耦合治理結(jié)構(gòu)：一種現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)
——基于蘇南X鎮(zhèn)的田野經(jīng)驗(yàn)

高萬(wàn)芹，龍 斧

一、從“雙軌政治”到“耦合治理”：現(xiàn)代化視野中的基層治理

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著基層社會(huì)的轉(zhuǎn)型和變遷，基層社會(huì)治理的難度日益增加，如何應(yīng)對(duì)新的治理形勢(shì)成為擺在黨和國(guó)家面前的重大課題。黨的十八屆三中全會(huì)從當(dāng)下國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?；鶎又卫眢w系是國(guó)家治理體系中最基礎(chǔ)和最關(guān)鍵的部分，其改革成效直接影響到國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化。

學(xué)界圍繞如何推動(dòng)基層治理體系現(xiàn)代化開(kāi)展了大量研究，這些研究形成了兩條主要路徑：一是制度路徑下的基層行政建制；二是社會(huì)化路徑下的基層自治變革①②江必新：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月15日，第01版。。制度路徑下的基層治理體系變革研究，即把制度化、正規(guī)化和科層化作為基層治理體系現(xiàn)代化的重要方向③④張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》，上海人民出版社，2007年。，研究重點(diǎn)放在通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)和行政建制來(lái)規(guī)范農(nóng)村基層的治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力體制，構(gòu)建一個(gè)理性化、現(xiàn)代化的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)①②彭澎：《農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的價(jià)值理念與建構(gòu)目標(biāo)》，《湖湘論壇》2015年第1期。。例如，推行村干部職業(yè)化，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織的正規(guī)化管理和科層化建設(shè)③④⑤高萬(wàn)芹：《村干部職業(yè)化的實(shí)踐、后果及其制度監(jiān)控——以南京遠(yuǎn)郊農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期。。但這種過(guò)于強(qiáng)調(diào)通過(guò)科層制度建設(shè)來(lái)加強(qiáng)基層治理能力的方式，也遭到了一些質(zhì)疑。魏小換發(fā)現(xiàn)基層治理制度化水平的提高，并沒(méi)有帶來(lái)高效的制度執(zhí)行力，基層治理很容易演變?yōu)槿狈?shí)質(zhì)內(nèi)容的形式化治理⑥魏小換，吳長(zhǎng)春：《形式化治理：村級(jí)組織性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。。這是因?yàn)榛鶎又卫淼闹贫然窂讲坏扔谥卫砟芰Φ奶嵘?，缺乏相?yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)，很容易造成有制度建設(shè)卻無(wú)制度化能力⑦冷波：《基層規(guī)范型治理的基礎(chǔ)與運(yùn)行機(jī)制——基于南京市W 村的經(jīng)驗(yàn)分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第4期。。李祖佩更是提出通過(guò)制度路徑來(lái)提升基層治理能力，加強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)的方式，并不適合中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)⑧李祖佩：《項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境及其解釋——國(guó)家自主性的視角》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。。

社會(huì)化路徑下的基層治理體系變革，則側(cè)重把非制度化、非正規(guī)化和激活自治作為基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要方向。這一路徑下的研究重點(diǎn)放在理解中國(guó)基層治理面臨的社會(huì)基礎(chǔ)和歷史基礎(chǔ)，深入反思什么是適合中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的基層治理體系。如費(fèi)孝通認(rèn)為傳統(tǒng)時(shí)期的中國(guó)鄉(xiāng)村治理是一種“士紳”模式下的“雙軌政治”（即自上而下的官僚體系和自下而上的地方自治兩軌），國(guó)家沒(méi)有能力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接的正規(guī)化管理，官僚制度一般到縣一級(jí)，國(guó)家依賴士紳在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)地方自治⑨費(fèi)孝通：《中國(guó)士紳》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年。。即使在清末民初，清政府推行政權(quán)下沉，國(guó)家也無(wú)能力實(shí)現(xiàn)正規(guī)化和官僚化，地方社會(huì)還是保持一種“半正式行政”的治理模式⑩賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理的制度選擇》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版）2016年第2期。。地方社會(huì)保持“雙軌政治”或“半正式行政”的治理模式，不僅因?yàn)閲?guó)家缺乏應(yīng)有的社會(huì)基礎(chǔ)和財(cái)政實(shí)力，而且也因?yàn)樗休^強(qiáng)的治理績(jī)效，能防止中央集權(quán)的破壞和基層行政的僵化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有效互動(dòng)?黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第2期。。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，基層治理都難以完全實(shí)現(xiàn)正規(guī)化，必須采取措施保證社會(huì)自治的空間。在理論層面，社會(huì)化路徑下的研究也與西方的“國(guó)家限度理論”、“公民社會(huì)理論”相契合，它有效地反思了單純依靠制度建設(shè)來(lái)加強(qiáng)國(guó)家治理能力的有效性，也意識(shí)到國(guó)家社會(huì)合作共治的必要性?王建生：《西方國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論流變》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第6期。。

表1 基層治理體系現(xiàn)代化的兩種路徑

西方現(xiàn)代化治理理論試圖從國(guó)家和社會(huì)非此即彼的“零和博弈”中走出來(lái)，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)的有效合作來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的治理①韓慶齡：《電商經(jīng)濟(jì)與村落社區(qū)的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2020年，第215-218頁(yè)。。多元主體參與協(xié)商、國(guó)家和社會(huì)合作共治也被認(rèn)為是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，對(duì)提升國(guó)家治理能力具有重要意義②陳家剛：《協(xié)商民主研究在東西方的興起與發(fā)展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2008年第7期。。因此，冷波認(rèn)為應(yīng)該從社會(huì)這一角度出發(fā)，重新審視基層治理體系的變革，提出“雙軌政治”在當(dāng)今社會(huì)的合理性和在國(guó)家社會(huì)之間保留緩沖空間的必要性③冷波：《“雙軌政治”重構(gòu)與村治結(jié)構(gòu)創(chuàng)新——以湖北省秭歸縣“幸福村落建設(shè)”為例》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2018年第3期。。黃杰進(jìn)一步提出現(xiàn)代型治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是“耦合”型的，是正規(guī)化治理和非正規(guī)化治理手段、國(guó)家和社會(huì)力量的相互滲透、嵌入、合作和多重互動(dòng)④黃杰：《耦合治理結(jié)構(gòu)與大國(guó)治理：對(duì)“雙軌政治”的重溫和拓展性解讀》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。?！榜詈稀彼臐B透、嵌入、合作與互動(dòng)關(guān)系也進(jìn)一步拓展了“雙軌政治”在當(dāng)今社會(huì)的內(nèi)涵⑤朱靜輝：《雙重鏈條與耦合治理：社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)分析框架》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。。然而，已有研究對(duì)耦合治理結(jié)構(gòu)的分析遠(yuǎn)不足，對(duì)雙軌政治在當(dāng)今社會(huì)的表現(xiàn)和機(jī)制探索也非常有限。

