治理城郊農(nóng)村違法建筑的法律問題研究

劉運新　劉天成

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 違法建筑 違法性 合理行政 強制拆除

作者簡介：劉運新，廣東南方職業(yè)學(xué)院科研處，研究方向：經(jīng)濟法、行政法;劉天成，西安建筑科技大學(xué)土木工程學(xué)院，研究方向：土木工程、建筑法。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.061

城郊農(nóng)村因毗鄰城市，其土地價值較遠郊農(nóng)村高，近郊農(nóng)村為了獲得土地升值價值，往往會以集體建設(shè)廠房或住宅用于出租和出售、戶籍地農(nóng)民建設(shè)住宅用于出租或出售，形成“小產(chǎn)權(quán)房”或“出租屋”現(xiàn)象。行政機關(guān)在處置近郊村違法建筑時，應(yīng)當(dāng)在遵循“物盡其用”的物權(quán)原則的基礎(chǔ)上，充分考慮到當(dāng)事人建設(shè)違法建筑的主、客觀因素，如房屋建筑的目的、與公共利益和鄰里利益的沖突等各方面的相關(guān)因素，在治理城市近郊農(nóng)村違法建筑問題時，應(yīng)當(dāng)謹慎適應(yīng)強制拆除這一手段，司法機關(guān)在審理強制拆除的行政訴訟時應(yīng)當(dāng)進行嚴格的合法性和合理性審查。[1]

一、城郊農(nóng)村違法建筑現(xiàn)狀分析

城郊農(nóng)村違法建筑情違法形比較復(fù)雜，對這些違法建筑進行分類認識是非常必要的，因為這關(guān)系到行政機關(guān)和司法機關(guān)對違法建筑違法的程度和各種利益之間的沖突關(guān)系等方面的認識，進而會直接關(guān)系到對違法建筑進行處置時的合法性和合理性考量。

（一）基于違法建筑違法情形的分類

從違法建筑本身的違法性來分析，可以將違法建筑分為四類：

1.基于集體利益需要或個人居住需要而建設(shè)的建筑，這些建筑因沒有履行了審批手續(xù)而屬于程序性違法建筑。

2.集體或村民基于營利需要而建設(shè)的建筑，如各種集體建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”和戶籍地村民建設(shè)的“一戶多宅”形成的“無產(chǎn)權(quán)房”或“超標建筑”。

3.集體通過違法簽訂合同將本村土地轉(zhuǎn)讓給戶籍地外的人建設(shè)的住宅。

4.村集體違法將本村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給域外投資者而建設(shè)的工商業(yè)建筑。

（二）基于利益關(guān)系沖突對違法建筑進行的分類

從違法建筑相關(guān)方的利益關(guān)系沖突來分析，可以將違法建筑分為以下幾類：

1.村民因侵害鄰里利益而形成的違法建筑，這種侵權(quán)一般是侵害了鄰居的通行、采光、排水等利益，違反的主要是民事法律規(guī)范。

2.村民因侵害了集體利益而形成的違法建筑，如“一戶多宅”“超標建筑”。

3.村集體或村民侵害國家耕地保護利益而形成的違法建筑，國家耕地保護制度屬于公共利益的范疇。

4. 村集體或村民建筑物權(quán)利益與城鄉(xiāng)規(guī)劃利益之間的沖突，因城鄉(xiāng)規(guī)劃在先而形成的違法建筑。

5.由上述四種違法情形中兩種或兩種以上利益沖突構(gòu)成的復(fù)雜利益沖突而形成的違法建筑。

二、對城郊農(nóng)村違法建筑的處置應(yīng)堅持合法性和合理性原則的統(tǒng)一

城郊農(nóng)村是建筑違法行為的高發(fā)區(qū)，各種違法情形和利益沖突錯綜復(fù)雜，行政機關(guān)在處置近郊農(nóng)村違法建筑時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法建筑本身的違法情形和利益關(guān)系沖突，充分權(quán)衡村民安居樂業(yè)的民生保障和內(nèi)涵著公益的城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾，做到處置違法建筑時既有充分的法律依據(jù)，又有合情合理的處置措施，不因行政機關(guān)的介入而產(chǎn)生增量矛盾，甚至激發(fā)各類矛盾。

