對財政科研項目經(jīng)費管理制度體系完善的思考

□ 烏魯木齊 于 軍 等

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在新時代下需要我國切實提高自主創(chuàng)新能力，促進綜合國力的提高，為此在科研項目上的財政費用投入逐年增加，在促進各種科學技術(shù)的有效創(chuàng)新下，也存在一些經(jīng)費管理制度問題，需要結(jié)合黨的十九屆四中、五中、六中全會精神，針對財政科研項目經(jīng)費管理制度完善的基本要求和原則，對財政科研項目經(jīng)費管理制度體系進行完善與創(chuàng)新，實現(xiàn)各部門、各單位、各科研機構(gòu)、各相關(guān)人員對經(jīng)費的有效管理和應(yīng)用。為此，本文會對財政科研項目經(jīng)費的管理制度體系進行闡述，以期望可以通過財政科研項目經(jīng)費管理制度體系的完善，促進我國科研能力和水平的不斷提升。

一、引言

結(jié)合目前我國的信息發(fā)展戰(zhàn)略看，為了更好地加強經(jīng)濟和科技之間的聯(lián)系，要求通過科研資金的投入來實現(xiàn)兩者的聯(lián)系性加強，隨著科研資金投入的持續(xù)增加，還存在一些問題制約了科研資金的有效和合理利用，如何有效促進財政科研項目經(jīng)費的高質(zhì)量利用，便成為各級黨委和政府、財政管理部門重點考慮的問題。針對目前科研項目的經(jīng)費管理制度而言，存在著科研經(jīng)費管理制度與科學研究規(guī)律不符、經(jīng)費使用監(jiān)管不力和績效考核指標設(shè)置不合理等問題，需要通過對制度體系的完善，保障科研項目經(jīng)費發(fā)揮出更大的價值。所以有必要結(jié)合不同層次的制度問題和策略進行分析，以獲得國家在財政科研投入與產(chǎn)出的重大效益。

二、財政科研項目經(jīng)費管理制度的具體分類

1.財政科研項目經(jīng)費管理的高層制度概念。從本質(zhì)上來講高層制度是由黨中央和國務(wù)院等制定的關(guān)于財政科研經(jīng)費管理的相關(guān)制度與文件，具體在制度的制定優(yōu)化中，主要目的就是貫徹落實黨和國家的大政方針，以中辦發(fā)［2016］50號文件為例，該文件的發(fā)布目的是為了有效加強我國在深化改革和創(chuàng)新方面的工作進步，進一步加強科研項目資金管理政策的全面性和合理性。結(jié)合當前高層制度的影響，在財政科研項目經(jīng)費管理制度中處于主導和支配的地位，有著明顯的指導性、權(quán)威性和全局性的特點，要求中層制度、基層制度都需要以高層制度為根據(jù)，在落實高層制度的前前提下，實現(xiàn)對中層制度、基本制度的建立、創(chuàng)新與完善等。值得注意的是，高層制度并未一成不變，需要通過國內(nèi)外大趨勢相對應(yīng)的政策變化和大政方針進行修繕，從而實現(xiàn)我國財政政策和方針的相應(yīng)落實。

2.財政科研項目經(jīng)費管理的中層制度概念。對于中層制度而言，是在高層制度和基層制度之間的一種制度，一般是基于高層制度，由國務(wù)院各部委和其直屬機構(gòu)以及各省市完成各規(guī)范性文件、部門規(guī)章的制定，同時也包含各地區(qū)黨委、政府部門的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件的明確。因此，中層制度不僅只涵蓋一種層次，一般有以下幾種：國務(wù)院各部委和其直屬機構(gòu)的中層制度、省級黨委和政府的中層制度、市級黨委和政府的中層制度。需要注意的是，中層制度因為其特殊的位置，有著較為明顯的承上啟下作用，所以要求在中層制度建立、創(chuàng)新、完善和應(yīng)用上加強重視，既需要體現(xiàn)高層制度的大政方針要求，也要為具體的基層制度完善提供引導需求。在中層制度的特點上，與高層制度比較分類特征適用范圍更具體，與基層制度相比較相關(guān)制度的適用范圍更廣泛。

3.財政科研項目經(jīng)費管理的基層制度概念。一般而言，基層制度的制定、應(yīng)用需要結(jié)合實際的科研需要，并參考高層制度和中層制度的要求，其主要的項目承擔單位分別是科研院所、事業(yè)單位、高校和企業(yè)等，在具體政策制定中既要滿足高層制度、中層制度的具體需要，也要求相關(guān)部門、單位在進行實際管理時可以對基層制度進行有效落實?；鶎又贫雀邔?、中層兩種制度比較，有著明顯的規(guī)定詳細、具體的特點，所以在實用性和可操控性上有著較強的優(yōu)勢，可以在基層制度的落實下，發(fā)揮中層制度和高層制度的價值。

