聯(lián)合國外層空間委員會(huì)第66屆會(huì)議主要?jiǎng)酉蚍治?/h1>
2023-10-03 11:03:28袁偉晨翟冠華北京空間科技信息研究所
國際太空 2023年7期
袁偉晨 翟冠華 （北京空間科技信息研究所）
1 基本情況
聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(huì)（COPUOS，以下簡稱外空委）第66屆會(huì)議于2023年5月31日-6月9日在維也納召開，中國、美國、俄羅斯、歐盟、非盟等國家及組織參與各議題討論。本次會(huì)議重點(diǎn)審議科學(xué)和技術(shù)小組委員會(huì)和法律小組委員會(huì)會(huì)議報(bào)告，就維持外層空間用于和平目的的方式方法、空間與可持續(xù)發(fā)展、空間與水、空間與氣候變化、空間技術(shù)在聯(lián)合國系統(tǒng)的使用、委員會(huì)的未來作用和工作方法、空間探索和創(chuàng)新以及“空間2030”議程等議題進(jìn)行了討論。其中“外空活動(dòng)長期可持續(xù)性”（LTS）和空間資源開發(fā)與利用等多個(gè)重要議題與我國航天發(fā)展密切相關(guān)，對(duì)我國當(dāng)前航天規(guī)劃可能產(chǎn)生直接影響。本文聚焦關(guān)鍵議題，對(duì)各國主要立場及議題進(jìn)展進(jìn)行梳理研判。
2 主要?jiǎng)酉?/h2>
本次會(huì)議共設(shè)17個(gè)議題，其中外空活動(dòng)長期可持續(xù)性、黑暗與寧靜天空、空間資源開發(fā)與利用及空間交通管理等是焦點(diǎn)議題。
空間碎片治理凸顯發(fā)展差距，美西方延緩LTS2.0實(shí)質(zhì)推進(jìn)
LTS工作組就新準(zhǔn)則的工作方法和2024年研討會(huì)議程進(jìn)行了多輪磋商，最終確定以監(jiān)管與政策、空間業(yè)務(wù)安全和科學(xué)技術(shù)為研討會(huì)主題，但新準(zhǔn)則的制定受到美國、英國、加拿大等國的反對(duì)。
（1）發(fā)展中國家關(guān)注空間碎片減緩及不當(dāng)行為歸責(zé)問題
多數(shù)發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)空間碎片主要產(chǎn)生者的歷史責(zé)任以及相應(yīng)的負(fù)責(zé)行為。77國集團(tuán)提出低軌大型星座的建設(shè)增加了意外碰撞和空間碎片產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)方負(fù)有空間碎片減緩的責(zé)任，鼓勵(lì)國家和其他航天行為主體，尤其是大型星座建設(shè)方，充分重視并采取行動(dòng)，還應(yīng)加強(qiáng)發(fā)展中國家自主實(shí)施空間碎片減緩的能力。類似的，巴基斯坦認(rèn)為，主要航天國家應(yīng)當(dāng)在技術(shù)和資金上協(xié)助發(fā)展中國家和新興航天國家遵守《空間碎片減緩指南》，而《外層空間活動(dòng)長期可持續(xù)性準(zhǔn)則》也不應(yīng)設(shè)置過高的標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)，這可能會(huì)限制發(fā)展中國家和新興航天國家的權(quán)益以及進(jìn)入太空的能力。非洲聯(lián)盟（非盟）認(rèn)為，空間碎片的主要責(zé)任者應(yīng)依照《空間碎片減緩指南》和LTS準(zhǔn)則中包含的自愿性準(zhǔn)則，開展空間碎片減緩與清除活動(dòng)。委內(nèi)瑞拉則認(rèn)為應(yīng)明確不當(dāng)行為造成后果的歸責(zé)問題，僅靠自愿執(zhí)行的準(zhǔn)則是不夠的。
（2）發(fā)達(dá)國家圍繞LTS準(zhǔn)則實(shí)踐情況建立數(shù)據(jù)庫并積極引導(dǎo)他國立法
多個(gè)發(fā)達(dá)國家提出建立多種數(shù)據(jù)庫，匯總并積極宣介LTS準(zhǔn)則實(shí)踐情況，以及國際條約與國內(nèi)立法情況。英國、澳大利亞、奧地利、盧森堡等國都提到了建立相關(guān)國際條約的數(shù)據(jù)庫，為LTS立法活動(dòng)提供參考。英國繼續(xù)宣傳先前制作的供成員國記錄LTS準(zhǔn)則執(zhí)行情況的標(biāo)準(zhǔn)模板，以及基于該模板建立的便于訪問和搜索的開源存儲(chǔ)庫。澳大利亞同意該舉措，并認(rèn)為存儲(chǔ)庫中應(yīng)包括外層空間長期可持續(xù)性指導(dǎo)方針實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與當(dāng)前挑戰(zhàn)。盧森堡宣傳了其資助外空委建造的“在線訪問空間條約資源”（ASTRO）數(shù)據(jù)庫，匯編了外空活動(dòng)相關(guān)的國際條約與國內(nèi)立法文件。日本詳細(xì)介紹了基于LTS準(zhǔn)則的國內(nèi)立法情況，并積極宣介其針對(duì)其他國家的立法引導(dǎo)。包括基于《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體的外太空活動(dòng)所應(yīng)遵守原則的條約》（以下簡稱《外空條約》）和《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》（以下簡稱《登記公約》）等國際條約，以及LTS專家組提交的技術(shù)和法律要求，制定了在軌服務(wù)（OOS）任務(wù)的指導(dǎo)方針；日本宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)（JAXA）開發(fā)“基于碎片碰撞概率的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避輔助工具”（RABBIT）、與日本工業(yè)界合作開展《商業(yè)移除碎片示范計(jì)劃二》（CRD2）下的主動(dòng)碎片移除（ADR）技術(shù)的研發(fā)。此外，日本政府正通過“亞太地區(qū)空間機(jī)構(gòu)論壇”（APRSAF）的“國家宇宙立法倡議”發(fā)展國家太空立法，還通過外空委“新太空行為者的空間法”倡議協(xié)助起草符合國際空間法的國家太空法律法規(guī)。
（3）新準(zhǔn)則磋商過程受阻，2024年研討會(huì)主題確定
美國、加拿大、英國、法國、德國、意大利、日本、盧森堡等國認(rèn)為，工作組接下來的主要任務(wù)之一為辨別并比較當(dāng)前的做法，匯總當(dāng)前具體挑戰(zhàn)。討論新準(zhǔn)則將削弱LTS1.0達(dá)成的共識(shí)，也將浪費(fèi)大量的時(shí)間和精力，建議本次工作組確定新準(zhǔn)則的主題及領(lǐng)域即可。中國、俄羅斯、巴西、瑞士主張工作組應(yīng)切實(shí)應(yīng)對(duì)外空活動(dòng)長期可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)，不應(yīng)過早預(yù)判成果，建議采取“分步走”方式，在就外空活動(dòng)長期可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)征求各國意見并形成挑戰(zhàn)清單的基礎(chǔ)上開展新準(zhǔn)則磋商。經(jīng)多輪討論，“分步走”方案獲得認(rèn)可，工作組將據(jù)此推進(jìn)新準(zhǔn)則制定工作，主席將邀請(qǐng)各國提交關(guān)于外空活動(dòng)長期可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)的有關(guān)意見。
