從硅谷銀行破產(chǎn)看美歐存款保險制度

李洋

(中國建設(shè)銀行股份有限公司天津市分行 天津 300203)

當(dāng)?shù)貢r間2023年3月10日，美國加利福尼亞州金融保護(hù)和創(chuàng)新部宣布關(guān)閉硅谷銀行(Silicon Valley Bank)并由聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)接管該銀行；短短2天后，紐約監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣布了另一家資產(chǎn)規(guī)模千億級銀行Signature Bank關(guān)閉的消息，并將其主要資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至由FDIC運(yùn)營的Signature Bridge Bank，N.A.。該信息引發(fā)了市場對于資產(chǎn)規(guī)模相當(dāng)或低于2500億美元閾值[1]的中小型銀行的信任危機(jī)。一般而言，銀行發(fā)生擠兌倒閉，儲戶可獲得資金主要來源于以下幾個方面，存款準(zhǔn)備金、央行再貸款、存款保險賠付等。下文主要列舉美國、歐盟及其成員國等主要經(jīng)濟(jì)體的存款保險制度，簡要分析其中的異同。

1 美國存款保險制度

1.1 保險制度概況

自20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)大蕭條以來，美國制定了多項(xiàng)存款保險制度，以期在相關(guān)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時保障儲戶存款權(quán)益，緩釋極端事件對金融系統(tǒng)的沖擊，穩(wěn)定市場對金融體系的信心。根據(jù)保險覆蓋范圍的不同，共涉及3家保險機(jī)構(gòu)，依次為保障銀行賬戶權(quán)益的聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)、保障信用社賬戶權(quán)益的國家信用合作社股份保險基金 (NCUSIF)，以及保障證券投資賬戶權(quán)益的證券投資者保護(hù)公司 (SIPC)。

1.1.1 聯(lián)邦存款保險公司 (FDIC)

該公司于1933年依據(jù)《Bank Act of 1933》成立，以應(yīng)對大蕭條時期銀行業(yè)危機(jī)，是美國存款保險制度的重要組成部分。經(jīng)過長期的發(fā)展，其職能逐步由為銀行提供存款保險擴(kuò)展至監(jiān)督和檢查被保險機(jī)構(gòu)、管理處置破產(chǎn)銀行、促進(jìn)各個國家之間的溝通和協(xié)調(diào)等，成員銀行遍布全美，2022年末，在保銀行4706家。FDIC為每家被保險銀行的每位存款人提供保額 250,000美元的保險，存款人可通過其官網(wǎng)查詢開戶行是否由該公司提供保障。FDIC負(fù)責(zé)管理存款保險基金(DIF)，該基金的資金來源包括被保險機(jī)構(gòu)繳納的保費(fèi)及DIF投資于美國政府債券的收益，資金用途包括銀行破產(chǎn)處置及DIF運(yùn)營所需費(fèi)用。

1.1.2 國家信用合作社管理局(NCUA)

該機(jī)構(gòu)成立于1970年，由美國國會創(chuàng)建，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理該國信用合作社，并為其提供存款保險，保障信用合作社體系穩(wěn)健運(yùn)行，其前身為隸屬農(nóng)業(yè)信貸管理局的聯(lián)邦信用社管理部，該部門成立于1934年，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)面臨的財(cái)務(wù)問題及與信用合作社有關(guān)法規(guī)的制定，在創(chuàng)立NCUA前，信用合作社的監(jiān)管由FDIC負(fù)責(zé)。如今，NCUA負(fù)責(zé)監(jiān)管擁有超過1.3億會員的4700多家信用合作社，被保險標(biāo)的資產(chǎn)約1.68萬億美元[2]，其負(fù)責(zé)運(yùn)營的國家信用合作社股份保險基金(NCUSIF)為該項(xiàng)保險制度提供資金保障，每位存款人保額為250,000美元。

1.1.3 證券投資者保護(hù)公司(SIPC)

