林工程2000年開(kāi)始試點(diǎn)，2002年全面啟動(dòng)實(shí)施。2000-2016年，全省共完成退耕還林工程計(jì)劃任務(wù)109.35萬(wàn)hm2，其中退耕地還林25.11萬(wàn)hm2，荒山荒地造林71.13萬(wàn)hm2，封山育林13.1萬(wàn)hm2；完成鞏固退耕還林成果林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目造林等45.8萬(wàn)hm2。截止2017年，國(guó)家累計(jì)向河南省投入退耕還林政策補(bǔ)助、鞏固退耕還林成果補(bǔ)助資金133.09億元。工程范圍涉及全省18個(gè)省轄市的136個(gè)縣（市、區(qū)），其中退耕地還林涉及110個(gè)縣（市、區(qū)）、129.1萬(wàn)退耕農(nóng)戶、488.9萬(wàn)農(nóng)民。2017年，河南省新一輪退耕還林工作全面啟動(dòng)。

通過(guò)對(duì)退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測(cè)與評(píng)估測(cè)算，2016年,河南省退耕還林工程產(chǎn)生的生態(tài)效益總價(jià)值量達(dá)484.93億元，其中涵養(yǎng)水源能力達(dá)到了13.7億立方米，生態(tài)效益價(jià)值量為164.28億元，固碳釋氧能力分別為214.80萬(wàn)噸和515.35萬(wàn)噸，生態(tài)效益價(jià)值量為94.04億元，吸收吸滯PM2.5等大氣塵埃1410.72萬(wàn)噸，生態(tài)效益價(jià)值量為115.03億元。退耕還林工程每年產(chǎn)生的生態(tài)效益總價(jià)值量相當(dāng)于工程總投資的3.41倍。

退耕還林直接增加了農(nóng)民收入，有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)群眾脫貧致富。截止2017年，國(guó)家政策性投資使工程區(qū)退耕農(nóng)戶直接受益106.71億元，平均每戶直接收益約8300元，年均550元。管理經(jīng)營(yíng)較好的退耕地還林畝均年收益可達(dá)3000-4000元。據(jù)專題調(diào)查，全省退耕還林共轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力達(dá)到97.8萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力人均年收入11000元。通過(guò)發(fā)展后續(xù)林下經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步增加了群眾收入。

相對(duì)于宜林荒山荒地造林和封山育林，退耕地還林單位面積能夠產(chǎn)生幾乎等同的生態(tài)效益，但給林農(nóng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他兩種退耕還林類型。退耕地還經(jīng)濟(jì)林在給林農(nóng)帶來(lái)較多收益的同時(shí)，產(chǎn)生的生態(tài)效益也能達(dá)到退耕地還生態(tài)林的70%以上。

2.河南省退耕地還林的面臨的突出問(wèn)題

通過(guò)對(duì)退耕地還林的專項(xiàng)調(diào)研，目前河南省退耕地還林面臨的突出問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

2.1 林地退化流失隱患問(wèn)題

一些退耕地塊林木保存率低，存在復(fù)耕現(xiàn)象，加上補(bǔ)助即將到期，部分退耕農(nóng)戶外出務(wù)工或整改不及時(shí)、不到位，易地調(diào)整困難，導(dǎo)致了林地流失隱患的出現(xiàn)。從調(diào)查情況看，個(gè)別地方的退耕地還林存在保存率不達(dá)標(biāo)，甚至出現(xiàn)了毀林復(fù)耕、毀林建房等現(xiàn)象。究其原因：一是隨著涉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高和糧食價(jià)格的不斷攀升，現(xiàn)在退耕還林地的收益或退耕補(bǔ)助已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)戶期望，受利益驅(qū)使，導(dǎo)致一些農(nóng)戶有“退林還耕”的想法，損毀林木、蠶食林地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？h級(jí)自查不合格的部分退耕農(nóng)戶整改不積極，不愿再享受退耕還林補(bǔ)助，導(dǎo)致這部分林地出現(xiàn)退化流失隱患。二是建設(shè)項(xiàng)目征收占用退耕地后，找不到愿意接受造林的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和群眾，無(wú)法進(jìn)行異地調(diào)整，出現(xiàn)林地流失隱患，這種情況平原地區(qū)尤為突出。三是隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，退耕農(nóng)戶外出務(wù)工人員不斷增多，有的常年務(wù)工不回，一些退耕地塊缺乏管理，林木保存率達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)自查不合格，農(nóng)戶無(wú)力整改，出現(xiàn)林地退化隱患。

