全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展研究

□黎 慈

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031）

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨中央在準(zhǔn)確把握農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律以及城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征基礎(chǔ)上作出的重大決策部署。黨的二十大報(bào)告在“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”部分進(jìn)一步指出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。黨的二十大報(bào)告還明確提出：“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，深入開(kāi)展法治宣傳教育，增強(qiáng)全民法治觀念。”［1］42在新時(shí)代，建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有重要意義。

伴隨鄉(xiāng)村振興全面深入和持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展面臨前所未有的新局面，新問(wèn)題、新矛盾不斷顯現(xiàn)，傳統(tǒng)依靠“理”或“權(quán)威”的方式已無(wú)法有效解決很多實(shí)際問(wèn)題，農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)“法”與“法院”的依賴(lài)程度日益增加，必將對(duì)農(nóng)村公共法律服務(wù)提出更強(qiáng)的訴求和更高的要求。近年來(lái)，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共法律服務(wù)投入加大，但相對(duì)于群眾多層次多樣化需求，仍然存在供給不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不均衡等突出問(wèn)題。因此，完善農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，整合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下各類(lèi)公共法律服務(wù)資源，促進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展已成為新時(shí)代亟須解決的新課題。

一、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵、目標(biāo)和重要意義

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興就是要按照黨的十九大報(bào)告提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅?］，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)的全面振興。上述“五位一體”的全面振興，離不開(kāi)強(qiáng)有力的法治保障，以健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，建設(shè)充滿(mǎn)活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。

（一）全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的涵義

黨的十九屆五中全會(huì)指出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題。黨的二十大報(bào)告中“高質(zhì)量發(fā)展”成為高頻詞匯之一，并著重強(qiáng)調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。”［1］28公共法律服務(wù)不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，而且是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障力量，理應(yīng)堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展的新理念和新目標(biāo)。何謂“高質(zhì)量發(fā)展”？學(xué)界的觀點(diǎn)盡管不一，但達(dá)成共識(shí)的構(gòu)成要素主要包括：高質(zhì)量發(fā)展的宗旨是為了更好滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要；高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持的發(fā)展理念體現(xiàn)為創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、共享等；高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量得到普遍提升、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益更加優(yōu)良［3］。可見(jiàn)，高質(zhì)量發(fā)展，是指為解決我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的突出問(wèn)題，以更好滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的發(fā)展，是新時(shí)代貫徹新發(fā)展理念的發(fā)展，是讓發(fā)展成果更好惠及全體人民、扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的發(fā)展［4］。農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治、推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)。

（二）全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)

伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面深入推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”，主要體現(xiàn)為公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、服務(wù)機(jī)制更加健全、服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)高效、服務(wù)保障堅(jiān)實(shí)有力。

1.農(nóng)村公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋。農(nóng)村公共法律服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)的普及化，在全國(guó)所有農(nóng)村地區(qū)建立由縣級(jí)公共法律服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)工作站、村法律顧問(wèn)等多層次構(gòu)成的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，保障公共法律服務(wù)的高覆蓋度，讓農(nóng)村居民能普遍享受到公共法律服務(wù)。

2.農(nóng)村公共法律服務(wù)機(jī)制更加健全。農(nóng)村公共法律服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展依賴(lài)于多元化供給機(jī)制的建立，必須形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與的公共法律服務(wù)管理體制和工作機(jī)制，主要表現(xiàn)為政府能提供符合高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)政支持；市場(chǎng)和社會(huì)能提供公共法律服務(wù)所需資金、設(shè)備、產(chǎn)品和服務(wù)；公眾能積極參與公共法律服務(wù)的志愿活動(dòng)、評(píng)價(jià)活動(dòng)、監(jiān)督活動(dòng)。