SIPC是一家于1970年依據(jù)《證券投資者保護(hù)法》設(shè)立的非營利性公司，其是美國投資者保護(hù)體系的重要組成部分，將在參保公司陷入財(cái)務(wù)困境或破產(chǎn)時，向在參保公司持有賬戶的每位投資者提供最高價值50萬美元的資產(chǎn)賠付，資產(chǎn)形式包括證券和現(xiàn)金，其中現(xiàn)金賠付限額為25萬美元。SIPC董事會由7人組成，其中5名需經(jīng)參議院批準(zhǔn)并由總統(tǒng)任命，剩余兩人分別由財(cái)政部長和聯(lián)邦儲備委員會任命，但SIPC不是政府機(jī)構(gòu)，并不具備調(diào)查或監(jiān)管職能，僅在參保公司出現(xiàn)狀況時介入，其在2008年雷曼兄弟破產(chǎn)后迅速接管標(biāo)的資產(chǎn)，并成功幫助超過11萬名客戶挽回經(jīng)濟(jì)損失。SIPC賠付資金來源于其設(shè)立、運(yùn)營的SIPC Fund，該基金通過向參保公司收取保費(fèi)，并投資于存款、政府或機(jī)構(gòu)債券，實(shí)現(xiàn)基金規(guī)模的增長。

1.2 保險保費(fèi)測算依據(jù)

1.2.1 聯(lián)邦存款保險公司 (FDIC)

DIF每季都要對被保險銀行進(jìn)行評估，確定其保費(fèi)費(fèi)率及保費(fèi)基數(shù)，被保險銀行按季度繳納保費(fèi)。保費(fèi)費(fèi)率與風(fēng)險相關(guān)，初始費(fèi)率為100美元8.3美分(8.3bps)[3]，該費(fèi)率一直持續(xù)到1950年，后經(jīng)過修訂，費(fèi)率需根據(jù)銀行規(guī)模及結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度使用不同評分卡得出數(shù)據(jù)。保費(fèi)基數(shù)為包含被保險存款的總負(fù)債規(guī)模，1935年到2010年，保費(fèi)基數(shù)與銀行的國內(nèi)存款總額相當(dāng)。根據(jù)2010年《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》(《多德-弗蘭克法案》)的要求，F(xiàn)DIC于2011年修訂了其法規(guī)，將銀行的保費(fèi)基數(shù)定義為其平均合并總資產(chǎn)減去平均有形權(quán)益，并沿用至今。根據(jù)FDIC公布的近年來參保5年及以上機(jī)構(gòu)費(fèi)率(Total Base Assessment Rates)情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2023年各類型機(jī)構(gòu)[4]保費(fèi)水平較往年有所增長，同期費(fèi)率水平與機(jī)構(gòu)規(guī)模成反比，且與CAMELS評級水平成負(fù)相關(guān)關(guān)系。

《聯(lián)邦存款保險法》要求FDIC董事會每年為DIF設(shè)定目標(biāo)準(zhǔn)備金率(DRR)。自2011年開始，F(xiàn)DIC公布的DDR水平一致維持在2%。根據(jù)FDIC公布的數(shù)據(jù)，截至2022年末，DIF規(guī)模為1282億美元，實(shí)際準(zhǔn)備金率1.27%，較2022年3季度增長0.01%，較年初增長0.01%。2020—2022年實(shí)際準(zhǔn)備金率總體呈小幅下降趨勢，且下降速度放緩與存款增速放緩相一致，2020年首季度及全年較2019年明顯下降，主要原因?yàn)橐咔榉揽仄陂g美國一系列經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃及寬松金融環(huán)境所引發(fā)的大規(guī)模貨幣增量所致。

1.2.2 國家信用合作社管理局(NCUA)

