自治行政化：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后的鄉(xiāng)村治理趨勢
——基于珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的研究★

杜園園，蘇柱華，方晨宇

一、問題的提出

從2013年到2021年，連續(xù)9年“中央一號文件”提到要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，2022 年“中央一號文件”提出鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果。2019 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，按期完成全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。隨著中央文件對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)定的不斷強化，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革已成為近幾年農(nóng)村改革的主旋律。

受市場影響程度不同，東、中、西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式和農(nóng)民生計模式存有差異，集體產(chǎn)權(quán)的深化改革需要解決不同村莊的現(xiàn)實問題。例如，對于依然還有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和農(nóng)村來說，集體產(chǎn)權(quán)改革迫切需要解決土地細(xì)碎化帶來的連片規(guī)模生產(chǎn)困境；對沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言，集體產(chǎn)權(quán)改革要解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展過程中的土地需求以及增值收益分配問題等。以珠江三角洲為代表的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，由于村莊利益密集，圍繞利益分配催生了一系列治理難題。例如村干部貪污腐敗、賄選，村莊派系斗爭，村民上訪和村莊社會穩(wěn)定等，常規(guī)性的治理舉措難以從根本上消除這些問題，村莊仍舊矛盾叢生，維護(hù)村莊共同體秩序的成本日益高昂。通過對集體經(jīng)營性資產(chǎn)清產(chǎn)核資、配股到人、固化到戶的集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，解決了利益調(diào)整中的矛盾，但也改變了鄉(xiāng)村治理關(guān)系。鄉(xiāng)村治理實踐關(guān)系呈現(xiàn)不同景象。

對鄉(xiāng)村治理關(guān)系的研究可大致分為以下幾種：一是行政視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系研究。“盡管村民自治是政府層層推動，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊的控制沒有減弱?！雹賲琼担骸哆x擇性控制：行政視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系——對湖南省H 鎮(zhèn)政府對村關(guān)系的個案闡釋》，《村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系學(xué)術(shù)研討會論文集（上）》2001年，第108-123頁。項繼權(quán)（2002）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間依然保持強烈的上下級行政命令關(guān)系②項繼權(quán)：《鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的根源與調(diào)解對策》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2002年第4期。。“取消農(nóng)業(yè)稅之后，雖然鄉(xiāng)村關(guān)系在形式上發(fā)生了變化，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力能夠通過各種手段支配村級組織?！雹蹚埥ㄈA：《淺析新的歷史時期下鄉(xiāng)村關(guān)系》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第5期。歐陽靜（2010）指出：“無論是在稅費時期還是后稅費時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織的行政隸屬關(guān)系一直都是常態(tài)，后稅費時期出現(xiàn)更加嚴(yán)重的官僚化傾向?！雹軞W陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第4期。二是公共服務(wù)供給視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系。由于沒有建立完善的農(nóng)民自身的公共品制度，我國農(nóng)村的公共品供給是自上而下的公共品決策供給機制，鄉(xiāng)村之間是一種依賴關(guān)系⑤吳理財：《財政自主性、民主治理與村莊公共品供給——2014年15?。▍^(qū)）102縣102村的問卷調(diào)研分析》，《社會科學(xué)研究》2015年第1期。。隨著農(nóng)村公共服務(wù)供給方式的市場化、社會化等，鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)多層次性，表現(xiàn)為“公私伙伴關(guān)系”⑥尤琳：《農(nóng)村公共服務(wù)多元供給中的鄉(xiāng)村關(guān)系研究》，《求實》2013年第6期。。王文吉，丁煌（2014）認(rèn)為，鄉(xiāng)村關(guān)系不是一種法律規(guī)定上的“指導(dǎo)關(guān)系”，而是基于資源占有不平衡基礎(chǔ)之上的交換關(guān)系⑦王文吉，丁煌：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關(guān)系——一種交換理論的分析框架》，《理論與改革》2014年第1期。。三是治理視角上的鄉(xiāng)村關(guān)系。在近年來的鄉(xiāng)村治理實踐中，形成了一種特殊的制度性支配鄉(xiāng)村關(guān)系⑧鄒建平，盧福營：《制度型支配：鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的鄉(xiāng)村關(guān)系》，《浙江社會科學(xué)》2016年第1期。。有的學(xué)者在村民自治研究基礎(chǔ)上，指出鄉(xiāng)村關(guān)系本質(zhì)上是國家與農(nóng)民關(guān)系的具體化（賀雪峰，2006；郭俊霞，2010；韓鵬云，徐嘉鴻，2014；朱占輝，2019）⑨⑩??賀雪峰，蘇明華：《鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進(jìn)路》，《社會科學(xué)研究》2006年第1期。。本文所指的鄉(xiāng)村關(guān)系，主要是從治理角度而言，是在分析集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革后村莊治理實踐機制上的總結(jié)，強調(diào)鄉(xiāng)村關(guān)系的動態(tài)性和事件性。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的規(guī)范化

珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村，在20 世紀(jì)90 年代初陸續(xù)開啟了在地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化歷程。據(jù)統(tǒng)計，廣東工人的工資在20 世紀(jì)80 年代僅為香港勞動力的1/5，加之勞動力眾多，越來越吸引香港制造業(yè)。當(dāng)中央推行改革開放政策，憑借地緣、勞動力、土地等優(yōu)勢，珠江三角洲迅速吸引了港澳加工產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移落地。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，從土地所釋放和獲得的價值來看，相比于中西部地區(qū)的農(nóng)村土地，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素已經(jīng)城市化。一是珠江三角洲地區(qū)的村集體直接在農(nóng)田上建廠出租，獲取了土地非農(nóng)使用的收益；二是村民在宅基地上建房出租獲利。

珠江三角洲地區(qū)憑發(fā)展“三來一補”加工業(yè)走上了在地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之路。在為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來活力的同時，也對基層治理形成巨大挑戰(zhàn)。由于外來人口大量流入，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展滯后，原來的鄉(xiāng)村治理體制機制無法適應(yīng)新形勢、新要求。因此，珠江三角洲地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嘗試將城市化管理體制引入農(nóng)村治理，重視農(nóng)村管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（一）行政村科層化與行政化

村干部職業(yè)化和行政化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納村莊社會力量治理鄉(xiāng)村的重要手段，也是鄉(xiāng)村治理運用城市化管理體制的開始。鄉(xiāng)村是國家治理體系中的“神經(jīng)末梢”。稅費改革前，村兩委干部幾乎都是非脫產(chǎn)干部，平時忙自己的事，村里有事則出面解決。例如調(diào)解村民糾紛，組織村民改善生產(chǎn)生活條件以及在國家下達(dá)類似計劃生育、農(nóng)業(yè)稅費收取之時配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成這些指標(biāo)等。稅費取消后，以往最難、最占村干部時間的收取農(nóng)業(yè)稅費消失了，計劃生育工作也減輕了。打工經(jīng)濟(jì)興起后，由于村民大量外出，村莊公共事務(wù)減少。雖然村干部每年需要配合完成國家下達(dá)的中心任務(wù)，例如脫貧攻堅、人居環(huán)境整治等，但絕大多數(shù)村干部仍然以自治事務(wù)為主，行政事務(wù)為輔，保留兼業(yè)狀態(tài)。

珠江三角洲地區(qū)的村兩委干部在發(fā)展“三來一補”加工產(chǎn)業(yè)之時逐漸走上了職業(yè)化和行政化之路。20 世紀(jì)90 年代初，珠江三角洲地區(qū)實行“四個輪子一起轉(zhuǎn)”的工業(yè)化發(fā)展之路，即市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和村民利用集體土地“各顯神通”招商引資。村組重新收歸部分土地用于集體建廠房、修道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引港澳加工企業(yè)落地，讓自己成為了“世界工廠”。屬于勞動密集型的加工產(chǎn)業(yè)，落地后吸引了大量外來人口。人口聚集村莊后，村莊事務(wù)激增，村委會逐漸呈現(xiàn)科層化與行政化特點。

2014 年開始，廣東省的村干部工資補貼逐年遞增。以村書記為例，2014 年省財政一個月補貼2 000 元，剩下由村集體經(jīng)濟(jì)組織自籌。2016-2018 年省財政按每月補貼3 000 元，村集體經(jīng)濟(jì)組織每月自籌800 元，干部的年終績效則由財政和村集體經(jīng)濟(jì)組織各分?jǐn)傄话牍? 萬元。村書記一年能拿到大概10 萬元的工資。與之相應(yīng)，村委干部常年坐班，主要忙于上級行政部門下達(dá)的各項任務(wù)。村莊自治事務(wù)則由各村民小組自雇社長、副社長和婦女委員完成。行政村不僅有村兩委干部坐班，根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外來人口密集程度，又安排幾十到上百名工作人員在村上班。一位村書記說到，對于村民糾紛或需求，我們也是實行“屬地管理”。村民先找村小組干部反映情況，由小組干部出面解決。由于小組干部較為熟悉情況，一般都能解決掉。實在解決不了，小組干部則會向村兩委干部反映，然后由村干部出面幫助協(xié)調(diào)。這是策略，更是村民日常糾紛處理的常態(tài)化流程①訪談對象：曾WM（1968-，男），訪談地點：村委會辦公樓，訪談時間：2021-7-15。。村里的事務(wù)由村小組干部解決，成為了村兩委干部的“副業(yè)”，行政事務(wù)成為了村兩委干部的“主業(yè)”。調(diào)研顯示，不少村委會主任反應(yīng)，村兩委干部的主要精力都用在完成上級下派的任務(wù)，填報各種考核表格上。一個行政村每周要接收省、市、縣、鎮(zhèn)各類文件多達(dá)20 份，村辦公大樓掛著各類領(lǐng)導(dǎo)小組牌子30多塊。一位村主任說道：“今年上半年已簽下26份‘第一責(zé)任狀’、36份‘責(zé)任狀’?！雹谠L談對象：李WM（1972-，男），訪談地點：村委會辦公樓，訪談時間：2021-7-18。雖然行政村干部被行政事務(wù)纏身，但忙于應(yīng)對行政事務(wù)的不只是村兩委干部。行政村還設(shè)崗自聘了幾十位工作人員一起幫忙。珠江三角洲地區(qū)的行政村已經(jīng)發(fā)展成為了一個“小政府”，科層化嚴(yán)重。