3.農(nóng)村公共法律服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)高效。公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)是全業(yè)務(wù)、全時(shí)空、精準(zhǔn)化的高品質(zhì)法律服務(wù)，全業(yè)務(wù)是指在傳統(tǒng)法律援助、人民調(diào)解、法律咨詢(xún)的基礎(chǔ)上，提供諸如公證、司法鑒定、專(zhuān)業(yè)調(diào)解、農(nóng)村人口異地安置和幫教等農(nóng)村居民所需的多層次、多類(lèi)型公共法律服務(wù)；全時(shí)空是指農(nóng)村居民通過(guò)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)和電話(huà)熱線(xiàn)、網(wǎng)站、微信、移動(dòng)客戶(hù)端等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，隨時(shí)可以獲得公共法律服務(wù)；精準(zhǔn)化是指根據(jù)農(nóng)村居民的實(shí)際所需，提供滿(mǎn)足個(gè)性化需求的公共法律服務(wù)。

4.農(nóng)村公共法律服務(wù)保障堅(jiān)實(shí)有力。堅(jiān)實(shí)有力的保障主要體現(xiàn)為，有完善的公共法律服務(wù)法律法規(guī)和制度，有正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的公共法律服務(wù)隊(duì)伍，有充足的公共法律服務(wù)體系建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)保障，有智慧型公共法律服務(wù)所需的技術(shù)支撐。

（三）農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求

黨的二十大報(bào)告關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，是新時(shí)代做好“強(qiáng)農(nóng)業(yè)美農(nóng)村富農(nóng)民”工作的總抓手。法治，是鄉(xiāng)村治理的前提和保障［5］。作為政府公共服務(wù)體系的重要組成部分，農(nóng)村公共法律服務(wù)是夯實(shí)鄉(xiāng)村法治的基礎(chǔ)，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施保駕護(hù)航，有助于落實(shí)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，切實(shí)提升農(nóng)村群眾的獲得感、幸福感、安全感。

1.滿(mǎn)足農(nóng)村群眾日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求。滿(mǎn)足農(nóng)村群眾對(duì)美好生活的向往，既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目標(biāo)，也是推進(jìn)公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重大意義所在。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與利益結(jié)構(gòu)必將被打破，農(nóng)村群眾過(guò)去主要依賴(lài)的鄉(xiāng)規(guī)民約和習(xí)慣做法已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要，他們對(duì)法律服務(wù)的需求將會(huì)越來(lái)越多。第一，對(duì)于創(chuàng)業(yè)農(nóng)民而言，他們面臨著生產(chǎn)要素、產(chǎn)品服務(wù)、勞動(dòng)服務(wù)等諸多市場(chǎng)因素的不斷變動(dòng)，不時(shí)會(huì)遇到土地流轉(zhuǎn)、買(mǎi)賣(mài)租賃、抵押擔(dān)保、融資借貸、招工用工等法律問(wèn)題的困擾［6］，因而亟需獲取公共法律服務(wù)，以避開(kāi)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損害。第二，對(duì)于普通農(nóng)民而言，他們隨時(shí)可能會(huì)面臨諸如耕地、宅基地、林地、水源以及拖欠工資、拖欠農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售款等各種各樣的法律糾紛，也可能遭遇毀林開(kāi)荒、圍湖搭建、超標(biāo)排污、垃圾圍村等不法侵害，還可能擔(dān)心自身在不懂法的情況下作出觸犯法律的行為從而受到法律制裁，因而，他們對(duì)獲得公共法律服務(wù)的愿望比以往任何時(shí)代都顯得更加迫切。

2.促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康有序發(fā)展。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，就是要推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速平穩(wěn)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。這一重大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴(lài)完善的公共法律服務(wù)體系。第一，助力基層政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)。公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及其專(zhuān)業(yè)人才在開(kāi)展針對(duì)性幫扶過(guò)程中，通過(guò)挖掘自身潛力，從制定法規(guī)和擬定政策的角度積極向地方黨委、人大、政府建言獻(xiàn)策，有助于形成科學(xué)性更強(qiáng)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系以及經(jīng)營(yíng)體系的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施保障措施。第二，培育符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的具有較高法律素養(yǎng)的農(nóng)村居民群體。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施下的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，需要廣大農(nóng)民群眾知法、懂法、守法、用法，亟需公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展法治宣傳，做好普法工作。第三，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。在基層政府或村委會(huì)決策立項(xiàng)之前，公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)當(dāng)好法律顧問(wèn)，評(píng)估預(yù)引產(chǎn)業(yè)的合法性，將法律法規(guī)禁止的產(chǎn)業(yè)拒之門(mén)外，對(duì)合法性?xún)?yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展全程法治指導(dǎo)，有助于保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

