著力擴(kuò)大交通有效投資的財(cái)政金融形勢(shì)分析及政策建議

■文 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 楊建平

交通投資政府資金來源總體平穩(wěn)

2023年政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告提出，積極的財(cái)政政策要加力提效，保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，優(yōu)化組合赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，赤字率按3%安排，比上年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。全國財(cái)政赤字3.88萬億元、增加5100億元，其中地方財(cái)政赤字7200億元、與上年持平。適度增加地方專項(xiàng)債券規(guī)模，新增地方專項(xiàng)債務(wù)限額3.8萬億元，增加1500億元?？紤]到港口建設(shè)費(fèi)取消后彌補(bǔ)中央本級(jí)水運(yùn)建設(shè)資金缺口等因素，中央預(yù)算內(nèi)投資安排6800億元、增加400億元，支持關(guān)鍵領(lǐng)域補(bǔ)短板。

車購稅資金投入規(guī)模將減少政府預(yù)算報(bào)告預(yù)計(jì)，2023年車購稅收入2480億元，比上年增長(zhǎng)3.4%。2022年車購稅預(yù)算收入為3550億元，但受疫情超預(yù)期沖擊、階段性減征車輛購置稅政策等影響，實(shí)際收入僅為2398億元，為預(yù)算的67.5%，比2021年下降31.9%、減少1122億元。2023年1月至2月全國汽車銷售量為362.5萬輛，同比下降15.2%。在今年“要把恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)擺在優(yōu)先位置”和著力穩(wěn)定汽車消費(fèi)的政策形勢(shì)下，車購稅收入增長(zhǎng)仍具較大不確定性。受2022年車購稅大幅減收等因素影響，預(yù)計(jì)2023年車購稅資金投入的規(guī)模將減少。

地方一般預(yù)算本級(jí)交通支出有所增長(zhǎng)政府預(yù)算報(bào)告預(yù)計(jì)，2023年地方一般預(yù)算本級(jí)收入增長(zhǎng)7.6%（中央財(cái)政代編數(shù)），中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)3.6%。從各地的政府預(yù)算報(bào)告看，大部分省份2023年一般預(yù)算本級(jí)收入增長(zhǎng)按5%至6%安排，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本同步。遼寧、青海等安排增長(zhǎng)5%，江蘇、上海安排增長(zhǎng)5.5%，福建、河北等安排增長(zhǎng)6%，湖南、重慶等安排較高、增長(zhǎng)8%以上，陜西安排較低、增長(zhǎng)3%。綜合研判，2023年地方一般預(yù)算收入將高于2022年，加大交通領(lǐng)域投入的財(cái)力空間有所提升。預(yù)計(jì)2023年地方一般預(yù)算本級(jí)在交通領(lǐng)域的支出將增加400億元左右，增長(zhǎng)6%以上。

地方一般債券資金與上年基本持平2023年安排新增地方一般債券7200億元，與上年持平。2022年實(shí)際發(fā)行7182億元，其中交通領(lǐng)域發(fā)行1447億元、占發(fā)行總額的20%，主要用于普通國省干線、農(nóng)村公路、危橋改造和安防工程等公路水運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)。預(yù)計(jì)，2023年交通領(lǐng)域可使用的地方一般債券資金在1500億元左右。

地方專項(xiàng)債券資金使用或減少2023年安排新增地方專項(xiàng)債券3.8萬億元，比2022年增加1500億元，將為鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供更大的資金使用和資本金籌集空間。2022年安排新增地方專項(xiàng)債券3.65萬億元，加上盤活結(jié)存限額5029億元，實(shí)際發(fā)行40384億元，其中交通領(lǐng)域6821億元，占發(fā)行總額的16.9%。其中，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券發(fā)行使用1484億元，占交通領(lǐng)域使用額的21.8%和發(fā)行總額的3.7%，如表1所示。

表1 2022 年交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行使用專項(xiàng)債情況

2020年至2022年，交通領(lǐng)域發(fā)行使用的地方專項(xiàng)債券分別為7996億元、6423億元和6821億元，分別占當(dāng)年發(fā)行總額的22.2%、17.9%和16.9%，占比呈逐年下降趨勢(shì)。其中，逐年發(fā)行使用的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券分別為2089億元、1577億元和1484億元，各占當(dāng)年發(fā)行總額的5.8%、4.4%和3.7%，發(fā)行使用規(guī)模和占比均呈逐年下降趨勢(shì)，如表2所示。

表2 2020 年至2022 年交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行使用專項(xiàng)債情況