（一）因純粹的鄰里利益沖突而形成的違法建筑的處置

純粹的鄰里利益沖突完全屬于民事關(guān)系的范疇，只能通過村民之間協(xié)商、和解、調(diào)解或民事訴訟的途徑加以解決，行政機關(guān)不宜直接介入該類沖突，因為行政機關(guān)直接介入該類沖突沒有法律上的依據(jù)。

（二）純粹因沒有履行審批程序而形成的違法建筑的處置

該類建筑實體上是合法的，如在原來的宅基地上翻修住宅或重建住宅用于自住，作為唯一的住宅，這是村民宅基地權(quán)的合理延續(xù)，但因沒有履行審批手續(xù)而構(gòu)成程序性違法，對該類違法建筑責(zé)令其補辦審批手續(xù)即可。

（三）村集體轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)給域外投資者用于工商業(yè)經(jīng)營而建設(shè)的違法建筑的處置

根據(jù)最新的土地管理法，應(yīng)當(dāng)先辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，轉(zhuǎn)為國有土地使用權(quán)后才能進行工商業(yè)建設(shè)和運營，考慮到工商業(yè)運營的持續(xù)性，這一類違法建筑可以采用補辦手續(xù)的辦法，如將集體土地使用權(quán)補征為國有土地使用權(quán)，向國家補交相應(yīng)的土地出讓金后維持原狀，國家再向村集體適當(dāng)返還補償金。[2]

（四）村集體建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”用于銷售的處置

這是比較嚴重的違反《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的行為，如果該類違法建筑履行了審批手續(xù)，可以采取參考相應(yīng)地段向政府補交土地出讓金的辦法，拒絕繳納土地出讓金的，可以采取罰款、沒收這一類違法建筑的措施。如針對該地域的規(guī)劃出臺后，村集體或村民個人明知該規(guī)劃仍然違反規(guī)劃建設(shè)的違法建筑，應(yīng)當(dāng)予以強制拆除。

（五）對于村民“一戶多宅”問題的處置，要具體情況具體分析

1.“一戶多宅”中的多處住宅的總面積沒有超出當(dāng)?shù)刈≌ㄔO(shè)面積標準的，只要沒有占用耕地并辦理了審批手續(xù)，該類建筑屬于合法建筑。

2.占用耕地建設(shè)的“一戶多宅”，只保留一處住宅，其余責(zé)令其自行拆除并恢復(fù)原狀，不自行拆除的，由行政機關(guān)予以強制拆除。

3.不占用耕地但總面積超出當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)標準的，超出的部分由村集體沒收作為集體財產(chǎn)或由村民向村集體繳納合理的土地使用金后繼續(xù)保留，并責(zé)令起在耕地規(guī)劃區(qū)域開墾相應(yīng)面積的耕地。

（六）村集體違法將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給域外個人建設(shè)住宅的處置

村集體與域外個人簽訂合同，將集體使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給域外個人建設(shè)住宅的，占用耕地的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令村集體與域外個人就自行拆除承擔(dān)連帶責(zé)任，不自行拆除的，由行政機關(guān)申請法院予以強制拆除，所發(fā)生的費用全部由村集體與域外個人連帶承擔(dān);不占用耕地的，由集體回購作為集體資產(chǎn)。

（七）例外情形的處置

1.盡管村民的住宅建設(shè)在耕地上，但該處建筑為村民的唯一住宅，只要沒有超出當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)標準，應(yīng)當(dāng)予以確權(quán)處理，如果沒有辦理審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其補辦審批手續(xù)并進行罰款后進行確權(quán)處理;構(gòu)成超標建筑的，責(zé)令拆除超標部分面積的建筑或責(zé)令在耕地規(guī)劃區(qū)域開墾相應(yīng)面積的耕地。

2.對于沒有履行審批手續(xù)但為發(fā)展農(nóng)業(yè)而建設(shè)的建筑物，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其補辦審批手續(xù)而予以繼續(xù)保留。

不可否認，強制拆除是行政機關(guān)處置城郊村違法建筑的一種簡單而有效的措施，但強制拆除關(guān)系到行政相對人的重大利益，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)謹慎作出這一行政強制決定，如果行政相對人提起行政訴訟，法院應(yīng)當(dāng)對強制拆除行為進行法律、事實、合理性等方面的全面審查。