3.保障農(nóng)村社會(huì)大局的持續(xù)和諧、穩(wěn)定。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，只有在農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定的環(huán)境中運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)高效有序運(yùn)行。維持農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定，意味著盡量減少矛盾糾紛，或者有了矛盾糾紛能得到及時(shí)有效解決，這種良好狀態(tài)的達(dá)成，必須有高水平公共法律服務(wù)體系予以保障。第一，公共法律服務(wù)有助于及時(shí)化解矛盾糾紛。公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)村民開(kāi)展耕地、林地、宅基地流轉(zhuǎn)契約的簽訂，可以避免后續(xù)矛盾的產(chǎn)生；引導(dǎo)村民通過(guò)調(diào)解、仲裁和訴訟等方式解決生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的矛盾糾紛，有助于防范糾紛演化成惡性刑事案件。第二，公共法律服務(wù)有助于促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村開(kāi)展以“愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”為主題的普法宣傳教育，有助于強(qiáng)化農(nóng)村群眾的社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和個(gè)人品德，使其做到修身律己、崇德向善、禮讓寬容，既能自覺(jué)防范違法犯罪行為發(fā)生，也能形成良好的家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系、同事關(guān)系，促進(jìn)有效構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村。

二、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

正如有學(xué)者指出:“無(wú)論如何，對(duì)于中國(guó)農(nóng)村基層法律服務(wù)狀況的關(guān)注、了解和研究，并不像它所應(yīng)當(dāng)獲得的地位那樣令人樂(lè)觀?！保?］當(dāng)前，受制于農(nóng)村自然條件、居民構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的現(xiàn)有水平，農(nóng)村公共法律服務(wù)落后于三農(nóng)建設(shè)、無(wú)法適應(yīng)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展需要，已經(jīng)成為一個(gè)比較突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）農(nóng)村公共法律服務(wù)工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，農(nóng)村居民面臨的法律疑難問(wèn)題正在逐步增多，然而農(nóng)村公共法律服務(wù)工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，致使供給能力明顯不足。司法部發(fā)布的“2018-2020 年度律師、基層法律服務(wù)工作統(tǒng)計(jì)分析”顯示，農(nóng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量由1 萬(wàn)降至0.87 萬(wàn)，法律服務(wù)工作者數(shù)量由3.74 萬(wàn)銳減至2.8 萬(wàn)①。究其原因，主要是2017 年12 月修訂的《基層法律服務(wù)所管理辦法》明確規(guī)定：“基層法律服務(wù)所的人員、財(cái)務(wù)、職能應(yīng)當(dāng)與司法所分離”，并規(guī)定基層法律服務(wù)所分為事業(yè)體制、普通合伙制兩類(lèi)。隨著法律服務(wù)所脫離行政機(jī)制走向市場(chǎng)化，基層法律服務(wù)所由過(guò)去靠政府財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)向主要依靠自籌資金，基于農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上城市，因而一些農(nóng)村基層法律服務(wù)所轉(zhuǎn)向城市尋求更好發(fā)展。與此同時(shí)，農(nóng)村公共法律服務(wù)職業(yè)由于過(guò)去事業(yè)編制的取消而失去崗位光環(huán)，一些法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)豐富、工作能力強(qiáng)的法律工作者不愿意投身于農(nóng)村，甚至部分法律服務(wù)工作者從農(nóng)村離職轉(zhuǎn)向城市就業(yè)。

