軌道交通引導多層級一體化土地開發(fā)規(guī)劃方法建構(gòu)

黃盈悅,許旺土

(廈門大學建筑與土木工程學院,廈門 361005)

0 引言

城市群的一體化發(fā)展離不開交通一體化網(wǎng)絡(luò)的支撐,高鐵建設(shè)如何帶動城市發(fā)展引起廣泛關(guān)注,通過公共交通引導沿線土地開發(fā)的TOD模式能為交通建設(shè)與土地開發(fā)統(tǒng)籌發(fā)展提供一定的建議與策略.然而,TOD理論是面向城市內(nèi)部的公共交通引導開發(fā)理論,不完全適用于都市圈、城市群等更大的空間范圍.2019年9月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《交通強國建設(shè)綱要》指出,要“推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展[1]”,四網(wǎng)融合理念為TOD理論擴大應(yīng)用的空間范圍提供了基礎(chǔ)設(shè)施支持,根據(jù)不同層級交通線路的主要服務(wù)區(qū)域劃分各自的影響范圍,軌道交通引導開發(fā)的多層級體系初見雛形.

基于此,本文嘗試探討如何加深交通一體化與城市群一體化的融合,面向城市群、城市與城市樞紐3類空間尺度探索多層級一體化軌道交通引導開發(fā)的規(guī)劃方法.

1 軌道交通引導下的多層級功能組織

根據(jù)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》[2]和國內(nèi)城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的需求與“三位一體”的綜合交通樞紐建設(shè)需求,軌道交通引導開發(fā)模式可相應(yīng)劃分為城市群層級、城市層級與樞紐層級(表1).從宏觀到微觀對應(yīng)城市群、城市(都市圈)、交通樞紐3類空間尺度,逐步構(gòu)成交通樞紐系統(tǒng)的多層分級體系.多層級開發(fā)涉及不同的開發(fā)主體,各層級由不同的交通干線引導,在相應(yīng)的層級范圍內(nèi)發(fā)揮不同的服務(wù)功能.

表1 多層級概念

1.1 城市群層級:推動宏觀區(qū)域一體化

城市群層級的軌道交通站點主要為城市群內(nèi)一線城市的高鐵樞紐站,過境鐵路的引導沿線站點開發(fā),將影響逐步擴散到周邊城鎮(zhèn),從而推動整個區(qū)域的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展.

1.1.1 加快區(qū)域內(nèi)各要素流動,細化產(chǎn)業(yè)分工

高鐵樞紐所在的城市通常能吸引最大的資源集聚,為城市所主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強大動力.高鐵開通后,二線城市間經(jīng)濟聯(lián)系的增長率比一線城市之間更高[3],為提升本地區(qū)發(fā)展競爭力,二線城市將發(fā)揮比較優(yōu)勢,在產(chǎn)業(yè)分工中找到最具競爭力的生產(chǎn)方向.隨著中心城市的極化效應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)化為擴散效應(yīng),軌道沿線的二線城市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,減輕一線城市的發(fā)展壓力,促進城市群內(nèi)部的精細化分工,帶動整個宏觀區(qū)域的良性發(fā)展.

1.1.2 強化交通設(shè)施銜接,發(fā)展綠色交通

城市群層級的軌道交通站點是區(qū)域內(nèi)重要綜合交通樞紐,負責統(tǒng)籌各類交通線路的綜合立體集散地,交通方式的合理銜接能最大程度地發(fā)揮交通能耗與出行效率兩方面的優(yōu)勢.比如,從減少交通能耗的角度來說,鐵路與機場接駁,用空鐵聯(lián)運的方式取代部分不夠經(jīng)濟的航空運輸線路,可降低航運的能耗成本;從提高出行效率的角度來說,鐵路與公路接駁,令中短途客運市場具備優(yōu)勢的公路運輸與中長途鐵路運輸優(yōu)勢互補,可最大化綜合運輸網(wǎng)絡(luò)的整體效益[4].

1.2 城市層級:調(diào)整中觀城區(qū)的空間結(jié)構(gòu)

城市層級的軌道交通站點主要為各大城市內(nèi)部的重要軌道交通樞紐,依托市域(郊)鐵路擴散影響范圍,滿足居民1 h通勤需求,帶動主城區(qū)與郊區(qū)新城、相鄰城市間的同城化發(fā)展.