表1 東莞市石碣鎮(zhèn)D村部門情況統(tǒng)計表

（二）基本公共服務(wù)“半城市化”供應(yīng)

城市公共品由政府財政統(tǒng)一承擔(dān)與供應(yīng)。但由于農(nóng)村實行村民自治，稅費時期農(nóng)村公共品供應(yīng)由村民自己籌資籌勞解決。稅費取消后，政府以“一事一議”，財政獎補的形式參與村莊公共品供應(yīng)。不同于一般型農(nóng)村，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村依靠集體土地發(fā)展加工業(yè)完成了在地城市化和工業(yè)化。村莊城鎮(zhèn)化程度高，公共服務(wù)供應(yīng)兼具城市和鄉(xiāng)村雙重特色。

由于外來打工人員多，對村莊社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、維穩(wěn)、出租屋管理、消防、安全生產(chǎn)等公共服務(wù)提出了更高要求。例如，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村社會風(fēng)險防控采取的是“綜治平臺+網(wǎng)格化+信息化”的網(wǎng)格化管理模式。整個珠江三角洲的村莊在探索將綜合治理網(wǎng)格和其他專業(yè)網(wǎng)格“多網(wǎng)”整合，將政府資源、服務(wù)和管理下沉到村莊網(wǎng)格內(nèi)，一個網(wǎng)格管到底，多網(wǎng)合一的聯(lián)網(wǎng)共享治理體系。

在村莊治安方面，珠江三角洲地區(qū)的一個村莊安排20 名甚至更多的治安人員很常見。例如，廣州市白云區(qū)的一個城郊村，有30名治安人員，村集體經(jīng)濟(jì)組織每月支付每人2 000元工資。由于近兩年村莊人居環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的重點任務(wù)，村莊環(huán)衛(wèi)人員數(shù)量增長極快。有的村莊環(huán)衛(wèi)人員的數(shù)量增加了兩倍。例如東莞市的一個村莊，2017 年的環(huán)衛(wèi)人員是26 人，2019 年人數(shù)增加到49 人。政府財政雖然有環(huán)衛(wèi)經(jīng)費補貼到村，但嚴(yán)重不足，差額部分由村集體經(jīng)濟(jì)組織支付。在本地村民社會保障方面，2010年珠江三角洲地區(qū)的村莊陸續(xù)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民和職工養(yǎng)老保險，建立了城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度。轉(zhuǎn)入社會養(yǎng)老保險的原農(nóng)保參保人改按原職保的最低費基、費率繳費，個人繳費由個人繳納，單位繳費資金由市、鎮(zhèn)（街）、村（居）委會按一定比例分擔(dān)。例如，東莞市2009 年社保年度的繳費基數(shù)為本市職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)770元/人/月，單位費率為8%，個人費率為8%。2015年，社會養(yǎng)老保險繳基下限調(diào)整至2 408元，即全省上年度全口徑在崗職工平均工資的60%。村集體給村民購買的養(yǎng)老保險，參照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對于其他公共服務(wù)，政府探索以政府購買服務(wù)的形式提供公共品。例如，東莞市政府向當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機構(gòu)購買居家養(yǎng)老服務(wù)，為居住在家的老年人提供包括生活照料、精神關(guān)愛、文化體育、醫(yī)療保健、緊急救助等服務(wù)。2013 年東莞市石碣鎮(zhèn)分別按照每月每人720 元、480 元、360 元的標(biāo)準(zhǔn)提供居家養(yǎng)老服務(wù)。按照政策文件，石碣鎮(zhèn)有595個老人申請服務(wù)免費，享受居家養(yǎng)老服務(wù)。2019年，政府出臺了新的居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法，提高了申請政府資助的門檻，按照新的管理辦法，石碣鎮(zhèn)只有52人符合申請條件。

可見，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)需求具有明顯的城市特征，但費用多數(shù)由政府和村共同承擔(dān)。在此意義上講，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村公共品供給帶有“半城市化”特點。