最終，工作組確定2024年研討的3個(gè)主題：監(jiān)管與政策、空間業(yè)務(wù)安全和科學(xué)技術(shù)進(jìn)展，每部分將包含3～4項(xiàng)分議題。
大型星座引發(fā)各國多重?fù)?dān)憂，黑暗與寧靜天空成爭論焦點(diǎn)
多國廣泛認(rèn)同黑暗與寧靜天空問題的重要性，但就議題名稱、工作方法等問題分歧較大。因此，委員會(huì)尚未將該問題列入下屆科技小組的擬制議程中，而是放在“委員會(huì)的未來作用和工作方法”項(xiàng)目下，與大型星座問題一齊討論，并建議將該議題納入外空委第67屆會(huì)議議程中。
（1）多國代表支持外空委設(shè)立永久議題
大多數(shù)與會(huì)代表支持在下屆科技小組議程中設(shè)置黑暗與寧靜天空議題，并從天文學(xué)研究、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面說明了其必要性。智利、南非、荷蘭等國強(qiáng)調(diào)保護(hù)黑暗和寧靜天空對(duì)于天文學(xué)研究和發(fā)現(xiàn)的重要性，也認(rèn)為低軌大型星座對(duì)天文觀測造成了影響。美國、英國等強(qiáng)調(diào)了天文學(xué)界和衛(wèi)星運(yùn)營商之間的緊密合作對(duì)于保護(hù)黑暗和寧靜天空的重要性。加拿大、摩洛哥、澳大利亞則強(qiáng)調(diào)黑暗和寧靜天空對(duì)原住民文化的重要性。智利還認(rèn)為，由于黑暗和寧靜天空有利于開發(fā)旅游資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此該議題對(duì)發(fā)展中國家有重要意義。
（2）美西方介紹實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并推動(dòng)建立工作組
多國支持建立工作組，美國試圖劃定工作組的組成及職能。美國、加拿大、法國、澳大利亞、奧地利、荷蘭、非洲聯(lián)盟、瑞士、韓國等多國對(duì)設(shè)立工作組表示支持。并且美國提出工作組應(yīng)在所有的利益相關(guān)者之間建立交流，要將衛(wèi)星運(yùn)營商、天文學(xué)界、科研機(jī)構(gòu)等實(shí)體納入工作組，工作組的職能將作為國際天文學(xué)聯(lián)合會(huì)（IAU）“保護(hù)黑暗與寧靜天空免受衛(wèi)星星座干擾中心”的補(bǔ)充。對(duì)此美國介紹了國內(nèi)天文學(xué)界與衛(wèi)星運(yùn)營商開展的合作，通過建設(shè)軟件平臺(tái)來準(zhǔn)確預(yù)測衛(wèi)星亮度，在促進(jìn)低延遲寬帶服務(wù)和未來的天文發(fā)現(xiàn)間尋求平衡。俄羅斯表示注意到了該議題的重要性，也認(rèn)可將臨時(shí)議題設(shè)立為長期議題的益處，但并未同意設(shè)立工作組。
（3）議題名稱之爭體現(xiàn)各國關(guān)切焦點(diǎn)差異
各國高度關(guān)注黑暗與寧靜天空問題，從不同的關(guān)切點(diǎn)出發(fā)，圍繞議題名稱設(shè)置展開交鋒。在討論科技小組委員會(huì)議程的修改建議時(shí)，主席建議擬定的標(biāo)題為“黑暗與寧靜天空：就天文學(xué)與大型星座交換意見”，議題將在2024—2026年討論。中方代表建議將議題名稱修改為“黑暗與寧靜天空和大型星座，就大型星座和近地軌道的理性和平等利用交換意見”，直截了當(dāng)?shù)攸c(diǎn)出了各國對(duì)該議題的矛盾焦點(diǎn)。伊朗代表認(rèn)為中國的提議能夠體現(xiàn)伊朗的訴求。但智利、法國、西班牙、德國等對(duì)此表示反對(duì)，認(rèn)為不應(yīng)再在名稱之類細(xì)枝末節(jié)的討論上浪費(fèi)時(shí)間，而應(yīng)迅速進(jìn)入實(shí)質(zhì)性討論。德國代表認(rèn)為中國代表提出的名稱更像是國際電信聯(lián)盟（ITU）的提法，因而不適合用于外空委平臺(tái)。在矛盾充分展示后，中方代表收回先前的提議，并建議將議題名稱改為“黑暗與寧靜天空：就大型星座與天文學(xué)交換意見”，受到了智利、英國、美國、俄羅斯、南非、西班牙、巴西、秘魯、比利時(shí)等國家的贊同。而伊朗代表認(rèn)為，這種說法將大型星座問題置于黑暗與寧靜天空問題之下，因而遮蔽了更重要的大型星座帶來的安全問題。英國代表隨即反駁，認(rèn)為中國代表提出的建議并不意味著將大型星座問題降位，各國應(yīng)基于中國代表所展示出的靈活性，對(duì)議題名稱盡快達(dá)成一致，開始實(shí)質(zhì)性的討論。
空間資源規(guī)則開啟實(shí)質(zhì)討論，國際會(huì)議舉辦細(xì)節(jié)引發(fā)分歧
空間資源工作組在該屆會(huì)議期間舉行了正式會(huì)議和非正式磋商，但未能就通過其報(bào)告達(dá)成協(xié)商一致。各國在會(huì)議發(fā)言及提交文件中的討論集中在以下3點(diǎn)。
（1）發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)制定法律監(jiān)管框架
77國集團(tuán)、中國、俄羅斯、伊朗及委內(nèi)瑞拉等國家和組織強(qiáng)調(diào)應(yīng)制定法律監(jiān)管框架以規(guī)制空間資源相關(guān)問題，但各自側(cè)重有所不同。77國集團(tuán)強(qiáng)調(diào)針對(duì)私營部門的規(guī)范，支持談判一項(xiàng)具有法律約束力的國際規(guī)則以規(guī)制空間私營部門的空間活動(dòng)，中國和阿根廷持類似觀點(diǎn)。俄羅斯強(qiáng)調(diào)立法平臺(tái)，應(yīng)在法律小組委員會(huì)中闡述并商定針對(duì)空間資源勘探、開發(fā)和利用活動(dòng)進(jìn)行國際監(jiān)管的適當(dāng)原則。伊朗認(rèn)為未來建立的相關(guān)國際制度應(yīng)妥善處理好發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的問題。委內(nèi)瑞拉一方面反對(duì)外空商業(yè)化，指出所有國家都應(yīng)根據(jù)國際條約進(jìn)行國內(nèi)立法，因此不應(yīng)存在或促進(jìn)與外層空間商業(yè)化有關(guān)的國家法律法規(guī)；另一方面，強(qiáng)調(diào)制定法律監(jiān)管框架的意義，包括保護(hù)外層空間、月球及其他天體免受人類有害開發(fā)的影響，并防范可能會(huì)損害地球脆弱生態(tài)系統(tǒng)的空間物質(zhì)進(jìn)入地球生物圈。
（2）意大利和日本關(guān)注信息共享問題
意大利推廣《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords）中關(guān)于信息共享的原則規(guī)定，日本宣傳其相關(guān)國內(nèi)實(shí)踐。意大利曾在今年法律小組委員會(huì)上提議通過系統(tǒng)和檔案的方式共享空間資源活動(dòng)信息，在本次會(huì)議中再次強(qiáng)調(diào)共享關(guān)于探索、開發(fā)和利用空間資源活動(dòng)的信息是確?？臻g活動(dòng)可持續(xù)性的一個(gè)關(guān)鍵要素，就此需要有加強(qiáng)信息共享的專門工具和做法。意大利特別推廣了《阿爾忒彌斯協(xié)定》中涉及的關(guān)于發(fā)布科學(xué)數(shù)據(jù)和信息的相關(guān)原則以及與此相關(guān)的透明度承諾。日本則以國家實(shí)踐的形式說明了本國關(guān)于透明度的履行，日本表示根據(jù)其2021年12月頒布的《關(guān)于促進(jìn)與太空資源勘探和開發(fā)相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)的法律》，已于2022年11月向私人實(shí)體頒發(fā)了首個(gè)許可證，并在日本內(nèi)閣辦公室的網(wǎng)站上公布了其商業(yè)空間活動(dòng)計(jì)劃，指出透明度在空間資源議題下的重要作用。