1.2.1 站城融合促進城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

城市層級的軌道交通站點是城市內(nèi)部的重要交通設(shè)施,也是城市空間結(jié)構(gòu)重塑和整型的重要場所.狹義上,通過對軌道交通站點及周邊土地的復(fù)合開發(fā),該站點周邊的天際線呈現(xiàn)中間高四周低的集中形態(tài),站點與城市融為一體,演變成城市空間的一部分.廣義上,核心站點的開發(fā)引導沿線站點的功能布局,優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu).根據(jù)城市層級站點的引導,城市空間結(jié)構(gòu)將逐步從單中心模式轉(zhuǎn)型為網(wǎng)格化的多中心模式.

1.2.2 降低市域通勤成本,推動職住平衡

便捷的軌道交通能降低居民的通勤成本,提升城市的職住平衡程度.城市層級樞紐站點選線應(yīng)把握日常通勤客流的走向,連接城市中心區(qū)與郊區(qū)新城,以公交化運營模式增強市域(郊)鐵路對居民的吸引力[5].隨著城市行政邊界的限制被打破,“都市圈”逐步成型,相鄰城市間的勞動力流動更加頻繁,跨市域交通低廉的通勤成本能提升居民跨市域工作、居住的意愿,在更大區(qū)域內(nèi)達到職住平衡.

1.3 樞紐層級:優(yōu)化微觀站點的城市風貌

樞紐層級的軌道交通站點主要為各城市內(nèi)部重要的軌道交通樞紐,通過居住、就業(yè)、商業(yè)等多功能混合開發(fā),打造城市功能與樞紐功能相結(jié)合的城市節(jié)點.

1.3.1 織補城市空間,打造城市綜合體

站點與商業(yè)建筑相結(jié)合,在小尺度碎片化場所中增設(shè)綠色休閑空間,融入城市的日?？臻g之中,能提升城市品質(zhì),增添場所活力.

樞紐層級的軌道交通站點在功能上屬于綜合型站點,深圳地鐵2號線沿線站點中,居住型站點與綜合型、商業(yè)型站點的客流往來最為頻繁[6].周邊站點規(guī)劃時,應(yīng)注意與樞紐層級站點的功能作區(qū)分,在基礎(chǔ)功能基本齊全的條件下,明確站點定位,在相近的空間距離內(nèi)進行重點功能互補,避免出現(xiàn)同質(zhì)化傾向.

1.3.2 提升旅客換乘效率

樞紐層級站點的立體分層式交通核提高了土地利用的復(fù)合度,以此釋放更多的空間建設(shè)大量的慢行空間,居民在交通核中的步行距離大大縮短,合理的步行尺度也能增強使用者使用軌道交通出行的意愿[7].另一方面,一體化的換乘空間能合理分流不同流向的旅客,中長途旅客能通過交通核迅速換乘,短途旅客下車后則可通過樞紐站內(nèi)的通道直接進入城市綜合體,極大提升旅客的出行效率.

2 軌道交通引導下的一體化規(guī)劃方法

當TOD核心區(qū)外的次級區(qū)域沿城市軌道交通拓展、多個TOD站區(qū)交匯便形成了功能互補的TOD站群[8].隨著交通樞紐的層級提高,站群也從城市站群逐漸發(fā)展為都市圈、城市群等跨區(qū)域軌道交通站群.站點一體化開發(fā)是形成規(guī)?；救旱那疤釛l件,站群的規(guī)劃管控為站點建設(shè)劃定了發(fā)展方向,無論是城市群層級、城市層級還是樞紐層級的軌道交通樞紐,其引導功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)都是站點與站群的一體化開發(fā).

2.1 站群尺度的一體化規(guī)劃方法

站群由1條軌道或多條軌道串聯(lián)的多個站點組合形成組團,站群內(nèi)部的生產(chǎn)、生活要素一定程度上能達到動態(tài)平衡,形成短距離職住平衡式站群[9](圖1).

