基層治理現(xiàn)代化視野下的村級組織行政化及其自主調(diào)適

史明萍，魏程琳

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

21 世紀(jì)以來，在我國綜合國力和國際影響力不斷提升的同時，國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會改革也遇到了深層次的矛盾和問題，城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型對基層治理提出更高要求。通過對諸多發(fā)展中國家的考察，亨廷頓指出：“現(xiàn)代性孕育穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程則滋生著暴亂?！薄白兓澜缰械恼沃刃蚴遣环€(wěn)定的?！雹偃姞枴ず嗤㈩D：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2008年，第4，31頁。如何在快速城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中維持政治社會穩(wěn)定，成為國家治理現(xiàn)代化的核心問題。鄉(xiāng)村是中國社會的穩(wěn)定器和蓄水池②賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國》（修訂版），北京大學(xué)出版社，2013年，第448頁。，是推動國家治理現(xiàn)代化的重要場域。當(dāng)前鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為村級組織行政化、村干部職業(yè)化、治理信息化和精細(xì)化等特征，這一系列變化將對基層社會治理產(chǎn)生重大影響。學(xué)界就基層社會治理展開了如下研究。

（一）村級組織行政化問題研究

作為中國民主的試驗(yàn)田，村民自治組織一直被學(xué)界和政策界寄予厚望③徐勇：《民主與治理：村民自治的偉大創(chuàng)造與深化探索》，《當(dāng)代世界與社會主義》2018年第4期。。然而，伴隨著鄉(xiāng)村行政事務(wù)增多、基層政權(quán)建設(shè)要求不斷提高，村級組織與縣鄉(xiāng)政權(quán)一直保持著相當(dāng)程度上的隸屬關(guān)系，且有不斷行政化的趨勢。在相對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會區(qū)域，鄉(xiāng)紳治村等半正式治理模式①黃宗智：《集權(quán)的簡約治理：中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。成為主要治理方式，正式權(quán)力的非正式運(yùn)作②孫立平，郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析》，《清華社會學(xué)評論》（第1 輯），鷺江出版社，2000年。在基層成常見現(xiàn)象，村干部有著村民當(dāng)家人和國家代理人的雙重角色③徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人》，《二十一世紀(jì)（香港）》1997年第8期。。后稅費(fèi)時代，村級組織的行政化現(xiàn)象日趨明顯，這與基層政權(quán)懸?、苤茱w舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。、鄉(xiāng)村兩級組織的權(quán)威衰變密切相關(guān)⑤歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第4期。。村級組織行政化的顯著特征是村級組織運(yùn)作形式的科層化——職位層級化、坐班制、文牘化辦公、誤工補(bǔ)貼工資化等。

村干部職業(yè)化現(xiàn)象首先在江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村開始。蘇南地區(qū)在20 世紀(jì)90 年代便逐步將村組干部正式化、職業(yè)化。如今村支書工資在20-30 萬元之間，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級干部待遇一樣，其他副職村干部年均工資也在10萬元以上，普遍高于當(dāng)?shù)剡M(jìn)廠務(wù)工的農(nóng)民⑥史明萍：《村干部職業(yè)化的邏輯、特征與影響——基于蘇州農(nóng)村調(diào)研》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2019年第1期。。相較之下，中西部縣鄉(xiāng)政府財(cái)力有限、村集體經(jīng)濟(jì)組織虛化嚴(yán)重，村干部富人化現(xiàn)象明顯，由此展現(xiàn)出村干部職業(yè)化和穩(wěn)定性的東西區(qū)域差異⑦賀雪峰：《村干部穩(wěn)定性與職業(yè)化的區(qū)域差異》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2018年第3期。。學(xué)界對村級組織行政化和村干部職業(yè)化評價不一，趙森等人從村干部隊(duì)伍素質(zhì)提升、隊(duì)伍穩(wěn)定性等層面指出村干部公職化利大于弊⑧趙森，廉茂嶺，胡金有：《推行公職化管理提高農(nóng)村干部整體素質(zhì)》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2000 年第1期。，但高懷飚等人從政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、皇權(quán)不下縣的傳統(tǒng)及農(nóng)村“熟人社會”的生活習(xí)俗方面指出，村干部職業(yè)化、村級組織行政化實(shí)非明智之舉⑨高懷飚：《村干部不宜“公職化”》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2003年第9期。。賀雪峰⑩賀雪峰：《村干部收入與職業(yè)化》，《中國黨政干部論壇》2015年第11期。、桂華?桂華：《面對社會重組的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。進(jìn)一步指出，基層治理需要一定的能動性與活力，“鄉(xiāng)政”“村治”的體制性關(guān)系不應(yīng)改變，要避免鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化異化為鄉(xiāng)村治理行政化。

既往研究從鄉(xiāng)村半正式治理傳統(tǒng)出發(fā)，探討了村級組織行政化的邏輯、表現(xiàn)與影響，并從正反兩方面論述了村級組織行政化的功能。然而，多數(shù)研究仍局限于傳統(tǒng)治理思維之中，未能將基層治理現(xiàn)代化的視角納入考量。