三、構(gòu)建防止“拆違”向“違拆”轉(zhuǎn)變的制度屏障

基于逐利動機，有些地方政府將利益傾向置于“拆違”中而形成運動式行政執(zhí)法行為，甚至為了追求經(jīng)濟增長而在一定程度上濫用強制拆除行為，因而應(yīng)當(dāng)從強制拆除的主體適格、信賴利益保護、行政訴訟中止強制拆除等三個方面構(gòu)建阻卻“違法強拆”的制度屏障。

（一）強制拆除的主體適格

根據(jù)違法建筑的違法性質(zhì)的不同，應(yīng)對強制拆除的適格主體進行分類界定：

1.對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑執(zhí)行強制拆除的適格主體。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定：對在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而進行的工程建設(shè)和非法臨時建筑，應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請縣級政府責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正;逾期不改正的，可以拆除?！鄙鲜鲆?guī)定從立法層面確立了縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑實行強制拆除的適格主體地位。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》：現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)范已授予行政對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除權(quán)，如行政相對人沒有就強制拆除提起行政訴訟，行政機關(guān)向法院提出行政執(zhí)行申請的，法院不予受理，這一批復(fù)從司法層面確認了縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑執(zhí)行強制拆除的適格主體地位。[3]

2.對違反《土地管理法》的違法建筑執(zhí)行強制拆除的適格主體。根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定：違法占地的，國土資源局可依法作出處罰決定，責(zé)令限期改正、治理、停止施工或責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。但國土資源局應(yīng)該依據(jù)《土地管理法》第八十三條之規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行。人民法院是對違反《土地管理法》的違法建筑執(zhí)行強制拆除的適格主體。

（二）信賴利益保護原則在強制拆除中的適應(yīng)

根據(jù)信賴利益保護原則：沒有實體法依據(jù)并經(jīng)過合法程序，行政機關(guān)不得單方改變建筑物現(xiàn)狀;因法定事由需要強制拆除建筑物的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以合理補償。從信賴利益保護原則來看，經(jīng)過行政機關(guān)批準或默認的違法建筑在被拆除前應(yīng)當(dāng)予以合理補償，經(jīng)合理補償后行政相對人仍然不自行拆除的，才能適應(yīng)強制拆除。因為經(jīng)過行政機關(guān)批準或默認而建設(shè)的建筑，是基于行政相對人對行政機關(guān)的信賴而投入建設(shè)的，所以應(yīng)當(dāng)保護其信賴利益，但行政相對人采取賄賂等違法手段取得建設(shè)許可的應(yīng)當(dāng)除外。

（三）行政訴訟中止強制拆除

強制拆除行為屬于具體行政行為，行政相對人有權(quán)就強制拆除提起行政訴訟，執(zhí)行強制拆除的相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)中止強制拆除行為。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于依法妥善處理歷史形成的產(chǎn)權(quán)案件工作實施意見》和《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實加強產(chǎn)權(quán)司法保護的意見》：堅持全面保護產(chǎn)權(quán)，通過審判及執(zhí)行活動，制裁各類侵犯產(chǎn)權(quán)的違法行為，重點制裁利用公權(quán)力侵犯私有產(chǎn)權(quán)的行為。無論違法建筑屬于哪種違法情形，只要行政相對人提起行政訴訟，強制拆除行為應(yīng)當(dāng)無條件中止，否則構(gòu)成違法強拆。

四、結(jié)語

作為城市化戰(zhàn)略與農(nóng)村振興戰(zhàn)略的沖突的集中體現(xiàn)，城郊農(nóng)村的違法建筑問題事關(guān)城郊農(nóng)民的安居樂業(yè)和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，行政機關(guān)應(yīng)從法律、利益、合理性等多個方面加以多維分析并運用多樣化的解決方式。在采用強制拆除措施時，應(yīng)當(dāng)考慮行政相對人建設(shè)違法建筑的歷史、現(xiàn)狀并充分尊重其通過提起行政訴訟維護其合理利益的權(quán)利，切忌運動式強制拆除而將拆除違法建筑轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法拆除建筑。

參考文獻：

[1]方喜波.國內(nèi)外關(guān)于違法建筑研究探討[J].甘肅科技，2019（17）.

[2]沈菊生，楊雪峰.城郊“違建”綜合治理機制與空間重構(gòu)模式——以上海S村“拆違”實踐為個案[J].上海城市管理，2018（6）.

[3]楊士林，孫中華.試論違法建筑的認定及其處置——以濟南市“拆違拆臨”工作實際為例[J].齊魯師范學(xué)院學(xué)報，2018（1）.