（3）各國確定空間資源國際會(huì)議舉辦地點(diǎn)
各國圍繞工作組根據(jù)授權(quán)將于2024年舉辦的空間資源國際會(huì)議展開激烈爭論，主要分歧點(diǎn)集中于會(huì)議地點(diǎn)選擇維也納還是盧森堡、會(huì)議參與方是否納入非政府主體等。
盧森堡與比利時(shí)提議共同承辦此次會(huì)議，美西方主要國家對(duì)該提議表示認(rèn)同，并從不同角度表達(dá)了支持理由。盧森堡強(qiáng)調(diào)聯(lián)合舉辦“空間資源周”和2024年國際會(huì)議所產(chǎn)生的協(xié)同作用將促進(jìn)從決策者、空間工業(yè)界和學(xué)術(shù)界收集豐富資料，以供各成員國討論。美國表示該會(huì)議的重點(diǎn)應(yīng)在于獲取相關(guān)私營實(shí)體和其他利益相關(guān)方計(jì)劃的空間資源活動(dòng)的信息，并了解它們在現(xiàn)有法律框架下可能面臨的障礙。意大利認(rèn)為該會(huì)議應(yīng)考慮到民間社會(huì)、工業(yè)、私營部門和學(xué)術(shù)界，并應(yīng)結(jié)合好在盧森堡舉辦的“空間資源周”，以及在維也納舉辦的第63屆法律小組委員會(huì)會(huì)議，確保多語言和包容性。英國建議在這一會(huì)議上與更廣泛的民間社會(huì)討論空間資源利用問題。此外，奧地利、比利時(shí)、捷克、德國、希臘、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、斯洛伐克、瑞典、瑞士和英國主張?jiān)摃?huì)的性質(zhì)是信息收集平臺(tái)，為空間資源工作組提供包括民間社會(huì)、學(xué)術(shù)界、工業(yè)界等與空間資源活動(dòng)有關(guān)的科學(xué)、技術(shù)和業(yè)務(wù)意見。
與之相反，中國、俄羅斯、巴西、巴基斯坦、南非等表達(dá)了相反意見，認(rèn)為在維也納以外地點(diǎn)舉辦工作組會(huì)議有損外空委在外空全球治理方面的主平臺(tái)地位，強(qiáng)調(diào)工作組應(yīng)嚴(yán)格按照授權(quán)，在聯(lián)合國框架下結(jié)合法律小組委員會(huì)屆會(huì)在維也納舉辦，在維也納以外地點(diǎn)辦會(huì)不應(yīng)構(gòu)成先例，主辦國應(yīng)切實(shí)確保各國廣泛參與。
最終，經(jīng)過數(shù)輪磋商，中國和立場相近國家共同促成將盧森堡會(huì)議定位為“收集初步意見供2024年維也納國際會(huì)議審議的專家會(huì)”，且盧森堡會(huì)議不形成單獨(dú)報(bào)告，會(huì)議發(fā)言人由各國政府代表團(tuán)提名，發(fā)言人名單需由工作組主席與外空委成員國密切協(xié)商確定。國際會(huì)議仍于2024年法律小組委員會(huì)會(huì)議期間在維也納舉辦。這一安排最大程度確保了工作組維持政府間進(jìn)程的性質(zhì)不變。
空間交通管理延續(xù)過往關(guān)注，衛(wèi)星星座監(jiān)管制度亟需建立
整體來看，本次會(huì)議中各國集中關(guān)注點(diǎn)為信息溝通機(jī)制、地球靜止軌道使用和大型衛(wèi)星星座監(jiān)管。
（1）南北國家從不同角度推動(dòng)完善國家間信息溝通機(jī)制
加拿大關(guān)注對(duì)《外空條約》第11條信息交流情況的充分落實(shí)，77國集團(tuán)重視建立空間碎片墜落時(shí)的國家間信息通報(bào)制度。加拿大支持“聯(lián)合國五項(xiàng)外層空間條約的現(xiàn)狀和適用情況工作組”在2024年的會(huì)議上審議《外空條約》第11條規(guī)定的信息交流情況，第11條是一項(xiàng)未得到充分利用的條款，該條款在提升透明度和增進(jìn)各國間了解方面具有巨大的潛力。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)所有成員國認(rèn)真審視業(yè)已登載在聯(lián)合國外層空間事務(wù)廳（UNOOSA）網(wǎng)站“空間條約實(shí)施”標(biāo)題下的、根據(jù)第11條提供的通知，以熟悉該機(jī)制過往使用情況，并促進(jìn)思考未來該機(jī)制的使用路徑。77國集團(tuán)支持發(fā)射國向其他國家特別是位于空間碎片墜落區(qū)的發(fā)展中國家提供提前的、適當(dāng)?shù)?、迅速的和充分的通知。此外，還應(yīng)加強(qiáng)發(fā)展中國家監(jiān)測和應(yīng)對(duì)空間碎片的能力。
（2）發(fā)展中國家關(guān)注地球靜止軌道使用的公平性
77國集團(tuán)、中國、印尼和委內(nèi)瑞拉在本屆會(huì)議中再次強(qiáng)調(diào)地球靜止軌道應(yīng)得到公平合理的使用。77國集團(tuán)強(qiáng)調(diào)地球靜止軌道不能由各國通過使用、反復(fù)使用、占領(lǐng)或以任何其他方式據(jù)為己有，其利用應(yīng)受可適用的國際法管轄。對(duì)于地球靜止軌道，必須按照國際空間法和相關(guān)規(guī)章條例的規(guī)定，合理、高效和經(jīng)濟(jì)地利用，以便各國或國家集團(tuán)可享有公平的機(jī)會(huì)利用這些軌道和頻率，其中還應(yīng)考慮到發(fā)展中國家的特別需要和特定國家的地理位置。中國持類似觀點(diǎn)。印尼認(rèn)為，基于地球靜止軌道資源的有限性，在利用地球靜止軌道方面的不平等、效率低下、官僚主義和擁堵，仍然是外空委必須應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)，地球靜止軌道需要自成一體的制度進(jìn)行管理。委內(nèi)瑞拉同樣認(rèn)為有必要逐步建立起一種促進(jìn)公平利用軌道位置的法律制度，該制度應(yīng)當(dāng)特別注重力求造福于社會(huì)的項(xiàng)目，同時(shí)顧及并尊重國際電信聯(lián)盟的作用。
（3）各國致力于推動(dòng)大型星座管理制度
各國主要從以下幾個(gè)維度開展大型星座管理制度磋商：
1）關(guān)于討論衛(wèi)星星座登記問題的平臺(tái)。英國支持在“聯(lián)合國五項(xiàng)外層空間條約的現(xiàn)狀和適用情況工作組”下繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)做法交流，77國集團(tuán)、中國同樣支持在該工作組下加強(qiáng)空間物體特別是大型衛(wèi)星星座登記的討論。加拿大指出空間碎片、空間交通管理和使用小型衛(wèi)星這幾個(gè)問題之間是相互關(guān)聯(lián)的，為更好處理這些問題，建議未來可以采取成立一個(gè)新工作組的工作模式。
2）關(guān)于建立衛(wèi)星星座信息交流機(jī)制。德國認(rèn)為目前尚無根據(jù)《外空條約》第11條提交資料的標(biāo)準(zhǔn)化方法，應(yīng)考慮制訂專門的工具和做法以管理大型衛(wèi)星星座。意大利則提議UNOOSA建立一個(gè)現(xiàn)代化的空間物體登記門戶網(wǎng)站，實(shí)際上，俄羅斯也曾在法律小組委員會(huì)會(huì)議中提議以聯(lián)合國為基礎(chǔ)建立空間交通管理信息平臺(tái)。