（二）農(nóng)村公共法律服務(wù)供給側(cè)矛盾較突出

中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村公共法律服務(wù)供給體系逐步完善，初步呈現(xiàn)出供給主體多元化、供給形式多樣化、服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大化、服務(wù)內(nèi)容多類(lèi)型化等良好態(tài)勢(shì)。然而，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系被打破，農(nóng)村社會(huì)新型權(quán)利義務(wù)關(guān)系形成，新矛盾和新問(wèn)題增多，農(nóng)村群眾對(duì)公共法律服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的要求日益增長(zhǎng)，我國(guó)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系存在發(fā)展不充分、不均衡的問(wèn)題。

1.農(nóng)村公共法律服務(wù)發(fā)展不充分現(xiàn)象依然較為突出。當(dāng)前，農(nóng)村公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)缺乏保障、農(nóng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)工作者數(shù)量少，成為阻礙農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性因素；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)、金融、涉外等相關(guān)領(lǐng)域新問(wèn)題，由于缺乏專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)人員，公共法律服務(wù)不能很好滿(mǎn)足農(nóng)村群眾的新需要；農(nóng)民工、孤寡老人、留守兒童等特殊群體近年來(lái)不斷增多，公共法律服務(wù)在尚未滿(mǎn)足一般農(nóng)村群眾需求的情況下，對(duì)這些新增特殊群體的特殊法律需求還沒(méi)來(lái)得及給予特殊關(guān)照。

2.農(nóng)村公共法律服務(wù)發(fā)展不平衡現(xiàn)象表現(xiàn)尤為顯著。我國(guó)公共法律服務(wù)資源存在較為明顯的城鄉(xiāng)差距、東西差距和省際差距，以律師為例，司法部發(fā)布的《2020年度律師、基層法律服務(wù)工作統(tǒng)計(jì)分析》報(bào)告顯示，截至2020 年底，我國(guó)執(zhí)業(yè)律師人數(shù)為52.2 萬(wàn)人，其中廣東省律師人數(shù)最多，達(dá)到55136 人，另外律師人數(shù)超過(guò)3 萬(wàn)的?。ㄊ校┻€有北京、上海、江蘇、山東［8］，呈現(xiàn)出律師集聚于中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的顯著特征。同時(shí)，受城鄉(xiāng)業(yè)務(wù)數(shù)量和收益差異等因素影響，大部分律師主要集中在省會(huì)城市和其他較大城市，真正長(zhǎng)期居于農(nóng)村地區(qū)提供公共法律服務(wù)的律師人數(shù)少之又少，導(dǎo)致農(nóng)村法律專(zhuān)業(yè)人才匱乏，不利于農(nóng)村公共法律服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。此外，農(nóng)村地區(qū)尤其是相對(duì)貧困的農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)缺乏應(yīng)有保障，有的沒(méi)有列入基層政府財(cái)政支出項(xiàng)目，有的即使列入也沒(méi)有得到有效使用。

（三）農(nóng)村公共法律服務(wù)體系轉(zhuǎn)型相對(duì)艱難

《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)指出，到2022 年要“基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系”?；谵r(nóng)村現(xiàn)有條件，相對(duì)于城市而言，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系轉(zhuǎn)型、構(gòu)建現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系還存在一定難度。

1.部分基層政府對(duì)公共法律服務(wù)的認(rèn)識(shí)不到位。盡管中央提出要加快推進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，但一些縣級(jí)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此并沒(méi)有給予更多關(guān)注，對(duì)公共法律服務(wù)在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要意義和必要性缺乏足夠認(rèn)識(shí)，只是設(shè)置了法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是沒(méi)有厘清各職能部門(mén)的職責(zé)，加之缺乏人力、物力、財(cái)力方面支持，導(dǎo)致公共法律服務(wù)流于形式現(xiàn)象較為突出。