耦合治理結(jié)構(gòu)既要求國(guó)家力量的下沉，也要求社會(huì)力量的協(xié)作共治，亦需要通過(guò)制度建設(shè)和民主參與機(jī)制的設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的有效合作。然而，現(xiàn)實(shí)的張力在于國(guó)家和社會(huì)的協(xié)作共治很難在實(shí)踐層面落實(shí)，基層治理體系的制度化建設(shè)與基層社會(huì)的自治能力很難相容。實(shí)踐中往往出現(xiàn)一邊倒的情況，要么過(guò)于強(qiáng)調(diào)基層治理體系的制度化和規(guī)范化，國(guó)家的行政力量干預(yù)過(guò)強(qiáng)；要么過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治的重要性，卻沒(méi)有看到鄉(xiāng)村社會(huì)自組織的困境。因此，已有研究在實(shí)踐層面對(duì)耦合治理結(jié)構(gòu)的探索不足，對(duì)如何加強(qiáng)耦合治理結(jié)構(gòu)中行政和自治有效銜接機(jī)制的研究也不充分。

本文在已有研究和全國(guó)各地的調(diào)研實(shí)踐基礎(chǔ)上，以經(jīng)驗(yàn)較為成功的蘇南X鎮(zhèn)為例，來(lái)剖析耦合治理結(jié)構(gòu)中國(guó)家行政力量和社會(huì)自治權(quán)力的有效合作機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)耦合治理結(jié)構(gòu)的建立需要通過(guò)制度和組織體系重塑來(lái)推進(jìn)村級(jí)治理體系行政化改革，同時(shí)激活村民自治，即有效的基層治理需要正規(guī)化的制度建設(shè)，也需要激活村民自治以應(yīng)對(duì)不規(guī)則的村莊社會(huì)。

二、田野呈現(xiàn)：從傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)走向現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)

X 鎮(zhèn)位于蘇州某區(qū)南部，是連結(jié)蘇錫常和杭嘉湖地區(qū)的交通樞紐，總面積135.65 平方公里，總?cè)丝?2.5萬(wàn)人，全鎮(zhèn)轄21個(gè)行政村，7個(gè)社區(qū)。X鎮(zhèn)是一個(gè)典型的工業(yè)重鎮(zhèn)，是中國(guó)紡織織造名鎮(zhèn)。2015 年，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值119.48 億元，完成公共財(cái)政預(yù)算收入6.41億元，財(cái)政實(shí)力雄厚。得益于較為發(fā)達(dá)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，該鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)一體化程度較高，其農(nóng)村地區(qū)不同于傳統(tǒng)以農(nóng)業(yè)為主的村莊，更像是現(xiàn)代城市社區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、外來(lái)人口密集。以Y社區(qū)為例，Y社區(qū)村域面積7.06平方公里，農(nóng)業(yè)用地所剩無(wú)幾，土地主要用來(lái)發(fā)展工業(yè)，入駐企業(yè)300 多家。全村本地人口3 253 人，但外來(lái)人口卻有18 000 余人，遠(yuǎn)超本地人口。由于工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，該村集體收入較高，每年僅地租收入就有200 多萬(wàn)，再加上國(guó)家自上而下的資源和企業(yè)捐助，每年的村級(jí)可支配收入達(dá)300萬(wàn)。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)增加了村級(jí)治理難度。在Y社區(qū)，村級(jí)治理事務(wù)已不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，外來(lái)人口管理、環(huán)境整治、拆違控違、安全生產(chǎn)、出租房整治等行政管理事務(wù)大量增加，提高公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化成為村級(jí)治理事務(wù)的重點(diǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理服務(wù)的內(nèi)容大大減少。另一方面，Y社區(qū)雖已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)型村莊，但也沒(méi)有演變?yōu)檎嬲某鞘猩鐓^(qū)，村莊仍保留非程式化、非規(guī)則性的一面。土地的集體產(chǎn)權(quán)屬性決定了農(nóng)民的利益紛爭(zhēng)仍比較復(fù)雜，農(nóng)民仍按照地方社會(huì)的規(guī)則行動(dòng)，村民小組仍是一個(gè)半熟人社會(huì)。因此，Y社區(qū)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)，既像一個(gè)現(xiàn)代城市社區(qū)，又帶有一些農(nóng)村社區(qū)的特質(zhì)。這也給村級(jí)治理帶來(lái)挑戰(zhàn)，其村級(jí)事務(wù)的復(fù)雜性遠(yuǎn)超出現(xiàn)有村級(jí)組織的治理能力。

面對(duì)上述問(wèn)題，X 鎮(zhèn)所在的地方政府推行了一系列改革，重組現(xiàn)有的基層組織體系，一方面推動(dòng)科層管理，實(shí)施村級(jí)組織行政化改革以適應(yīng)行政管理事務(wù)的增多；另一方面，政府也沒(méi)有將行政建制推行到底，在小組層面保留基層自治空間以應(yīng)對(duì)不規(guī)則的村莊社會(huì)。改革后的基層治理體系在治理主體、治理方式和治理結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出復(fù)合性和耦合性的一面，行政權(quán)與自治權(quán)并行不悖地存在于基層治理實(shí)踐中，從而使該地區(qū)的基層治理體系更能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的治理訴求。

三、雙軌政治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：耦合治理結(jié)構(gòu)的形成

（一）復(fù)合型的治理主體：職業(yè)化村干部與非體制精英的耦合

面對(duì)大量增加的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治事務(wù)，地方政府需要更積極有為的治理主體。因此，X鎮(zhèn)所在地方政府首先從治理主體上進(jìn)行變革，一方面推動(dòng)村干部職業(yè)化改革，以拿薪資的專職村干部代替兼職干部。另一方面，充分吸納鄉(xiāng)村社會(huì)的各種力量，激勵(lì)非體制型精英參與村級(jí)治理。

1. 職業(yè)化村干部

2005 年以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，X 鎮(zhèn)所在地方政府不斷推進(jìn)村干部的職業(yè)化改革，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招聘、面試和調(diào)配，并提高村干部的薪酬待遇，以激勵(lì)他們做好本職工作。改革后，村干部不再是拿誤工補(bǔ)貼的兼職干部，而是拿薪酬的專職干部。以Y 社區(qū)為例，2017 年村書(shū)記一年的工資收入10 萬(wàn)，主任是其九折，主任助理八折，婦女主任和會(huì)計(jì)是七折，這只是每年的基本工資和績(jī)效工資，再加上年終獎(jiǎng)勵(lì)、各種補(bǔ)貼、加班費(fèi)等，收入會(huì)高出2～3萬(wàn)，同時(shí)還有五險(xiǎn)一金。較高的收入和保障可以讓他們專心做村干部。