3）關(guān)于大型衛(wèi)星星座管理。伊朗希望各國能夠落實(shí)針對(duì)私營企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)對(duì)“星鏈”衛(wèi)星的非法活動(dòng)表達(dá)了強(qiáng)烈反對(duì)。美國非營利性組織國家空間學(xué)會(huì)（National Space Society）也指出，非政府實(shí)體的活動(dòng)應(yīng)由授權(quán)國承擔(dān)責(zé)任。
3 分析研判
美西方拒談LTS2.0準(zhǔn)則條款，著力以自身實(shí)踐定義當(dāng)前準(zhǔn)則
盡管考慮制定新準(zhǔn)則是現(xiàn)階段LTS工作組的職能之一，美國、英國、加拿大等國卻拒絕就新準(zhǔn)則條款展開討論，意在新準(zhǔn)則磋商開始前，將當(dāng)前反映其技術(shù)和利益的做法鞏固為各國的一般性機(jī)制。為此，這些國家以主題和領(lǐng)域的概念弱化新準(zhǔn)則的規(guī)制性，延宕準(zhǔn)則的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；同時(shí)，積極宣傳各自在LTS1.0準(zhǔn)則下的實(shí)踐，例如英國、意大利、澳大利亞、奧地利等國都支持建立開放、共享的數(shù)據(jù)庫，整理目前LTS準(zhǔn)則的具體實(shí)施情況、面臨的挑戰(zhàn)、各國的法律文書等。此外，加拿大與美國多次宣傳“空間跟蹤”（Space-track）網(wǎng)站作為空間態(tài)勢感知的開放平臺(tái)，試圖迅速在國家、運(yùn)營商和科研機(jī)構(gòu)間形成空間態(tài)勢感知信息共享的固定機(jī)制，進(jìn)而擠壓其他國家類似信息共享機(jī)制的使用范圍，實(shí)際上不利于空間態(tài)勢信息的共享及外空活動(dòng)長期可持續(xù)，也在一定程度上可能損害其他國家空間資產(chǎn)的安全。
低軌大型星座仍為關(guān)注焦點(diǎn)，安全、經(jīng)濟(jì)與科研利益難平衡
美國從成員構(gòu)成和職能設(shè)置兩方面提出工作組的建設(shè)意見，旨在用本國主導(dǎo)的機(jī)制來定義工作組的目標(biāo)，從而提高自身對(duì)該議題的掌控力。
1）成員構(gòu)成方面。美強(qiáng)調(diào)應(yīng)納入“所有利益相關(guān)者”，原因是美已在國內(nèi)積極推行衛(wèi)星運(yùn)營商與天文學(xué)界的合作，發(fā)布了預(yù)測衛(wèi)星亮度的開放訪問軟件，運(yùn)營商可在經(jīng)過天文望遠(yuǎn)鏡視野時(shí)主動(dòng)降低亮度，以減少對(duì)觀測活動(dòng)的影響。該舉措將作為保護(hù)“黑暗與寧靜天空”的最佳實(shí)踐，一方面解決智利、南非等國家對(duì)天文學(xué)觀測的主要關(guān)切，另一方面避開伊朗、俄羅斯等國提出的大型星座帶來的國家安全問題，還可以將其成熟的商業(yè)航天與科研力量推至大型星座規(guī)則磋商的臺(tái)前，增強(qiáng)其多面博弈能力。
2）職能設(shè)置方面。美提議將擬建立的黑暗與寧靜天空工作組，作為IAU“保護(hù)黑暗與寧靜天空免受衛(wèi)星星座干擾中心”職能的補(bǔ)充，意在進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)大型星座相關(guān)頻軌協(xié)調(diào)機(jī)制、低軌星座相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的影響，并增強(qiáng)自身的空間態(tài)勢感知能力。該中心由美國國家光學(xué)紅外天文學(xué)研究實(shí)驗(yàn)室（NOIRLab）和總部位于英國的SKA天文臺(tái)共同主辦，其中，美國國家光學(xué)紅外天文學(xué)研究實(shí)驗(yàn)室受美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）的資助，其目標(biāo)包括：協(xié)調(diào)國家與天文臺(tái)的政策、協(xié)調(diào)光學(xué)/紅外政策和既定的無線電/頻譜管理政策，促進(jìn)設(shè)計(jì)、發(fā)射與在軌管制規(guī)則的形成，開發(fā)預(yù)測和記錄衛(wèi)星軌跡的開放數(shù)據(jù)庫以及軟件工具等。
俄羅斯、伊朗、秘魯和77國集團(tuán)等國家和組織并未對(duì)設(shè)立工作組表示支持。原因在于，目前各國對(duì)黑暗與寧靜天空議題的討論范圍與主題存在較大分歧。例如俄羅斯、伊朗更關(guān)注大型星座帶來的國家主權(quán)與太空安全問題，多個(gè)國家已經(jīng)明確將太空視為作戰(zhàn)域，并將民用衛(wèi)星用于干涉他國內(nèi)政或直接參與武裝沖突，有關(guān)大型星座問題的討論應(yīng)著重于這些問題，自然也應(yīng)當(dāng)在議題的名稱、議程設(shè)置與工作組的工作方法等各個(gè)方面得到體現(xiàn)。如果在目前討論的進(jìn)展上設(shè)立工作組，最終形成的具有一定約束力的成果，可能將不利于國家主權(quán)和空間安全等關(guān)切的落實(shí)，也不利于近地軌道資源的平等利用。
美西方支持盧森堡舉辦國際會(huì)議，意圖以商業(yè)開發(fā)促進(jìn)發(fā)展
盧森堡意圖通過聯(lián)合舉辦“空間資源周”和2024年空間資源國際會(huì)議，加速實(shí)現(xiàn)成為外空自然資源探索與利用的歐洲中心這一愿景。盧森堡航天工業(yè)歷史悠久，衛(wèi)星通信產(chǎn)業(yè)是其經(jīng)濟(jì)的三大支柱之一。盧森堡渴望復(fù)制其在商業(yè)衛(wèi)星領(lǐng)域取得的成功，從2016年起持續(xù)推進(jìn)空間資源相關(guān)實(shí)踐及立法活動(dòng)，目前已有較好基礎(chǔ)。盧森堡與比利時(shí)于2019年簽署共同聲明，承諾兩國將在國際法律框架范圍內(nèi)共同開發(fā)利用太空資源。根據(jù)聯(lián)合國外空委空間資源工作組的5年工作計(jì)劃，擬于2024年召開一次受眾更廣的國際會(huì)議，若最終會(huì)議地點(diǎn)定在盧森堡并與其“空間資源周”相結(jié)合，將有利于增強(qiáng)盧森堡在空間資源議題下的影響力；此外，借助聯(lián)合國外空委平臺(tái)的國際地位，也將加速推進(jìn)盧森堡成為空間資源活動(dòng)的歐洲中心甚至世界中心。
對(duì)于美西方國家，尤其是“阿爾忒彌斯”計(jì)劃參與國，傾向選擇盧森堡作為國際會(huì)議舉辦地點(diǎn)，推測其意在繞開聯(lián)合國外空委關(guān)于非政府實(shí)體參會(huì)權(quán)利的限制，推動(dòng)外空商業(yè)開發(fā)活動(dòng)。美國表示2024年國際會(huì)議的重點(diǎn)應(yīng)是了解私營實(shí)體的訴求及其可能面臨的障礙，表面需求是擴(kuò)大會(huì)議參與方，在盧森堡召開會(huì)議恰好能夠便利這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而深層需求是通過其國內(nèi)航天私營實(shí)體及工業(yè)界等代表的參與，有利于以多主體、多層次的方式將美國訴求注入空間資源工作組的實(shí)質(zhì)進(jìn)程中，巧妙利用聯(lián)合國平臺(tái)，提高商業(yè)實(shí)體等利益相關(guān)方在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)，旨在為本國商業(yè)航天發(fā)展掃清障礙，為日后搶占該領(lǐng)域國際市場份額、攫取經(jīng)濟(jì)利益埋下伏筆。