綜合研判，預(yù)計(jì)2023年交通領(lǐng)域可發(fā)行使用地方專項(xiàng)債券6000億元左右，其中收費(fèi)公路發(fā)行1200億元左右，相比2022年均有所減少。這也反映出，近年來交通基礎(chǔ)設(shè)施，特別是收費(fèi)公路專項(xiàng)債務(wù)存在儲(chǔ)備不足、質(zhì)量不高及部分地區(qū)發(fā)行額度不夠等問題，加之國家持續(xù)強(qiáng)化專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理，交通領(lǐng)域發(fā)行使用專項(xiàng)債券受到一定限制。事實(shí)上，從專項(xiàng)債券發(fā)行使用總體情況看，2021年已經(jīng)出現(xiàn)部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)際投資能力不足、投資效果不及預(yù)期的情況。

專項(xiàng)債資本金使用有望增加2019年9月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。2020年這一比例提升至25%。2020年至2022年，專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金規(guī)模分別為1590億元、1948億元和2835億元，占當(dāng)年新增專項(xiàng)債券發(fā)行的4.4%、5.4%和7.0%，遠(yuǎn)未達(dá)到政策上限，尚有較大提升空間。今年的政府工作報(bào)告提出，適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍。注重加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資、地方專項(xiàng)債券、政策性開發(fā)性金融工具等有效銜接。

從2022年各省的使用情況看，廣東、山東和江蘇使用規(guī)模較大，分別為523億元、379億元和357億元；云南使用比例最高，為18%。從領(lǐng)域看，交通、水利是重點(diǎn)投向，其中鐵路是各地專項(xiàng)債資本金的主要投向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年交通領(lǐng)域使用專項(xiàng)債資本金2441億元，占使用總額的86%。其中，鐵路1518億元，收費(fèi)公路597億元，干線機(jī)場(chǎng)288億元，內(nèi)河航電樞紐和港口15億元（主要是江蘇省使用了11.7億元）。

2020年至2022年，交通領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債資本金使用占比在86%到88%之間，總體穩(wěn)定。但收費(fèi)公路的使用占比從2020年的31.6%，下滑至2022年的21%，如表3所示。綜合研判，預(yù)計(jì)2023年交通領(lǐng)域可使用專項(xiàng)債資本金2700億元左右，比2022年將有所增加。其中，收費(fèi)公路項(xiàng)目可使用600億元左右，與2022年基本持平。

表3 2020 年至2022 年交通基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債資本金使用情況

化解存量債務(wù)將迎來政策機(jī)遇中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：要壓實(shí)省級(jí)政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任，加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管。政府工作報(bào)告提出，有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量。今年的全國財(cái)政工作會(huì)議提出，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，穩(wěn)妥化解存量，繼續(xù)抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今年1月，時(shí)任中國人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清接受央媒采訪時(shí)表示，積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，督促金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力。有序開展地方政府債務(wù)置換，推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)。可見，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為今年的工作重點(diǎn)。

今年積極的財(cái)政政策，一方面要增加政府支出、穩(wěn)投資擴(kuò)內(nèi)需；另一方面也將騰出更多空間改善地方政府債務(wù)狀況，以保障地方財(cái)政可持續(xù)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，并與金融政策協(xié)同發(fā)力，再次加速地方隱性債務(wù)置換，有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。

作為債務(wù)置換的重要途徑，發(fā)行地方再融資債券置換到期隱性債務(wù)的試點(diǎn)工作已經(jīng)進(jìn)行了兩年時(shí)間。2020年12月至2022年6月，發(fā)行再融資債券置換隱性債務(wù)1.117萬億元（包括建制縣/區(qū)、地級(jí)市隱性債務(wù)化解試點(diǎn)和全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)兩部分）。通過發(fā)行低成本的再融資債券置換高成本的到期隱性債務(wù)，有效緩解了地方償債壓力，降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2023年，在中央“加大存量隱性債務(wù)處置力度”和“穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管”的要求下，預(yù)計(jì)提升發(fā)行地方再融資債券，特別是再融資一般債券空間的概率較大，再次開展存量隱性債務(wù)置換的政策機(jī)遇，需要引起高度關(guān)注。

總體來看，在2023年擴(kuò)大交通有效投資的政府資金來源中，車購稅資金投入將減少，主要受去年車購稅大幅減收影響。地方一般預(yù)算資金有所增長(zhǎng)，一般債券資金與上年基本持平。專項(xiàng)債券資金或減少，主要受項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、質(zhì)量不高等因素影響。專項(xiàng)債資本金的使用規(guī)模，由于國家政策調(diào)整而有望提升。交通領(lǐng)域化解存量債務(wù)將迎來政策機(jī)遇。

交通投資市場(chǎng)化融資環(huán)境寬松

今年的政府工作報(bào)告提出，穩(wěn)健的貨幣政策要精準(zhǔn)有力，保持流動(dòng)性合理充裕，保持廣義貨幣供應(yīng)量和社會(huì)融資規(guī)模增速同名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配。發(fā)揮貨幣政策工具總量和結(jié)構(gòu)雙重功能。推動(dòng)企業(yè)綜合融資成本穩(wěn)中有降。