（二）基層治理現(xiàn)代化研究

黨和政府歷來重視基層組織建設(shè)。2018 年，習(xí)近平總書記在山東考察時指出“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)”?《習(xí)近平在山東考察時強(qiáng)調(diào)：切實(shí)把新發(fā)展理念落到實(shí)處，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)新力》，《人民日報》2018 年6月15日。，為新時代基層治理現(xiàn)代化指明了方向?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。它在很大程度上體現(xiàn)為基層治理能力提升。治理能力的概念源于20 世紀(jì)70-80 年代國家學(xué)派提出的“國家能力”理論，該派學(xué)者提出“將國家?guī)Щ胤治龅闹行摹?，?qiáng)調(diào)國家對社會的主導(dǎo)作用，并從“國家自主性”①國家自主性（state autonomy）是指作為一種對特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團(tuán)、階級或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)。參見西達(dá)·斯考切波：《找回國家——當(dāng)前研究的戰(zhàn)略分析》，彼得·埃文斯等編：《找回國家》，方力維等譯，三聯(lián)書店出版社，2009年，第10頁。出發(fā)提出了國家能力的概念。國家能力是“國家通過種種計(jì)劃、政策和行動實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)人所尋求的社會變化的能力”，它表現(xiàn)為“影響社會組織、規(guī)置社會關(guān)系，抽取資源和撥款或以特定的方式使用資源”②Joel S.Migdal.Strong Societies and Weak States：State Society Relations and State Capabilities in the Third.Princeton University Press，1988：14-51.。王紹光、胡鞍鋼將國家能力定義為“國家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”③王紹光，胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社，1993年，第6頁。。顯然，國家能力是在“國家-社會”關(guān)系視角下提出的概念。埃文斯的國家社會關(guān)系協(xié)同理論④彼得·埃文斯等編：《找回國家》，方力維等譯，三聯(lián)書店，2009年。為國家治理概念的誕生提供了空間，因?yàn)橹挥袊遗c社會從傳統(tǒng)的統(tǒng)治-反抗、斗爭-博弈關(guān)系轉(zhuǎn)為協(xié)同治理關(guān)系時，“國家能力”才得以轉(zhuǎn)化為“國家治理（社會）”的能力。

（三）問題意識與田野介紹

在廣大中西部傳統(tǒng)性較強(qiáng)的農(nóng)村社會，政府應(yīng)如何推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化？村級組織又是如何靈活應(yīng)對基層治理現(xiàn)代化帶來的挑戰(zhàn)？回答如上問題成為本文的重要目標(biāo)。筆者近幾年在浙江、江蘇、廣州、陜西、重慶等地持續(xù)關(guān)注了村級組織行政化議題。研究發(fā)現(xiàn)，基層治理現(xiàn)代化乃是國家自上而下推動的行政體制改革。本文主要以筆者及團(tuán)隊(duì)2018 年7月6 日至18 日在重慶農(nóng)村的田野調(diào)查經(jīng)驗(yàn)為例，展示村級組織行政化及其自主調(diào)適的邏輯，并探討村級行政和自治的關(guān)系。

自2012 年起，重慶市縣鄉(xiāng)政府每年都會制定詳細(xì)的村兩委工作考核細(xì)則，除了對村級組織工作信息化、網(wǎng)絡(luò)化、文檔化的詳細(xì)規(guī)定外，還要在年中和年終通過隨機(jī)走訪、電話訪談的形式對村莊治安、飲用水、醫(yī)療服務(wù)、便民服務(wù)、村干部腐敗等問題進(jìn)行民意調(diào)查，調(diào)查結(jié)果將影響村干部的年度獎勵。案例地魚洞村位于重慶市桃花街道東南部，2003年由魚洞村、高塔村和團(tuán)結(jié)村三村合并而成，現(xiàn)有村民小組26個，每個村民小組由單獨(dú)的自然村或兩個自然村組成⑤本文所涉及的人名地名等均已使用學(xué)術(shù)化名。。魚洞村現(xiàn)有人口約2 890人，1 000多戶，戶均1-3人。村莊總面積6.39平方公里，可耕地面積3 000 多畝，退耕還林1 720 畝，水田面積1 100 多畝；灘涂和荒山面積4 000 多畝。村中60 歲以上的人口有700-800 人，80 歲以上人口有100 多人；60 歲以下的人口絕大多數(shù)進(jìn)城工作、上學(xué)、居住生活，農(nóng)民生活、生產(chǎn)空間與村莊地域環(huán)境逐漸分離。魚洞村村級組織服務(wù)人員6人，其中村兩委成員5人，街道聘請的村主任助理1人。2016年起，魚洞村村干部基本全脫產(chǎn)，工作日在辦公室值班、填表，村支書和村主任的工資是3 600 元/月，其他村兩委干部的工資是2 210元/月，小組長誤工補(bǔ)貼是400元/月。

二、基層治理現(xiàn)代化中的村級組織行政化

近些年，絕大多數(shù)農(nóng)村的辦公條件得到實(shí)質(zhì)性改善。不少村莊擁有現(xiàn)代化的行政服務(wù)大廳，大廳里安裝有空調(diào)、自來水，擺放著供人等候休息的長條板凳，村“兩委”工作人員也仿照政務(wù)部門在服務(wù)大廳辦公。這一村級組織行政化情景在蘇南、深圳、東莞等地農(nóng)村早已有之，現(xiàn)已擴(kuò)展至中西部農(nóng)村地區(qū)。