在提高村干部薪酬待遇的同時(shí)，地方政府開(kāi)始對(duì)他們進(jìn)行正規(guī)化管理。首先，地方政府推行“坐班制”和“考勤制”，要求村干部每天坐班考勤，要求村級(jí)組織周六周日分派人員來(lái)值班。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過(guò)工資績(jī)效改革來(lái)加強(qiáng)對(duì)村干部的激勵(lì)和管控。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核體系中，工資被分為“基本工資”和“績(jī)效工資”兩部分，其中，績(jī)效工資占總工資的一半多。而績(jī)效考核基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各條線部門(mén)根據(jù)村干部完成上級(jí)任務(wù)的情況來(lái)評(píng)分。為進(jìn)一步激勵(lì)村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還為村干部進(jìn)入官僚系統(tǒng)提供渠道，例如村干部可以通過(guò)考試或提拔進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為公務(wù)員。這種方式拓寬了村干部的職業(yè)生涯和政治前途，也讓村干部的角色和身份認(rèn)知發(fā)生了變化。不少村干部覺(jué)得自己是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用的工作人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一部分，他們的主要任務(wù)是處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的行政事務(wù)。村干部這種身份、角色和業(yè)務(wù)中心的轉(zhuǎn)變，淡化了自身作為村民“當(dāng)家人”的意識(shí)。

2. 非體制型精英

與體制內(nèi)職業(yè)化的村干部不同，村莊中還有一部分非體制型精英，他們主要是一些熱心的老黨員、老干部、鄉(xiāng)賢能人、積極分子等，他們?cè)诖迩f社會(huì)中有一定的權(quán)威和聲望，也有一定的積極性參與村莊公共事務(wù)。地方政府和村級(jí)組織意識(shí)到了這部分非體制型精英的重要性，積極動(dòng)員他們參與村級(jí)治理，為他們提供各類榮譽(yù)稱號(hào)和身份符號(hào)，并通過(guò)成立議事小組、監(jiān)督小組、調(diào)解委員會(huì)和文體小組等組織把這部分閑散力量動(dòng)員起來(lái)，給予他們充分參與村莊公務(wù)的權(quán)利。

非體制型精英大都比較空閑，政府和村民對(duì)他們的信任和重視讓他們有較強(qiáng)的榮譽(yù)感和責(zé)任感參與村莊公共事務(wù)。非體制型精英也把自己視為“當(dāng)家人”，反映自下而上的村民訴求，防止職業(yè)化村干部出現(xiàn)以上級(jí)利益為主，卻不顧村民訴求的現(xiàn)象。他們的存在也對(duì)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)形成制衡，能夠代表村民與村干部進(jìn)行協(xié)商。

由此可見(jiàn)，在村級(jí)治理主體重塑方面，地方政府并沒(méi)有因?yàn)橥苿?dòng)村干部的職業(yè)化而忽視對(duì)非體制型精英的吸納，反而比較重視非體制型精英在村級(jí)治理和村民自治中的作用。體制化的村干部與非體制型精英并行不悖地存在于村級(jí)組織體系之中，形成了復(fù)合型的治理主體。在村干部成為體制代言人的同時(shí)，又通過(guò)非體制型精英來(lái)彌補(bǔ)村干部“當(dāng)家人”角色的不足，有效地解決了村級(jí)組織正規(guī)化所帶來(lái)的“自治主體缺失”的問(wèn)題。

（二）綜合型的治理方式：正規(guī)化與非正規(guī)化治理方式的耦合

與復(fù)合型的村治主體相對(duì)應(yīng)，村級(jí)治理方式也同步發(fā)生了重大變化。一方面，村級(jí)治理的行政化色彩越來(lái)越濃，治理方式越來(lái)越正規(guī)化；另一方面，正規(guī)化的治理方式存在邊界和局限，需要非正規(guī)的治理方式介入。

1. 正規(guī)化的治理方式

在村干部尚未職業(yè)化之前，村干部的工作方式并不正規(guī)，很少有文字記錄或記錄較為簡(jiǎn)單。村干部職業(yè)化以后，正規(guī)化管理提上日程，村級(jí)治理逐漸文牘化、程序化和規(guī)范化。現(xiàn)在村干部做任何工作都要有文字備案，大到村級(jí)公共工程、公益事業(yè)、資源分配，小到通知下達(dá)、村民矛盾糾紛調(diào)解等，都要用照片、記錄、簽字等方式來(lái)證明工作的執(zhí)行情況。因此，村級(jí)治理工作變得更為繁瑣，每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都需要大量的表格和文字工作來(lái)證明，上級(jí)要憑這些文字工作來(lái)確定村級(jí)治理的狀況。同時(shí)，村級(jí)組織的自主性和隨意性降低，村干部越來(lái)越“依規(guī)辦事”“依法治理”。任何有關(guān)村級(jí)財(cái)務(wù)的使用和決定都要一級(jí)級(jí)上報(bào)，經(jīng)過(guò)上級(jí)部門(mén)的授意，通過(guò)他們嚴(yán)格的審核才可以執(zhí)行。一些政策任務(wù)的推動(dòng)主要靠講道理、講法律，如果反復(fù)做工作講不通，村干部就只能自我消化或是移交到上級(jí)政府或相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)來(lái)解決，不再運(yùn)用關(guān)系、面子、動(dòng)員群眾等非正式手段。以環(huán)境衛(wèi)生整治為例，村級(jí)組織主要是負(fù)責(zé)公共區(qū)域的垃圾清理工作，農(nóng)戶門(mén)前垃圾主要由農(nóng)戶清掃。但在實(shí)際工作開(kāi)展中，經(jīng)常遇到一些農(nóng)戶不掃門(mén)前垃圾。遇到這種情況，村干部先是給這部分村民反復(fù)講道理講政策。當(dāng)講道理講政策講不通時(shí)，村級(jí)組織往往會(huì)出錢雇人清掃個(gè)別農(nóng)戶門(mén)前的垃圾。當(dāng)不掃門(mén)前垃圾的人越來(lái)越多，超出村級(jí)組織的承受能力時(shí)，村干部們就會(huì)上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面解決，因此，原本一個(gè)清掃垃圾的小事，村干部都會(huì)正規(guī)辦理，最終導(dǎo)致個(gè)人事務(wù)變成政府的責(zé)任。同樣，涉及違搭違建的大事情，村干部只需要走正規(guī)程序，證明自己確實(shí)做了群眾工作，即使村民不執(zhí)行拆違，村干部也可以免責(zé)。因此，村干部在推行工作任務(wù)時(shí)不會(huì)采取強(qiáng)制措施，也很少動(dòng)用人情資源，而是公事公辦。問(wèn)題解決不了就直接報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再動(dòng)員執(zhí)法大隊(duì)或綜合治理中心，由公安或城管等體制力量來(lái)依法解決違搭違建的問(wèn)題。而Y社區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恰好有足夠的財(cái)政實(shí)力來(lái)建立龐大的行政執(zhí)法力量，以支持村級(jí)治理工作。