NCUA引入了權(quán)益比率(Equity Ratio)概念，用于衡量NCUSIF資本化程度，其計(jì)算方法為等同于被保險標(biāo)的金額1%的存款加上累計(jì)經(jīng)營業(yè)績(不包括累計(jì)未實(shí)現(xiàn)投資損益凈額)與投保信用合作社被保險標(biāo)的總額的比率。當(dāng)該比率低于或預(yù)計(jì)在六個月內(nèi)低于1.20% 時，NCUA董事會將評估并制定恢復(fù)計(jì)劃，主要涉及繳納保費(fèi)。當(dāng)年末權(quán)益比率超過正常經(jīng)營水平(Normal Operating Level, NOL)時，將考慮基金分配。

根據(jù)NCUA公布的數(shù)據(jù)，近5年NCUSIF的權(quán)益比率均在1.2%以上，在其官網(wǎng)可查詢到的最近一次與繳納保費(fèi)有關(guān)的信息為2010年9月的一份名為NCUSIF Premium Analysis的文件，當(dāng)時的權(quán)益比率為1.176%，保費(fèi)比率為12.42個基點(diǎn)，保費(fèi)基數(shù)為被保險標(biāo)的總額。近5年NOL進(jìn)行過一次調(diào)整，2021調(diào)低預(yù)期主要基于經(jīng)濟(jì)形式及NCUSIF預(yù)期表現(xiàn)。

1.2.3 證券投資者保護(hù)公司(SIPC)

保費(fèi)費(fèi)率由SIPC董事會發(fā)布，2023年這一費(fèi)率將維持在0.15%水平，保費(fèi)基數(shù)自2009年4月起由原先的為參保公司從證券業(yè)務(wù)中獲得的總收入調(diào)整為營業(yè)凈收入。2020年，為了進(jìn)一步提振投資者信心、增強(qiáng)市場活力，SIPC將基金規(guī)模目標(biāo)由25億美元調(diào)增至50億美元，預(yù)期SPIC Fund規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。

通過對三家存款保險執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行對比可以看出，美國存款保險制度框架較為健全，覆蓋了存款賬戶、投資賬戶，但各機(jī)構(gòu)之間的保障水平存在差異，單從基金規(guī)模及制度復(fù)雜程度來看，F(xiàn)DIC在應(yīng)對突發(fā)事件時較其他兩家機(jī)構(gòu)更具優(yōu)勢，SPIC整體情況與其保險標(biāo)的市場規(guī)模、風(fēng)險存在一定的錯配，在應(yīng)對大型機(jī)構(gòu)清算案件時，或影響其賠付效率。

2 歐盟及其成員國存款保險制度

2.1 保險制度概況

歐盟成立后不久即通過立法確定存款保險制度的法定地位，其法律基礎(chǔ)為1994年頒布的《存款保險計(jì)劃指令》(DGSD)，該指令由歐盟委員會下屬負(fù)責(zé)歐盟金融服務(wù)政策的金融穩(wěn)定、金融服務(wù)和資本市場聯(lián)盟總局(DG FISMA)制定。DGSD為各成員國存款保險制度(DGS)核心要素下限取值給出了指導(dǎo)意見：被保險銀行的每位存款人存款保險保額不低于10萬歐元； DGS賠付期限不超過7個工作日；成員國DGS資金規(guī)模達(dá)到被保險存款總額的0.8%(Target Level)，特殊情況經(jīng)歐盟委員會批準(zhǔn)可降至0.5%；被保險存款不包括金融機(jī)構(gòu)存款、年預(yù)算超過50萬歐元的政府機(jī)構(gòu)存款等；歐洲銀行管理局負(fù)責(zé)包括保費(fèi)測算方法、壓力測試指標(biāo)等要素設(shè)計(jì)指導(dǎo)意見的制定。

根據(jù)EBA及各成員國DGS管理機(jī)構(gòu)公布的數(shù)據(jù)，2021年末歐盟整體Target Level達(dá)0.82%，但各成員國DGS的發(fā)展水平不同，這主要是因?yàn)槌蓡T國DGS制度建立時間相較歐盟DGSD頒布時間有早有晚，導(dǎo)致規(guī)則設(shè)定、制度模型、計(jì)價貨幣存在差異[5]。2015年11月，歐盟委員會提出建立歐洲存款保險計(jì)劃，旨在統(tǒng)一歐元區(qū)DGS標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化銀行聯(lián)盟關(guān)系，但暫未落地實(shí)現(xiàn)。