（一）農(nóng)村社會治理信息化

黨的十九大報告明確提出，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。以信息化為基礎(chǔ)的社會治理智能化日益成為社會治理的發(fā)展方向。如果說權(quán)力是國家治理活動的內(nèi)核，那么信息就是貫穿其中的主線，是國家治理體系的神經(jīng)系統(tǒng)①韓志明：《在模糊與清晰之間——國家治理的信息邏輯》，《中國行政管理》2017年第3期。。近些年在城鄉(xiāng)社區(qū)推進(jìn)的網(wǎng)格化治理便是基層治理信息化的重要體現(xiàn)②陳榮卓，肖丹丹：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理》，《社會主義研究》2015年第4期。，網(wǎng)格化治理嵌入基層治理結(jié)構(gòu)“適應(yīng)了國家克服碎片化、實(shí)現(xiàn)權(quán)威統(tǒng)合的需要，折射出國家重建基層治理秩序、夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)的意志”③孫柏瑛，于揚(yáng)銘：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會科學(xué)》2015年第4期。。

然而，農(nóng)村社會生產(chǎn)消費(fèi)的模糊性、人際交往的互惠性、治理手段的混合性，使得鄉(xiāng)村治理信息化面臨基礎(chǔ)信息采集困境④歐樹軍：《國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)》，中國社會科學(xué)出版社，2013年，第9頁。。黃仁宇將傳統(tǒng)社會的治理弊端歸因于數(shù)字化管理即信息化能力太低，只得依靠道德規(guī)范來維護(hù)統(tǒng)治秩序⑤黃仁宇：《萬歷十五年》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997年，第184，277頁。。如今，我國政府已深刻意識到基層治理信息化的重要性，近些年不斷推動基層行政工作網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)信息化，以至于村干部感慨“每天都要填表、上報數(shù)據(jù)”。李增元等人認(rèn)為，依托信息技術(shù)構(gòu)建“信息化”治理方式，不僅破解了現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)治理中的諸多困境，為社區(qū)治理技術(shù)創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，還有效提高了社會治理智能化水平⑥李增元，劉梟林：《信息化治理：農(nóng)村社區(qū)治理技術(shù)創(chuàng)新及其實(shí)現(xiàn)途徑》，《社會主義研究》2017年第6期。。成都市實(shí)施的農(nóng)村集體三資信息上網(wǎng)工作，成功使得農(nóng)村集體資產(chǎn)清晰化、財(cái)務(wù)運(yùn)作透明化，加強(qiáng)了基層權(quán)力的外部監(jiān)督⑦尚海明，唐玲，馬秉紅：《信息化條件下的村級腐敗治理探索——以四川省成都市“三資上網(wǎng)”實(shí)踐為分析對象》，《農(nóng)村工作通訊》2015第12期。。

當(dāng)下鄉(xiāng)村干部的主要工作之一便是將農(nóng)村的各項(xiàng)信息統(tǒng)計(jì)、反映、集中到上級部門，下面以村級組織的日常服務(wù)和管理工作為例，展示基層治理信息化的實(shí)踐常態(tài)。

（二）村干部變官方信息員

與普通村民密切相關(guān)的社會政策有公共衛(wèi)生、計(jì)生、醫(yī)保、社保、高齡補(bǔ)貼、特殊群體福利等，這些事務(wù)通常需要居民提供完整的個人和家庭信息，到服務(wù)大廳窗口地帶辦理。將事務(wù)處理場域限定在村級行政服務(wù)大廳，不但有效提高了服務(wù)效率，而且實(shí)現(xiàn)了基層信息搜集、整理和核查的規(guī)范化。

2018年，重慶市行政體制改革的目標(biāo)之一是便民服務(wù)的網(wǎng)上登記率、辦證率達(dá)80%，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并緩解村組織工作緊張程度，重慶市政府為每個行政村聘請了一位專業(yè)的村主任助理，主任助理的核心工作便是村務(wù)工作信息的數(shù)據(jù)化。筆者在重慶調(diào)研期間，恰逢當(dāng)?shù)孛裾块T進(jìn)行殘疾人信息更新。上級部門要求各村在規(guī)定時間內(nèi)完成信息更新工作，以實(shí)現(xiàn)福利發(fā)放的精確性，杜絕“死人享受福利”的現(xiàn)象。然而，多數(shù)村民覺得這一要求給自己增加了太多麻煩，遲遲不愿到村委會更新信息。為提升農(nóng)戶的積極性，村級組織向每位更新信息者贈送一條毛巾。調(diào)研人員在工作現(xiàn)場看到，村工作人員將聯(lián)網(wǎng)的攝像頭對準(zhǔn)當(dāng)事人攝像，及時實(shí)現(xiàn)民政系統(tǒng)的信息更新。有位農(nóng)民說：“你們都曉得我在屋里嘛，何必要我們大熱天再跑一趟？我早上七點(diǎn)都來了，等你們許久??！”聽得出這位農(nóng)民在抱怨，但他并不知道——上級政府部門并不知道他這位福利對象仍然健在，他也未適應(yīng)正式的工作時間制度——八點(diǎn)開始上班。

與殘疾人補(bǔ)助類似的福利政策還有養(yǎng)老保險享受人的信息維護(hù)和更新。街道政府2017年制定的績效考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，各村養(yǎng)老保險須有專人負(fù)責(zé)，須報送資料及時，指紋采集正確，指紋采集每推諉、拒絕一次扣1分；為了保障養(yǎng)老保險金網(wǎng)絡(luò)安全，規(guī)定內(nèi)外網(wǎng)混用每發(fā)現(xiàn)一次扣1分。所有項(xiàng)目都有扣分規(guī)定，扣完為止。由考核指標(biāo)可知，農(nóng)村養(yǎng)老保險金的管理不但需要專門報送福利對象的個人信息，還需要每年做指紋采錄（主要是為了避免去世之人繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金），而且要用專門的內(nèi)網(wǎng)登錄信息，否則將有扣分懲罰，這表明農(nóng)村社會治理已高度信息化、專業(yè)化。