2.2 林地承包合同到期問(wèn)題

部分承包退耕還林土地流轉(zhuǎn)合同到期，因地租上漲、補(bǔ)助偏低，加之糧食價(jià)格和惠農(nóng)補(bǔ)貼的持續(xù)上漲，加劇了土地受讓方與原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方之間的矛盾，林地承包合同延續(xù)困難，影響森林管護(hù)、經(jīng)營(yíng)。隨著林木經(jīng)營(yíng)管理的比較效益下降，農(nóng)業(yè)稅全免、種糧直補(bǔ)等惠農(nóng)政策的實(shí)施，使土地受讓方與原土地承包方間的矛盾日益突出，個(gè)別甚至出現(xiàn)了群體性上訪事件，政府及部門(mén)雖然做了大量的工作，但很難從根本上解決問(wèn)題。究其原因主要是退耕還林政策規(guī)定還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，導(dǎo)致很多退耕戶簽訂的土地承包合同是8-10年，后期完善退耕還林政策出臺(tái)后，又延續(xù)了相應(yīng)的8年、5年，由于當(dāng)時(shí)對(duì)政策后期的變化預(yù)期不足，合同的到期，加上地租的上漲（當(dāng)時(shí)承包費(fèi)每畝在50-100元，現(xiàn)在土地承包費(fèi)市場(chǎng)價(jià)是原來(lái)的數(shù)倍甚至十倍），承包期滿后再續(xù)約的難度、成本加大，一些農(nóng)戶要求解除合同，承包戶放棄續(xù)包致使林地流失的問(wèn)題日益突出。

2.3 林木經(jīng)濟(jì)效益較低問(wèn)題

部分到期商品林，由于木材市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)走低，更新采伐后經(jīng)濟(jì)效益較低，退耕戶要求國(guó)家繼續(xù)補(bǔ)貼的呼聲越來(lái)越高。部分早期實(shí)施的退耕還林，多為刺槐、楊樹(shù)等速生用材林，由于木材市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)低迷，更新采伐后沒(méi)有市場(chǎng)（小煤礦的關(guān)閉，導(dǎo)致對(duì)以刺槐為主的坑木的需求斷崖式下降），部分深山區(qū)的退耕戶積極呼吁國(guó)家能繼續(xù)給予補(bǔ)貼，并進(jìn)一步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鞏固來(lái)之不易的生態(tài)成果。

2.4 林木更新與采伐限額問(wèn)題

生態(tài)林的收益來(lái)自于林木采伐，按照現(xiàn)有政策，補(bǔ)助期滿后，在不影響整體生態(tài)功能的前提下可以申請(qǐng)采伐，但必須嚴(yán)格履行林木采伐審批程序，依法納入限額采伐和憑證采伐管理，不得大面積皆伐和超強(qiáng)度采伐。退耕農(nóng)戶對(duì)于林木的收益權(quán)和處置權(quán)受現(xiàn)有政策的限制較大，采伐和更新不能按照自己的意愿進(jìn)行，影響到農(nóng)戶對(duì)退耕林木的管護(hù)和投入的積極性。

2.5 純林的病蟲(chóng)害防治問(wèn)題

退耕還林工程一開(kāi)始推進(jìn)速度很快，楊樹(shù)、刺槐等鄉(xiāng)土樹(shù)種易成活、生長(zhǎng)快并且方便獲得成了主要選擇。但由此出現(xiàn)了造林樹(shù)種單一，純林面積較大，混交林面積小，還有些地方造林樹(shù)種選擇不當(dāng)，易造成病蟲(chóng)害的大面積發(fā)生和蔓延,特別是前一輪退耕地種植的楊樹(shù)純林，目前已經(jīng)大面積進(jìn)入成熟期，一些地方病蟲(chóng)害問(wèn)題比較突出。

