國際科技合作政策與戰(zhàn)略布局研究

涂 彥 曾德超

（湖南省科學(xué)技術(shù)信息研究所,湖南 長沙 410001）

我國始終把國際科技合作作為推動科技改革發(fā)展的重要內(nèi)容，作為集聚全球創(chuàng)新資源、提升科技創(chuàng)新能力的重要支撐。黨的二十大報告指出，擴大國際科技交流合作，加強國際化科研環(huán)境建設(shè)，形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)[1]。這體現(xiàn)了我國積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、深度參與全球科技治理的決心，也為構(gòu)建更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次、更高水平的科技創(chuàng)新開放合作新格局指明了方向。

1 我國國際科技合作政策發(fā)展歷程

1.1 新中國成立至改革開放前（1949—1977年）

1949年，新中國成立。歷經(jīng)14年抗日戰(zhàn)爭和3年解放戰(zhàn)爭后，中國百廢待興，科技基礎(chǔ)極為薄弱。1949年，我國科技工作者的數(shù)量約為26.12萬。其中，科技類教學(xué)人員4.31萬、科學(xué)研究人員0.12萬、工程技術(shù)人員11.46萬、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員0.99萬、衛(wèi)生技術(shù)人員9.25萬[2]。當時，世界主要分為以美國為首的資本主義陣營和以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營。以美國為首的資本主義陣營對新中國全面封鎖，出于國際形勢、國家安全、革命歷史、意識形態(tài)等多重因素，我國實行“一邊倒”的外交政策，即重點發(fā)展與以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營的關(guān)系。相應(yīng)地，國際科技合作政策也呈現(xiàn)“一邊倒”的特點。1950年2月14日，中蘇兩國政府簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，科技合作是條約的重要內(nèi)容之一。1954年10月12日，中蘇兩國政府簽訂《中華人民共和國政府和蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟政府科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》，雙邊合作開始走上了有計劃、有組織的軌道。1958年1月18日，雙方又簽訂協(xié)定，規(guī)定雙方主要圍繞我國《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規(guī)劃》（簡稱《十二年科學(xué)規(guī)劃》）提出的16個方面、122個重大科研項目共同開展科研工作。中蘇關(guān)系交惡后的很長一段時間，我國國際科技合作陷入停滯。

1.2 改革開放初期至20世紀末（1978—2000年）

1978年，黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕。隨著工作重點從階級斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)，我國國際科技合作迎來了廣闊的機遇，國際科技合作政策也發(fā)生了深刻的變化，西方資本主義發(fā)達國家成為我國國際科技合作的主要對象。1978年以來，我國先后與法國、聯(lián)邦德國、英國、意大利、美國簽訂政府間科技合作協(xié)定，并多次邀請美籍華人科學(xué)家訪華、對外派遣高級別科技訪問團。其中，1984年簽訂的《中美科技合作協(xié)定》影響尤為深遠。美國是世界最大的經(jīng)濟體，也是世界首屈一指的科技強國，與中國有著廣闊的科技合作空間?！吨忻揽萍己献鲄f(xié)定》遵循《中美建交聯(lián)合公報》的精神，將科技合作作為加強兩國友好關(guān)系的重要舉措。在《中美科技合作協(xié)定》框架下，中美兩國先后簽訂了近50個子協(xié)定，涵蓋能源、交通、水利、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、測繪、計量標準、材料、民用核技術(shù)等多個領(lǐng)域[3]。與發(fā)達國家簽訂的系列科技合作協(xié)定，推動了我國科技事業(yè)的快速發(fā)展。

