人民幣國際化背景下本外幣協(xié)同監(jiān)管存在的問題及對策

周佳誼

在人民幣國際化背景下本外幣監(jiān)管政策的不同對外匯管理、風(fēng)險預(yù)防及宏觀調(diào)控都產(chǎn)生一定影響。目前對跨境資金實行雙軌制監(jiān)管，但由于監(jiān)管主體不同，在管理目標(biāo)和側(cè)重點、業(yè)務(wù)監(jiān)管口徑、監(jiān)測系統(tǒng)等方面存在出入，容易引發(fā)外匯管理規(guī)避以及套利投機的行為，與此同時也會降低監(jiān)管效率、加大宏觀調(diào)控難度。針對這些問題，政府需推行本外幣一體化監(jiān)管體制，搭建本外幣一體化信息共享平臺并加強對資金流動的風(fēng)險預(yù)警，提升市場主體對“本外幣一體化”的意識。

一、人民幣國際化背景介紹

（一）歷史回顧

最初的人民幣跨境流通是為滿足經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易往來的需要。新中國成立初期，人民幣是禁止跨境攜帶的，隨著我國外交關(guān)系網(wǎng)的建立與完善，以及與周邊國家貿(mào)易合作的頻率增加，我國開始允許跨境時攜帶一定數(shù)量的人民幣，并且額度在不斷提升。出于貿(mào)易發(fā)展便利性以及成本、風(fēng)險的考量，21世紀(jì)開始我國逐漸允許在跨國貿(mào)易中以人民幣作為計價單位和結(jié)算方式，并陸續(xù)在港澳等地提供人民幣結(jié)算、匯兌等服務(wù)。2008年金融危機揭露了我國貨幣地位在國際貨幣體系的薄弱性，我國開始思考如何提高人民幣貨幣地位與貿(mào)易地位的匹配程度，并在次年推動人民幣的國際化。此后，我國開始推行跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算，經(jīng)常項目、資本項目陸續(xù)開始試點，并由試點區(qū)域擴展至全國，隨著基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善、離岸市場迅速發(fā)展，我國人民幣國際化穩(wěn)步推進。

（二）當(dāng)前狀態(tài)

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，人民幣國際化取得重大成效，也迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)?！?021年人民幣國際化報告》顯示，2020年的人民幣跨境收付額為 28.39萬億元，同比增長44.3%，占同期本外幣跨境收付總額的46.2%，創(chuàng)歷史新高。隨著“一帶一路”的推進和與東盟金融合作的深化，人民幣的使用環(huán)境和設(shè)施不斷優(yōu)化，國際化效果顯著。2020 年，我國與“一帶一路”沿線國家人民幣跨境收付金額超過 4.53 萬億元，占同期的16.0%；與東盟國家人民幣跨境收付金額合計為4.15 萬億元，同比增長 72.2%，占同期的14.6%。除此以外，資本項目下證券投資跨境收付增長顯著，合計16.50萬億元；熊貓債發(fā)行主體擴大，累計4337，21億元。然而，在推行人民幣走出去的過程中也存在一些問題，一方面會遇到外部的壓力如美元的打壓，另一方面本外幣監(jiān)管政策的不同也會給外匯管理、貨幣政策調(diào)控等方面帶來影響。因此，在防范外部風(fēng)險的同時還要注意本外幣的監(jiān)管與風(fēng)險防治。

二、本外幣政策現(xiàn)狀分析

當(dāng)前我國本外幣的跨境資金實行雙軌制的監(jiān)管制度，外匯歸屬于國家外匯管理局管理，跨境人民幣歸屬于人民銀行管理，二者在相關(guān)的管理目標(biāo)、規(guī)則、監(jiān)測等方面各有側(cè)重，本外幣監(jiān)管的要求有一定出入具體分析如下。