2.6 補(bǔ)助期滿后納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償問(wèn)題

按照政策“上一輪退耕還林補(bǔ)助政策期滿后，將符合條件的退耕還生態(tài)林分別納入中央和地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍”，符合條件是指生態(tài)區(qū)位、林種等都符合森林生態(tài)效益補(bǔ)償條件，退耕地還林中這部分面積所占比例較小且比較分散，而且由于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林在開(kāi)發(fā)利用采伐更新等管理上更為嚴(yán)格，生態(tài)公益林對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)幾乎沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，林農(nóng)擔(dān)心以后林地經(jīng)營(yíng)管理不便，積極性很低，實(shí)際情況是即使是符合森林生態(tài)效益補(bǔ)償條件，大部分補(bǔ)助到期退耕地農(nóng)戶也不愿意接受這項(xiàng)政策。

3 建立長(zhǎng)效機(jī)制可采取的措施和對(duì)策

為了更好的鞏固退耕還林成果，使退耕還林地更好的發(fā)揮生態(tài)效益，同時(shí)提高林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)效益，我們對(duì)退耕地還林面臨的突出問(wèn)題進(jìn)行分析梳理，針對(duì)不同地區(qū)、不同問(wèn)題類型，結(jié)合當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的實(shí)際情況，提出如下相應(yīng)的措施和對(duì)策:

3.1 強(qiáng)化管護(hù)責(zé)任，提高管理效果

按照“誰(shuí)退耕、誰(shuí)造林、誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，加大合同和責(zé)任書(shū)執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督力度，落實(shí)管護(hù)措施。建議國(guó)家完善退耕還林補(bǔ)助期滿后的長(zhǎng)期有效的配套政策和鞏固成果機(jī)制。例如退耕地復(fù)耕、調(diào)整、管護(hù)等方面便于基層管理人員執(zhí)行的政策，使管理人員有法可依，從而加大執(zhí)行力度，重點(diǎn)解決管理中政策無(wú)法落地的問(wèn)題，做到既顧及基層和林農(nóng)實(shí)際情況，又符合退耕還林初衷；考慮退耕還林工程點(diǎn)多面廣，涉及多個(gè)部門(mén)，而前一輪退耕還林工程補(bǔ)助資金只對(duì)農(nóng)戶，沒(méi)有工程管理費(fèi)情況，可以明確并適當(dāng)安排工程建設(shè)管理費(fèi)用，以保證各項(xiàng)管理工作順利持續(xù)開(kāi)展。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)

大戶承包是退耕還林工程建設(shè)的一種重要機(jī)制，在迅速有效恢復(fù)生態(tài)、打造后續(xù)產(chǎn)業(yè)基地、林農(nóng)增收致富等方面發(fā)揮了積極的作用，在補(bǔ)助期滿后的管護(hù)和經(jīng)營(yíng)方面也有著明顯優(yōu)勢(shì)，但面臨的承包合同糾紛問(wèn)題如果不能妥善解決，將會(huì)損傷生態(tài)效益、林農(nóng)權(quán)益、大戶利益。除需進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)完善合同外，還可以考慮推進(jìn)“三權(quán)分離”的解決方式，即集體土地所有權(quán)，農(nóng)戶土地承包權(quán)，大戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)明晰分離，由村集體、村組或合作社等統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)。三權(quán)分離，有利于解決承包合同隨政策變更而難以繼續(xù)的問(wèn)題，提高農(nóng)地的利用效率，從而使農(nóng)戶獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益。