1.3 21世紀初至黨的十八大召開前（2001—2011年）

2001年，在長達15年的艱苦談判后，中國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO）。加入WTO既為我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了廣闊的機遇，也對我國科技事業(yè)，特別是對國家科技合作提出了更高的要求。同年，科技部公布《“十五”期間國際科技合作發(fā)展綱要》（以下簡稱《“十五”綱要》）。作為我國首個國家級的國際科技合作規(guī)劃，《“十五”綱要》對我國國際科技合作工作進行了部署，對全面、有效地開展國際科技合作工作具有重要的指導(dǎo)意義[4]。同時，《“十五”綱要》也正式提出實施“走出去”開放戰(zhàn)略，推動科技興貿(mào)。2006年，科技部公布的《“十一五”國際科技合作實施綱要》（以下簡稱《“十一五”綱要》）提出要以提高自主創(chuàng)新能力為中心，服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)和國家外交工作兩個大局，努力在拓展合作領(lǐng)域、創(chuàng)新合作方式和提高合作成效三個方面取得新的突破；要把人才引進工作放在第一位；要把增強我國在國際科技組織中的“話語權(quán)”作為一項重點任務(wù)，擴大在科技領(lǐng)域的國際影響力。

1.4 黨的十八大召開以來（2012年至今）

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。新發(fā)展理念的提出以及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，凸顯了創(chuàng)新在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性。2013年，科技部印發(fā)的《“十三五”國際科技創(chuàng)新合作專項規(guī)劃》提出“加大對外開放，構(gòu)建面向全球的科技創(chuàng)新合作體系”，為新時期國際科技合作的深入開展指明了方向。2013年9月和10月，習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路重大倡議，即“一帶一路”倡議。截至 2023年6月，中國已經(jīng)同152個國家和32個國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。在“一帶一路”倡議的推動下，我國與沿線國家的多邊科技合作取得了長足進展，有效克服了技術(shù)封鎖問題。并且，隨著我國綜合國力的不斷提升，我國在國際科技合作組織中的話語權(quán)不斷增強。

2 我國國際科技合作政策演化

2.1 合作對象的演化

新中國成立初期，我國國際科技合作的對象以社會主義陣營國家為主，特別是蘇聯(lián)。改革開放以來，越來越多的國家成為我國國際科技合作的對象。除了國與國的科技合作外，我國也高度重視與國際組織的合作。早在1998年，我國便與歐盟前身——歐洲共同體簽訂了《中華人民共和國政府和歐洲共同體科技合作協(xié)定》，提高了中國與歐洲共同體的科技合作水平。2018年，《中國-東盟科技創(chuàng)新合作聯(lián)合聲明》標志著中國與東盟的科技合作進入新階段。加強與發(fā)展中國家的科技合作也是我國國際科技合作的重要趨勢。作為世界第二大經(jīng)濟體與世界最大的發(fā)展中國家，我國致力于推動發(fā)展中國家的整體發(fā)展。黨的十八大以來，我國加快了與發(fā)展中國家的科技合作進程，積極落實全球發(fā)展倡議，在減貧、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護等多個領(lǐng)域與發(fā)展中國家展開合作。

2.2 合作內(nèi)容的演化

新中國成立初期，我國工業(yè)基礎(chǔ)較差，確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針。在蘇聯(lián)的援助下，我國引進了大量重工業(yè)項目，并于第一個五年計劃后，建立了社會主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。在此時期，國際合作的內(nèi)容以重工業(yè)和軍事科技為主。改革開放以后，我國與世界各國的經(jīng)濟交流日益頻繁，在全球價值供應(yīng)鏈中發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時，我國國際科技合作的內(nèi)容也日趨豐富。在服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)、科技發(fā)展的總體思路下，我國與世界各國（特別是科技強國）在裝備制造、交通運輸、航天航空、生態(tài)保護、民用核電等多個領(lǐng)域展開科技合作，取得了顯著成效。進入21世紀以來，特別是黨的十八大以來，我國國際科技合作內(nèi)容向著高質(zhì)量的方向發(fā)展，在尖端科技領(lǐng)域的合作成果斐然。以量子領(lǐng)域的合作為例，2020年，中國科學(xué)院微觀磁共振重點實驗室與美國國家標準技術(shù)研究所合作，首次制備了單原子與單分子之間的量子糾纏態(tài)，并確定產(chǎn)生的量子糾纏超過臨界閾值。這項成果對于未來考慮使用分子進行量子信息處理有重要推動作用。