袁偉晨 翟冠華 （北京空間科技信息研究所）
1 基本情況
聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(huì)（COPUOS，以下簡稱外空委）第66屆會(huì)議于2023年5月31日-6月9日在維也納召開，中國、美國、俄羅斯、歐盟、非盟等國家及組織參與各議題討論。本次會(huì)議重點(diǎn)審議科學(xué)和技術(shù)小組委員會(huì)和法律小組委員會(huì)會(huì)議報(bào)告，就維持外層空間用于和平目的的方式方法、空間與可持續(xù)發(fā)展、空間與水、空間與氣候變化、空間技術(shù)在聯(lián)合國系統(tǒng)的使用、委員會(huì)的未來作用和工作方法、空間探索和創(chuàng)新以及“空間2030”議程等議題進(jìn)行了討論。其中“外空活動(dòng)長期可持續(xù)性”（LTS）和空間資源開發(fā)與利用等多個(gè)重要議題與我國航天發(fā)展密切相關(guān)，對(duì)我國當(dāng)前航天規(guī)劃可能產(chǎn)生直接影響。本文聚焦關(guān)鍵議題，對(duì)各國主要立場及議題進(jìn)展進(jìn)行梳理研判。
2 主要?jiǎng)酉?/h2>
本次會(huì)議共設(shè)17個(gè)議題，其中外空活動(dòng)長期可持續(xù)性、黑暗與寧靜天空、空間資源開發(fā)與利用及空間交通管理等是焦點(diǎn)議題。
空間碎片治理凸顯發(fā)展差距，美西方延緩LTS2.0實(shí)質(zhì)推進(jìn)
LTS工作組就新準(zhǔn)則的工作方法和2024年研討會(huì)議程進(jìn)行了多輪磋商，最終確定以監(jiān)管與政策、空間業(yè)務(wù)安全和科學(xué)技術(shù)為研討會(huì)主題，但新準(zhǔn)則的制定受到美國、英國、加拿大等國的反對(duì)。
（1）發(fā)展中國家關(guān)注空間碎片減緩及不當(dāng)行為歸責(zé)問題
多數(shù)發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)空間碎片主要產(chǎn)生者的歷史責(zé)任以及相應(yīng)的負(fù)責(zé)行為。77國集團(tuán)提出低軌大型星座的建設(shè)增加了意外碰撞和空間碎片產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)方負(fù)有空間碎片減緩的責(zé)任，鼓勵(lì)國家和其他航天行為主體，尤其是大型星座建設(shè)方，充分重視并采取行動(dòng)，還應(yīng)加強(qiáng)發(fā)展中國家自主實(shí)施空間碎片減緩的能力。類似的，巴基斯坦認(rèn)為，主要航天國家應(yīng)當(dāng)在技術(shù)和資金上協(xié)助發(fā)展中國家和新興航天國家遵守《空間碎片減緩指南》，而《外層空間活動(dòng)長期可持續(xù)性準(zhǔn)則》也不應(yīng)設(shè)置過高的標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)，這可能會(huì)限制發(fā)展中國家和新興航天國家的權(quán)益以及進(jìn)入太空的能力。非洲聯(lián)盟（非盟）認(rèn)為，空間碎片的主要責(zé)任者應(yīng)依照《空間碎片減緩指南》和LTS準(zhǔn)則中包含的自愿性準(zhǔn)則，開展空間碎片減緩與清除活動(dòng)。委內(nèi)瑞拉則認(rèn)為應(yīng)明確不當(dāng)行為造成后果的歸責(zé)問題，僅靠自愿執(zhí)行的準(zhǔn)則是不夠的。
（2）發(fā)達(dá)國家圍繞LTS準(zhǔn)則實(shí)踐情況建立數(shù)據(jù)庫并積極引導(dǎo)他國立法
多個(gè)發(fā)達(dá)國家提出建立多種數(shù)據(jù)庫，匯總并積極宣介LTS準(zhǔn)則實(shí)踐情況，以及國際條約與國內(nèi)立法情況。英國、澳大利亞、奧地利、盧森堡等國都提到了建立相關(guān)國際條約的數(shù)據(jù)庫，為LTS立法活動(dòng)提供參考。英國繼續(xù)宣傳先前制作的供成員國記錄LTS準(zhǔn)則執(zhí)行情況的標(biāo)準(zhǔn)模板，以及基于該模板建立的便于訪問和搜索的開源存儲(chǔ)庫。澳大利亞同意該舉措，并認(rèn)為存儲(chǔ)庫中應(yīng)包括外層空間長期可持續(xù)性指導(dǎo)方針實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與當(dāng)前挑戰(zhàn)。盧森堡宣傳了其資助外空委建造的“在線訪問空間條約資源”（ASTRO）數(shù)據(jù)庫，匯編了外空活動(dòng)相關(guān)的國際條約與國內(nèi)立法文件。日本詳細(xì)介紹了基于LTS準(zhǔn)則的國內(nèi)立法情況，并積極宣介其針對(duì)其他國家的立法引導(dǎo)。包括基于《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體的外太空活動(dòng)所應(yīng)遵守原則的條約》（以下簡稱《外空條約》）和《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》（以下簡稱《登記公約》）等國際條約，以及LTS專家組提交的技術(shù)和法律要求，制定了在軌服務(wù)（OOS）任務(wù)的指導(dǎo)方針；日本宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)（JAXA）開發(fā)“基于碎片碰撞概率的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避輔助工具”（RABBIT）、與日本工業(yè)界合作開展《商業(yè)移除碎片示范計(jì)劃二》（CRD2）下的主動(dòng)碎片移除（ADR）技術(shù)的研發(fā)。此外，日本政府正通過“亞太地區(qū)空間機(jī)構(gòu)論壇”（APRSAF）的“國家宇宙立法倡議”發(fā)展國家太空立法，還通過外空委“新太空行為者的空間法”倡議協(xié)助起草符合國際空間法的國家太空法律法規(guī)。
（3）新準(zhǔn)則磋商過程受阻，2024年研討會(huì)主題確定
美國、加拿大、英國、法國、德國、意大利、日本、盧森堡等國認(rèn)為，工作組接下來的主要任務(wù)之一為辨別并比較當(dāng)前的做法，匯總當(dāng)前具體挑戰(zhàn)。討論新準(zhǔn)則將削弱LTS1.0達(dá)成的共識(shí)，也將浪費(fèi)大量的時(shí)間和精力，建議本次工作組確定新準(zhǔn)則的主題及領(lǐng)域即可。中國、俄羅斯、巴西、瑞士主張工作組應(yīng)切實(shí)應(yīng)對(duì)外空活動(dòng)長期可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)，不應(yīng)過早預(yù)判成果，建議采取“分步走”方式，在就外空活動(dòng)長期可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)征求各國意見并形成挑戰(zhàn)清單的基礎(chǔ)上開展新準(zhǔn)則磋商。經(jīng)多輪討論，“分步走”方案獲得認(rèn)可，工作組將據(jù)此推進(jìn)新準(zhǔn)則制定工作，主席將邀請(qǐng)各國提交關(guān)于外空活動(dòng)長期可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)的有關(guān)意見。