正規(guī)化和程序化的治理方式造成了村級(jí)治理任務(wù)大增，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出更多的行政和人員力量加入進(jìn)來(lái)。為更好地完成各項(xiàng)行政工作和任務(wù)，村級(jí)組織在擴(kuò)大人員規(guī)模的同時(shí)，也推行專業(yè)化的分工。以Y社區(qū)為例，除了書(shū)記、主任、婦女主任、會(huì)計(jì)等常規(guī)人員，村里還增加了主任助理、聯(lián)隊(duì)會(huì)計(jì)和一個(gè)村務(wù)協(xié)助員，共7 人。主任和書(shū)記統(tǒng)抓全面工作，主任助理主要是協(xié)助主任做好治安管理、環(huán)境衛(wèi)生方面的工作，兼具民政救助和征兵工作。村會(huì)計(jì)主要負(fù)責(zé)村財(cái)務(wù)的工作，兼任黨建和農(nóng)業(yè)服務(wù)方面的事情。婦女主任主要負(fù)責(zé)計(jì)劃生育政策和婦聯(lián)方面的事情，日常在村服務(wù)大廳坐班。村里還招聘了一個(gè)聯(lián)隊(duì)會(huì)計(jì)，專門(mén)負(fù)責(zé)每個(gè)小組的資產(chǎn)管理和農(nóng)保發(fā)放。這樣每個(gè)村干部都直接對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專屬條線部門(mén)，不屬于自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)很少去管。但即使這樣，村委班子成員也明顯感覺(jué)人手不夠，他們需要更多的成員。為更好地推進(jìn)村務(wù)工作，村干部正在向上級(jí)申請(qǐng)擴(kuò)大班子成員，也要求上級(jí)更多條線部門(mén)的行政力量下沉到村，希望進(jìn)一步壯大村級(jí)組織的正規(guī)化力量來(lái)應(yīng)對(duì)繁雜的村級(jí)事務(wù)。

2. 非正規(guī)化治理方式的運(yùn)用

正規(guī)化的治理方式雖然能夠應(yīng)付不斷增加的行政任務(wù)，尤其體現(xiàn)在外來(lái)人口管理、環(huán)境整治、出租房整治等任務(wù)方面，但村莊中還有一些治理事務(wù)，需要?jiǎng)佑梅钦?guī)的治理方式來(lái)解決。首先，在一些私人矛盾糾紛領(lǐng)域，需要?jiǎng)訂T小組長(zhǎng)、家族權(quán)威和鄉(xiāng)村精英等鄉(xiāng)村內(nèi)部的非正式權(quán)威資源。在這一問(wèn)題上，村干部會(huì)先去做調(diào)解工作，但一般難以調(diào)解下來(lái)，他們更多的依賴小組長(zhǎng)、四鄰親戚、家族權(quán)威以及一些村莊社會(huì)聲望較高的民間權(quán)威去做工作。在涉及核心利益時(shí)，鄉(xiāng)土社會(huì)的人情面子資源和非正式的規(guī)則是化解村民利益糾紛的有效資源。如在宅基地糾紛上，有些村民出于風(fēng)水意識(shí)在建造房屋時(shí)故意建高，擋住鄰里的風(fēng)水。在法律層面，村民在自己宅基地上的建房行為只要不違法，別人無(wú)權(quán)干涉。但從民間社會(huì)信仰和鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)則層面，這一行為并不符合地方規(guī)范。這時(shí)村級(jí)組織就需要熟悉地方規(guī)范的民間權(quán)威來(lái)調(diào)解雙方的矛盾。矛盾中的雙方出于地方社會(huì)的人情面子和鄉(xiāng)村社會(huì)輿論規(guī)則壓力，會(huì)在民間權(quán)威的調(diào)解下遵循地方社會(huì)的建房共識(shí)，從而有效化解矛盾。

其次，在公共品供給和建設(shè)方面，村級(jí)組織可以大量運(yùn)用非正式手段來(lái)解決公共品建設(shè)中的最后一公里問(wèn)題。公共品最后一公里問(wèn)題涉及到村民需求偏好的表達(dá)、項(xiàng)目的供給順序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案的確定、村民利益訴求的調(diào)解以及釘子戶的治理等，這些問(wèn)題涉及到村民的核心利益，存在諸多制約因素。以Y 社區(qū)修建公共廣場(chǎng)時(shí)產(chǎn)生的釘子戶問(wèn)題為例，Y社區(qū)某小組想建一個(gè)公共廣場(chǎng)作為本組的休閑活動(dòng)場(chǎng)所，但是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，有一戶因?yàn)檎嫉匮a(bǔ)償不滿意不同意修建。為解決釘子戶問(wèn)題，村干部和村民代表會(huì)通過(guò)不斷開(kāi)群眾會(huì)來(lái)動(dòng)員普通村民形成利益共識(shí)，利用村莊社會(huì)的輿論壓力來(lái)約束此釘子戶。村干部雖然拿這一戶人家沒(méi)有辦法，但普通村民則有很多的手段，他們通過(guò)人情斷交、負(fù)面輿論評(píng)價(jià)，甚至是不讓其從家門(mén)口通過(guò)等非正式手段來(lái)制約釘子戶。面對(duì)村民的非正式懲罰，這戶人家逐漸感受到壓力，最后在一個(gè)村莊精英的調(diào)解下同意修建。

再次，在村集體資產(chǎn)和資源的使用、村級(jí)利益分配以及村級(jí)財(cái)務(wù)的運(yùn)作方面需要非正式的村民參與和監(jiān)督。村級(jí)組織需要專門(mén)成立理財(cái)小組來(lái)監(jiān)督村務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，每年也要公布村級(jí)財(cái)務(wù)的收支情況，組織村民代表、小組長(zhǎng)、理財(cái)小組等就村集體資金的使用進(jìn)行民主商議，并制定詳細(xì)的使用規(guī)則，形成統(tǒng)一的分配意志和方案。例如，在民主決議下，村民自我決定將村集體收入用來(lái)進(jìn)行村莊建設(shè)和福利分配，具體如何建設(shè)，如何分配，都是在村民的充分參與和討論下進(jìn)行的。如果內(nèi)部產(chǎn)生爭(zhēng)議，村民會(huì)按照地方社會(huì)的共識(shí)、規(guī)范和道德人情來(lái)解決爭(zhēng)議，形成共識(shí)，打消個(gè)別人的不滿，從而更好地化解利益和資源分配的問(wèn)題。