伴隨著中國公民生育率的下降，計(jì)劃生育工作已不是基層政府的中心工作。如今的計(jì)生工作主要是服務(wù)群眾，內(nèi)容包括：（1）免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查；（2）完善流動人口相關(guān)信息，信息提交率、反饋率、及時率分別達(dá)80%、100%、100%；（3）國家免費(fèi)藥具發(fā)放率達(dá)95%以上；（4）重慶市人口信息中心FIS 系統(tǒng)的人口和家庭信息工作，戶籍家庭完整率達(dá)96%以上，居住家庭完整率達(dá)85%以上，親緣家庭完整率達(dá)70%以上；（5）計(jì)生政策宣傳工作，村委會每年應(yīng)有4 次以上政策、法規(guī)宣傳①《重慶市桃花區(qū)桃花街道2017年度村（社區(qū)）工作考核辦法》。。如此繁雜而精細(xì)的信息錄入工作貫穿村級工作始終。此類服務(wù)工作并沒有想象中好做。例如青年村民在外結(jié)婚生子或者未婚生子的現(xiàn)象越來越多，免費(fèi)孕前優(yōu)生檢查、家庭信息完整登錄面臨著農(nóng)村人口離散化的難題。魚洞村計(jì)生專干說：“孕前優(yōu)生檢查要求男女雙方都要到位，但很多年輕夫妻并不重視，直到懷了孩子才關(guān)注生育知識；有的人結(jié)婚與否，生娃與否，我們都不知道，都要經(jīng)常問村民組長呢?！雹谠L談對象：魚洞村計(jì)生專干劉JY（1977-，女），訪談地點(diǎn)：魚洞村村委會，訪談時間：2018-07-10，訪談人：魏程琳。

對人口進(jìn)行動態(tài)認(rèn)證是國家最為根本的基礎(chǔ)能力之一，是現(xiàn)代國家有效治理的前提，更是各項(xiàng)社會政策精準(zhǔn)干預(yù)的基礎(chǔ)。在農(nóng)村干部專業(yè)分工深化背景下，鄉(xiāng)土社會信息的分散性、不對稱性和不確定性程度逐漸降低，基層治理精細(xì)化程度不斷提高。

（三）村級行政標(biāo)準(zhǔn)化

農(nóng)村行政工作的數(shù)據(jù)化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化取向，使得村干部變成了名副其實(shí)的信息員，其工作場域從田間炕頭轉(zhuǎn)向服務(wù)大廳。在村兩委服務(wù)大廳中，工作人員有著明確的工作時間、工作流程。更為關(guān)鍵的是，自縣、鄉(xiāng)政府到村委會形成了一套規(guī)范化的工作、考核、評價機(jī)制，村干部變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事員，村級組織有著明確的責(zé)任權(quán)限，村級組織高度行政化。

如下是桃花區(qū)村級便民服務(wù)中心的工作流程圖，便民服務(wù)工作被分為四類：（1）傳遞類：居民表達(dá)和提供的訴求、意見和建議，不屬于服務(wù)中心受理范圍，村服務(wù)中心將及時傳遞給相關(guān)部門處理；（2）咨詢類：村民服務(wù)中心將為居民提供相關(guān)政策的解答咨詢服務(wù)；（3）代辦類：村民將所需資料準(zhǔn)備齊全提交給村委會，村委會工作人員將集中為村民代辦醫(yī)保、社保、低保等證件事務(wù)；（4）即辦類：該類事件主要有蓋章、開證明、領(lǐng)取各類福利或更新信息等事務(wù)。村級組織的職責(zé)逐漸明細(xì)化和制度化，不屬于上級規(guī)定的由村兩委處理的事務(wù)，村干部將不再受理、干預(yù)，而是將之傳遞給上級部門處理，這一現(xiàn)象既是村級組織行政化的表現(xiàn)，也是村級組織行政化的結(jié)果。

圖1 桃花區(qū)村級便民服務(wù)中心工作流程圖

（四）村“兩委”人員專業(yè)分工深化

事實(shí)上，深受國家正式制度和社會制度形塑的村級組織不可能完全行政化。村級組織是適應(yīng)環(huán)境的有機(jī)系統(tǒng)，復(fù)雜多樣的需求創(chuàng)造了一個具有正式和非正式關(guān)系的復(fù)雜系統(tǒng)。田納西河流域管理局（TVA）的草根政策和基于其上的管理行為，促使其在國家和地方利益之間做出某種妥協(xié)①菲利浦·塞爾茲尼克：《田納西河流域管理局與草根組織：一個正式組織的社會學(xué)研究》，李學(xué)譯，重慶大學(xué)出版社，2014年，第5頁。。為獲得社會支持，TVA 創(chuàng)設(shè)了增選機(jī)制，這是一個為避免組織穩(wěn)定、生存受到威脅而吸納新生因素的程序。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村級組織人員分工深化，既是村級組織行政化的結(jié)果之一，也是村級組織自主應(yīng)對基層治理現(xiàn)代化的策略。