（三）事務(wù)管理規(guī)范化與格式化

珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村，雖然引用了城市化管理體制，但帶有明顯的類城市化特征，即治理方式是城市管理方式，但治理對象具有農(nóng)村社會底色。經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)為土地依然保持集體所有制，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地沒有經(jīng)過招拍掛，以租賃的形式直接進(jìn)入市場開發(fā)，由村民和村集體獲取土地增值收益。雖然發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但集體產(chǎn)權(quán)的管理與運作并不是農(nóng)村式，而是對集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行股份制改革，對集體經(jīng)濟(jì)組織引入現(xiàn)代企業(yè)管理結(jié)構(gòu)。

集體經(jīng)營性土地直接入市，巨大的土地利益被釋放。原本利益稀疏的村莊變成利益密集區(qū)，維護(hù)村莊共同體秩序的成本高昂，政府通過集體產(chǎn)權(quán)股份化和固化，解決利益調(diào)整中的矛盾問題。珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村在20 世紀(jì)80 年代中期就開啟了集體產(chǎn)權(quán)的股份合作制改革，在21 世紀(jì)初普遍推開。集體產(chǎn)權(quán)的股份制改革，對我國農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制形成巨大重塑，其主要管理特征是集體經(jīng)濟(jì)組織管理的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。

1. 明晰集體產(chǎn)權(quán)

珠江三角洲地區(qū)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理方式已經(jīng)不適應(yīng)新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。這突出表現(xiàn)為集體利益增大后基層干部貪污腐化嚴(yán)重，集體利益大量流失，黑惡勢力崛起，派系斗爭激烈，干群關(guān)系緊張等。為解決這些治理問題，政府力量進(jìn)入村莊，對集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰化的股份制改革。

清產(chǎn)核資是對集體資產(chǎn)到底有多少以及類型進(jìn)行徹底清查，然后對能享受集體資產(chǎn)收益分配的集體經(jīng)濟(jì)成員身份進(jìn)行重新界定。根據(jù)股權(quán)分配政策，土地承包經(jīng)營權(quán)和戶籍兩個為基本條件，采取“一人一股、一人一票”的方式分配股權(quán)。由于利益重新調(diào)整以及規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的操作，因無法兼顧村莊利益分配的倫理秩序而遭到特殊人群的激烈反抗與上訪。例如外嫁女，因各種原因戶口遷出的村民，入贅郎以及所生子女等。為防止股權(quán)的變動帶來各種糾紛，政府對股權(quán)進(jìn)行了固化處理，以一刀切方式將股權(quán)固化在戶，村不再重新調(diào)整股份?！耙蝗艘还伞⒁蝗艘黄薄?，股權(quán)靜態(tài)管理，消解了因利益調(diào)整帶來的治理問題。集體經(jīng)濟(jì)組織的運行逐步導(dǎo)向規(guī)范運營軌道。

繼集體資產(chǎn)股份制改革后，政府對村級資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范，推行“組財村管，村財鎮(zhèn)管”制度，并給集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)獨立銀行賬戶和公章。具體舉措包括建立資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)，控制股份分紅數(shù)額和下派專業(yè)會計人員等。2000年，東莞全市推廣了會計委派制度。鎮(zhèn)政府根據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總量、日常業(yè)務(wù)量下派1-2 名受過統(tǒng)一專業(yè)培訓(xùn)的會計人員，以三年一輪換駐點到各行政村管理村集體財務(wù)。村和組的所有會計業(yè)務(wù)移交給委派人員。2012 年東莞市推行集體資產(chǎn)預(yù)決算和收益分配管理制度。村、組集體經(jīng)濟(jì)組織每年需要根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以量入為出、保障運轉(zhuǎn)、促進(jìn)發(fā)展為原則，按照經(jīng)營收支、收益分配、管理費、公益福利費、基本建設(shè)費和固定資產(chǎn)購置、借款、投資、專項資金使用等編制年度預(yù)算和決算。村組任何較大的財務(wù)事項都需要提前報備以及派專人跟蹤。村民小組超過200元的開支需村書記簽字，超過500 元的開支要有專業(yè)發(fā)票。委派會計人員按季度將村組財務(wù)分析及執(zhí)行情況上報給鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦。