2.3 合作目標的演化

在不同的歷史階段，我國國際科技合作政策的目標有著不同的側(cè)重點。新中國成立初期，我國對國際科技合作的定位是服務(wù)工業(yè)發(fā)展，增強國防安全。改革開放初期，我國科技實力與發(fā)達國家有著較大的差距。在“以我為主、為我所用”理念的指引下，我國將吸引外國先進科技作為國際科技合作的重點，以項目為中心，積極推動國際科技交流，從科技發(fā)達國家引入了大量新科技，縮小了我國與發(fā)達國家的科技差距。21世紀以來，我國國際科技合作向著整體化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展。黨的十八大以來，我國國際科技合作進入新階段，合作目標更為豐富。2021年印發(fā)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》強調(diào)“實施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰(zhàn)略，更加主動融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”，“加大國家科技計劃對外開放力度，啟動一批重大科技合作項目”，對國際科技合作提出了更高的要求[5]。

3 當前國際科技合作面臨的挑戰(zhàn)

3.1 數(shù)字化帶來的知識產(chǎn)權(quán)保護挑戰(zhàn)

侵犯知識產(chǎn)權(quán)是國際科技合作中較為常見的問題，主要類型包括侵犯專利權(quán)、侵犯著作權(quán)、侵犯商業(yè)秘密權(quán)以及侵犯計算機軟件著作權(quán)。侵犯知識產(chǎn)權(quán)的主體，多為合作方內(nèi)部成員，如他國合作對象未經(jīng)我方允許，擅自將超越許可范圍內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)，泄露給第三方，給我方造成損失。近年來，第三方侵權(quán)現(xiàn)象也時有發(fā)生。所謂第三方侵權(quán)，是指合作雙方以外的第三方未經(jīng)允許，盜用一方所有或雙方共有的知識產(chǎn)權(quán)。經(jīng)濟原因及制度原因是國際合作中侵犯知識產(chǎn)權(quán)的主要原因。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，由“0”和“1”構(gòu)成的數(shù)據(jù)，成為信息的重要載體，人類社會步入數(shù)字時代。數(shù)字化對國際科技合作中知識產(chǎn)權(quán)保護帶來了更大的挑戰(zhàn)。首先，在線侵權(quán)成為主要形式。線上合作是當前國際科技合作的趨勢，網(wǎng)絡(luò)的開放性、共享性，使得信息傳播更為便捷，也加劇了侵犯知識產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險。并且，與傳統(tǒng)侵權(quán)方式相比，在線侵權(quán)具有操作簡單、形式隱蔽、成本低的特點，查處難度較大[6]。其次，跨境合作難以開展。國際科技合作的利益相關(guān)方較多，特別是進入21世紀以來，企業(yè)成為國際科技合作的重要力量，進一步加劇了國際科技合作的復(fù)雜性。不同國家的知識產(chǎn)權(quán)制度有很大的差別，對知識產(chǎn)權(quán)保護的力度也不同，導(dǎo)致跨境合作難以開展。

3.2 國際科技合作治理機制帶來的挑戰(zhàn)