最終，工作組確定2024年研討的3個(gè)主題：監(jiān)管與政策、空間業(yè)務(wù)安全和科學(xué)技術(shù)進(jìn)展，每部分將包含3～4項(xiàng)分議題。
大型星座引發(fā)各國多重?fù)?dān)憂，黑暗與寧靜天空成爭論焦點(diǎn)
多國廣泛認(rèn)同黑暗與寧靜天空問題的重要性，但就議題名稱、工作方法等問題分歧較大。因此，委員會(huì)尚未將該問題列入下屆科技小組的擬制議程中，而是放在“委員會(huì)的未來作用和工作方法”項(xiàng)目下，與大型星座問題一齊討論，并建議將該議題納入外空委第67屆會(huì)議議程中。
（1）多國代表支持外空委設(shè)立永久議題
大多數(shù)與會(huì)代表支持在下屆科技小組議程中設(shè)置黑暗與寧靜天空議題，并從天文學(xué)研究、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面說明了其必要性。智利、南非、荷蘭等國強(qiáng)調(diào)保護(hù)黑暗和寧靜天空對(duì)于天文學(xué)研究和發(fā)現(xiàn)的重要性，也認(rèn)為低軌大型星座對(duì)天文觀測造成了影響。美國、英國等強(qiáng)調(diào)了天文學(xué)界和衛(wèi)星運(yùn)營商之間的緊密合作對(duì)于保護(hù)黑暗和寧靜天空的重要性。加拿大、摩洛哥、澳大利亞則強(qiáng)調(diào)黑暗和寧靜天空對(duì)原住民文化的重要性。智利還認(rèn)為，由于黑暗和寧靜天空有利于開發(fā)旅游資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此該議題對(duì)發(fā)展中國家有重要意義。
（2）美西方介紹實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并推動(dòng)建立工作組
多國支持建立工作組，美國試圖劃定工作組的組成及職能。美國、加拿大、法國、澳大利亞、奧地利、荷蘭、非洲聯(lián)盟、瑞士、韓國等多國對(duì)設(shè)立工作組表示支持。并且美國提出工作組應(yīng)在所有的利益相關(guān)者之間建立交流，要將衛(wèi)星運(yùn)營商、天文學(xué)界、科研機(jī)構(gòu)等實(shí)體納入工作組，工作組的職能將作為國際天文學(xué)聯(lián)合會(huì)（IAU）“保護(hù)黑暗與寧靜天空免受衛(wèi)星星座干擾中心”的補(bǔ)充。對(duì)此美國介紹了國內(nèi)天文學(xué)界與衛(wèi)星運(yùn)營商開展的合作，通過建設(shè)軟件平臺(tái)來準(zhǔn)確預(yù)測衛(wèi)星亮度，在促進(jìn)低延遲寬帶服務(wù)和未來的天文發(fā)現(xiàn)間尋求平衡。俄羅斯表示注意到了該議題的重要性，也認(rèn)可將臨時(shí)議題設(shè)立為長期議題的益處，但并未同意設(shè)立工作組。
（3）議題名稱之爭體現(xiàn)各國關(guān)切焦點(diǎn)差異
各國高度關(guān)注黑暗與寧靜天空問題，從不同的關(guān)切點(diǎn)出發(fā)，圍繞議題名稱設(shè)置展開交鋒。在討論科技小組委員會(huì)議程的修改建議時(shí)，主席建議擬定的標(biāo)題為“黑暗與寧靜天空：就天文學(xué)與大型星座交換意見”，議題將在2024—2026年討論。中方代表建議將議題名稱修改為“黑暗與寧靜天空和大型星座，就大型星座和近地軌道的理性和平等利用交換意見”，直截了當(dāng)?shù)攸c(diǎn)出了各國對(duì)該議題的矛盾焦點(diǎn)。伊朗代表認(rèn)為中國的提議能夠體現(xiàn)伊朗的訴求。但智利、法國、西班牙、德國等對(duì)此表示反對(duì)，認(rèn)為不應(yīng)再在名稱之類細(xì)枝末節(jié)的討論上浪費(fèi)時(shí)間，而應(yīng)迅速進(jìn)入實(shí)質(zhì)性討論。德國代表認(rèn)為中國代表提出的名稱更像是國際電信聯(lián)盟（ITU）的提法，因而不適合用于外空委平臺(tái)。在矛盾充分展示后，中方代表收回先前的提議，并建議將議題名稱改為“黑暗與寧靜天空：就大型星座與天文學(xué)交換意見”，受到了智利、英國、美國、俄羅斯、南非、西班牙、巴西、秘魯、比利時(shí)等國家的贊同。而伊朗代表認(rèn)為，這種說法將大型星座問題置于黑暗與寧靜天空問題之下，因而遮蔽了更重要的大型星座帶來的安全問題。英國代表隨即反駁，認(rèn)為中國代表提出的建議并不意味著將大型星座問題降位，各國應(yīng)基于中國代表所展示出的靈活性，對(duì)議題名稱盡快達(dá)成一致，開始實(shí)質(zhì)性的討論。
空間資源規(guī)則開啟實(shí)質(zhì)討論，國際會(huì)議舉辦細(xì)節(jié)引發(fā)分歧
空間資源工作組在該屆會(huì)議期間舉行了正式會(huì)議和非正式磋商，但未能就通過其報(bào)告達(dá)成協(xié)商一致。各國在會(huì)議發(fā)言及提交文件中的討論集中在以下3點(diǎn)。
（1）發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)制定法律監(jiān)管框架
77國集團(tuán)、中國、俄羅斯、伊朗及委內(nèi)瑞拉等國家和組織強(qiáng)調(diào)應(yīng)制定法律監(jiān)管框架以規(guī)制空間資源相關(guān)問題，但各自側(cè)重有所不同。77國集團(tuán)強(qiáng)調(diào)針對(duì)私營部門的規(guī)范，支持談判一項(xiàng)具有法律約束力的國際規(guī)則以規(guī)制空間私營部門的空間活動(dòng)，中國和阿根廷持類似觀點(diǎn)。俄羅斯強(qiáng)調(diào)立法平臺(tái)，應(yīng)在法律小組委員會(huì)中闡述并商定針對(duì)空間資源勘探、開發(fā)和利用活動(dòng)進(jìn)行國際監(jiān)管的適當(dāng)原則。伊朗認(rèn)為未來建立的相關(guān)國際制度應(yīng)妥善處理好發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的問題。委內(nèi)瑞拉一方面反對(duì)外空商業(yè)化，指出所有國家都應(yīng)根據(jù)國際條約進(jìn)行國內(nèi)立法，因此不應(yīng)存在或促進(jìn)與外層空間商業(yè)化有關(guān)的國家法律法規(guī)；另一方面，強(qiáng)調(diào)制定法律監(jiān)管框架的意義，包括保護(hù)外層空間、月球及其他天體免受人類有害開發(fā)的影響，并防范可能會(huì)損害地球脆弱生態(tài)系統(tǒng)的空間物質(zhì)進(jìn)入地球生物圈。
（2）意大利和日本關(guān)注信息共享問題
意大利推廣《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords）中關(guān)于信息共享的原則規(guī)定，日本宣傳其相關(guān)國內(nèi)實(shí)踐。意大利曾在今年法律小組委員會(huì)上提議通過系統(tǒng)和檔案的方式共享空間資源活動(dòng)信息，在本次會(huì)議中再次強(qiáng)調(diào)共享關(guān)于探索、開發(fā)和利用空間資源活動(dòng)的信息是確?？臻g活動(dòng)可持續(xù)性的一個(gè)關(guān)鍵要素，就此需要有加強(qiáng)信息共享的專門工具和做法。意大利特別推廣了《阿爾忒彌斯協(xié)定》中涉及的關(guān)于發(fā)布科學(xué)數(shù)據(jù)和信息的相關(guān)原則以及與此相關(guān)的透明度承諾。日本則以國家實(shí)踐的形式說明了本國關(guān)于透明度的履行，日本表示根據(jù)其2021年12月頒布的《關(guān)于促進(jìn)與太空資源勘探和開發(fā)相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)的法律》，已于2022年11月向私人實(shí)體頒發(fā)了首個(gè)許可證，并在日本內(nèi)閣辦公室的網(wǎng)站上公布了其商業(yè)空間活動(dòng)計(jì)劃，指出透明度在空間資源議題下的重要作用。