（三）雙重組織架構(gòu)再造：行政單元與自治單元的耦合

1. 行政力量下沉

為實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的正規(guī)化，地方政府還會(huì)進(jìn)行條塊整合，推動(dòng)行政管理力量和權(quán)力的下沉。X鎮(zhèn)所在的地方政府建立了以“社會(huì)綜合治理中心”為核心的大聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，“社會(huì)綜合治理中心”由兩個(gè)核心部分——“網(wǎng)格中心+智慧平臺(tái)”構(gòu)成?！熬W(wǎng)格中心”主要是整合公安、城管、環(huán)保、安檢和食藥監(jiān)等部門(mén)的力量，組成專門(mén)的線下平臺(tái)，處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的綜合治理事務(wù)。網(wǎng)格中心除了少量正式編制的公務(wù)員，其他都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用的“網(wǎng)格巡查員”。網(wǎng)格巡查員的主要任務(wù)是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各條線布置的任務(wù)下村進(jìn)行檢查和反饋，并形成任務(wù)單（各個(gè)村任務(wù)的完成情況）。X 鎮(zhèn)總共有70 多名“網(wǎng)格巡查員”，分配到每個(gè)村差不多3～4名網(wǎng)格巡查員。“智慧平臺(tái)”是一個(gè)技術(shù)平臺(tái)，平臺(tái)管理員要把網(wǎng)格巡查員反饋上來(lái)的信息和任務(wù)單統(tǒng)一錄入到智慧平臺(tái)上，然后再由平臺(tái)管理員進(jìn)行統(tǒng)一歸類，并把不合格的任務(wù)單返回到村莊，由村干部進(jìn)行處理。

線上線下平臺(tái)的建立把行政管理力量直接下沉到村一級(jí)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的直接管理、督促和協(xié)助。納入網(wǎng)格管理體系的村級(jí)組織要按時(shí)完成上一級(jí)布置的行政任務(wù)。網(wǎng)格員每天都會(huì)在村莊中巡視，監(jiān)督村級(jí)組織是否在認(rèn)真執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的行政事務(wù)，如安全隱患、違建違搭、環(huán)境衛(wèi)生等，并將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題拍照上傳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“智慧平臺(tái)”，形成任務(wù)單。再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的智慧平臺(tái)管理員，按照屬地管理的原則，把任務(wù)單分配到各個(gè)村來(lái)解決。村里有及時(shí)完成這些任務(wù)單的期限和要求，因此村一級(jí)收到任務(wù)單后要立馬去處理，處理完成以后，網(wǎng)格員還要檢查驗(yàn)收，拍照上傳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)智慧平臺(tái)管理員進(jìn)行審核通過(guò)以后，才可以結(jié)案。有了第三方做檢查，村干部就只能盡心盡力地完成上級(jí)任務(wù)。為了監(jiān)督網(wǎng)格員是否認(rèn)真履職，地方政府還通過(guò)GPS定位技術(shù)和無(wú)人機(jī)巡查等技術(shù)手段來(lái)檢查網(wǎng)格員，這實(shí)際上就是地方政府通過(guò)條線資源的下沉和技術(shù)監(jiān)控手段來(lái)推動(dòng)村級(jí)組織完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)。

除了監(jiān)督，社會(huì)綜合治理中心的另一作用是利用自身的行政力量和資源，協(xié)助村干部完成村級(jí)治理工作。如一些行政任務(wù)單純依靠村級(jí)組織的力量確實(shí)難以完成，通過(guò)平臺(tái)反饋到綜合治理中心后，綜合治理中心就會(huì)聯(lián)動(dòng)各條線的行政執(zhí)法力量介入，協(xié)助村級(jí)組織完成任務(wù)。特別是針對(duì)環(huán)境整治、拆違工作、企業(yè)安全生產(chǎn)的檢查等，往往需要專業(yè)執(zhí)法力量和技術(shù)人員介入。此外，地方政府還逐漸學(xué)習(xí)和借鑒一些地方的經(jīng)驗(yàn)，如下沉第一書(shū)記和體制內(nèi)干部力量等加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的行政配置①余練：《制度設(shè)置、權(quán)責(zé)分配與運(yùn)行邏輯：對(duì)當(dāng)前兩類駐村干部制度的比較》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2021年第4期。。因此，行政力量的下沉進(jìn)一步擴(kuò)充了村級(jí)組織的行政權(quán)力，村干部可以更加方便地利用科層體制的力量和資源來(lái)開(kāi)展治理工作。

2. 自治單元下沉

與行政力量下沉相對(duì)應(yīng)，村級(jí)組織還在自治組織層面進(jìn)行變革，逐漸把一些公共事務(wù)交由小組處理，由小組來(lái)開(kāi)展自治，實(shí)現(xiàn)村民自治單元從村一級(jí)到小組一級(jí)的下沉。小組長(zhǎng)是兼職干部，補(bǔ)貼十分低，但因?yàn)樾〗M長(zhǎng)是村民推選的，被認(rèn)為是村民利益的代表和小組內(nèi)部的當(dāng)家人。小組內(nèi)部就小組公共事務(wù)進(jìn)行自我協(xié)商和自我管理。在面臨上級(jí)的行政任務(wù)時(shí)，小組長(zhǎng)會(huì)選擇性地配合和執(zhí)行，也會(huì)為了維護(hù)小組的利益與村干部進(jìn)行抗衡。例如Y 社區(qū)2 組的小組長(zhǎng)就曾為了小組村民土保換社保的問(wèn)題而與村干部作斗爭(zhēng)，帶領(lǐng)小組成員去政府上訪。小組內(nèi)部還有若干積極分子，他們往往是村民代表、議事會(huì)成員等，經(jīng)常與小組長(zhǎng)一起共商內(nèi)部事務(wù)，一起推動(dòng)小組內(nèi)部的公共事務(wù)。

此外，村兩委以小組為單位來(lái)進(jìn)行公共品的供給和項(xiàng)目資源的管理。公共品的建設(shè)牽涉到土地及地面附屬物的損失賠償時(shí)，由村一級(jí)來(lái)協(xié)調(diào)往往會(huì)因?yàn)閭€(gè)別人不同意而導(dǎo)致公共品難以落地。為順利推進(jìn)公共品的建設(shè)，村一級(jí)把決定權(quán)交給小組。小組是一個(gè)統(tǒng)一的利益單元，有相似的公共品訴求，有熟人社會(huì)的資源，還有一些非正式的懲罰方式，這些都可以促成小組成員達(dá)成集體行動(dòng)。