圖1 各類站群的空間結(jié)構(gòu)

2.1.1 戰(zhàn)略層面,發(fā)展格局一體化

城市內(nèi)部的站群布局要與區(qū)域的國土空間總體規(guī)劃以及交通規(guī)劃相匹配,核心樞紐應(yīng)當主要布局在城市發(fā)展核心區(qū)、城市新城建設(shè)區(qū),站群的引導開發(fā)結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展軸線相協(xié)調(diào),推動交通規(guī)劃與空間規(guī)劃體系的合理銜接[10],軌道交通能提升沿線土地價值,跨市域站群建設(shè)涉及較多的利益主體博弈,選線定點應(yīng)滿足區(qū)域發(fā)展的客觀要求,使都市圈、城市群范圍的站群發(fā)展結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展軸線一致,實現(xiàn)發(fā)展格局的一體化.

2.1.2 規(guī)劃層面,引導管控一體化

城市站群規(guī)劃應(yīng)做好功能布局規(guī)劃和開發(fā)強度管控,根據(jù)站點特性劃定分區(qū),科學組織沿線站點功能結(jié)構(gòu),比如深圳在編制總體規(guī)劃時就結(jié)合軌道交通條件劃定了城市密度分區(qū)[11].結(jié)合整體平衡、內(nèi)外調(diào)控、內(nèi)部調(diào)整和額外增加4種容積調(diào)控手段[12],控制站群總體開發(fā)強度,針對各圈層不同地區(qū)特點進行精細化調(diào)控[13].

基于逐利的心態(tài),土地開發(fā)過程中引入的社會資本可能盲目建設(shè)高價商品房.因此,跨城市開發(fā)主體應(yīng)嚴格管控沿線土地建設(shè),引導沿線土地良性開發(fā),形成功能互補的站群,推動引導管控的一體化.

2.1.3 管理層面,服務(wù)設(shè)施一體化

城市內(nèi)部站群的運營管理方一般為城市軌道交通公司,涉及的交通方式主要是城市軌道,借助電子支付功能,乘客出入站較為便捷,能快速實現(xiàn)一體化換乘.

跨城市站群開發(fā)具有高度復(fù)雜性,一方面,需要有效推動跨城市政府之間的合作以及城市政府與鐵路部門的合作;另一方面則涉及跨城市站群在交通方式、運營模式、開發(fā)形式等方面的銜接與統(tǒng)一.城際鐵路選線應(yīng)結(jié)合實際客流量,合理規(guī)劃沿線選點,在運營方面,可引入城市軌道交通公司負責運營,方便城際鐵路與城市軌道交通相銜接.

2.2 站點尺度的一體化規(guī)劃方法

參考卡爾索普(Calthorpe)提出的TOD圈層劃分[14],TOD站點的主要核心區(qū)以區(qū)域內(nèi)主要交通站點為圓心,半徑約為人行5～10 min距離,一般在400～800 m;在核心區(qū)之外,不超過1 600 m范圍為站點影響輻射區(qū),這一段范圍內(nèi)的土地利用強度遠小于核心區(qū),是站點發(fā)展的次級區(qū)域[15](圖2).

圖2 各類站點的空間結(jié)構(gòu)

2.2.1 建設(shè)層面,開發(fā)運營一體化

服務(wù)于城市內(nèi)部的TOD站點開發(fā)多由市政府與軌道交通公司聯(lián)合主導,一般由政府通過土地招拍掛的方式將軌道交通站點周邊的土地交由軌道交通公司,軌道交通公司再與房地產(chǎn)公司合作,進行二級開發(fā).對于重要對外交通作用的城市樞紐,具備較強開發(fā)能力的大城市通常選擇控股開發(fā)、自主經(jīng)營為主的模式,如京滬高鐵的開發(fā)[16].

2.2.2 時間層面,建設(shè)時序一體化

站點的建設(shè)時序包括立體空間的分層開發(fā)順序和軌道交通及沿線用地的開發(fā)順序.在規(guī)劃設(shè)計之初,要對軌道站點進行分層分區(qū)控制,明確各層的功能業(yè)態(tài),周邊土地開發(fā)與軌道線路建設(shè)同時期開展,明確一、二級開發(fā)的主體.地面部分加強與建筑綜合體的銜接,地下部分與市政管道同步鋪設(shè),保障一、二級開發(fā)有效聯(lián)動,推動地上地下空間一體化開發(fā).