完善的國際科技合作治理機制是推動國際科技合作深入開展的保障性條件。當前，國際科技合作治理機制中面臨諸多問題，給我國國際科技合作帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，現(xiàn)行的國際科技合作框架由西方發(fā)達國家制定，以美國為代表的西方發(fā)達國家，在國際科技治理中有較大的話語權(quán)，而以中國為代表的發(fā)展中國家雖然廣泛參與國際科技合作，但卻面臨國際科技合作治理話語權(quán)相對缺失的問題。其次，治理環(huán)境日益復(fù)雜。隨著中國的崛起，國際科技合作治理呈現(xiàn)泛政治化的傾向，科技合作問題逐漸和政治、經(jīng)濟等問題交雜。美國提出要通過提供符合其國家價值觀的人工智能治理指南和推動制定適當?shù)娜斯ぶ悄芗夹g(shù)標準，來減少人工智能技術(shù)安全開發(fā)、測試、推廣和利用的障礙，使國際科技合作帶有濃厚的意識形態(tài)色彩。英國在新版“研究與開發(fā)路線圖”（2020年7月發(fā)布，相當于英國的科技發(fā)展“七年規(guī)劃”）中提出“可信任研究”標準，將民主、人權(quán)等因素加入對國際科技交流合作的指導(dǎo)與審查。凡此種種，均提高了國際科技合作的門檻[7]。最后，治理規(guī)則競爭加劇。治理規(guī)則是國際科技合作治理的依據(jù)，各國均在爭奪治理規(guī)則的制定權(quán)。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)成為重要的科技資源，各國圍繞數(shù)據(jù)治理激烈交鋒，如歐盟出臺了《通用數(shù)據(jù)保護條例》，美國也對中國部分科技企業(yè)采取禁入措施。

4 新時代我國國際科技合作的戰(zhàn)略布局

4.1 以開放合作為重點，加強頂層設(shè)計

從新中國成立以來我國國際科技合作政策的演變歷程來看，開放合作是一條主線。新時代下，國際科技合作既有廣闊的機遇，也面臨多重挑戰(zhàn)。對此，要以開放合作為重點，加強頂層設(shè)計。首先，拓展國際科技合作主體。在很長一段時間內(nèi)，我國國際科技合作均以政府間合作為中心。改革開放以來，越來越多的企業(yè)參與國際競爭與合作，成為國際科技合作的重要力量。當前，應(yīng)充分發(fā)揮高等院校、研究機構(gòu)以及民間組織等在國家科技合作中的協(xié)同作用，全面提升國際科技合作水平。其次，探索建立中國研發(fā)區(qū)。建立研發(fā)區(qū)是科技強國開展國際科技合作的常見做法。例如，美國依托其遍布全球的研發(fā)基金，構(gòu)建了范圍極廣的美國研發(fā)區(qū)，有力保證了美國在科技領(lǐng)域的領(lǐng)先位置。歐盟也積極拓展歐盟研發(fā)區(qū)，拓展科技合作的地緣空間。在長期的國際科技合作中，我國已與亞洲多個國家建立了密切的合作關(guān)系?？梢劳挟斍皣H科技合作的基礎(chǔ)，探索建立中國研發(fā)區(qū)，并依托“一帶一路”倡議，不斷擴大中國研發(fā)區(qū)的覆蓋范圍。最后，實施國際科技合作能力提升專項計劃。針對我國國際科技合作中存在的合作能力不強的問題，從科技教育、科研創(chuàng)新、環(huán)境建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化等方面，實施好國際科技合作能力提升專項計劃。

4.2 積極開展科技外交，構(gòu)建多層次、全方位合作戰(zhàn)略

國際科技合作與外交有著密切的關(guān)系，我國國際科技合作政策的每一次變革，均和外交戰(zhàn)略的變革有著密切關(guān)系[8]。我國應(yīng)做好科技外交，著力構(gòu)建多層次、全方位合作戰(zhàn)略。首先，瞄準創(chuàng)新大國和關(guān)鍵小國。創(chuàng)新大國指在科技創(chuàng)新中具有雄厚技術(shù)基礎(chǔ)，多個領(lǐng)域的科技水平位于領(lǐng)先位置的國家，如美國、法國、德國、日本等。關(guān)鍵小國是指特定領(lǐng)域科技水平位居世界前列的國家，如新加坡等。要深刻認識到創(chuàng)新大國、關(guān)鍵小國在我國國際科技合作以及科技創(chuàng)新中的作用，將其作為科技外交的重點對象，以對話協(xié)商、合作共贏的方式，提高多邊國家科技合作水平。其次，發(fā)揮好國際組織的作用。當前，中國在國際社會中發(fā)揮著日益重要的作用，各種類型的國際組織也成為中國開展科技外交的重要載體，如上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）。成立于2001年的上合組織，截至2023年7月，共有9個成員國、3個觀察員國以及9個對話伙伴，是國際社會中不可忽略的一股力量。根據(jù)《上合組織成員國政府間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》可知，國際科技合作是上合組織加強友好關(guān)系、實現(xiàn)共同發(fā)展的重要領(lǐng)域。要強化上合組織等國際組織在科技外交中的作用，進一步提高我國科技外交水平，助力國際科技合作深入開展。