3.3 靈活樹(shù)種選擇，提升綜合效益

鞏固退耕還林成果，促進(jìn)退耕還林地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于提高退耕農(nóng)戶收入水平，解決退耕農(nóng)戶當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活問(wèn)題?？梢钥紤]繼續(xù)對(duì)退耕地還林進(jìn)行撫育、更新、管護(hù)等方面進(jìn)行政策性補(bǔ)助，增加林農(nóng)收益。相對(duì)于用材樹(shù)種，干鮮果等經(jīng)濟(jì)樹(shù)種在產(chǎn)生生態(tài)效益的同時(shí)，可以給林農(nóng)帶來(lái)更多的收入，出臺(tái)退耕地還林開(kāi)發(fā)利用、管理更新等的相關(guān)政策，由各地根據(jù)實(shí)際情況，在退耕地林木更新時(shí)按照林農(nóng)的意愿靈活選擇樹(shù)種，不再局限于同林種更新，同時(shí)加強(qiáng)退耕農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)和政策引導(dǎo)，著眼市場(chǎng)需要做大做強(qiáng)后續(xù)產(chǎn)業(yè)，依靠科技進(jìn)步提升產(chǎn)業(yè)水平，推動(dòng)林產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，注重品牌化深加工，完善種植、養(yǎng)護(hù)、生產(chǎn)、加工、銷售產(chǎn)業(yè)鏈條，切實(shí)提高退耕還林經(jīng)濟(jì)效益，充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)積極性，降低林農(nóng)對(duì)退耕補(bǔ)助的依賴。

3.4 嚴(yán)格采伐更新，保障林農(nóng)權(quán)益

退耕地還生態(tài)林的主要收益來(lái)自于采伐，目前的采伐限額對(duì)于部分已到成熟期的退耕地還生態(tài)林來(lái)說(shuō)數(shù)量嚴(yán)重不足。一方面進(jìn)一步從法律上明確林木收益權(quán)和處置權(quán)，明確規(guī)定退耕農(nóng)戶的權(quán)利和義務(wù)，賦予他們對(duì)林木的收益權(quán)和處置權(quán)，依法享有退耕林木的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，林副產(chǎn)品采集權(quán)，在采伐限額上應(yīng)該放寬對(duì)退耕林木利用的限制；另一方面建議制訂更為嚴(yán)格的采伐更新制度，保障林木采伐后都能夠及時(shí)得到更新，保持原有的生態(tài)作用，要嚴(yán)禁濫砍濫伐，同時(shí)還要在明確林農(nóng)權(quán)益的同時(shí)規(guī)定其應(yīng)盡的管護(hù)義務(wù)。

3.5 注重生態(tài)發(fā)展，加大科技支撐

政策扶持加政策引導(dǎo)，利用純林間伐更新時(shí)機(jī)，更換適宜樹(shù)種，營(yíng)造片狀或帶狀混交林，逐步改善林地的立地條件，同時(shí)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，形成的復(fù)雜林分結(jié)構(gòu)，增加林地生物產(chǎn)量，增加林產(chǎn)品種類，維持和提高林地生產(chǎn)力。加大對(duì)林業(yè)科技扶持力度，加強(qiáng)林業(yè)科技研究和成果推廣，改良林木性狀，增強(qiáng)人工林抵御病蟲(chóng)害能力，同時(shí)還要加強(qiáng)病蟲(chóng)害防治的監(jiān)測(cè)和預(yù)防，完善森林病蟲(chóng)害防治管理機(jī)制。

4 結(jié)論

退耕還林作為一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的生態(tài)建設(shè)工程，必須切實(shí)鞏固好現(xiàn)有來(lái)之不易的退耕還林成果，使其持續(xù)發(fā)揮好生態(tài)作用。要從改善現(xiàn)行的退耕還林工程政策入手，建立長(zhǎng)效機(jī)制，讓農(nóng)民真正從退耕還林中獲得更多收益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家要生態(tài)、農(nóng)民得實(shí)惠，從而提高農(nóng)民的積極性，避免已退耕地復(fù)耕的情況，只有這樣，才能長(zhǎng)久地發(fā)揮退耕還林工程的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，為美麗中國(guó)增綠添彩。