（3）各國確定空間資源國際會(huì)議舉辦地點(diǎn)
各國圍繞工作組根據(jù)授權(quán)將于2024年舉辦的空間資源國際會(huì)議展開激烈爭論，主要分歧點(diǎn)集中于會(huì)議地點(diǎn)選擇維也納還是盧森堡、會(huì)議參與方是否納入非政府主體等。
盧森堡與比利時(shí)提議共同承辦此次會(huì)議，美西方主要國家對(duì)該提議表示認(rèn)同，并從不同角度表達(dá)了支持理由。盧森堡強(qiáng)調(diào)聯(lián)合舉辦“空間資源周”和2024年國際會(huì)議所產(chǎn)生的協(xié)同作用將促進(jìn)從決策者、空間工業(yè)界和學(xué)術(shù)界收集豐富資料，以供各成員國討論。美國表示該會(huì)議的重點(diǎn)應(yīng)在于獲取相關(guān)私營實(shí)體和其他利益相關(guān)方計(jì)劃的空間資源活動(dòng)的信息，并了解它們在現(xiàn)有法律框架下可能面臨的障礙。意大利認(rèn)為該會(huì)議應(yīng)考慮到民間社會(huì)、工業(yè)、私營部門和學(xué)術(shù)界，并應(yīng)結(jié)合好在盧森堡舉辦的“空間資源周”，以及在維也納舉辦的第63屆法律小組委員會(huì)會(huì)議，確保多語言和包容性。英國建議在這一會(huì)議上與更廣泛的民間社會(huì)討論空間資源利用問題。此外，奧地利、比利時(shí)、捷克、德國、希臘、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、斯洛伐克、瑞典、瑞士和英國主張?jiān)摃?huì)的性質(zhì)是信息收集平臺(tái)，為空間資源工作組提供包括民間社會(huì)、學(xué)術(shù)界、工業(yè)界等與空間資源活動(dòng)有關(guān)的科學(xué)、技術(shù)和業(yè)務(wù)意見。
與之相反，中國、俄羅斯、巴西、巴基斯坦、南非等表達(dá)了相反意見，認(rèn)為在維也納以外地點(diǎn)舉辦工作組會(huì)議有損外空委在外空全球治理方面的主平臺(tái)地位，強(qiáng)調(diào)工作組應(yīng)嚴(yán)格按照授權(quán)，在聯(lián)合國框架下結(jié)合法律小組委員會(huì)屆會(huì)在維也納舉辦，在維也納以外地點(diǎn)辦會(huì)不應(yīng)構(gòu)成先例，主辦國應(yīng)切實(shí)確保各國廣泛參與。
最終，經(jīng)過數(shù)輪磋商，中國和立場相近國家共同促成將盧森堡會(huì)議定位為“收集初步意見供2024年維也納國際會(huì)議審議的專家會(huì)”，且盧森堡會(huì)議不形成單獨(dú)報(bào)告，會(huì)議發(fā)言人由各國政府代表團(tuán)提名，發(fā)言人名單需由工作組主席與外空委成員國密切協(xié)商確定。國際會(huì)議仍于2024年法律小組委員會(huì)會(huì)議期間在維也納舉辦。這一安排最大程度確保了工作組維持政府間進(jìn)程的性質(zhì)不變。
空間交通管理延續(xù)過往關(guān)注，衛(wèi)星星座監(jiān)管制度亟需建立
整體來看，本次會(huì)議中各國集中關(guān)注點(diǎn)為信息溝通機(jī)制、地球靜止軌道使用和大型衛(wèi)星星座監(jiān)管。
（1）南北國家從不同角度推動(dòng)完善國家間信息溝通機(jī)制
加拿大關(guān)注對(duì)《外空條約》第11條信息交流情況的充分落實(shí)，77國集團(tuán)重視建立空間碎片墜落時(shí)的國家間信息通報(bào)制度。加拿大支持“聯(lián)合國五項(xiàng)外層空間條約的現(xiàn)狀和適用情況工作組”在2024年的會(huì)議上審議《外空條約》第11條規(guī)定的信息交流情況，第11條是一項(xiàng)未得到充分利用的條款，該條款在提升透明度和增進(jìn)各國間了解方面具有巨大的潛力。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)所有成員國認(rèn)真審視業(yè)已登載在聯(lián)合國外層空間事務(wù)廳（UNOOSA）網(wǎng)站“空間條約實(shí)施”標(biāo)題下的、根據(jù)第11條提供的通知，以熟悉該機(jī)制過往使用情況，并促進(jìn)思考未來該機(jī)制的使用路徑。77國集團(tuán)支持發(fā)射國向其他國家特別是位于空間碎片墜落區(qū)的發(fā)展中國家提供提前的、適當(dāng)?shù)?、迅速的和充分的通知。此外，還應(yīng)加強(qiáng)發(fā)展中國家監(jiān)測和應(yīng)對(duì)空間碎片的能力。
（2）發(fā)展中國家關(guān)注地球靜止軌道使用的公平性
77國集團(tuán)、中國、印尼和委內(nèi)瑞拉在本屆會(huì)議中再次強(qiáng)調(diào)地球靜止軌道應(yīng)得到公平合理的使用。77國集團(tuán)強(qiáng)調(diào)地球靜止軌道不能由各國通過使用、反復(fù)使用、占領(lǐng)或以任何其他方式據(jù)為己有，其利用應(yīng)受可適用的國際法管轄。對(duì)于地球靜止軌道，必須按照國際空間法和相關(guān)規(guī)章條例的規(guī)定，合理、高效和經(jīng)濟(jì)地利用，以便各國或國家集團(tuán)可享有公平的機(jī)會(huì)利用這些軌道和頻率，其中還應(yīng)考慮到發(fā)展中國家的特別需要和特定國家的地理位置。中國持類似觀點(diǎn)。印尼認(rèn)為，基于地球靜止軌道資源的有限性，在利用地球靜止軌道方面的不平等、效率低下、官僚主義和擁堵，仍然是外空委必須應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)，地球靜止軌道需要自成一體的制度進(jìn)行管理。委內(nèi)瑞拉同樣認(rèn)為有必要逐步建立起一種促進(jìn)公平利用軌道位置的法律制度，該制度應(yīng)當(dāng)特別注重力求造福于社會(huì)的項(xiàng)目，同時(shí)顧及并尊重國際電信聯(lián)盟的作用。
（3）各國致力于推動(dòng)大型星座管理制度
各國主要從以下幾個(gè)維度開展大型星座管理制度磋商：
1）關(guān)于討論衛(wèi)星星座登記問題的平臺(tái)。英國支持在“聯(lián)合國五項(xiàng)外層空間條約的現(xiàn)狀和適用情況工作組”下繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)做法交流，77國集團(tuán)、中國同樣支持在該工作組下加強(qiáng)空間物體特別是大型衛(wèi)星星座登記的討論。加拿大指出空間碎片、空間交通管理和使用小型衛(wèi)星這幾個(gè)問題之間是相互關(guān)聯(lián)的，為更好處理這些問題，建議未來可以采取成立一個(gè)新工作組的工作模式。
2）關(guān)于建立衛(wèi)星星座信息交流機(jī)制。德國認(rèn)為目前尚無根據(jù)《外空條約》第11條提交資料的標(biāo)準(zhǔn)化方法，應(yīng)考慮制訂專門的工具和做法以管理大型衛(wèi)星星座。意大利則提議UNOOSA建立一個(gè)現(xiàn)代化的空間物體登記門戶網(wǎng)站，實(shí)際上，俄羅斯也曾在法律小組委員會(huì)會(huì)議中提議以聯(lián)合國為基礎(chǔ)建立空間交通管理信息平臺(tái)。