（一）管理目標(biāo)側(cè)重不同

外匯管理以防范外幣投機和資本外逃、保持國際收支平衡為目的，避免國際市場價格發(fā)生較大波動對我國產(chǎn)生較大影響；跨境人民幣的管理主要是促進投資和貿(mào)易的便利性，提高以人民幣為計價和結(jié)算的占比，使我國的貨幣地位與貿(mào)易地位保持高度匹配性。在2009年以前，我國的跨國貿(mào)易均用外幣結(jié)算，因此業(yè)務(wù)范圍局限于外匯業(yè)務(wù)，管理的重點也在審查業(yè)務(wù)的合法性、真實性上。自人民幣國際化以來，對于跨境人民幣的側(cè)重點在于業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，強調(diào)保持跨境人民幣發(fā)展的多元化和持久性。兩者管理目標(biāo)和側(cè)重點的不同是由不同時期我國貿(mào)易狀況、經(jīng)濟實力、發(fā)展戰(zhàn)略等方面決定的，符合不同階段我國的發(fā)展要求，但客觀上也對當(dāng)前本外幣管理政策的一致性產(chǎn)生影響。

（二）部分業(yè)務(wù)監(jiān)管口徑不同

本外幣的業(yè)務(wù)管理政策在資本項目、服務(wù)貿(mào)易、貨物貿(mào)易等部分具體業(yè)務(wù)中均存在口徑差異。資本項下，以境外放款為例，跨境人民幣展期原則上不超過一次，且放款期限超過5年的需要進行報備，不得以債務(wù)融資為境外放貸業(yè)務(wù)的資金來源；對于外幣則沒有展期次數(shù)的限制，貸款融資也可為境外放款業(yè)務(wù)提供資金。服務(wù)貿(mào)易項下，以單證審核為例，除性質(zhì)有疑問的資金，銀行應(yīng)當(dāng)審查并留存單筆5萬美元以上的外匯收支業(yè)務(wù)的相關(guān)憑證，而對于跨境人民幣人民銀行則沒有規(guī)定具體的單證審核要求。貨物貿(mào)易項下，以離岸轉(zhuǎn)手買賣業(yè)務(wù)為例，外匯局規(guī)定，銀行應(yīng)暫停辦理降級企業(yè)的離岸轉(zhuǎn)手買賣的外匯收支業(yè)務(wù)，同時必須審查貨權(quán)憑證；對于跨境人民幣，人民銀行只要求銀行嚴(yán)格審核重點監(jiān)管名單上的企業(yè)，且允許后續(xù)補充貨權(quán)憑證審核。

（三）監(jiān)測系統(tǒng)不同

外匯和跨境人民幣采用的監(jiān)測系統(tǒng)不同，在數(shù)據(jù)的范圍、統(tǒng)計以及獲取上存在一定的差異。外匯的監(jiān)測系統(tǒng)為國際收支申報系統(tǒng)，能夠采集國際收支的相關(guān)數(shù)據(jù)，并且由于其對報送周期和準(zhǔn)確度有較高要求，能夠保證相關(guān)數(shù)據(jù)更新的及時性和精確度。但是由于該系統(tǒng)目前難以監(jiān)測資金業(yè)務(wù)的具體流向，對于交易的追蹤和風(fēng)險控制方面存在一定問題?？缇橙嗣駧诺谋O(jiān)測系統(tǒng)為人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)（RCPMIS），由開展跨境人民幣業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行向人民銀行定期報送相關(guān)業(yè)務(wù)的收付信息。該系統(tǒng)能夠相對完整地反映人民幣跨境流動的情況，并且對于信息的詳細(xì)程度要求較高，例如，利率項的填報內(nèi)容須包括利率的類型、期限單位、重新定價期限、浮動利率基準(zhǔn)和浮動利率加點等方面；但該系統(tǒng)也存在一定的問題，如難以獲取市場的微觀數(shù)據(jù)，并且由于報送要求中的業(yè)務(wù)模塊多、范圍廣、相關(guān)交易數(shù)據(jù)量大，在較緊的報送時間要求下加大了銀行報送工作的難度。