三、財政科研項目經(jīng)費管理制度存在的問題

1.高層制度的發(fā)展應(yīng)用現(xiàn)狀。在當前的高層制度中，一些制度在落實中不能充分發(fā)揮應(yīng)有的價值，具體有以下幾方面：第一，一些制度尚需提高法治化程度。目前財政科研項目的經(jīng)費管理制度中，高層制度具有明顯的行政性、規(guī)范性和指導性，沒有具體上升到法律法規(guī)方面，所以關(guān)于科研項目立項、審批、經(jīng)費使用、監(jiān)管方面缺乏法制化程度，在缺乏立法所帶來的權(quán)威性下，在貫徹落實中就容易出現(xiàn)穩(wěn)定性不強和落實效果差的問題。第二，一些制度中配套政策尚需完善。具體在橫向經(jīng)費管理、結(jié)余經(jīng)費使用、績效評價機制及科研信息公開范圍等方面。下面具體對結(jié)余經(jīng)費使用和科研信息公開范圍的未完善進行分析。首先，存在盡可能用完科研經(jīng)費的問題，不利于實現(xiàn)經(jīng)費的節(jié)約。結(jié)余經(jīng)費的使用未能充分發(fā)揮使用價值，績效評價機制不健全，缺乏嚴格的考核體系，不能有效提高財政資金的使用價值。其次，針對“實行內(nèi)部公開制度”而言，若在科研信息公開范圍中不夠科學合理，在僅僅使用內(nèi)部公開制度下，就會使信息公開的價值降低，在缺乏新聞媒體等社會公眾的有效監(jiān)督下，不利于更好的促進財政科研項目經(jīng)費管理制度的完善。第三，一些規(guī)定的監(jiān)管操作性不強。對于中辦發(fā)［2016］50 號文件提出的“簡化預算編制”而言，在局部地區(qū)或者試驗地區(qū)有著較好的應(yīng)用效果，不過整體的落實和監(jiān)督工作還存在一定的瑕疵。究其原因在于預算編制的簡化并未對簡化的具體標準進行闡述和明確，在忽略簡化預算編制下，一些問題就得不到解決，例如該怎么保證預算數(shù)據(jù)的科學合理、如何防止造成財政科研資金浪費等方面，并未加以研究和落實，缺乏制約程序，所以在這樣的背景下就增強了該制度的落實監(jiān)管難度，一定程度上制約了高層制度作用的發(fā)揮。

2.中層制度存在的問題。結(jié)合當前中層制度的問題，具體有以下幾個關(guān)鍵方面：第一，部分地區(qū)跟相關(guān)部門在中層制度制定時存在不合理的現(xiàn)象。具體沒有結(jié)合高層制度要求，在忽視或者理解不全下，就會降低中層制度的合理性。第二，一些地區(qū)和相關(guān)部門在中層制度的修訂上不夠完善。結(jié)合相關(guān)文件顯示，一些地方和科研單位并不能對本地方、本單位的相關(guān)制度進行完善，會習慣性的使用傳統(tǒng)的管理方法。具體而言，個別地區(qū)可以積極制定并使用資金管理辦法，而有的地區(qū)至今也未全面有效制定并使用資金管理辦法。第三，中層制度完善缺乏創(chuàng)新。通過有效的制度創(chuàng)新可以提高中層制度的價值和應(yīng)用效果，不過部分地區(qū)和部門并不能積極注重中層制度的創(chuàng)新，所以會出現(xiàn)各種問題，具體的創(chuàng)新意識缺乏主要體現(xiàn)在下面幾點。首先，在開支范圍、開支標準和績效提升方面，很多中層制度只照搬了高層的制度規(guī)定，并未充分結(jié)合實際地區(qū)和部門中的要求進行制度的創(chuàng)新。其次，很多地區(qū)和部門的中層制度存在抄襲照搬的問題，并不能通過創(chuàng)新體現(xiàn)地區(qū)和部門特點，不能通過對中層制度進行創(chuàng)新，為地區(qū)和部門的科研活動提供有效服務(wù)。