村干部不但逐漸職業(yè)化、全職化，而且開始專業(yè)化——村務(wù)分工日益明確，各工作口的專業(yè)知識積累要求越來越高，自上而下的條條部門對村級工作人員的監(jiān)督、考核越來越多。專業(yè)化的網(wǎng)絡(luò)工作系統(tǒng)、專業(yè)化的技術(shù)知識要求以及專業(yè)部門工作人員的微信、QQ交流群，將職業(yè)工作者與其他人區(qū)分開來。知識專業(yè)分工打破了村干部“多面手”式的傳統(tǒng)工作模式，村兩委干部成員逐漸分化為條條部門的職業(yè)人員，他們在村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行“塊塊”整合。工作形式科層化、村干部全職化、服務(wù)分工專業(yè)化是村級組織行政化的核心特征。

顯然，單靠服務(wù)大廳工作人員是無法完成村莊治理任務(wù)的。村級組織人員專業(yè)化分工將村干部分為兩類工作者。一類是主要負(fù)責(zé)服務(wù)大廳各類窗口工作的信息員，一類是主要負(fù)責(zé)服務(wù)大廳之外各類治理事務(wù)的治事員。用專業(yè)術(shù)語講前者是內(nèi)勤、后者是外勤。外勤工作人員所要處理的事務(wù)包括鄰里矛盾糾紛、信訪維穩(wěn)、村民飲用水、道路維修、低保評審等工作，這些工作的突出特點(diǎn)是活動場域主要在田間炕頭，事情較復(fù)雜。下表詳細(xì)展示了魚洞村村干部的職業(yè)分工狀況。

由表1可知，村支部委員、綜合服務(wù)專干、村主任助理的主要工作場域在服務(wù)大廳，主要工作內(nèi)容是信息更新及即時事務(wù)處理；村支部書記和村委會主任則無專業(yè)化的工作內(nèi)容，他們主要負(fù)責(zé)“外勤”，參與上級政府部門的各類會議并負(fù)責(zé)到現(xiàn)場處理各類難題；綜治專干兼具信息員和治事員的角色，一方面要滿足上級部門的信息化要求，一方面還要回應(yīng)村莊治理事務(wù)。魚洞村村干部年齡多在40-50 歲之間，有著豐富的農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)和工作經(jīng)歷，深諳鄉(xiāng)村風(fēng)俗習(xí)慣和人情規(guī)則，能夠滿足基層治理現(xiàn)代化的雙重要求——治理信息化和行政服務(wù)化。

表1 重慶市魚洞村村干部專業(yè)分工一覽表（2018年）

綜合既往研究觀點(diǎn)和當(dāng)下村治實(shí)踐現(xiàn)狀，村級組織行政化的不利影響有三：第一，科層化、專業(yè)化的官僚組織與鄉(xiāng)土社會的不規(guī)則性需求產(chǎn)生錯位，導(dǎo)致農(nóng)民需求無法得到有效解決；第二，村級組織行政化擠壓了基層治理的彈性空間，鄉(xiāng)土社會需要半正式官僚來連接國家正式組織與鄉(xiāng)土社會；第三，村干部工作方式變化（從在田間炕頭做工作到坐辦公室處理事務(wù)）疏離了干群關(guān)系，黨的群眾路線工作有所弱化。不同于既往研究的是，本文提出從基層治理現(xiàn)代化的積極視角看待村級組織行政化現(xiàn)象并探究其內(nèi)在調(diào)適機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，為維持鄉(xiāng)土社會穩(wěn)定、回應(yīng)群眾訴求，鄉(xiāng)村組織有主體性地進(jìn)行了行為調(diào)適和策略應(yīng)對。

三、自治單元下沉：村級組織行政化的結(jié)構(gòu)調(diào)適

基層治理現(xiàn)代化不但要求村級組織的各項(xiàng)工作要存檔留痕，而且要求村務(wù)工作必須流程規(guī)范符合科層制的形式要求①馬克斯·韋伯：《支配社會學(xué)》，康樂，簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第22-24頁。，這無疑拉開了行政人員與鄉(xiāng)村社會的距離。原本作為半正式官僚的村干部、半正式組織的村民委員會“轉(zhuǎn)正”之后，鄉(xiāng)村治理失去了自治的組織基礎(chǔ)。據(jù)課題組在廣東英德市、廣西富川縣、四川成都以及重慶農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以自然村熟人社會為基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)單位較為完整的村民小組成為基層自治的有效單元。

（一）自治單元下沉到村民小組

中國村民自治第一村廣西宜州區(qū)合寨村，便是以自然村為基礎(chǔ)的。以1998年全國人大常委會修訂通過《中華人民共和國村民委員會組織法》為標(biāo)志，行政村成為村民自治的單元。從自治有效角度看，以行政村為基礎(chǔ)開展村民自治遭遇了極大困難和體制性障礙，村級組織行政化抑制了自治實(shí)踐，自治制度難以“落地”，甚至陷于“空轉(zhuǎn)”②徐勇，趙德?。骸墩一刈灾危簩Υ迕褡灾斡行?shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2014 年第4期。。在此背景下，2014年中共中央1號文件提出，探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。