4.3 深入介入國際科技治理，提升國際科技合作話語權(quán)

我國雖為科技大國，也是國際科技合作的重要參與者，但卻存在著國際科技合作治理參與度不高，國際科技合作話語權(quán)較小的問題。改變當前局面，須從以下三個方面入手：

第一，做好新興領(lǐng)域科技標準的制定工作。當前，世界正處于新一輪的產(chǎn)業(yè)革命中，以大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)、超算技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為代表的新興技術(shù)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用。我國要做好新興領(lǐng)域科技標準的制定工作，為制定世界新興領(lǐng)域科技標準提供中國方案。

第二，參與國際科技標準的改革與制定。隨著時代的發(fā)展，不少科技標準已經(jīng)難以順應(yīng)當前國際科技合作的需求，甚至成為制約國際科技合作的障礙。要切實加強我國在各類國際科技組織中的作用，積極參與全球科技標準的改革與制定，確保我國在新一輪科技事業(yè)的發(fā)展中占據(jù)主動權(quán)[9]。

第三，講好中國國際科技合作故事。新中國成立以來，我國便高度重視國際科技合作，在利用國際科技合作提升我國科技水平的同時，也促進了世界科技的發(fā)展。要用國際社會聽得懂的語言，展現(xiàn)中國在國際科技合作中的巨大貢獻，為中國國際科技合作話語權(quán)的提升做好輿論引導(dǎo)。

4.4 立足國際發(fā)展難題，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)

以科技造福人類，是國際科技合作的價值歸宿。國際發(fā)展中面臨諸多難題，立足國際發(fā)展難題，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，是我國國際科技合作戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。比如，加強糧食安全領(lǐng)域的科技合作。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織等發(fā)布的《2022年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》，2021年，全球受饑餓人數(shù)已達8.28億人。我國在保障自身糧食安全的同時，高度重視糧食安全領(lǐng)域的國際科技合作，為世界糧食安全貢獻中國智慧。例如，由中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院主導(dǎo)的“為亞洲和非洲資源貧瘠地區(qū)培育綠色超級稻”國際農(nóng)業(yè)科技扶貧項目自2008年啟動以來，已在18個非洲和亞洲國家試種、審定和推廣，審定高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗的品種78個，累計推廣面積達612萬公頃。要進一步加強糧食安全領(lǐng)域國際科技合作，重點做好試種作物、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)管理等方面的合作。又如，加強新能源領(lǐng)域的合作。生態(tài)環(huán)境問題是國際面臨的共同課題，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)，呼吁“共同構(gòu)建地球生命共同體，共同建設(shè)清潔美麗的世界”[10]。以煤炭、石油為代表的傳統(tǒng)化石能源的超量排放，是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境危機的重要原因，而新能源的發(fā)展則為生態(tài)文明建設(shè)帶來了新的契機。因此，要加強新能源領(lǐng)域國際科技合作，如光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等，共同應(yīng)對全球生態(tài)危機。

5 結(jié)語

國際科技合作既是推動我國科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展的必由之路，也是助力世界科技發(fā)展的內(nèi)在要求。要深刻認識到國際科技合作的價值與意義，結(jié)合當前國際科技合作中的挑戰(zhàn)，圍繞加強頂層設(shè)計、積極開展科技外交、深入介入國際科技治理、共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)等四個方面，做好國際科技合作的戰(zhàn)略布局工作。