3. 集體資產(chǎn)交易上平臺和控制分紅

在農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)交易方面，受農(nóng)村熟人經(jīng)濟(jì)邏輯支配，很多集體資產(chǎn)被村干部低價售賣或者低價長時段出租出去，集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重。針對集體資產(chǎn)交易不規(guī)范現(xiàn)象，2013 年廣東省政府建立了以集體資產(chǎn)交易和三資監(jiān)管為主的兩個平臺建設(shè)。農(nóng)村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)用地發(fā)包，廠房、商鋪、專業(yè)市場出讓、出租、發(fā)包，以及其他集體資產(chǎn)的出讓、出租、發(fā)包等流轉(zhuǎn)形成，都需要上集體資產(chǎn)交易網(wǎng)絡(luò)平臺登記并進(jìn)行公開交易。各地市農(nóng)業(yè)資產(chǎn)管理辦公室專門建設(shè)和管理集體資產(chǎn)交易平臺，指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村集體資產(chǎn)交易工作，最終建立起了“縣（市、區(qū)）級監(jiān)控、鎮(zhèn)級監(jiān)管、村級公開”的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管信息系統(tǒng)。2019年，珠江三角洲地區(qū)的集體資產(chǎn)交易和監(jiān)督管理平臺已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋，并實現(xiàn)了90%的集體資產(chǎn)交易上平臺。集體資產(chǎn)交易規(guī)范化后，杜絕了村莊黑惡勢力等壟斷集體資源，侵吞集體資產(chǎn)現(xiàn)象。早在2004 年左右，集體資產(chǎn)問題上訪現(xiàn)象嚴(yán)重，很多村莊都成為老牌上訪村和問題村。例如廣州市增城區(qū)的一個城郊村，曾經(jīng)的很多土地和廠房被村兩委干部以低價長租期轉(zhuǎn)租出去，集體資產(chǎn)規(guī)范管理后，村集體經(jīng)濟(jì)收益明顯提高，從2013 年的390 萬元提高到2015年的1 200萬元。

集體資產(chǎn)交易中的熟人經(jīng)濟(jì)邏輯讓集體資產(chǎn)流失，而集體借債分紅則是超前透支集體經(jīng)濟(jì)。村干部為了獲得村民的連任支持，出于政績考量，往往選擇借債分紅?！八疂q船高”，一年高過一年的分紅最后導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債累累。政府發(fā)文嚴(yán)令禁止借債分紅，要求各級集體經(jīng)濟(jì)組織建立“效益決定分配，盈利共享，風(fēng)險共擔(dān)，可增可減”的股東分紅增減機制，并在股東分紅范圍、增減機制、分紅基數(shù)以及責(zé)任追查等方面進(jìn)行了管制。自此，各級集體經(jīng)濟(jì)組織的股份分紅無法再“任性”了?？梢姡畬w經(jīng)濟(jì)實行規(guī)范管理后，成效明顯。它保障了農(nóng)民對集體產(chǎn)權(quán)的收益分配權(quán)?！敖M財村管，村財鎮(zhèn)管”的集體資金管理制度，既堵住了集體資產(chǎn)的流失，又提高了資金的使用效率，提升了行政村的公共服務(wù)能力，而建立縣鎮(zhèn)村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)和監(jiān)管平臺，規(guī)范了農(nóng)村“三資”交易管理，為基層干部筑起了一道“防腐墻”，保護(hù)了群眾利益，緩和了干群關(guān)系。

總之，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，基礎(chǔ)公共品供應(yīng)，早已超出了村民自治能力范疇。既是因為基層需求有了新變化，也是因為傳統(tǒng)的自治管理方式無法消除因自治不當(dāng)所產(chǎn)生的其他治理難題。因此，政府力量強勢介入，并且引入城市管理元素，農(nóng)村事務(wù)管理更加規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理有效解決了部分農(nóng)村治理問題，但也讓農(nóng)村面臨新的治理困局，其中最為嚴(yán)重的是，基層治理能力受到雙層弱化。

三、行政村和地方政府的雙層弱化

按照常規(guī)的管理思維，規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化的管理能提高管理效率。然而珠江三角洲地區(qū)針對集體產(chǎn)權(quán)等村莊事務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理，因為過于強調(diào)規(guī)范化而弱化了行政村發(fā)揮村民自治調(diào)適功能的能力，村莊失去自治彈性機制。政府因為喪失了行政村一級的治理力量，一是需要面對村民個體，二是需要面對來自行政村和村民所組成的利益集團(tuán)的利益博弈，繼而也遭到弱化。

（一）集體產(chǎn)權(quán)改革造成村莊弱公共性

珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，絕大多數(shù)村莊直接將集體產(chǎn)權(quán)明晰到人、固化到戶。也就是說，集體產(chǎn)權(quán)改革讓村莊利益固化、板結(jié)化。嚴(yán)重的是，這次深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，無論是地方還是村莊自身，都在強調(diào)要將股權(quán)固化到戶，沒有意識到正是因為股權(quán)的固化到戶，村莊喪失了公共性，讓村莊和地方政府無法推進(jìn)具有公共性的村莊事務(wù)。

1. 村莊利益分配無法兼顧倫理秩序

突出重點，做好深度貧困地區(qū)旅游扶貧工作。建立健全多元的利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民更好分享旅游發(fā)展紅利，提高農(nóng)民參與性和獲得感。探索資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的途徑，引導(dǎo)村集體和村民利用資金、技術(shù)、土地、林地、房屋以及農(nóng)村集體資產(chǎn)等入股鄉(xiāng)村旅游合作社、旅游企業(yè)等獲得收益，鼓勵企業(yè)實行保底分紅。支持在貧困地區(qū)實施一批以鄉(xiāng)村民宿改造提升為重點的旅游扶貧項目，引導(dǎo)貧困群眾對閑置農(nóng)房升級改造，指導(dǎo)各地在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立有效的帶貧減貧機制，增加貧困群眾收益。支持當(dāng)?shù)卮迕窈突剜l(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，參與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營和服務(wù)。鼓勵鄉(xiāng)村旅游企業(yè)優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)。