惠農(nóng)資源也是以小組為單位進(jìn)行分配?；蒉r(nóng)資源既涉及到低保、低保邊緣、五保等篩選性的資源，也涉及到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等普惠性的福利。其中，篩選性的惠農(nóng)資源關(guān)系到村民公平正義感的滿足，往往因?yàn)檫x擇標(biāo)準(zhǔn)模糊或?qū)嶋H測(cè)量困難而容易引發(fā)村民之間的矛盾和不滿，因此，惠農(nóng)資源分配需要十分細(xì)致的工作，也需要強(qiáng)有力的民主監(jiān)督。村干部在核查人選時(shí)，必須進(jìn)行實(shí)地考察，征求村民的意見(jiàn)。一般由各個(gè)小組先進(jìn)行調(diào)查、分配和推選，通過(guò)小組會(huì)議或其他形式將標(biāo)準(zhǔn)和政策宣傳到位，讓大家都能知曉和參與，防止一些猜疑和不滿情緒的產(chǎn)生，再進(jìn)行小組內(nèi)部公開(kāi)推選。小組成員之間比較熟悉，誰(shuí)符合誰(shuí)不符合能一目了然，公開(kāi)推選的人員也比較準(zhǔn)確。小組公開(kāi)推選產(chǎn)生的名單會(huì)拿到村一級(jí)進(jìn)行核查，核查以后，村級(jí)組織再組織村民大會(huì)或村民代表大會(huì)進(jìn)行公開(kāi)篩選，最后村級(jí)組織再把大會(huì)上通過(guò)的名額單上交上一級(jí)單位進(jìn)行審查。在這中間，小組內(nèi)部民眾的參與和協(xié)商決定是非常重要的一環(huán)，也是獲得村民信服的關(guān)鍵。

（四）體制內(nèi)監(jiān)控：行政力量與自治力量的耦合

村干部的職業(yè)化和行政力量的下沉不可避免帶來(lái)村級(jí)組織的行政化和官僚化，導(dǎo)致村干部“當(dāng)家人”意識(shí)不足。為抵消村級(jí)組織行政化和官僚化所帶來(lái)的問(wèn)題，地方政府在吸納社會(huì)力量和保留村民自治空間的同時(shí)，也設(shè)置了一些制度措施。最主要是建立12345 熱線平臺(tái)和完善信訪體制，為農(nóng)民提供一個(gè)自下而上反映訴求的平臺(tái)。特別是12345 熱線的建立，讓村民能夠及時(shí)地把利益訴求反映到上一級(jí)政府。12345 熱線不是一個(gè)形式化的制度設(shè)置，而是一個(gè)切實(shí)發(fā)揮功能的技術(shù)監(jiān)督平臺(tái)。在地方政府的大力貫徹下，12345 熱線與“屬地管理”、社會(huì)綜合治理中心等體制掛鉤，省市區(qū)縣可以憑借12345平臺(tái)反映上來(lái)的信息監(jiān)督鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的行為，即村民通過(guò)12345熱線把自身的利益訴求反映到上級(jí)政府，上級(jí)政府再通過(guò)屬地責(zé)任制督促鄉(xiāng)村兩級(jí)去解決村民問(wèn)題。這一復(fù)雜制度設(shè)置把居民反映上來(lái)的事情變?yōu)猷l(xiāng)村兩級(jí)必須解決協(xié)調(diào)的工作，上級(jí)政府可以督促鄉(xiāng)村兩級(jí)解決農(nóng)民的訴求。因此，12345熱線變?yōu)樯霞?jí)監(jiān)督和督促鄉(xiāng)村兩級(jí)解決村民訴求的機(jī)制和渠道。

如果村民對(duì)12345熱線平臺(tái)的處理不滿意，還可以通過(guò)信訪體制直接表達(dá)自己的訴求。信訪的方式與12345熱線的迂回不同，信訪是農(nóng)民直接向基層政府機(jī)關(guān)施壓，甚至繞過(guò)一些技術(shù)平臺(tái)和基層政府直接向更高層級(jí)的政府施壓。上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)接到上訪案例后直接對(duì)基層政府施壓，在施壓的同時(shí)也督促村干部積極作為。這些技術(shù)監(jiān)督體系打破了行政和自治的邊界，基層行政過(guò)于僵化的問(wèn)題或村民自治解決不了的事務(wù)，可以通過(guò)制度內(nèi)的監(jiān)控體制加以解決。某種程度上，這種機(jī)制設(shè)置是通過(guò)政府和社會(huì)的直接對(duì)接共同督促基層干部回應(yīng)群眾需求。而村干部在回應(yīng)群眾訴求的時(shí)候，往往發(fā)現(xiàn)行政力量的缺陷和不足，不得不采取村民自治的方式來(lái)解決。例如，村民之間的宅基地糾紛歷史成因比較復(fù)雜，往往有很多模糊地帶，行政手段多是無(wú)效，村干部容易放手不管。但村民反映到12345 平臺(tái)以后，村干部就不得不回應(yīng)，他們會(huì)想方設(shè)法利用各種非正式資源來(lái)解決問(wèn)題，一方面利用村莊社會(huì)的關(guān)系和人情面子資源，另一方面通過(guò)小組內(nèi)部協(xié)調(diào)來(lái)化解雙方的矛盾。

綜上，體制內(nèi)監(jiān)控平臺(tái)和機(jī)制的建立讓村級(jí)組織行政化和官僚化所帶來(lái)的問(wèn)題有了制度化的解決方式。這些監(jiān)督機(jī)制也建立了村民自治和村級(jí)組織行政化的銜接渠道，促使村級(jí)組織通過(guò)村民自治的方式去解決一些民生事務(wù)。因此，地方政府一方面推動(dòng)行政事務(wù)與自治事務(wù)不斷劃清界限，另一方面也通過(guò)一些額外的機(jī)制設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)行政與自治的耦合，推動(dòng)村級(jí)組織不斷回應(yīng)村民訴求。

四、雙軌政治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型何以可能：耦合治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的基礎(chǔ)

在Y 社區(qū)的治理實(shí)踐中，一方面行政化趨勢(shì)加強(qiáng)，另一方面村民自治的空間并沒(méi)有消失，國(guó)家行政力量和社會(huì)力量在解決村級(jí)公共事務(wù)中既相互配合，又各有邊界，行政和自治耦合于村級(jí)治理當(dāng)中。之所以出現(xiàn)這種情況，與當(dāng)?shù)卮寮?jí)治理的基礎(chǔ)和條件有關(guān)。

（一）在村精英是耦合治理結(jié)構(gòu)的人力基礎(chǔ)