2.部分農(nóng)村群眾對(duì)公共法律服務(wù)存在認(rèn)知偏差。受傳統(tǒng)農(nóng)村固有觀念影響，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村群眾更愿意依賴(lài)于鄉(xiāng)規(guī)民約、宗族習(xí)慣或者鄉(xiāng)賢口令解決矛盾糾紛，認(rèn)為公共法律服務(wù)沒(méi)有必要甚或會(huì)激化矛盾，加之最基層的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府院內(nèi)不容易接觸到，甚或他們不知道存在公共法律服務(wù)這回事，因而不能有效求助于公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3.部分農(nóng)村公共法律服務(wù)工作者服務(wù)能力不足。如前所述，基于法律服務(wù)所事業(yè)編制的取消、農(nóng)村公共法律服務(wù)資源不足、農(nóng)村法律服務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)量偏少且標(biāo)的不大，不論是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的法律專(zhuān)業(yè)人士還是法學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的高層次人才，一般都不大愿意從事農(nóng)村法律服務(wù)工作，以至于在農(nóng)村公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)任職的人員往往年齡偏大，他們不善于捕捉法律法規(guī)更新訊息，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下出現(xiàn)的金融、互聯(lián)網(wǎng)、涉外等新問(wèn)題更是知之甚少，無(wú)法勝任推進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的歷史重任。

三、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展路徑

當(dāng)前，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要重點(diǎn)做好的三項(xiàng)工作是：依法保障農(nóng)民合法權(quán)益、完善鄉(xiāng)村治理體系、推動(dòng)建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)［9］。無(wú)論是哪項(xiàng)重點(diǎn)工作，都需要鄉(xiāng)村法治作為保障，也都離不開(kāi)農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。因此，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就必須圍繞更好滿(mǎn)足農(nóng)村群眾新形勢(shì)下日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求，加快建設(shè)覆蓋面更廣、便捷高效水平更高、均等普惠性更強(qiáng)的農(nóng)村現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，切實(shí)增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（一）加快推動(dòng)農(nóng)村公共法律服務(wù)資源優(yōu)化配置

現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的完善在本質(zhì)上是公共法律服務(wù)資源創(chuàng)新與共享的過(guò)程，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兼顧公平、提升效率的原則，充分考慮農(nóng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際，通過(guò)直接或者間接服務(wù)的形式，引導(dǎo)并優(yōu)化公共法律服務(wù)資源的流向，以滿(mǎn)足農(nóng)村群眾日益增長(zhǎng)的公共法律服務(wù)需求。

1.促進(jìn)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)合理布局。當(dāng)前，盡管大部分農(nóng)村地區(qū)建立了縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）三級(jí)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，但還有部分農(nóng)村地區(qū)只設(shè)置了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。就全國(guó)范圍來(lái)看，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)面積在300 平方公里左右，對(duì)于居住在離鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村居民而言，他們即使有公共法律服務(wù)的需求，考慮到路途遙遠(yuǎn)和交通不便等因素，往往就選擇放棄。事實(shí)上，除了鄉(xiāng)級(jí)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)難于接觸到，即使部分地區(qū)在村（社區(qū)）設(shè)置了相關(guān)機(jī)構(gòu)，但基于前些年村村合并帶來(lái)村（社區(qū)）面積成倍數(shù)擴(kuò)大，加之農(nóng)村老齡化加速和留守老人增多，也無(wú)法很好滿(mǎn)足農(nóng)村群眾便捷獲取公共法律服務(wù)的實(shí)際需求。因而，在普及縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）三級(jí)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)適時(shí)考慮延伸至村民小組，以形成覆蓋面更廣的縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）、組四級(jí)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2.提高公共法律服務(wù)者的“萬(wàn)人比”。公共法律服務(wù)者的“萬(wàn)人比”是指一定區(qū)域范圍內(nèi)每一萬(wàn)人口中平均擁有的公共法律服務(wù)者人數(shù)，是衡量公眾接受公共法律服務(wù)便利程度的重要指標(biāo)，也是衡量該地區(qū)公共法律服務(wù)水平的重要因素。當(dāng)前，城鄉(xiāng)之間、貧富懸殊較大的農(nóng)村地區(qū)之間，在公共法律服務(wù)者的“萬(wàn)人比”上存在較大差距。要縮小這種差距，政府宏觀調(diào)控是必要手段，需要上級(jí)政府重視并采取扶持政策，比如采取減少稅收、增加補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)律師事務(wù)所委派律師駐守農(nóng)村提供公共法律服務(wù)；又如采取公務(wù)員招錄激勵(lì)措施，對(duì)在基層從事一定年限公共法律服務(wù)的人員給予一定傾斜。