2.2.3 空間層面,城市風貌一體化

TOD站點需要整合一定區(qū)域內(nèi)復(fù)雜的交通組織形式,方便旅客在站內(nèi)最快捷地換乘,提升站點服務(wù)效率,還要加強與周邊區(qū)域的聯(lián)系,通過地上地下聯(lián)動開發(fā),成為引導站城融合的重要交通核.TOD模式將商業(yè)服務(wù)、休閑娛樂引入交通空間,豐富了交通站點的功能服務(wù)類型,弱化了交通空間與生活空間的隔閡,交通站點不再是橫亙與城市空間的龐然大物,從功能和形態(tài)上慢慢融入城市之中,形成新的城市風貌.

3 廈門東站TOD開發(fā)方法應(yīng)用

3.1 項目概況

廈門是粵閩浙城市群和廈漳泉都市圈的中心城市之一,也是國家“八橫八縱”通道沿線重要城市,承擔著重要的交通聯(lián)系功能.廈門東站擬建于翔安區(qū)重點發(fā)展區(qū)域,現(xiàn)狀用地以村莊建設(shè)用地和農(nóng)林用地為主,毗鄰翔安新城(圖3),未來將銜接渝長廈高鐵、昌廈高鐵與城際鐵路R1線,聯(lián)通廈門北站、翔安機場、廈門島內(nèi)等重要城市空間節(jié)點,通過廈門東站的一體化建設(shè)引導軌道沿線土地開發(fā),具有較好的實踐基礎(chǔ).

圖3 廈門東站現(xiàn)狀衛(wèi)星圖

3.2 站群尺度:戰(zhàn)略驅(qū)動,規(guī)劃引導,統(tǒng)一管理

廈門市作為廈漳泉都市圈中心節(jié)點城市,承擔著支撐閩西南發(fā)展軸帶的重要功能.廈門東站依托城際鐵路R1線融入閩西南沿海城鎮(zhèn)發(fā)展帶,串聯(lián)了泉州東站、晉江機場、翔安機場、高崎站、漳州站等重要交通樞紐(圖4),東聯(lián)泉州,為廈門翔安-泉州南翼科技創(chuàng)新走廊建設(shè)提供了互聯(lián)互通的設(shè)施載體;西接漳州,推動翔安云霄產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè),為三地產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、細化分工提供了基礎(chǔ)設(shè)施保障,人口與生產(chǎn)要素的流動也將加快廈漳泉的同城化趨勢,進而促進閩西南地區(qū)的協(xié)同發(fā)展.

圖4 城際鐵路R1線走向

廈門東站TOD片區(qū)利用R1城際鐵路交通優(yōu)勢,增強軌道交通出行對異地居民的吸引力,串聯(lián)城市中心區(qū)與近、遠郊居民區(qū),合理配置沿線站點,通過軌道交通沿線的土地開發(fā)增加就業(yè)崗位并提供價格合理的住房,滿足都市圈1 h通勤的需求,形成交通流可循環(huán)的職住平衡系統(tǒng),為廈漳泉同城化預(yù)留基礎(chǔ)設(shè)施接口.

《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導則》(下稱《導則》)根據(jù)軌道交通站點的功能定位將站點劃分為7類并提出相應(yīng)的建設(shè)強度指引(表2),根據(jù)各類站點的功能業(yè)態(tài)匹配度(圖5)和廈門東站TOD功能定位,廈門東站核心區(qū)屬于城市綜合交通樞紐,應(yīng)以綜合交通、商業(yè)服務(wù)為主組織核心區(qū)用地功能,與周邊站點形成功能互補的交通站群,并根據(jù)《導則》和相關(guān)規(guī)劃的要求對站群進行精細化管控.

根據(jù)翔安區(qū)的“十四五”規(guī)劃綱要,翔安區(qū)將打造“一心兩翼多組團”的空間結(jié)構(gòu).廈門東站片區(qū)的TOD開發(fā),向北對接翔安火炬產(chǎn)業(yè)區(qū)和同翔高新城,向南對接航空新城,與翔安區(qū)產(chǎn)城融合的發(fā)展格局一致.廈門東站的次級輻射區(qū)依托城市軌道交通線路對接翔安重要發(fā)展區(qū),在更大空間尺度內(nèi)調(diào)節(jié)功能組團的混合布局:結(jié)合翔安東部體育會展新城規(guī)劃,新城文教、會展、居住等功能業(yè)態(tài),為新城提供潛在的客流,推動濱海新城建設(shè);依托R1城際線和沿線軌道交通提高翔安航空新城的可達性,強化了翔安機場的樞紐作用,通過空鐵聯(lián)動,推動綠色交通發(fā)展(圖6).