村民自治的最新研究表明，自然村或村民小組是比較合適的自治單元③C.Wei.，&Y.Ding.“Villager Groups and Self-Governance in China：Power，Incentives，and Risk Prevention.”Rural China，18.2（2021）：224-256.。賀海波指出，自然村落較行政村更能保存社區(qū)記憶和建立現(xiàn)代社會關(guān)聯(lián)，在公共品供給、土地產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面更容易形成一致性利益④賀海波：《村民自治的社會動力機(jī)制與自治單元——以湖北秭歸雙層村民自治為例》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第6期。；李永萍、慈勤英指出，川西平原的村民小組依靠自身的組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力，有效回應(yīng)了農(nóng)民在生產(chǎn)生活中的“公益性需求”⑤李永萍，慈勤英：《村民小組：鄉(xiāng)村治理的最小單元》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（人文科學(xué)版）2017年第5期。。吳昊、鄭永君指出，規(guī)則屬性、規(guī)則落地程度與村民自治基本單元具有關(guān)聯(lián)性，以規(guī)則落地單元為自治單元的村莊，通常村民自治的效果更好⑥吳昊，鄭永君：《規(guī)則落地與村民自治基本單元的選擇》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第2期。。

重慶市桃花區(qū)政府雖未明確將自治單元下沉到村民小組，但在村級組織高度行政化的背景下，村民小組實(shí)際承擔(dān)著社會自治功能。當(dāng)?shù)匦〗M自治有著較好的社會基礎(chǔ)與物質(zhì)條件。首先，村民小組與自然村高度重合，自然村基于歷史、文化和家族血緣關(guān)系形成一個熟人社會。內(nèi)部規(guī)則認(rèn)同強(qiáng)，能夠運(yùn)用熟人社會的治理機(jī)制對接現(xiàn)代行政機(jī)制；其次，村民小組在國家行政架構(gòu)中具有明確的政治地位，是一級土地產(chǎn)權(quán)單元和治理單元，具有開展村民自治的政治合法性；第三，村民小組人數(shù)通常在100 人左右（30 戶左右），集體行動規(guī)模適度，村民自治中的內(nèi)部協(xié)商、社會動員、意見集中較容易達(dá)成，集體行動的成本較低；第四，村民的土地、住房、社交、生活利益主要在村民小組或自然村之內(nèi)，在地性和利益關(guān)聯(lián)性使得村民自主自覺參與小組公共事務(wù)，小組治理具有群眾基礎(chǔ)；第五，在重慶農(nóng)村，每個小組不但有1名組長，還有3名小組村民代表，小組擁有獨(dú)立的土地、山林和經(jīng)濟(jì)核算權(quán)，有著集體資產(chǎn)管理權(quán)和使用權(quán)，村民自治具有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2006 年前后以湖北為代表的部分省份開始撤銷村民小組長。但鑒于村民小組治理的重要性，不少省市又逐漸恢復(fù)小組長職務(wù)。2016 年左右，重慶市開始重視村民小組這一治理單位。最重要的表現(xiàn)是小組長的誤工補(bǔ)貼由原來村委會視情況每年補(bǔ)幾百元，轉(zhuǎn)變?yōu)橛煽h財(cái)政統(tǒng)一補(bǔ)貼400 元/月，這大大激發(fā)了村民當(dāng)小組長的積極性。村民小組長由各組村民共同選舉產(chǎn)生，在一定程度上，小組長選舉比村兩委換屆選舉在程序上還要正規(guī)，在競爭上還要激烈，在社會動員程度上還要深入。魚洞村村民委員會明文規(guī)定，如果組長被村民舉報，村委會便會召開小組村民大會，如果三分之二以上的人同意撤銷組長，就會改選新組長。魚洞村村支書說：“去年（2017 年），我村進(jìn)行村民小組長選舉，每個小組能回來的人都回來了，比過年還熱鬧。有的小組還出現(xiàn)了賄選現(xiàn)象?！雹僭L談對象：魚洞村村支書陳SC（1970-，男），訪談地點(diǎn)：魚洞村村委會，訪談時間：2018-07-11，訪談人：魏程琳。這充分說明，村民小組作為完整的社會單元，具有自治的組織社會基礎(chǔ)。

（二）小組內(nèi)部有效治理

在行政村轄區(qū)范圍越來越大，村兩委組織行政化程度越來越高的背景下，作為自治單元的村民小組在鄉(xiāng)村治理體系中的作用愈發(fā)重要。一方面，政府政策傳達(dá)到村級組織，村級組織需要小組長具體執(zhí)行或者宣傳到村民，小組長成為半正式官僚；一方面，撤村并組之后，自然村距離行政服務(wù)中心越來越遠(yuǎn)，留守農(nóng)村的老弱群體更愿意向家門口的小組長反映問題、表達(dá)訴求；第三方面，在村民紛紛外出務(wù)工的流動性社會，小組長成為小組村民各項(xiàng)政策福利的通知人和代辦員②例如替小組村民代辦土地產(chǎn)權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證及退耕還林證等證件。。除了便民服務(wù)更加高效快捷外，村民小組有效治理還體現(xiàn)在有效管理集體資產(chǎn)、精準(zhǔn)提供公共品、有效化解集體行動困境等方面。