（四）賬戶管理規(guī)則不同

外匯賬戶與跨境人民幣賬戶管理的規(guī)則依據(jù)不同。我國外匯管理局按照《境內(nèi)外賬戶管理規(guī)定》等文件管理外匯賬戶，而人民銀行對人民幣賬戶的管理則是依據(jù)《人民幣結(jié)算賬戶管理辦法》進行監(jiān)管的，二者在賬戶的開立、變更、備案等方面的要求存在區(qū)別。但這種雙頭管理也對企業(yè)跨境貿(mào)易的追蹤和風(fēng)險防范造成一定影響，由于賬戶的管理規(guī)則不同，原本一體化的資金流動在不同的環(huán)節(jié)獨立開來，不利于信息數(shù)據(jù)的監(jiān)測和風(fēng)險的預(yù)防。

三、現(xiàn)行監(jiān)管模式有待完善

（一）業(yè)務(wù)要求存在差異

我國本外幣的政策標(biāo)準(zhǔn)不一致，部分業(yè)務(wù)的監(jiān)管松緊程度有差異。大體上看，呈現(xiàn)“外匯緊本幣松”的狀態(tài)，對外匯的管理更注重細(xì)節(jié)操作問題。因此，在現(xiàn)實中企業(yè)可能會選擇有利于自身的方式辦理業(yè)務(wù)，這就會產(chǎn)生規(guī)避外匯管理、形成套利空間的問題，加大資金流向監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)防的難度。例如，外匯局要求金融機構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定的單據(jù)對企業(yè)收支進行一致性與真實性的審查，若企業(yè)不在名錄內(nèi)則金融機構(gòu)不得為其直接辦理外匯收支的業(yè)務(wù)，而人民幣的結(jié)算業(yè)務(wù)無此類要求，并且在單證審核方面的要求較低，只要求銀行對重點監(jiān)管名單上的企業(yè)進行嚴(yán)格審核。在這種差異下，不在重點監(jiān)管名單上的企業(yè)存在通過人民幣方式進行外貿(mào)結(jié)算來規(guī)避外匯監(jiān)管的限制的可能性。在報告管理方面，以人民幣為結(jié)算方式的跨國貿(mào)易無需提交貿(mào)易的融資以及信貸報告，而以外匯為結(jié)算方式的企業(yè)需要到現(xiàn)場或者通過外匯監(jiān)測系統(tǒng)對可能使外匯收支和進出口不匹配的因素進行上報。由于這些上報信息均屬于監(jiān)測系統(tǒng)的采集范圍，無須報告可能會產(chǎn)生匹配性降低的后果，影響非現(xiàn)場監(jiān)測的準(zhǔn)確性。

（二）監(jiān)管聯(lián)動性效率有待提高

目前，由于本外幣的監(jiān)管系統(tǒng)不一致、監(jiān)管重點有出入、監(jiān)管政策有差異等因素，造成兩者監(jiān)管的低聯(lián)動性，對監(jiān)管效率產(chǎn)生影響。第一，本外幣的雙頭管理會產(chǎn)生信息交叉、雙頭登記等問題，影響監(jiān)管效率。由于本外幣對于業(yè)務(wù)的管理辦法、監(jiān)測系統(tǒng)不同，企業(yè)辦理業(yè)務(wù)時需雙邊咨詢、雙邊備案，就會存在監(jiān)管重復(fù)的問題，大大降低效率。而人民銀行與外匯管理局在相同業(yè)務(wù)上投入同樣的資金、設(shè)備和人才也會造成資源使用效率低下，進而導(dǎo)致低效率監(jiān)管。第二，外匯管理局的監(jiān)管效力會受到跨境人民幣相關(guān)政策的影響。由于企業(yè)與銀行通常會同時執(zhí)行人民銀行與外匯局的規(guī)定，外匯管理局出臺的改革方案和策略會受到跨境人民幣的相關(guān)方案的影響，從而削弱外匯改革方案的實行效果。由于人民幣在部分業(yè)務(wù)的管理規(guī)定上松于外匯，企業(yè)會根據(jù)實際情況選擇人民幣結(jié)算來避免外匯管制，從而降低了外匯的監(jiān)管效力。第三，本外幣監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)全面共享，跨系統(tǒng)獲取信息成本高、難度大、時滯性差，外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)難以全面查詢、統(tǒng)計、監(jiān)控以人民幣結(jié)算的業(yè)務(wù)，這無疑在降低監(jiān)管效率的同時加大了對資金流向監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)防的難度。