圖6 廈門東站TOD站群

廈門市內(nèi)部軌道交通由廈門軌道建設(shè)發(fā)展集團有限公司負責投建運營,而城際、市郊鐵路的建設(shè)則主要由國鐵集團及下屬企業(yè)負責[16],不同的運營主體會影響異地居民跨市域辦公的交通成本.廈門東站的TOD開發(fā)能增強地方在項目建設(shè)中的話語權(quán),將城際鐵路的運營權(quán)劃歸到地方手中,能有效解決城際鐵路和城市軌道交通換乘經(jīng)常面臨的技術(shù)協(xié)同問題.以自營自建的方式統(tǒng)一運營主體、推行公交化運營模式,依托智慧交通平臺智能配置交通資源,根據(jù)潮汐客流增加高峰期列車班次,完善一體式購票流程,提高通勤旅客的出行效率,增強廈漳泉都市圈內(nèi)部的客流循環(huán).

3.3 站點尺度:統(tǒng)籌建設(shè),時序同步,空間相融

高鐵樞紐站上蓋開發(fā)涉及國鐵集團、城市政府部門等多元主體的復(fù)雜聯(lián)動,廈門東站的TOD開發(fā)需要到地方政府部門與國鐵集團的多方面合作,鐵路用地與相鄰城市用地的權(quán)屬關(guān)系十分復(fù)雜,而TOD綜合開發(fā)的時序同步非常關(guān)鍵,影響到站點開發(fā)的整體效益.因此,一體化的組織架構(gòu)對項目的有序推動尤為重要,路、地雙方應(yīng)各自抽調(diào)成員,合作成立項目小組,在廈門東站建設(shè)前期就要做好項目推進的頂層設(shè)計,由政府部門牽頭構(gòu)建路、地雙方合作的形式,明確項目審批流程,降低建設(shè)過程中的統(tǒng)籌壓力.以軌道交通公司為開發(fā)主體,做好站點開發(fā)與周邊土地開發(fā)的時間調(diào)度,爭取一、二級聯(lián)動開發(fā),降低工程建設(shè)的難度.

廈門東站以豎向垂直交通核接駁各類交通,梳理站點內(nèi)復(fù)雜的交通流線,立體分層布置,形成相對獨立的橫向流線(圖7).軌道交通站臺設(shè)置在負一層,向下直達軌道交通站廳,向上聯(lián)系到達大廳,左右兩側(cè)銜接商業(yè)建筑的地下停車場,可通過人行地下通道直達商場內(nèi)部,公共交通與小汽車的主要流線基本不重合.綜合體內(nèi)部獨具特色的步行環(huán)境、綠色宜人的慢行空間和公共交通的便捷換乘提高了居民使用公共交通出行的意愿[17],減少小汽車出行量.

圖7 高鐵樞紐的豎向交通核

立體化的交通系統(tǒng)形成了復(fù)合的空間網(wǎng)絡(luò),創(chuàng)造出多樣化的場所,廈門東站所在的翔安區(qū)以閩南地域風格建筑為主,其標志性的燕尾起翹屋脊和紅磚元素可應(yīng)用在廈門東站TOD開發(fā)區(qū)的建筑外立面與景觀節(jié)點中,提升場所的地標性,與廈門城市空間風貌適配,塑造出有吸引力的站城空間.

4 結(jié)束語

軌道建設(shè)為沿線的土地帶來了潛在的增值機遇,軌道交通引導土地開發(fā)是對TOD規(guī)劃理念在更大空間尺度上應(yīng)用的一種嘗試,國家綜合立體交通網(wǎng)的建設(shè)為多層級一體化的開發(fā)方法提供了可落地的空間載體.多層級分類是應(yīng)對不同空間尺度的功能組織方法,一體化開發(fā)是各層級開發(fā)順利落地的重要保障,為城市交通站點如何通過TOD項目建設(shè)融入?yún)^(qū)域發(fā)展提供了解決思路.

然而,軌道交通引導開發(fā)的具體效應(yīng)仍需借助技術(shù)手段予以驗證,以“城市群、城市、樞紐”3類空間對軌道交通引導開發(fā)的分級是否合理、在我國現(xiàn)行土地制度約束下軌道交通站點的一體化開發(fā)如何兼顧效率與效益,依然需要在實踐中不斷地探索.