個案1：小組公共資產(chǎn)的民主治理。魚洞村17組是個經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的小組，該村民組在2000年時就用移民補(bǔ)償款在區(qū)里購置了兩間商鋪，如今租金已漲到5.5萬元/年。自2005年起，煤碼頭每年給17 組2.1 萬元的污染補(bǔ)償費(fèi)。該組2006 年曾獲得鐵合金廠補(bǔ)償?shù)? 萬元占地污染費(fèi)。如何管好集體資產(chǎn)成為小組治理的一大難題。從實(shí)踐看，17組將公共資金主要用于提供公共品上。例如修路、自來水管維修、環(huán)境衛(wèi)生保潔，小組會務(wù)開支（會務(wù)補(bǔ)貼是5-10 元/人/次）也來源于此。近十年來，17 組除了堅(jiān)持為村民提供以上免費(fèi)服務(wù)外，還在每年年底給每人分100 元到1 000 元的紅利。桃花區(qū)2015 年前后實(shí)行村財(cái)街管、小組財(cái)務(wù)村管的財(cái)務(wù)管理體制，有效地監(jiān)督了村組財(cái)務(wù)，助推小組自治規(guī)范化。

個案2：小組公共品供給中的集體行動達(dá)成。2008 年，魚洞村開始修建村莊公共道路，由于政府財(cái)力有限，從主干道到村民小組的支線道路需村民小組自行修建。當(dāng)時正值國家移民款下發(fā)不久，許多生產(chǎn)隊(duì)利用移民款修了路，得到組民擁護(hù)。然而，一旦讓村民自掏腰包籌錢、出讓土地修路，公共事務(wù)很快陷入集體行動困境。55 歲的彭金花自2001 年起擔(dān)任2 組組長，多年的工作經(jīng)驗(yàn)使她明白“人不是要多大的利益，就是有氣，把氣順了，就沒事了”。2008年修路時，她經(jīng)常入戶動員群眾，對村民說：“我們沒修路，賣豬、賣果都比別村便宜一些”“2006 年，有個村民睡一覺起來發(fā)現(xiàn)自己下半身不能動了，是被人抬著去醫(yī)院的。道路修通之后，救護(hù)車就能直接開進(jìn)來”。在村莊社會，多數(shù)人認(rèn)同是政策執(zhí)行的合法性基礎(chǔ)。各小組通過群眾動員、內(nèi)部利益調(diào)整和人情機(jī)制，克服難關(guān)修建了水泥路，為農(nóng)民生活現(xiàn)代化打下物質(zhì)基礎(chǔ)。第2組通過組長動員，實(shí)行修路占地、修路用款均按人頭平攤的公平原則，順利完成修路的集體行動。

（三）小組長精準(zhǔn)對接農(nóng)民需求

農(nóng)村治理最大的難題在于，超大規(guī)模國家的政權(quán)如何與千家萬戶小農(nóng)打交道?；鶎又卫憩F(xiàn)代化將每家每戶的標(biāo)準(zhǔn)化信息吸收到行政系統(tǒng)，但精細(xì)化治理不只體現(xiàn)在對象信息的獲取和應(yīng)用上，更體現(xiàn)為對治理參與者需求的感知、捕捉和精準(zhǔn)回應(yīng)上。而今，項(xiàng)目資源大幅注入農(nóng)村的同時也遭遇供給與需求錯位的困境，出現(xiàn)治理狀況并未隨著治理資源投入而明顯好轉(zhuǎn)的內(nèi)卷化局面①賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例》，《開放時代》2011年第2期。。將項(xiàng)目資源投放在村民微自治單元上，由村民協(xié)商決定資源的使用方式、用途，將提升治理資源的精準(zhǔn)投放度。例如，四川成都以村民議事會和小組議事會為自治單元，完成村組公共項(xiàng)目的資金使用、施工監(jiān)督、驗(yàn)收和維護(hù)工作，發(fā)揮了基層民主的治理績效。本案例中魚洞村17組村民，堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)收入用于居民福利事務(wù)和小組公共事務(wù)，有效避免了集體行動困境、節(jié)約了行政成本，實(shí)現(xiàn)了公共資源的精準(zhǔn)投放。

在村民紛紛進(jìn)城務(wù)工生活、家族力量逐漸松散、社會規(guī)范有所松弛的背景下，誰能與村民保持日常聯(lián)系并向上傳遞民情民意呢？而今，多數(shù)村干部將絕大部分時間、精力用于完成上級任務(wù)和迎接檢查等工作上。小組干部則在村委工作的推動下走家入戶宣傳、執(zhí)行政策，為村民直接提供服務(wù)。同時，小組長通過紅白喜事中的人情互動、田間勞動合作、日常串門閑聊等媒介，能夠非正式地獲取農(nóng)民家庭的信息，以及他們對政策的感知度、滿意度，向上反饋真實(shí)的基層信息。在微觀具體的行政工作中，村民小組長還要去宣講政策、動員行動，甚至要做出氣筒聽取村民的抱怨。魚洞村2組長說：“我們最基層的小組長挨罵最多，他（農(nóng)民）氣來了，不罵你罵哪個？村干部接觸社員，社員不買他們的賬。村里問我們有沒有困難，我們有困難也要說沒困難，如果你隊(duì)長都覺得有困難，村里就更沒辦法了?！雹谠L談對象：魚洞村小組長彭JH（1962-，女），訪談地點(diǎn)：魚洞村村委會，訪談時間：2018-07-13，訪談人：魏程琳。