貨幣政策精準(zhǔn)有力實(shí)施好2023年將綜合運(yùn)用多種貨幣政策工具，保持流動(dòng)性合理充裕，多措并舉降低市場(chǎng)主體融資成本，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足而又便宜的資金支持。央行副行長(zhǎng)劉國強(qiáng)在解讀中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議時(shí)表示，2023年貨幣政策總量要夠、結(jié)構(gòu)要準(zhǔn)?？偭恳獕蚓褪秦泿耪叩牧Χ炔恍∮?022年。預(yù)計(jì)2023年的貨幣供應(yīng)量有望達(dá)到22萬億元，高于2022年的規(guī)模。投向要準(zhǔn)就是要持續(xù)加大對(duì)科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。

金融政策繼續(xù)大力支持穩(wěn)投資2023年金融政策將加大力度支持恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)，加大對(duì)符合國家發(fā)展規(guī)劃重大項(xiàng)目的融資支持。2022年政策性開發(fā)性金融工具投放了7399億元，支持了2700多個(gè)項(xiàng)目開工建設(shè)。其中，投放交通基礎(chǔ)設(shè)施超過4000億元，支持了一大批“十四五”規(guī)劃內(nèi)既利當(dāng)前、又利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大項(xiàng)目，如支持新建北京至雄安新區(qū)至商丘高速鐵路、廣西平陸運(yùn)河等交通重大項(xiàng)目建設(shè)。

政策性開發(fā)性金融工具的快速精準(zhǔn)投放，有力補(bǔ)充了重大項(xiàng)目資本金，打通了部分項(xiàng)目資本金未及時(shí)到位所造成的堵點(diǎn)，有效吸引了更多社會(huì)資本特別是民間資本參與交通重大項(xiàng)目投資建設(shè)，預(yù)計(jì)將撬動(dòng)交通固定資產(chǎn)投資3.8萬億元，切實(shí)促進(jìn)了交通有效投資增長(zhǎng)。2023年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將迎來持續(xù)加力的金融政策支持，政策性開發(fā)性金融工具以及與之配套的銀行信貸資金、新型融資工具等，都將對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生增量支持。

交通投資持續(xù)增長(zhǎng)困難加大

項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、資產(chǎn)質(zhì)量下降。近年來，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資持續(xù)高位運(yùn)行，且當(dāng)前“能通全通”工程項(xiàng)目集中收尾。地方按照“先易后難”原則，適度超前開展交通基礎(chǔ)設(shè)施投資，剩余項(xiàng)目基本屬于難啃的“硬骨頭”，后續(xù)大規(guī)模投資建設(shè)困難較大。如有的省份反映，隨著交通發(fā)展由大規(guī)模建設(shè)期進(jìn)入補(bǔ)網(wǎng)強(qiáng)鏈高質(zhì)量發(fā)展期，交通投資缺乏體量大的通道性項(xiàng)目支撐。有的省份反映，截至2022年底納入“十四五”發(fā)展規(guī)劃的國家公路項(xiàng)目已全部實(shí)施完成。

從投資收益角度看，近年來，新建高速公路項(xiàng)目進(jìn)一步向邊遠(yuǎn)地區(qū)和山區(qū)延伸，橋隧比高、造價(jià)高，車流量低、經(jīng)濟(jì)效益普遍較差。同時(shí)，原材料價(jià)格、征地拆遷費(fèi)用和人工成本持續(xù)上漲，建設(shè)成本不斷攀升，投資收益不斷下降，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不斷減弱。如有的省份反映，近年來隨著路網(wǎng)日趨完善，新增線路大多位于路網(wǎng)邊緣，經(jīng)濟(jì)效益逐步遞減，社會(huì)投資意愿大幅降低。有的省份反映，高速公路受征拆政策影響，單公里平均造價(jià)超過2億元，后續(xù)項(xiàng)目基本為地方高速公路，項(xiàng)目交通量普遍小、投資回報(bào)差，引入社會(huì)資本十分困難。

部分地區(qū)和領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高、債務(wù)化解難度大隨著多年來交通投資高位運(yùn)行，交通債務(wù)規(guī)模不斷累積，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亦不斷累積。部分地區(qū)高速公路建設(shè)存在“過度超前”傾向，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。部分普通公路等債務(wù)化解難度大，部分政府還貸公路債務(wù)屬性模糊、償債壓力較大，市縣交通國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)普遍較高，防范化解交通債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)依然艱巨。此外，“十四五”期還有大量早期建成的收費(fèi)公路收費(fèi)年限陸續(xù)到期，剩余債務(wù)問題尚無渠道解決。