集體利益板結(jié)化后，行政村無法用集體利益去兼顧村莊利益分配的倫理秩序，導(dǎo)致村莊以集體多數(shù)人的同意與共識將村莊弱勢群體排斥在利益分享之外。珠江三角洲屬于宗族性地區(qū)，村民血緣和地緣互相強化，村莊是一個共同體。傳統(tǒng)時期，宗族是最大的土地占有者，資源豐富，利益龐大。由于村莊是共同體，村莊內(nèi)部利益分配具備很強的倫理秩序，正所謂“太公分豬頭，人人都有份”。這種利益分配的倫理秩序，保護(hù)了弱勢群體，且在村民心中形成了利益分配的集體意識和公共性，促成了村莊正向循環(huán)。集體產(chǎn)權(quán)的徹底明晰到人，固化到戶，表面上保護(hù)了村民的利益，但其實保護(hù)的是村莊部分村民的個人利益，排斥了弱勢村民。村莊沒有了利益的調(diào)配權(quán)，也就喪失了照顧村莊弱勢群體的能力。失去協(xié)調(diào)機制的村集體，無法兼顧公共性和集體性。例如，外嫁女、入贅郎及其所生小孩、因各種變故需要集體照顧的人等都無法獲得來自集體的溫暖，逐漸發(fā)展下去，無論是既得利益者還是沒有被兼顧者，都在利益固化面前失去了集體感和村莊公共意識，這讓村莊治理陷入了負(fù)向循環(huán)。例如，集體產(chǎn)權(quán)改革之時外嫁女等群體大量上訪；土地確權(quán)之時引發(fā)大量關(guān)于土地確權(quán)上訪；農(nóng)民房屋確權(quán)頒證出現(xiàn)大量宅基地糾紛等。這些無法通過自治解決的村莊內(nèi)部問題，都涌向了政府。

2. 公共事務(wù)治理在村莊推不動

對比珠江三角洲地區(qū)的村莊和長江三角洲地區(qū)的村莊，村莊是否治理有效的一個直觀現(xiàn)象是，長三角的村莊道路寬敞、環(huán)境整潔、衛(wèi)生干凈，而珠江三角洲地區(qū)的村莊，村道狹窄，遍地握手樓，河流變臭水溝，垃圾遍地。這不是因為珠江三角洲地區(qū)的政府和基層干部在意識上只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境建設(shè)，而是因為根本就喪失了治理環(huán)境的能力。村莊環(huán)境建設(shè)村民不關(guān)心，村莊推不動。珠江三角洲地區(qū)的村民，最為關(guān)心的是個人能夠從集體經(jīng)濟(jì)收益中獲得多少股份分紅，即使有的村莊有集體股的收益分紅，有進(jìn)行公共性事務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，村民也只對能夠給自身直接經(jīng)濟(jì)收益的項目上心。例如村莊開展的服務(wù)于老年人的公益性活動，這是因為家家都有老年人，村民不反對，村莊推得動。如果村莊用集體經(jīng)濟(jì)收益搞村莊環(huán)境建設(shè)，由于投資大，受益面廣（包括沒有被確定為集體經(jīng)濟(jì)成員身份的本地村民以及租住在村的外來人口），無法在股民大會上獲得通過。集體經(jīng)濟(jì)股民普遍持有的想法是，集體經(jīng)濟(jì)收益全部分到自己口袋里最好、最安全。村里的環(huán)境建設(shè)項目，除非政府財政補貼，否則無從談起。在人居環(huán)境整治上，廣東省以一個村莊平均1 000 萬元做財政預(yù)算，由于粵東西北發(fā)展慢，政府將多數(shù)人居環(huán)境整治的財政批給了粵東西北，直接影響了珠江三角洲地區(qū)村莊治理環(huán)境的積極性。廣州市白云區(qū)的一個村干部說道：“政府出15萬讓我們建公共廁所，建起來還要管護(hù)，我們村那么大，錢還不夠建一個公廁，我們搞不了。”①訪談對象：曾WM（1968-，男），訪談地點：村委會辦公樓，訪談時間：2021-7-15。

3. 村莊失去自治彈性機制

自治的原有之意是讓村民自己的事情自己辦，通過自治保持村莊活力。行政村沒有集體利益的調(diào)整權(quán)以及公共治理長期缺失，讓村莊失去了自治的彈性機制，行政村沒有能力根據(jù)村莊做出因地制宜的治理。一是因為股權(quán)改革固化后，村莊內(nèi)部沒有了平衡個體與集體利益之間的機制，行政村一級被村民個體利益所綁架，行政村所面對的是一個高度看重個體利益，缺乏共同體利益共識又被利益連接組織起來的村民；二是源于村莊在股權(quán)固化改革中被剝奪了解決因多數(shù)村民通過自治程序達(dá)成村莊共識排斥少數(shù)人合法利益訴求的能力，村兩委干部忙于行政事務(wù)，被耗盡所有精力。