2.2 保險保費(fèi)測算依據(jù)

根據(jù)DGSD的有關(guān)要求，EBA負(fù)責(zé)保費(fèi)測算方法的制定及修訂，其測算方法兼容通用性與個性化，既包括具有一定強(qiáng)制性的基礎(chǔ)保費(fèi)(或稱應(yīng)繳保費(fèi))的測算方法，也包括最低保費(fèi)、保費(fèi)豁免等可選項(xiàng)供成員國在實(shí)踐中自主選擇，并確定保障計(jì)劃的實(shí)繳保費(fèi)金額。因?qū)嵗U保費(fèi)測算多由基礎(chǔ)保費(fèi)測算衍生而來，下文僅對基礎(chǔ)保費(fèi)測算方法做簡要介紹，參保機(jī)構(gòu)年度保費(fèi)測算公式如下：

式(1)中：Ci=參保機(jī)構(gòu)‘i’年度保費(fèi)金額；CR=保費(fèi)費(fèi)率(年內(nèi)各參保機(jī)構(gòu)取值相同)；ARWi=參保機(jī)構(gòu)‘i’風(fēng)險權(quán)重；CDi=參保機(jī)構(gòu)‘i’被保險存款總額；μ=調(diào)節(jié)系數(shù)(年內(nèi)各參保機(jī)構(gòu)取值相同)。

2.2.1 保費(fèi)費(fèi)率CR

該參數(shù)與成員國設(shè)定DSG的Target Level水平、預(yù)期達(dá)標(biāo)剩余年限、已繳納保費(fèi)有關(guān)。假設(shè)一國DGS于t年初落地并開啟繳費(fèi)且無欠費(fèi)情況，Target Level設(shè)定為TL，并計(jì)劃用T年達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，各年度被保險存款規(guī)模為CDt，則各年目標(biāo)保費(fèi)規(guī)模為CDt*TargetLevel。根據(jù)要求，各年度CR計(jì)算過程如下(此處不考慮ARWi和μ影響，在參數(shù)μ的介紹中會證明)

各年(yi)實(shí)際保費(fèi)規(guī)模和保費(fèi)費(fèi)率的一般表達(dá)式如下所示：

后續(xù)年度表達(dá)式可依此推算，從模擬測算過程可以看出，在給定Target Level和達(dá)成目標(biāo)年限的基礎(chǔ)上，各年度CR與當(dāng)年被保險存款規(guī)模、前一年度繳費(fèi)水平相關(guān)。在無欠繳保費(fèi)的前提下，根據(jù)上述通式，我們可以更加清晰地了解該測算方法背后的邏輯，如果CDyi=CDyi+1，那么各年保費(fèi)積累水平剛好均為TL的，因此該保費(fèi)測算方法背后的邏輯是使得保費(fèi)積累速度更加平滑，并朝著T年累計(jì)TL這一目標(biāo)水平不斷邁進(jìn)。

2.2.2 參保機(jī)構(gòu)‘i’風(fēng)險權(quán)重ARWi

該參數(shù)與參保機(jī)構(gòu)的資本結(jié)構(gòu)、流動性、資產(chǎn)質(zhì)量、商業(yè)模式等因素高度相關(guān)，EBA制定了5大類8小項(xiàng)測評指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重占比75%，成員國可根據(jù)相關(guān)規(guī)則及本國參保機(jī)構(gòu)具體情況，通過提高指標(biāo)權(quán)重或增加分項(xiàng)指標(biāo)方式自由分配剩余的25%權(quán)重。根據(jù)EBA公布數(shù)據(jù)顯示，大類指標(biāo)涵蓋Capital(18%)、Liquidity and funding(18%)、Asset quality(13%)、Business model and management(13%)和Potential losses for the DGS(13%)。