3）關(guān)于大型衛(wèi)星星座管理。伊朗希望各國能夠落實(shí)針對(duì)私營企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)對(duì)“星鏈”衛(wèi)星的非法活動(dòng)表達(dá)了強(qiáng)烈反對(duì)。美國非營利性組織國家空間學(xué)會(huì)（National Space Society）也指出，非政府實(shí)體的活動(dòng)應(yīng)由授權(quán)國承擔(dān)責(zé)任。
3 分析研判
美西方拒談LTS2.0準(zhǔn)則條款，著力以自身實(shí)踐定義當(dāng)前準(zhǔn)則
盡管考慮制定新準(zhǔn)則是現(xiàn)階段LTS工作組的職能之一，美國、英國、加拿大等國卻拒絕就新準(zhǔn)則條款展開討論，意在新準(zhǔn)則磋商開始前，將當(dāng)前反映其技術(shù)和利益的做法鞏固為各國的一般性機(jī)制。為此，這些國家以主題和領(lǐng)域的概念弱化新準(zhǔn)則的規(guī)制性，延宕準(zhǔn)則的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；同時(shí)，積極宣傳各自在LTS1.0準(zhǔn)則下的實(shí)踐，例如英國、意大利、澳大利亞、奧地利等國都支持建立開放、共享的數(shù)據(jù)庫，整理目前LTS準(zhǔn)則的具體實(shí)施情況、面臨的挑戰(zhàn)、各國的法律文書等。此外，加拿大與美國多次宣傳“空間跟蹤”（Space-track）網(wǎng)站作為空間態(tài)勢感知的開放平臺(tái)，試圖迅速在國家、運(yùn)營商和科研機(jī)構(gòu)間形成空間態(tài)勢感知信息共享的固定機(jī)制，進(jìn)而擠壓其他國家類似信息共享機(jī)制的使用范圍，實(shí)際上不利于空間態(tài)勢信息的共享及外空活動(dòng)長期可持續(xù)，也在一定程度上可能損害其他國家空間資產(chǎn)的安全。
低軌大型星座仍為關(guān)注焦點(diǎn)，安全、經(jīng)濟(jì)與科研利益難平衡
美國從成員構(gòu)成和職能設(shè)置兩方面提出工作組的建設(shè)意見，旨在用本國主導(dǎo)的機(jī)制來定義工作組的目標(biāo)，從而提高自身對(duì)該議題的掌控力。
1）成員構(gòu)成方面。美強(qiáng)調(diào)應(yīng)納入“所有利益相關(guān)者”，原因是美已在國內(nèi)積極推行衛(wèi)星運(yùn)營商與天文學(xué)界的合作，發(fā)布了預(yù)測衛(wèi)星亮度的開放訪問軟件，運(yùn)營商可在經(jīng)過天文望遠(yuǎn)鏡視野時(shí)主動(dòng)降低亮度，以減少對(duì)觀測活動(dòng)的影響。該舉措將作為保護(hù)“黑暗與寧靜天空”的最佳實(shí)踐，一方面解決智利、南非等國家對(duì)天文學(xué)觀測的主要關(guān)切，另一方面避開伊朗、俄羅斯等國提出的大型星座帶來的國家安全問題，還可以將其成熟的商業(yè)航天與科研力量推至大型星座規(guī)則磋商的臺(tái)前，增強(qiáng)其多面博弈能力。
2）職能設(shè)置方面。美提議將擬建立的黑暗與寧靜天空工作組，作為IAU“保護(hù)黑暗與寧靜天空免受衛(wèi)星星座干擾中心”職能的補(bǔ)充，意在進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)大型星座相關(guān)頻軌協(xié)調(diào)機(jī)制、低軌星座相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的影響，并增強(qiáng)自身的空間態(tài)勢感知能力。該中心由美國國家光學(xué)紅外天文學(xué)研究實(shí)驗(yàn)室（NOIRLab）和總部位于英國的SKA天文臺(tái)共同主辦，其中，美國國家光學(xué)紅外天文學(xué)研究實(shí)驗(yàn)室受美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）的資助，其目標(biāo)包括：協(xié)調(diào)國家與天文臺(tái)的政策、協(xié)調(diào)光學(xué)/紅外政策和既定的無線電/頻譜管理政策，促進(jìn)設(shè)計(jì)、發(fā)射與在軌管制規(guī)則的形成，開發(fā)預(yù)測和記錄衛(wèi)星軌跡的開放數(shù)據(jù)庫以及軟件工具等。
俄羅斯、伊朗、秘魯和77國集團(tuán)等國家和組織并未對(duì)設(shè)立工作組表示支持。原因在于，目前各國對(duì)黑暗與寧靜天空議題的討論范圍與主題存在較大分歧。例如俄羅斯、伊朗更關(guān)注大型星座帶來的國家主權(quán)與太空安全問題，多個(gè)國家已經(jīng)明確將太空視為作戰(zhàn)域，并將民用衛(wèi)星用于干涉他國內(nèi)政或直接參與武裝沖突，有關(guān)大型星座問題的討論應(yīng)著重于這些問題，自然也應(yīng)當(dāng)在議題的名稱、議程設(shè)置與工作組的工作方法等各個(gè)方面得到體現(xiàn)。如果在目前討論的進(jìn)展上設(shè)立工作組，最終形成的具有一定約束力的成果，可能將不利于國家主權(quán)和空間安全等關(guān)切的落實(shí)，也不利于近地軌道資源的平等利用。
美西方支持盧森堡舉辦國際會(huì)議，意圖以商業(yè)開發(fā)促進(jìn)發(fā)展
盧森堡意圖通過聯(lián)合舉辦“空間資源周”和2024年空間資源國際會(huì)議，加速實(shí)現(xiàn)成為外空自然資源探索與利用的歐洲中心這一愿景。盧森堡航天工業(yè)歷史悠久，衛(wèi)星通信產(chǎn)業(yè)是其經(jīng)濟(jì)的三大支柱之一。盧森堡渴望復(fù)制其在商業(yè)衛(wèi)星領(lǐng)域取得的成功，從2016年起持續(xù)推進(jìn)空間資源相關(guān)實(shí)踐及立法活動(dòng)，目前已有較好基礎(chǔ)。盧森堡與比利時(shí)于2019年簽署共同聲明，承諾兩國將在國際法律框架范圍內(nèi)共同開發(fā)利用太空資源。根據(jù)聯(lián)合國外空委空間資源工作組的5年工作計(jì)劃，擬于2024年召開一次受眾更廣的國際會(huì)議，若最終會(huì)議地點(diǎn)定在盧森堡并與其“空間資源周”相結(jié)合，將有利于增強(qiáng)盧森堡在空間資源議題下的影響力；此外，借助聯(lián)合國外空委平臺(tái)的國際地位，也將加速推進(jìn)盧森堡成為空間資源活動(dòng)的歐洲中心甚至世界中心。
對(duì)于美西方國家，尤其是“阿爾忒彌斯”計(jì)劃參與國，傾向選擇盧森堡作為國際會(huì)議舉辦地點(diǎn)，推測其意在繞開聯(lián)合國外空委關(guān)于非政府實(shí)體參會(huì)權(quán)利的限制，推動(dòng)外空商業(yè)開發(fā)活動(dòng)。美國表示2024年國際會(huì)議的重點(diǎn)應(yīng)是了解私營實(shí)體的訴求及其可能面臨的障礙，表面需求是擴(kuò)大會(huì)議參與方，在盧森堡召開會(huì)議恰好能夠便利這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而深層需求是通過其國內(nèi)航天私營實(shí)體及工業(yè)界等代表的參與，有利于以多主體、多層次的方式將美國訴求注入空間資源工作組的實(shí)質(zhì)進(jìn)程中，巧妙利用聯(lián)合國平臺(tái)，提高商業(yè)實(shí)體等利益相關(guān)方在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)，旨在為本國商業(yè)航天發(fā)展掃清障礙，為日后搶占該領(lǐng)域國際市場份額、攫取經(jīng)濟(jì)利益埋下伏筆。