集體產(chǎn)權(quán)股份化后，集體經(jīng)濟(jì)成員配置了股權(quán)和獲得了股份分紅。表面上看，這讓每一個股民都與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)生密切的、直接的關(guān)聯(lián)，大家因為有集體利益聯(lián)結(jié)而組織起來了。但從實際運作上看，村民因集體利益分紅組織起來所形成的是一個沒有公共性可言的集體經(jīng)濟(jì)股份合作社。這個組織只是一個單純分享利潤的利益群體。集體經(jīng)濟(jì)組織的集體權(quán)利被股權(quán)固化架空，讓其無法超越個體開展實質(zhì)有效舉措發(fā)揮統(tǒng)籌作用，也無法激活村莊原本作為長期生活共同體所形成的有效治理資源。在某種意義上，這是一個只有民主而無集中制的組織。在利益保護(hù)趨勢下，村民越來越封閉，與高度城鎮(zhèn)化、開放的村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不相適應(yīng)。例如，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村高度城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)民涌入產(chǎn)生“城中村”現(xiàn)象，引發(fā)公共服務(wù)供給壓力大、本客人口矛盾多等社會治理問題。雖然廣東省在全國率先大規(guī)模推進(jìn)非戶籍常住居民及黨員參加社區(qū)“兩委”選舉試點工作，但由于本地農(nóng)民害怕外來人口分享集體經(jīng)濟(jì)收益，試點集中在城市社區(qū)，農(nóng)村試點只有31 個，不足試點總量的2.1%，更不足珠三角村委會總量（5 453個）的0.6%，絕大多數(shù)外來人口“參與無門”。最終，珠江三角洲的農(nóng)村治理變成內(nèi)部無彈性機制，外部缺乏適應(yīng)性的開放機制，村民自治內(nèi)卷化。

（二）政府力量對村莊治理的艱難介入

1. 治理問題村之殤

珠江三角洲地區(qū)有部分村莊，由于經(jīng)濟(jì)快速擴張，村莊利益密集，圍繞土地、廠房等村莊資源展開了利益角逐。村莊少部分強勢群體，有的甚至村兩委干部利用權(quán)力之便將村集體資源以低價轉(zhuǎn)租出去而謀取私人利益。村莊內(nèi)部因爭奪利益而分為不同的派系。村民被派系分化，最終派系斗爭主導(dǎo)了村民自治選舉。每次村兩委換屆選舉都需要出動上百名警力到現(xiàn)場維持選舉秩序。村莊派系斗爭嚴(yán)重，村莊沒有辦法形成利益分配共識，讓村莊長期處于撕裂狀態(tài)，無法實現(xiàn)有效治理。由于村內(nèi)派系斗爭嚴(yán)重，村民上訪不斷，村集體經(jīng)濟(jì)和村莊建設(shè)總是因為另一派村干部和村民的反對停滯不前。由于無人管，無法發(fā)展，村莊亂搭亂建、土地荒蕪、亂占等問題普遍存在，廣東省將這一類型的村莊劃歸為“問題村”。

基于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，為打破治理僵局，地方政府通常首先采用冷處理方式，即“捂著蓋子慢慢熬粥”，等粥水溢出蓋子之時，政府借機援引外出經(jīng)商的村民回村參加村兩委選舉，分化不同派系，重組新的權(quán)力格局，以此打破原有的勢力割據(jù)，然后將新的治理理念、方式等通過新的村兩委干部貫徹到村，形成新的治理格局，以此完成政府對問題村的改造和實現(xiàn)對村莊治理的推進(jìn)。

2. 拆除村莊違法違規(guī)建筑之窘

問題村一般都是城中村、城郊村或近郊村。這些村莊利益密集，其治理是否有效直接牽涉到整個周邊城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以政府能否將正式的治理力量注入到村并實現(xiàn)村莊有效治理顯得十分關(guān)鍵。