結(jié)合測評得分，參保機(jī)構(gòu)將被賦予50%～200%的ARW數(shù)值，數(shù)值與參保機(jī)構(gòu)風(fēng)險水平成正相關(guān)關(guān)系。關(guān)于ARW參數(shù)在實(shí)際中的應(yīng)用，下文將結(jié)合調(diào)節(jié)系數(shù)μ一并舉例說明。

2.2.3 調(diào)節(jié)系數(shù)μ

該參數(shù)的設(shè)置主要是考慮緩沖各成員國參保機(jī)構(gòu)風(fēng)險權(quán)重特性及被保險存款規(guī)模的影響，收窄各年度保費(fèi)波動水平，增加保費(fèi)積累的平滑度，以最終實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。以下舉例說明該參數(shù)在實(shí)踐中的計(jì)算過程，假設(shè)一國DGS于某年初落地并開啟繳費(fèi)且無欠費(fèi)情況，當(dāng)年保費(fèi)費(fèi)率為CR，該國共有n家參保機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)被保險存款規(guī)模CDi，則保費(fèi)具體情況如下：

調(diào)節(jié)系數(shù)μ=未經(jīng)風(fēng)險調(diào)節(jié)保費(fèi)總額/風(fēng)險權(quán)重調(diào)節(jié)保費(fèi)總額，通過推導(dǎo)，可以得出調(diào)節(jié)系數(shù)μ的一般表達(dá)式如下：

通過以上測算過程可以看出，ARW取值決定了成員國某一時點(diǎn)各參保機(jī)構(gòu)在同一風(fēng)險評估標(biāo)尺下每單位被保險存款對應(yīng)保費(fèi)數(shù)額，以及各參保機(jī)構(gòu)保費(fèi)占總保費(fèi)的權(quán)重，調(diào)節(jié)系數(shù)μ則通過調(diào)節(jié)年度保費(fèi)規(guī)模以保障成員國年度保費(fèi)水平滿足設(shè)定要求。該測算方法下，成員國年度目標(biāo)保費(fèi)規(guī)模恒定，各參保機(jī)構(gòu)保費(fèi)貢獻(xiàn)度取決于其自身風(fēng)險狀況及參保存款規(guī)模。

3 制度對比及啟示

美國和歐盟及其成員國均建立了較為完善的DGS保障機(jī)制，包括制度體系、監(jiān)管體系、信息披露規(guī)則、補(bǔ)充保險制度等。保費(fèi)測算方面，無論是FDIC的CAMEL評級還是DG FISMA的ARW評估，均體現(xiàn)出基于風(fēng)險定價的基本原則，鼓勵參保機(jī)構(gòu)提升自身風(fēng)險管理水平以降低成本。核心指標(biāo)設(shè)置方面，美國和歐盟均以可賠付資產(chǎn)與被保險標(biāo)的總額的比值作為核心要素(以下簡稱保費(fèi)覆蓋率)，制定相關(guān)政策，不同之處在于，歐盟將DGS管理機(jī)構(gòu)可獲得的授信等金融資源囊括到可賠付資產(chǎn)的定義中，執(zhí)行層面，歐盟設(shè)定的保費(fèi)覆蓋率目標(biāo)水平0.8%相較美國法定目標(biāo)水平2%差距較大，且被保險標(biāo)的規(guī)模與美國存在較大差距，2021年末，歐盟成員國綜合保費(fèi)覆蓋率為0.82%，但各成員國之間的發(fā)展存在較大差異，美國同期水平為1.26%。存款人存款保險保額方面，歐盟為不低于10萬歐元，美國為最高25萬美元。