（三）宏觀調(diào)控難度加大

人民幣國際化背景下，本外幣不同的監(jiān)管政策容易對國際收支平衡產(chǎn)生影響，加大貨幣政策的調(diào)控難度。現(xiàn)行政策的松緊程度對跨境人民幣的監(jiān)管相對松于外匯，跨國貿(mào)易中外匯使用減少、人民幣使用增加給我國的貨幣調(diào)控政策帶來新挑戰(zhàn)。從外匯儲備角度看，自跨境人民幣開始使用時，企業(yè)能夠在境外貿(mào)易中直接使用人民幣結(jié)算而非傳統(tǒng)方式那樣先購入外匯再以外匯進行交易，這就使我國外匯儲備的壓力大大增加。從國際收支角度看，人民幣流出會擴大國際收支順差的規(guī)模，外匯儲備數(shù)量增加，人民幣升值難度加大。從貨幣政策調(diào)控的角度看，國內(nèi)貨幣的供求關(guān)系會受到跨境人民幣資金量的影響，實施寬松的貨幣政策時境內(nèi)人民幣呈現(xiàn)流出趨勢，實行緊縮的貨幣政策時境外人民幣呈現(xiàn)回流趨勢。當(dāng)人民幣流量波動過大或者過小就會對貨幣市場產(chǎn)生影響。因此，人民幣國際化會放大人民幣資金量的波動情況，加大貨幣政策的調(diào)控難度。

四、構(gòu)建本外幣協(xié)同監(jiān)管的建議

（一）推行本外幣合力監(jiān)管體制

健全本外幣一體化管理的監(jiān)管體制，逐步由“雙軌制”向“一體化”過渡。一方面，政府加強對跨境資金的監(jiān)管，出臺相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面規(guī)范跨境貿(mào)易行為、明確有關(guān)部門責(zé)任、完善事前事中事后的監(jiān)督體系。宏觀上，制定審慎的管理框架，明確正確的管理方向并重視發(fā)揮法律的作用；微觀上，注重謹(jǐn)慎性與真實性相結(jié)合的管理原則，確保各筆外匯交易和各項上報信息的真實性，確保各項規(guī)定的高效執(zhí)行。政府號召相關(guān)主體積極響應(yīng)本外幣一體化的政策，嚴(yán)格落實具體規(guī)定。另一方面，外匯管理局與人民銀行可各自抽派代表成立特定部門，列舉兩方在監(jiān)管的依據(jù)、側(cè)重點、管理細(xì)則的不同指出并審查可能存在的漏洞，厘清本外幣的監(jiān)管差異并制定統(tǒng)一監(jiān)管方案。例如，兩方通過核對具體業(yè)務(wù)的管理辦法，尋找可能產(chǎn)生外匯管理規(guī)避和套利問題的空白區(qū)域，針對性調(diào)整各自的監(jiān)管原則。外匯管理局與人民銀行應(yīng)當(dāng)明確企業(yè)分類的標(biāo)準(zhǔn)，保證違反規(guī)定的企業(yè)按照相同標(biāo)準(zhǔn)受到處罰。最后，各部門需培養(yǎng)專業(yè)人化才以應(yīng)對或防范一體化監(jiān)管中現(xiàn)存或未來可能出現(xiàn)的問題，不斷完善本外幣的一體化監(jiān)管。