社會的整體發(fā)展，需要政府的公共治理。政府需要統(tǒng)籌資源打破地方利益格局而實現(xiàn)社會整體的發(fā)展。珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村依靠“三來一補”加工產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了在地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展有自身的路徑。早年珠江三角洲依靠廉價土地和勞動力引進(jìn)的加工產(chǎn)業(yè)正在流向土地、勞動力更加廉價的東南亞地區(qū)。騰出來的加工工廠已經(jīng)不能跟上新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。尤其是近郊區(qū)的工廠，需要跟隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴張作出轉(zhuǎn)型升級。然而珠江三角洲地區(qū)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級艱難前行，碰到一個高度組織化起來的村民抗?fàn)幦后w。由于20 世紀(jì)90 年代初沒有土地利用規(guī)劃，珠江三角洲廠房有的是村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地建設(shè)起來的。隨著城市空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為了給高質(zhì)量發(fā)展騰出空間，政府對城市總體規(guī)劃禁建區(qū)、違建區(qū)、生態(tài)控制線、水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的違規(guī)違法村級廠房進(jìn)行升級改造，以統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2019 年4 月，廣州市下達(dá)了《廣州市村級工業(yè)園整治提升實施意見》。為了加快村級工業(yè)廠房的整治提升，廣州市政府制定了《2019 年村級工業(yè)園整治提升目標(biāo)任務(wù)分解表》，在地圖上用紅線將違法違規(guī)廠房進(jìn)行標(biāo)注。調(diào)研村在紅線標(biāo)注范圍內(nèi)的廠房面積，共13.9439 萬平方米，其中在2019-2021 年的任務(wù)清單中，需要拆除的工業(yè)廠房面積為6.3609 萬平方米，共涉及兩宗廠房。調(diào)研村所在鎮(zhèn)共涉及36 宗，工業(yè)廠房102.4 萬平方米，2019 年的拆除任務(wù)為30.88 萬平方米。面對三年需要拆除6.3609 平方米的工業(yè)廠房，村書記說道：“這個文件從下來至今都沒有召開過村民代表大會和村民大會，村民都不知道。根本就沒有告訴村民的必要，因為村民絕對不會同意。我們村就靠這兩宗廠房獲得集體經(jīng)濟(jì)收益，要拆，村民是堅決不會同意的?！贝鍟洷硎救绻獜妷合聛砣蝿?wù)，只能自己舉手投降，不干這個村書記了。珠江三角洲地方政府對違法違規(guī)建筑的治理，多數(shù)只能處于下發(fā)文件狀態(tài)①訪談對象：李WM（1972-，男），訪談地點：村委會辦公樓，訪談時間：2022-7-18。。

3. 面對雙面性村干部之難

珠江三角洲地區(qū)的村干部，部分工資由財政支付。主要完成行政下派任務(wù)，可以算是地方政府的半正式化治理力量。不同的是，這支非正式化力量在輔助政府治理鄉(xiāng)村上，雖然行政化嚴(yán)重，但是并不是完全聽命于地方政府，而是有著極強的博弈能力。面對政府下派的行政任務(wù)，村干部會在地方政府和村民之間進(jìn)行均衡，對于類似要拆除集體違建廠房這種直接會減少村民個人和村莊利益的政策，村干部一般會以拖延、隱瞞的方式拒絕執(zhí)行。而對于錦上添花的政策會積極落實。村干部的這種選擇性行為，主要在于村莊是自治組織，村干部是通過村民自治機制選舉產(chǎn)生，村干部有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)和高度組織化的村民支持。珠江三角洲的村干部，面向村莊的主要日常事務(wù)是用集體經(jīng)濟(jì)收入為村民提供各項福利，村莊公共事務(wù)不主要依賴政府資源，村干部和村民形成利益高度一致群體。

地方政府無法通過行政系統(tǒng)約束村委干部，于是激活黨委系統(tǒng)，以黨員干部身份去化解治理中的排斥現(xiàn)象?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定村黨組織書記應(yīng)該通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。中共中央組織部發(fā)文要求各省對村組織書記進(jìn)行縣備案管理，通過縣加強對村組織書記管理。類似村干部“一肩挑”政策，廣州市村第一書記等?！耙患缣簟闭咴谥榻侵薜貐^(qū)的村莊實施得早，且由于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村委會主任、村支部書記和集體經(jīng)濟(jì)組織董事長由一人兼任。但在處理村莊具體事務(wù)時，村支部書記身份和董事長身份往往容易被村委會主任身份所掩蓋。于是廣州市白云區(qū)在村支部書記之外再設(shè)置了村第一書記。

四、結(jié)論

當(dāng)下村莊發(fā)生全面變化，鄉(xiāng)村治理關(guān)系并不是靜態(tài)格局，而是在實踐中隨著政府核心工作以及在鄉(xiāng)村治理中遇到的難題而使用變通策略、進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，且由于不同地區(qū)的農(nóng)村治理內(nèi)容存在差異，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊治理的能力、資源和水平不同，鄉(xiāng)村治理關(guān)系也表現(xiàn)出多樣性。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的股份合作制改革，集中呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理關(guān)系現(xiàn)狀，同時也對鄉(xiāng)村治理關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。作為土地利益最密集、產(chǎn)權(quán)股份改革最早的珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展壯大，村民土地利益獲得保障，鄉(xiāng)村治理更加規(guī)范化和行政化，帶有很強的城市管理體制特色，但也帶來自治的行政化，彈性機制喪失的嚴(yán)重后果。行政村和地方政府治理能力被雙層弱化。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在保障村民個體利益的同時，也要注重集體產(chǎn)權(quán)的治理作用，以強化行政村和地方政府的雙層治理能力為核心推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。