政策措施建議

結(jié)合2023年國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策走勢(shì)，特別是財(cái)政、貨幣金融政策提供的新機(jī)遇，針對(duì)交通擴(kuò)大有效投資中的資金問題傾向和困難，研究提出調(diào)整優(yōu)化政策措施的建議。

穩(wěn)定中央資金規(guī)模加強(qiáng)同國家發(fā)改委、財(cái)政部等有關(guān)部委溝通，穩(wěn)定2023年車購稅資金來源渠道，爭(zhēng)取2024年始實(shí)施新能源汽車車輛購置稅政策，穩(wěn)定中央交通建設(shè)資金規(guī)模，加大中央資金投入比例。

加快研究設(shè)立車輛里程稅等新稅種，構(gòu)建公路建養(yǎng)長(zhǎng)期可持續(xù)資金保障制度在“雙碳”目標(biāo)下，新能源汽車銷售量快速增長(zhǎng)，2020年新能源汽車銷售量137萬輛，2021年為352萬輛，2022年高達(dá)688.7萬輛，工信部規(guī)劃到2030當(dāng)年新增新能源、清潔能源動(dòng)力的交通工具比例達(dá)到40%左右。由此將帶來燃油稅稅基不斷減少，直接沖擊公路養(yǎng)護(hù)資金來源。此外，國家稅務(wù)總局的數(shù)據(jù)顯示，2022年新能源汽車免征車輛購置稅879億元，同比增長(zhǎng)92.6%。

現(xiàn)階段，應(yīng)結(jié)合新能源汽車快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，加快研究設(shè)立車輛里程稅等新稅種，有效解決公路建養(yǎng)資金趨勢(shì)性嚴(yán)重不足的問題，構(gòu)建新發(fā)展形勢(shì)下的公路建養(yǎng)長(zhǎng)期可持續(xù)資金保障制度。

加大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和提升質(zhì)量盡快啟動(dòng)綜合交通“十四五”規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃的中期評(píng)估調(diào)整工作，將事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大項(xiàng)目及時(shí)納入國家規(guī)劃，加強(qiáng)重大項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備。做深做細(xì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目和金融工具項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提升項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量。注重加強(qiáng)車購稅資金、地方專項(xiàng)債券和政策性開發(fā)性金融工具等政策的有效銜接。

激勵(lì)和吸引社會(huì)資本更多投入推進(jìn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂出臺(tái)，盡快明確收費(fèi)公路到期后接續(xù)政策，穩(wěn)定社會(huì)資本預(yù)期。繼續(xù)積極爭(zhēng)取更多使用專項(xiàng)債資本金和金融工具額度，通過政府投資和政策激勵(lì)，鼓勵(lì)和吸引更多民間資本參與交通重大工程和補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)。推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）常態(tài)化發(fā)行，積極盤活存量資產(chǎn)，促進(jìn)回收資金用于新改建項(xiàng)目。完善路衍經(jīng)濟(jì)配套政策，持續(xù)推進(jìn)交通與產(chǎn)業(yè)、旅游等融合發(fā)展。

強(qiáng)化交通存量債務(wù)化解密切關(guān)注隱性債務(wù)處置和清零試點(diǎn)政策的進(jìn)展情況，梳理和摸清交通存量債務(wù)底數(shù)，抓住本輪債務(wù)置換窗口期。積極協(xié)調(diào)財(cái)政部門將化解難度大的普通公路等債務(wù)足額納入預(yù)算管理，發(fā)行再融資一般債券逐步置換。鑒于目前符合專項(xiàng)債券發(fā)行條件的收費(fèi)公路項(xiàng)目不斷減少、新增額度使用不足的實(shí)際情況，積極爭(zhēng)取發(fā)行更多收費(fèi)公路再融資專項(xiàng)債券，逐步置換到期政府還貸公路存量債務(wù)。積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)開展債務(wù)重組和展期降息，緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)規(guī)范交通國有企業(yè)、特別是市縣交通國有企業(yè)的投融資行為，合法合規(guī)開展與社會(huì)資本合作，規(guī)范交通領(lǐng)域地方政府債券發(fā)行使用，著力防范化解交通債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

加快研究推進(jìn)交通投資轉(zhuǎn)型發(fā)展研究推進(jìn)交通投資由以高速公路建設(shè)投資為主，逐步向智慧公路、綠色公路、交通樞紐、客貨郵商融合發(fā)展、新基建、多式聯(lián)運(yùn)、路衍經(jīng)濟(jì)等投資轉(zhuǎn)型，讓新技術(shù)為傳統(tǒng)交通賦能，探索交通投資領(lǐng)域新的增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)交通投資平穩(wěn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。