（二）搭建本外幣數(shù)據(jù)共享化平臺

合并各類業(yè)務(wù)的管理系統(tǒng)，降低不同管理部門對同一企業(yè)管理間的差異性，構(gòu)建一個本外幣一體化信息平臺，形成數(shù)據(jù)共享、信息交互的新模式。一是整合現(xiàn)有的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，在統(tǒng)一各類業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)的前提下做好對企業(yè)的業(yè)務(wù)管理審查的信息記錄和時間以及負(fù)責(zé)本次審查的部門，減少對相同貿(mào)易主體的交叉管理和重復(fù)管理，有助于落實責(zé)任、提高管理效率。二是建立監(jiān)測信息匯總新平臺。新平臺重新整合外匯監(jiān)測系統(tǒng)以及人民幣監(jiān)測系統(tǒng)（RCPMIS）的監(jiān)管信息并予以公示，并設(shè)置申訴入口用以糾正有誤信息和補錄遺漏信息，這能夠更加全面地采集數(shù)據(jù)并提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。以業(yè)務(wù)內(nèi)容為單位設(shè)置錄入和查詢窗口，對貿(mào)易主體的資金信息、特殊項目申報進行登記，后臺定期審查匯總信息缺失情況和監(jiān)測薄弱方面并及時采取補救措施，保證信息的實效性和全面性、同時在新平臺接入管理端（人民銀行及外匯管理局管理賬號入口）、銀行端（各類商業(yè)銀行賬號入口）、企業(yè)端、個人端接口，滿足人民銀行和外匯管理局對信息數(shù)據(jù)的監(jiān)測要求和銀行企業(yè)日常上報、查詢的需求。

（三）加強對跨境資金流動的監(jiān)測和預(yù)警

加強對貿(mào)易資金的監(jiān)控力度，做好非法資金流動的追蹤工作和預(yù)防措施。一方面，建立涵蓋各金融機構(gòu)、人民銀行、海關(guān)和稅務(wù)部門間的監(jiān)測體系。由于各機構(gòu)、各部門在采集信息的時候側(cè)重點、精確性不同，擴大監(jiān)測體系的覆蓋面能夠在全面匯集各部門采集信息的同時提高信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度。除此之外還要做好各監(jiān)管部門以及金融服務(wù)機構(gòu)間信息交流共享工作。密切各機構(gòu)和部門間數(shù)據(jù)資源的聯(lián)系，能夠有效對各類信息進行匹配分析，存在匹配差異大的情況時能及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險。另一方面，提升跨境資金監(jiān)測系統(tǒng)的分析預(yù)測功能。對各類貿(mào)易主體劃分風(fēng)險程度并根據(jù)不同風(fēng)險等級的主體設(shè)置針對性和前瞻性監(jiān)測指標(biāo)，定期對各類指標(biāo)的有效性進行檢驗并不斷優(yōu)化。

（四）提升市場主體“本外幣一體化”意識

一是提高銀行對于本外幣一體化管理的意識，加強真實性審核。銀行是跨境資金流動審核的重要環(huán)節(jié)，隨著人民幣國際化的推行，企業(yè)對外匯與人民幣之間的兌換頻率與需求也將擴大，這就要求銀行對跨境資金的審核有更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。銀行應(yīng)當(dāng)秉著按照展業(yè)三原則的標(biāo)準(zhǔn)了解客戶和業(yè)務(wù)，審慎把關(guān)各筆資金的流動，不為非法資金流動提供路徑。二是提高企業(yè)對本外幣一體化的管理意識，從源頭上減少虛假交易和套利等不合法行為。企業(yè)需要明確，在本外幣一體化監(jiān)管的趨勢下人民幣和外匯之間的管理差異逐漸縮小，而對于異常資金的流動監(jiān)測會更加嚴(yán)格，而一旦違法情況查實受到的處罰則會更加嚴(yán)重。

五、結(jié)語

盡管人民幣國際化已初具成效，但在本外幣的監(jiān)管方面依舊存在問題。對于本外幣監(jiān)管之間的差異，相關(guān)部門需要發(fā)揮法律法規(guī)的強制性作用，完善立法，并針對性培養(yǎng)儲備專業(yè)人才；監(jiān)管部門需要提升業(yè)務(wù)能力，加強謹(jǐn)慎性和前瞻性管理；參與貿(mào)易交易的主體需要自覺遵守市場規(guī)則，減少投機套利心理，維護良好秩序。在本外幣監(jiān)管一體化的發(fā)展下，人民幣國際化也會上到一個新的臺階。

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作者單位：浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院 ，本科在讀。