豐富的人力資源，尤其是在村精英是X 鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)開(kāi)展治理的重要資本。X 鎮(zhèn)位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度高的蘇南地區(qū)，大部分農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)基本消失，工商業(yè)機(jī)會(huì)較多，一些青壯年精英不用外出就能獲得較好的生活來(lái)源。同時(shí)，蘇南地區(qū)社會(huì)保障體系較為完善，大部分在村的老人都有社保（主要是土地?fù)Q社保），這就導(dǎo)致村莊中有大量的鄉(xiāng)村精英鄉(xiāng)賢“在場(chǎng)”。精英鄉(xiāng)賢晚年退休后，大都會(huì)在村莊中居住生活。這部分精英鄉(xiāng)賢利用閑暇時(shí)間關(guān)心村莊公共事務(wù)，既有榮譽(yù)感，也能切實(shí)維護(hù)自身利益。這些人力基礎(chǔ)也是現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)與中西部空心化農(nóng)村社區(qū)的重要區(qū)別。

精英鄉(xiāng)賢主要以非體制型精英的身份存在，即村莊中的退休老干部、老黨員、積極分子、致富能手、企事業(yè)單位退休人員等變?yōu)榇迕竦拇匀?。他們?cè)趯?duì)接政府，實(shí)現(xiàn)行政和自治的有效耦合方面發(fā)揮了潤(rùn)滑作用，也是推動(dòng)村民自治的關(guān)鍵力量。特別是在小組自治中，小組作為一個(gè)半熟人社會(huì)，其內(nèi)部的互動(dòng)比村一級(jí)要頻繁，傳統(tǒng)的人情面子資源和村規(guī)民約相對(duì)濃厚，更易于非體制型精英發(fā)揮作用。非體制型精英也有一定的熱情和動(dòng)力參與村莊公共事務(wù)。在這些非體制型精英的帶領(lǐng)下，村級(jí)內(nèi)部的治理活力容易被激活。

除了非體制型精英，村干部的職業(yè)化改革也誕生了不少體制內(nèi)精英。地方政府較好的政策待遇和保障讓一些村莊精英有動(dòng)力專心做村干部。此外，村莊也吸引了一部分新鮮血液的注入，一些優(yōu)秀人才、年輕大學(xué)生畢業(yè)以后愿意留在村委工作，這些精英的留存解決了農(nóng)村地區(qū)人才流失和后備干部不足的困境。同時(shí)，地方政府通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)的方式提高了干部工作的積極性，并促使他們提供更專業(yè)的服務(wù)。

（二）財(cái)政收入和集體資金是耦合治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

X 鎮(zhèn)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)行政與自治的耦合，離不開(kāi)本地雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做保障。X 鎮(zhèn)位于蘇南地區(qū)，屬于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊區(qū)域，地理位置優(yōu)越，本地工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入較高，再加上地方政府的財(cái)政支持，足夠支撐起村級(jí)組織行政化改革和治理的成本。X鎮(zhèn)基層治理體系的現(xiàn)代化改革，主要表現(xiàn)為通過(guò)復(fù)雜的制度建設(shè)和精細(xì)化的技術(shù)來(lái)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的管理。地方政府一方面通過(guò)村干部職業(yè)化等措施激發(fā)村治主體的積極性，把村級(jí)組織變?yōu)榭茖庸倭朋w系的一部分；另一方面，又通過(guò)行政力量的下沉來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的直接管理。這就意味著原本屬于村民自治的事務(wù)需要政府來(lái)承擔(dān)，村莊社會(huì)的管理更多依賴國(guó)家的政策法規(guī)、行政力量和財(cái)政資源，依賴科層官僚體系內(nèi)部的運(yùn)作。因此，X 鎮(zhèn)基層組織體系的變革實(shí)際上是用一種正規(guī)的科層管理模式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的簡(jiǎn)約治理模式，復(fù)雜的治理模式必須要有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)支撐，而X 鎮(zhèn)所在的地方政府則具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)支撐復(fù)雜制度的落地。

此外，村集體收入則是村民自治發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是村民自治沒(méi)有被行政化改革擠壓掉的關(guān)鍵。蘇南地區(qū)村集體企業(yè)發(fā)達(dá)，即使在90 年代末企業(yè)改制以后，招商引資的政策依然保留了地方工業(yè)發(fā)展的活力。大量民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)入駐農(nóng)村地區(qū)，土地被政府征用來(lái)發(fā)展工業(yè)，村集體收入也由企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入轉(zhuǎn)變?yōu)榈刈馐杖擘?0 年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，該鎮(zhèn)的集體土地普遍被政府征收上去，但政府并沒(méi)有將征用土地的資金以及以地租形式返還的資金發(fā)給農(nóng)戶（農(nóng)戶享有跟城市居民一樣的社保保障），而是返還到村集體，作為村集體收入。。在X 鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在規(guī)劃工業(yè)園的時(shí)候，統(tǒng)一分配工業(yè)園區(qū)占地面積，盡量保障每一個(gè)村都能分配到一定面積的地租，保障每個(gè)村都有地租收入。因此，X鎮(zhèn)大部分村莊都有村集體收入，且收入較高，如Y社區(qū)作為一個(gè)普通村莊，每年的村集體租金收入就有100～200萬(wàn)。

這部分自主支配的資金極大地激發(fā)了村民參與村級(jí)治理的熱情。村集體收入事關(guān)每個(gè)村民的切身利益，圍繞村集體收入的分配和使用，村民積極開(kāi)展民主協(xié)商討論。村級(jí)組織和村民小組也可以利用這部分資金來(lái)開(kāi)展公共品建設(shè)。村組干部也有資源和能力跟村民進(jìn)行談判協(xié)商和利益調(diào)解，并在協(xié)商調(diào)解中解決村民的利益訴求。在此過(guò)程中，村組干部也容易與村民建立感情聯(lián)系，積累自身的權(quán)威，從而使村莊治理能力得到提升。如果沒(méi)有這部分自主支配的物質(zhì)資源，村民自治可能因?yàn)槿狈\(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而淪為一種形式，村級(jí)治理極有可能被村級(jí)行政化改革擠壓。因此，這部分自主支配的村集體收入是耦合治理結(jié)構(gòu)中必不可少的物質(zhì)保障。

（三）雙重組織架構(gòu)是耦合治理結(jié)構(gòu)的組織基礎(chǔ)

改革以后，村級(jí)組織內(nèi)部建立起雙重組織架構(gòu)，雙重組織架構(gòu)是耦合治理結(jié)構(gòu)有效發(fā)揮作用的組織基礎(chǔ)。它既劃分了村組之間的權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)了行政事務(wù)和村民自治事務(wù)的分離，又設(shè)置一定的機(jī)制和渠道，防止村級(jí)組織的行政化和官僚化，推動(dòng)行政力量和社會(huì)力量的合作。首先，雙重組織架構(gòu)推動(dòng)了村級(jí)組織權(quán)責(zé)利的重新匹配，地方政府通過(guò)村干部職業(yè)化的改革和行政力量的下沉，充實(shí)村級(jí)組織的權(quán)限，保證村級(jí)組織在治理資源和能力上達(dá)到一線行政組織的水平。村級(jí)組織可以利用國(guó)家資源和行政力量直接進(jìn)行管理和服務(wù)，從而應(yīng)對(duì)社區(qū)不斷增長(zhǎng)的行政管理事務(wù)需求。