存款保險制度是一項(xiàng)金融業(yè)基礎(chǔ)性制度安排，也是維護(hù)金融穩(wěn)定的重要組成部分，其能夠在參保機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時向其提供救助或直接向存款人支付部分或全部存款，保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序。該項(xiàng)制度背后的邏輯落腳點(diǎn)依然是保險基本原理，即通過足夠多的機(jī)構(gòu)參與并繳納保費(fèi)緩釋極少數(shù)機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)風(fēng)險。該項(xiàng)制度能夠有效地增加中小型金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)度，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展，但各參保機(jī)構(gòu)仍需提高自身經(jīng)營風(fēng)險能力，避免發(fā)生擠兌這類違約概率較低但違約損失率極高的風(fēng)險事件，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，當(dāng)局并不一定會為其全部兜底。同時，存款保險并不能夠緩釋系統(tǒng)性風(fēng)險，從實(shí)踐來看，一旦行業(yè)失信于民，恐慌蔓延將造成大面積風(fēng)險傳染，大概率需要成本較高的行政手段干預(yù)才能維護(hù)市場穩(wěn)定，化解信任危機(jī)。

回顧硅谷銀行倒閉的經(jīng)過，雖然有美聯(lián)儲激進(jìn)加息、流動性迅速惡化等政策環(huán)境影響，但其倒閉的深層次原因在于自身資產(chǎn)負(fù)債管理上的嚴(yán)重缺陷及內(nèi)部關(guān)鍵崗位的管理混亂。資產(chǎn)端投資債券占總資產(chǎn)比例的56%，其中超70%以上為久期較長的持有到期債券，而負(fù)債端卻擁有占比46%的不計(jì)息活期存款。2022年末財(cái)報(bào)顯示，其持有債券未實(shí)現(xiàn)損失已高達(dá)15.6億美元，在利率上行區(qū)間，債券浮虧是不可避免的，但一旦發(fā)生負(fù)債端的快速流出將迫使銀行不得不出售持有債券，浮虧也將變?yōu)閷?shí)虧。2022年4月硅谷銀行首席風(fēng)險官(CRO)離職后到2023年1月期間，CRO職位一直缺失，而美聯(lián)儲在2022年3月邁開加息步伐，可以說銀行在沒有CRO掌舵的情況下度過了利率上升和經(jīng)濟(jì)放緩期，更加巧合的是，SVB銀行的首席行政官(CAO)Jospeph Gentile正是在2008年金融危機(jī)中倒閉投行雷曼兄弟固收部的CFO，雖然不能將SVB的倒閉歸“功”于某一個體，但其暴露出了該銀行內(nèi)部關(guān)鍵崗位的管理混亂。

黨的二十大報(bào)告指出，世界進(jìn)入新的動蕩變革期。此次事件從一家中小銀行的倒閉演變成一場信任危機(jī)，即使是資產(chǎn)規(guī)模超5000億美元的全球系統(tǒng)性重要銀行瑞士信貸也難逃被低價收購的命運(yùn)，并不是其不具備償付能力、持有資產(chǎn)沒有價值，而是市場和監(jiān)管機(jī)構(gòu)已不再信任其具備充足的流動性以及經(jīng)營風(fēng)險的能力。金融是國之重器，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，主動發(fā)掘適合自身客群結(jié)構(gòu)的流動性管理方法增強(qiáng)發(fā)展韌性，筑牢信任根基，把握好“穩(wěn)”與“進(jìn)”的辯證關(guān)系，才能維護(hù)好國家的金融穩(wěn)定和金融安全。無論是主動資產(chǎn)管理，優(yōu)化債券投資策略及久期結(jié)構(gòu)，還是資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)管理，尋求低利率風(fēng)險資金彌補(bǔ)核心資產(chǎn)負(fù)債缺口，抑或是逆周期資本管理，提高宏觀經(jīng)濟(jì)形勢研判能力，均可作為利率風(fēng)險管理和流動性風(fēng)險管理的著力點(diǎn)，同時也是提高金融業(yè)全要素生產(chǎn)率的可選項(xiàng)，進(jìn)而為走好中國特色的金融發(fā)展之路、實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)源源不斷的金融力量。