3.強(qiáng)化農(nóng)村公共法律服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，政府加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付、城市資金融入農(nóng)村，為推進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)發(fā)展提供了重要契機(jī)。因此，基層政府在加大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展資金投入的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到完善公共法律服務(wù)體系所需資金的匹配，而且應(yīng)當(dāng)保障經(jīng)費(fèi)匹配公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。此外，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困地區(qū)，各級(jí)政府更應(yīng)當(dāng)采取傾斜政策，撥付專(zhuān)項(xiàng)資金，支持這些地區(qū)公共法律服務(wù)的均衡發(fā)展。

（二）深化農(nóng)村公共法律服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

能否滿(mǎn)足農(nóng)村群眾對(duì)公共法律服務(wù)的實(shí)際需要，既是衡量公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是其始終追求的本質(zhì)目標(biāo)。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，隨著農(nóng)村社會(huì)的深刻變化，農(nóng)村群眾必將面臨多類(lèi)型多層次的新問(wèn)題和新矛盾，對(duì)農(nóng)村公共法律服務(wù)也將會(huì)提出更多新要求和新標(biāo)準(zhǔn)，為此，深化農(nóng)村公共法律服務(wù)供給側(cè)改革，已經(jīng)成為推進(jìn)鄉(xiāng)村法治、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)時(shí)代要求。

1.提升法律服務(wù)工作人員的專(zhuān)業(yè)水平，優(yōu)化供給主體。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面深入推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)利益多元化發(fā)展，農(nóng)村群眾將會(huì)面臨越來(lái)越多的融資、涉外交易、土地轉(zhuǎn)包、征地補(bǔ)償?shù)榷喾矫娴姆梢呻y問(wèn)題，對(duì)公共法律服務(wù)工作者的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能提出了更高要求。從某種意義上說(shuō)，公共法律服務(wù)工作者的專(zhuān)業(yè)水平層次，決定農(nóng)村公共法律服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，故應(yīng)成為深化農(nóng)村公共法律服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要考慮的重要環(huán)節(jié)。一方面，鼓勵(lì)現(xiàn)有公共法律服務(wù)工作者提升法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)?；鶎诱块T(mén)通過(guò)聯(lián)系培訓(xùn)單位、支持培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、給予培訓(xùn)時(shí)間等方式，讓現(xiàn)有公共法律服務(wù)工作者獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)，掌握新的法律知識(shí)和工作技能。另一方面，為農(nóng)村公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)引進(jìn)一批法律專(zhuān)業(yè)人才?；鶎诱块T(mén)既可以從高校招聘法學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)村公共法律服務(wù)，也可以通過(guò)與律師事務(wù)所合作引進(jìn)專(zhuān)職律師輪流到農(nóng)村提供公共法律服務(wù)。