村民不買村干部的“賬”，而買小組長的“賬”，充分說明小組長在鄉(xiāng)村治理體系中的結(jié)構(gòu)性功能。在基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，小組長成為精細(xì)捕捉村民實(shí)際情況，精準(zhǔn)反映和提供村民需求的人，村民小組自治成為應(yīng)對村級組織行政化、充實(shí)村民自治的重要機(jī)制。

從治理實(shí)踐看，擁有治權(quán)的村民小組是國家最小治理單元，是國家與社會互動的關(guān)鍵接點(diǎn)，是行政與自治交融的重要場域。簡言之，在組內(nèi)公共資產(chǎn)管理中，組內(nèi)居民通過充分討論來決定集體資產(chǎn)的利用、收益分配等問題，凸顯小組治理的民主性；而在道路修建等公共品供給中，村民小組不但需要通過開會、討論、說服動員群眾，而且需要通過集體決議、公共規(guī)則治理“釘子戶”，以避免“反公地悲劇”現(xiàn)象，凸顯出小組治理的公共強(qiáng)制性；在精準(zhǔn)捕獲村民情緒、態(tài)度和需求時，小組長具有超強(qiáng)的在地性優(yōu)勢，他們與村民在一個村莊空間生活、勞動、社交，使得他們的服務(wù)和影響具有彌散性的效果。由此可見，作為村落地域政治社會共同體，小組治理的民主性、內(nèi)在強(qiáng)制性和在地性特征，能夠有效彌補(bǔ)國家行政權(quán)力運(yùn)行的縫隙。

四、結(jié)論與討論

在國家與社會雙重變奏下，基層治理現(xiàn)代化成為夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)、滿足社會發(fā)展需求的必然趨勢。而以社會治理信息化和服務(wù)型政權(quán)建設(shè)為主要特征的基層治理現(xiàn)代化，加深了村委會組織的行政化程度。原本是“半正式”的村級組織和村干部逐步“去鄉(xiāng)土化”，村干部集中到行政服務(wù)大廳按時上下班、行政服務(wù)要嚴(yán)格按照流程和規(guī)定辦事且需要辦事留痕（文牘化），條條部門對村級工作人員形成系統(tǒng)性監(jiān)督等等。村級組織行政化在提升基層行政服務(wù)效率的同時，也誘發(fā)基層治理彈性降低、標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)與需求錯位、干群關(guān)系松散等問題。

為應(yīng)對村級組織行政化的弊端，村委會組織從兩個方面進(jìn)行了調(diào)適：一是村級組織內(nèi)部的人員專業(yè)化分工，負(fù)責(zé)內(nèi)勤的信息員和負(fù)責(zé)外勤的治事員成功應(yīng)對了基層治理現(xiàn)代化的雙重要求；二是自治單元下沉，擁有公共資源（土地、山林、水塘等）、公共規(guī)則和利益關(guān)聯(lián)的村民小組，成為社會自治的重要單元。村民小組依靠公共資源為村民提供精準(zhǔn)服務(wù)，憑借熟人社會關(guān)系化解集體行動困境，傳統(tǒng)的走家入戶工作模式推動了基層治理精細(xì)化。

學(xué)界對村級組織行政化的態(tài)度總體上持不支持態(tài)度，主要原因是擔(dān)憂村民自治空間遭到行政擠壓。本文從基層治理現(xiàn)代化的中觀視角考察了村級組織行政化的國家因素，指出村級組織行政化是社會治理信息化和服務(wù)型政權(quán)建設(shè)的必然結(jié)果。村級組織行政化并不必然壓縮村民自治空間，關(guān)鍵是能否從制度上協(xié)調(diào)村級行政和村民自治的關(guān)系。隨著“合村并居”“行政村合并”等政策的實(shí)施，行政村的人口規(guī)?？臻g范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，村民在公共事務(wù)中的自治可達(dá)性更弱。從產(chǎn)權(quán)、社會關(guān)系、人口規(guī)模等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)，以村民組或自然村為微自治單元的公共事務(wù)治理展現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力和較高的治理效能。

實(shí)踐表明，凡是小組長職位穩(wěn)定、工作負(fù)責(zé)的小組，其財(cái)務(wù)都會更清晰、利益分配更公平、公共品供給更有力，村級治理總體呈現(xiàn)出積極進(jìn)取狀態(tài)；反之，村級治理會展現(xiàn)出消極怠惰狀態(tài)。作為與村民直接關(guān)聯(lián)的治理單元，村民小組的工作質(zhì)量關(guān)乎社會自治、政府末端治理和國家信息治理的大局，完善村民小組治理的動力結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定小組長的收益預(yù)期，成為推動小組有效治理的關(guān)鍵。同時也應(yīng)防范小組小微腐敗、村組對抗、小組長虛置等妨礙自治功能發(fā)揮的風(fēng)險。

在制度建設(shè)層面，我們有必要充分認(rèn)可村委會的行政化現(xiàn)實(shí)并進(jìn)一步規(guī)范其行政行為，強(qiáng)化其在村組、組組公共事務(wù)上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；同時賦予村民小組或自然村更大的自治權(quán)能（集體經(jīng)濟(jì)權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)），使其承擔(dān)大部分組內(nèi)（或自然村內(nèi)）公共事務(wù)的治理任務(wù)；在村、組之上加強(qiáng)基層黨支部的政治統(tǒng)領(lǐng)能力，塑造良好的行政與自治關(guān)系，切實(shí)完善鄉(xiāng)村治理體系、提升鄉(xiāng)村治理能力。