3.基層制度存在的問題。結(jié)合當前基層制度的問題，具體有以下幾個方面：第一，部分項目承擔單位不能及時對基層制度進行完善和優(yōu)化。結(jié)合以往的財政制度落實和應(yīng)用的情況看，在高層制度和中層制度完善和修改下，基層制度的對應(yīng)條款需要進行對應(yīng)的改變，從而更好地適應(yīng)科研的發(fā)展。不過部分地區(qū)的項目承擔單位并未及時對內(nèi)部的管理制度進行完善和修訂，所以會出現(xiàn)明顯的中央到地方政策落實效率低的問題，且基層單位未注重放管服的制度完善，所以會使基層制度無法有效修訂和落實。第二，一些地區(qū)的項目承擔單位所制定的基層制度不合理?；鶎拥闹贫戎贫ㄐ枰Y(jié)合高層制度和中層制度，不過在高層制度和中層制度出現(xiàn)問題時，便會影響基層制度的不合理和不完善。另外，在基層承擔單位不重視制度的落實和完善下，也會降低基層制度的不合理性，尤其是缺乏對應(yīng)的管理監(jiān)督制度下，會無法有效提高各項目負責單位的基層制度制定意識，在實際工作缺乏基層制度的支持和引導下，就容易在具體崗位職責義務(wù)不明確下，降低基層制度的價值發(fā)揮。第三，一些項目承擔單位的基層制度不全面。一些項目承擔單位的基層制度并不完善，結(jié)合科研人員的實際研究工作看，各項可以構(gòu)成經(jīng)費開支的項目都需要有著對應(yīng)的管理制度，例如當前高層制度黨和中層制度對項目承擔單位所要求的具體內(nèi)容，對應(yīng)的承擔單位可以根據(jù)實際內(nèi)容要求制定出全面的基層制度，具體包括一些旅費管理制度、間接費用管理制度、科研財務(wù)助理制度等方面。不過在高層制度和中層制度的特殊影響下，項目承擔單位可能無法完成基層制度的有效制定，容易出現(xiàn)基層制度不全面的問題，制約了財政科研經(jīng)費管理制度體系的完善。

四、完善財政科研項目經(jīng)費管理制度體系的思路

1.優(yōu)化完善高層制度的思路。為了更好的優(yōu)化完善高層制度的思路，具體需要做好以下幾方面的針對性工作：第一，結(jié)合立法工作，讓高層制度實現(xiàn)落實并保證具有較高的穩(wěn)定性。結(jié)合目前完善財政科研項目經(jīng)費管理中的高層制度立法工作看，有著一定的必要性，一些研究專家結(jié)合當前的時代發(fā)展背景認為，科研經(jīng)費的管理立法工作需要盡快提上日程，在積極推動立法工作后，對相關(guān)單位的職責義務(wù)進行明確，使科研的經(jīng)費管理具有全面的法律保障。從理論經(jīng)驗上分析，通過對政府中的行政管理進行明確，然后積極結(jié)合實際的科研經(jīng)費管理情況進行具有法律效力的管理制度、手段完善下，可以有效對個別地區(qū)出現(xiàn)的科研經(jīng)費管理不當、管理失職，甚至腐敗問題進行處理，既可以提高高層制度的價值，也能提高我國整體的科研水平。在目前的法治背景中，高層制度的價值發(fā)揮還需要通過立法工作來實現(xiàn)，從本質(zhì)上講，高層制度的地位是由立法工作賦予的，所以在當前的制度不完善下，需要通過加強立法工作來完成財政科研項目經(jīng)費管理制度體系的優(yōu)化，并提高其權(quán)威性和穩(wěn)定性。第二，要注重科學研究規(guī)律的遵守，確保高層制度具有較高的科學性、合理性和有效性。以高層制度的價值分析，頂層設(shè)計的合理性需要保障高層制度具有合理性和科學性，同時也能發(fā)揮高層制度的權(quán)威性。為此，需要注重對高層制度中的不完善問題進行處理。可以利用以下兩方面工作來處理不完善的制度問題：首先，需要對一些易引發(fā)爭論和操作難度大的規(guī)定進行簡化，在重點分類、重點分析中，提高高層制度的效果發(fā)揮。其次，要重視制度在科學活動規(guī)律中的落實和遵守，這樣可以提高高層制度完善的效果。第三，需要對中層制度的設(shè)計要求進行明確。在對高層制度進行完善時，需要意識到高層制度、中層制度和基層制度的聯(lián)系性，從而在具體完善中關(guān)注中層制度的設(shè)計要求，簡單說就是參考中層制度制定中的條款，看是否可以直接在高層制度中使用，同時看哪部分條款可以適度進行創(chuàng)新。只有這樣才可以提高高層制度和中層制度的聯(lián)系性，避免兩種制度出現(xiàn)相抵觸的情況，借助高層制度的有效性，促進我國財政科研經(jīng)費管理制度價值的有效發(fā)揮。