2.建立“一站式”公共法律服務(wù)中心，豐富公共法律服務(wù)供給內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村群眾對(duì)公共法律服務(wù)的需求是多方面的，主要體現(xiàn)為糾紛調(diào)解、法律公證、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、復(fù)議、訴訟等。基于農(nóng)村群眾的認(rèn)知局限性和發(fā)展生產(chǎn)急迫性，他們要么難以找到業(yè)務(wù)對(duì)口的公共法律部門(mén)，要么時(shí)間和精力不夠，顧不上到處奔波尋求業(yè)務(wù)對(duì)口公共法律部門(mén)，從而導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)得到公共法律服務(wù)，有的甚至因此耽誤了仲裁、復(fù)議、訴訟的法定期限致使合法權(quán)益得不到有效保障。對(duì)此，中共中央、國(guó)務(wù)院、最高人民法院近年來(lái)印發(fā)的一系列文件中提出要推進(jìn)建立“一站式服務(wù)”綜合服務(wù)平臺(tái)［10］、為鄉(xiāng)村群眾提供“一站式”服務(wù)［11］等服務(wù)理念，為農(nóng)村公共法律服務(wù)供給側(cè)改革提供了指引。所謂“一站式”公共法律服務(wù)，就是“集諸多法律服務(wù)（如法治宣傳、法律咨詢(xún)、法務(wù)代理、法律援助、公證服務(wù)）于一體，旨在為農(nóng)村群眾提供較為易得的法律服務(wù)和指引的新式農(nóng)村法律服務(wù)體制”［12］?！耙徽臼健惫卜煞?wù)中心的作用在于，實(shí)現(xiàn)“前臺(tái)統(tǒng)一受理，后臺(tái)分流轉(zhuǎn)辦”：對(duì)于自身有能力解決的簡(jiǎn)單法律問(wèn)題，公共法律服務(wù)中心直接解答、調(diào)解或采取其他干預(yù)方式；對(duì)于自身沒(méi)有能力解決的復(fù)雜法律問(wèn)題，公共法律服務(wù)中心指導(dǎo)農(nóng)村群眾聯(lián)系公證機(jī)構(gòu)、司法部門(mén)、律師事務(wù)所等單位；對(duì)于需要多個(gè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合處理的，公共法律服務(wù)中心組織相關(guān)機(jī)構(gòu)共同為農(nóng)村群眾辦理。

3.提高公共法律服務(wù)的現(xiàn)代技術(shù)含量，創(chuàng)新供給方式?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，為農(nóng)村公共法律服務(wù)的供給方式創(chuàng)新提供了新契機(jī)。推動(dòng)農(nóng)村公共法律服務(wù)與現(xiàn)代科技手段高度融合，打造“智慧公共法律服務(wù)”平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。對(duì)此，政府部門(mén)可以構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)法律服務(wù)平臺(tái)，指引農(nóng)村群眾將自身對(duì)公共法律服務(wù)的需求填入指定模塊，實(shí)現(xiàn)“足不出戶(hù)”就能獲得法律服務(wù)；政府部門(mén)依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，能對(duì)農(nóng)村群眾所需公共法律服務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)分類(lèi)，并能通過(guò)評(píng)估農(nóng)村群眾的法律需求走向調(diào)整法律服務(wù)資源的配置；政府部門(mén)利用人工智能技術(shù)，能隨時(shí)為農(nóng)村群眾提供法治宣傳、法律檢索、法律咨詢(xún)等公共法律服務(wù)。

（三）構(gòu)建多元共建的農(nóng)村公共法律服務(wù)模式

農(nóng)村公共法律服務(wù)不充分、不平衡是影響農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的根本原因。面對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村群眾對(duì)公共法律服務(wù)日益增長(zhǎng)的新需求，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)支持、社會(huì)參與”的原則，構(gòu)建多元主體共融共建的農(nóng)村公共法律服務(wù)模式。

1.加大政府公共法律資源供給。公共法律服務(wù)是具有公共性的法律服務(wù)，是我國(guó)政府公共職能的重要組成部分。政府在公共法律服務(wù)中把握正確方向、掌握豐富資源的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村公共法律服務(wù)體系中的主導(dǎo)力量。當(dāng)前，只有加大政府供給，才能確保農(nóng)村群眾在公共法律服務(wù)方面獲得更充足的保障。第一，做好頂層設(shè)計(jì)，完善中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃，促進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)的持續(xù)健康有序發(fā)展。第二，加大財(cái)政投入，注重對(duì)貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)采取傾斜政策，保障農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。第三，委派公職人員，采用將服務(wù)農(nóng)村作為績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的方式，發(fā)揮公職人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，使其直接參與農(nóng)村公共法律服務(wù)。第四，優(yōu)化人才政策，實(shí)行公務(wù)員招錄中優(yōu)先選聘農(nóng)村法律工作者的做法，鼓勵(lì)法學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生投身農(nóng)村公共法律服務(wù)事業(yè)。