與之對(duì)應(yīng)，雙重村級(jí)組織架構(gòu)保留了村民自治的空間，避免出現(xiàn)村一級(jí)過(guò)于行政化而導(dǎo)致村民利益訴求難以滿足的情況。村民小組作為一級(jí)自治單元沒(méi)有被行政化，而是賦予一定的參與權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村民可以圍繞村集體收入、項(xiàng)目資源和福利分配充分開(kāi)展村民自治。村干部也可利用小組長(zhǎng)、老黨員和村民代表等體制外精英來(lái)開(kāi)展小組自治。小組內(nèi)部圍繞一些事關(guān)農(nóng)民利益的公共事務(wù)展開(kāi)協(xié)商、討論，從而有效處理一些適宜村民自決的事務(wù)?？傊寮?jí)治理事務(wù)的綜合性和復(fù)雜性需要耦合型的治理機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)，村級(jí)組織既要加強(qiáng)行政管理和公共服務(wù)的能力，建立正規(guī)化的科層管理方式，也要采取靈活的自治方式，在行政權(quán)和自治權(quán)的耦合和互動(dòng)中應(yīng)對(duì)基層治理的難題。

（四）技術(shù)監(jiān)控體系是耦合治理機(jī)構(gòu)的制度基礎(chǔ)

制度供給是耦合治理機(jī)制形成的關(guān)鍵變量，在促進(jìn)行政與自治的互動(dòng)與耦合中發(fā)揮著重要作用。地方政府配套了一系列的制度措施將村級(jí)行政與村民自治打通，主要是利用技術(shù)監(jiān)控手段，實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織的監(jiān)督。社會(huì)綜合治理中心、12345熱線和信訪體制等制度措施，一方面強(qiáng)化了村級(jí)組織的行政管理職能，推動(dòng)村級(jí)治理的行政化，另一方面不斷打破行政邊界，加強(qiáng)與基層社會(huì)的直接聯(lián)系，促使村級(jí)組織對(duì)民負(fù)責(zé)。

有了這些制度設(shè)置和技術(shù)化的監(jiān)控手段，地方政府在基層就有了觸角，方便了解底層民眾的訴求和基層社會(huì)的治理狀況。當(dāng)村級(jí)組織因過(guò)度僵化和官僚化而忽略農(nóng)民的利益時(shí)，農(nóng)民就可以越過(guò)基層組織將自身的訴求直接反映到上級(jí)。上級(jí)政府便可以督促和糾偏基層政權(quán)的一些行為。因此，在基層組織不斷行政化的同時(shí)，地方政府也能通過(guò)制度的自我糾偏來(lái)改善基層治理出現(xiàn)的問(wèn)題，并把農(nóng)民的利益訴求按照“屬地管理”的原則統(tǒng)一分配到各個(gè)基層組織，促使他們對(duì)民負(fù)責(zé)。在對(duì)民負(fù)責(zé)時(shí)，基層組織難以官僚化地處理問(wèn)題，只能綜合各種手段和方式去解決村民的訴求，進(jìn)一步改善村級(jí)治理出現(xiàn)的問(wèn)題。綜上，X鎮(zhèn)的治理體系改革實(shí)際上是通過(guò)體制內(nèi)自我監(jiān)控的方式推動(dòng)村級(jí)行政與自治的耦合，促進(jìn)村級(jí)組織在底層民眾訴求和地方政府行政訴求之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，解決基層行政過(guò)于僵化和行政工作人員過(guò)于官僚化的問(wèn)題。

圖1 耦合治理結(jié)構(gòu)的再造及基礎(chǔ)

五、結(jié)語(yǔ)

X 鎮(zhèn)的治理實(shí)踐表明，村級(jí)行政和村民自治耦合于村級(jí)治理當(dāng)中。耦合治理結(jié)構(gòu)的建立一方面能應(yīng)對(duì)社區(qū)轉(zhuǎn)型中不斷增加的行政事務(wù)，另一方面也能以村民自治的方式來(lái)回應(yīng)村民的利益訴求。耦合治理結(jié)構(gòu)是基層治理體系不斷變革的結(jié)果：包括復(fù)合型治理主體和綜合型治理方式的運(yùn)用，雙重組織架構(gòu)和體制內(nèi)監(jiān)控體系的建立。耦合治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于推動(dòng)村級(jí)治理行政化改革的同時(shí)，保留小組內(nèi)部的村民自治，實(shí)現(xiàn)行政與自治的耦合。

地方政府推動(dòng)基層治理體系的變革，建立耦合治理結(jié)構(gòu)并不是自然而然的結(jié)果，而是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治基礎(chǔ)密切相關(guān)，其中經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是基本保障。X鎮(zhèn)位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府進(jìn)行治理體系變革的一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力雄厚。這為村干部職業(yè)化和村級(jí)組織行政化提供了物質(zhì)保障。另一方面，得益于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，X鎮(zhèn)各村村集體收入豐厚，為小組開(kāi)展自治提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。有了這部分集體收入，村民參與村級(jí)治理的熱情大增，村干部可以就村民的利益訴求開(kāi)展集體行動(dòng)和公共服務(wù)，村民自治能力也得到提升。這也是村級(jí)組織在不斷行政化趨勢(shì)下依然能夠保持村民自治活力的重要原因。

與此同時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)豐富的人力資源也成為耦合治理結(jié)構(gòu)形成的重要原因。一方面，發(fā)達(dá)的地方經(jīng)濟(jì)和充足的就業(yè)機(jī)會(huì)保障了大量的精英在村生活，這部分精英無(wú)論是體制內(nèi)精英還是非體制精英，都在村級(jí)治理中發(fā)揮了重要作用。另一方面，村干部職業(yè)化和行政力量的吸納，吸引了大量的大學(xué)生、優(yōu)秀人才參與村級(jí)治理，不斷優(yōu)化村干部的年齡結(jié)構(gòu)和文化水平。除了上述基礎(chǔ)，地方政府還通過(guò)組織變革與制度供給來(lái)保證行政權(quán)與自治權(quán)之間的耦合，包括建立雙重組織架構(gòu)以確保村級(jí)行政與村民自治在各自的空間運(yùn)行。同時(shí)，地方政府建立技術(shù)監(jiān)控體系，推動(dòng)行政與自治的互動(dòng)，保證政府自上而下提供的服務(wù)與自下而上的村民訴求相對(duì)接。X鎮(zhèn)治理體系的變革適應(yīng)了村級(jí)治理事務(wù)多元性和復(fù)雜性的需要，對(duì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村地區(qū)，特別是一些現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的改革實(shí)踐具有重要的參考價(jià)值。