2.優(yōu)化完善中層制度的思路。為了更好的優(yōu)化完善中層制度的思路，具體需要做好以下幾點工作。第一，需要國務(wù)院和直屬機構(gòu)結(jié)合科學研究的規(guī)律，在完成對應(yīng)的學科分類和歸類后，完成中層制度的合理有效制定。結(jié)合國務(wù)院各部委和直屬機構(gòu)所制定的中層制度看，對其他地區(qū)的中層制度制定有著引導效果，要強調(diào)對國務(wù)院各部委和直屬機構(gòu)的中層制度學習。第二，中層制度的制定還需要積極結(jié)合不同地區(qū)的實際發(fā)展情況，鼓勵并支持創(chuàng)新工作。以某地區(qū)的財政科研項目為例，因為科研項目的資金來源并未中央財政支持，所以在相關(guān)經(jīng)費管理制度制定上就有著較大的隨意性，能結(jié)合自身的實際發(fā)展需要完成中層制度的創(chuàng)新。第三，要積極對中層制度的不足進行完善。在中層制度存在不完善問題時，會逐漸影響財政科研項目經(jīng)費管理制度結(jié)構(gòu)的牢固性、嚴謹性、完整性等方面，同時也會影響該制度的落實，因此需要對中層制度的缺陷進行分析，只有明確缺陷并做好彌補工作，才可以提高中層制度的價值。例如，在《關(guān)于開展解決科研經(jīng)費“報銷繁”有關(guān)工作的通知》［國科辦資（2018）122號］中，在適用性上有著較明確的規(guī)定，一般適用于有關(guān)直屬單位和各高校等單位，對于此文件的作用而言，可以有效促進各高校和直屬單位在科研經(jīng)費報銷上的問題。結(jié)合制度體系的完善性看，需要通過對應(yīng)的通知，對省級高校和相關(guān)直屬單位的制度適用性進行明確，保障此類科研單位在使用科研經(jīng)費時，可以提高使用的效率，確保對科研經(jīng)費報銷難、使用效率低等方面的問題得以解決。

3.優(yōu)化完善基層制度的思路。為了更好的優(yōu)化完善基層制度的思路，需要做好以下幾方面工作。第一，需要積極關(guān)注高層制度和中層制度的變化情況，結(jié)合實際變化對基層制度進行一定程度的修訂工作。首先，基層地方和相關(guān)單位需要針對近幾年高層制度和中層制度的變化要求作出改變工作，要通過了解高層、中層的實際制度變化情況，使基層制度得以有效落實。其次，還需要對中層制度和高層制度進行梳理工作，確保基礎(chǔ)制度具有完整性，可以做好在相關(guān)單位的全面落實。第二，需要結(jié)合單位的實際需要對基層制度進行完善。基層制度的完善既要結(jié)合中層和高層的制度，也要結(jié)合本地區(qū)、本單位的內(nèi)部控制體系，所以在貫徹落實中層和高層的精神后，積極結(jié)合自身單位的需要，對基層制度進行完善。需要注意的是，提高基層制度的完善效果，需要通過提高相關(guān)科研人員的工作積極性來實現(xiàn)。可以通過以下幾方面來實現(xiàn)提高科研人員的工作積極性，如簡化報銷手續(xù)、提高相關(guān)的辦事效率和提高科研人員福利待遇等方面，切實發(fā)揮出基層制度的價值，滿足中高層制度的需要。第三，需要積極學習其他單位所落實的基層制度。做好基層制度的取長補短工作，提高其合理性和有效性，需要相關(guān)單位學會取長補短工作，不同單位的科研能力有著較大的區(qū)別，具體在科研人才數(shù)量、科研研究成果、科研研究外部條件和科研政策支持等方面有著較大區(qū)別，所以在基層制度的完善上也會有更為明顯的區(qū)別。投入科研管理中的人力資源越多，其科研管理的水平越高，最終的基層制度也越完善，所以要求基層制度應(yīng)用中的各部門、各單位、科研單位做好制度的優(yōu)化，使基層制度的制定滿足相關(guān)單位科研效果上的提高需要。

綜上所述，在我國的財政科研項目經(jīng)費管理制度中，在制度體系多樣性和制度制定主體多的影響下，很多制度需要通過分層應(yīng)用來提高制度的實用性和可操作性，并且不斷發(fā)現(xiàn)其中的問題，在積極解決問題中完成整體的財政科研項目經(jīng)費管理制度的完善修訂工作，滿足我國在科研水平提高和財政經(jīng)費有效投入上的需要，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會更好更快的發(fā)展。