2.引導(dǎo)行業(yè)支持。法律服務(wù)行業(yè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已經(jīng)擁有一支數(shù)量可觀的法律服務(wù)工作者隊(duì)伍，以律師為例，其數(shù)量在2020年底已經(jīng)超過(guò)52.2萬(wàn)人［13］。這支法律服務(wù)行業(yè)隊(duì)伍力量一旦能得到有效運(yùn)用，對(duì)農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展將起到至關(guān)重要的作用。一方面，政府可以采取經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，通過(guò)減免稅費(fèi)、發(fā)放補(bǔ)貼、提供辦公用房等方式，吸引法律服務(wù)行業(yè)相關(guān)單位為農(nóng)村群眾提供公共法律服務(wù)。另一方面，政府可以采用購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)方式，與法律服務(wù)行業(yè)相關(guān)單位簽訂合同，將律師業(yè)務(wù)擴(kuò)展至農(nóng)村，為鄉(xiāng)村振興提供優(yōu)質(zhì)公共法律服務(wù)。

3.鼓勵(lì)社會(huì)參與?；鶎诱畡?dòng)員社會(huì)力量積極參與公共法律服務(wù)，使其作為政府供給、行業(yè)支持以外的有益補(bǔ)充，成為促進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的第三種有生力量。第一，爭(zhēng)取政法院校支持，由高校通過(guò)實(shí)習(xí)、見(jiàn)習(xí)、調(diào)研或開(kāi)展送法下鄉(xiāng)活動(dòng)等方式，組織法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生到農(nóng)村開(kāi)展法治宣傳、法律咨詢(xún)以及為農(nóng)村中小學(xué)開(kāi)展法治教育。第二，引導(dǎo)社區(qū)、街道以及相關(guān)單位組織離退休政法干部和法學(xué)教師等具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能的人員，到農(nóng)村公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)兼職，或者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為農(nóng)村群眾提供法律服務(wù)。第三，發(fā)揮黨員律師②的先鋒模范作用，鼓勵(lì)他們利用業(yè)余時(shí)間為農(nóng)村居民提供公益性法律服務(wù)。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重?！保?4］繼脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)獲得重大勝利之后，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興將成為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作未來(lái)發(fā)展的主要方向。在通往全面實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的鄉(xiāng)村全面振興目標(biāo)征途中，必然伴隨著農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、利益格局的變化引發(fā)的新問(wèn)題，以及新生產(chǎn)資本注入、新生產(chǎn)模式引入帶來(lái)的新矛盾，這些新問(wèn)題和新矛盾的妥善處置，依賴(lài)于農(nóng)村公共法律服務(wù)的供給能力和水平，要求農(nóng)村公共法律服務(wù)實(shí)現(xiàn)從“有沒(méi)有”到“好不好”的高質(zhì)量飛躍。由于當(dāng)前農(nóng)村公共法律服務(wù)供給系統(tǒng)基礎(chǔ)薄弱，高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)絕非易事，必須作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程加以建設(shè)，這既需要基層黨委的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)，也需要政府政策支持和資金大量投入，還需要法律服務(wù)行業(yè)和社會(huì)組織的大力支持以及廣大農(nóng)村居民的廣泛參與。只有各方面力量和資源實(shí)現(xiàn)互通互融，農(nóng)村公共法律服務(wù)才能獲得高質(zhì)量發(fā)展，也才能促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“三步走”的階段性目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

注釋?zhuān)?/p>

①此處數(shù)據(jù)根據(jù)2018-2020 年度中華人民共和國(guó)司法部發(fā)布的律師、基層法律服務(wù)工作統(tǒng)計(jì)分析整理所得。參見(jiàn)中華人民共和國(guó)司法部.政府信息公開(kāi)［EB/OL］.http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/.

②司法部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年底，黨員律師已達(dá)16.3萬(wàn)人，在全國(guó)律師總數(shù)中占比為34.5%。參見(jiàn)中華人民共和國(guó)司法部.2020 年度律師、基層法律服務(wù)工作統(tǒng)計(jì)分析［EB/OL］.http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/202006/t20200622_350049.html.