新時(shí)代嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑

張瑞西

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身的重點(diǎn)利益領(lǐng)域執(zhí)法力度”，這既是對執(zhí)法工作實(shí)踐的精辟總結(jié)，也為推進(jìn)新時(shí)代執(zhí)法工作指明了前進(jìn)方向。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能的重要方式，工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，同基層和群眾聯(lián)系最為緊密，直接體現(xiàn)著我們的執(zhí)政水平，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任，對法治的信心”。全面深入理解“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是做好行政執(zhí)法工作的思想基礎(chǔ)，對于提升新時(shí)代行政執(zhí)法效能具有重要意義。

一、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的內(nèi)在關(guān)系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，努力提升執(zhí)法司法的質(zhì)量、效率、公信力，更好把社會(huì)主義法治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！薄皣?yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是一個(gè)整體，要準(zhǔn)確把握、全面貫徹，不能畸輕畸重、顧此失彼。執(zhí)法的最好效果就是讓人心服口服?！薄皣?yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作為一個(gè)有機(jī)整體，“嚴(yán)格”“規(guī)范”“公正”“文明”四個(gè)要求不僅是字面上的并列關(guān)系，還存在著價(jià)值判斷的優(yōu)先取向問題。全國人大憲法和法律委員會(huì)副主任委員江必新教授認(rèn)為：嚴(yán)格執(zhí)法與規(guī)范公正文明執(zhí)法是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。二者不可或缺。如果說嚴(yán)格執(zhí)法側(cè)重于執(zhí)法的力度，規(guī)范公正文明執(zhí)法則側(cè)重于執(zhí)法的溫度，執(zhí)法要既有力度，又有溫度，實(shí)現(xiàn)剛性和溫情的內(nèi)在統(tǒng)一。嚴(yán)格執(zhí)法和規(guī)范公正文明執(zhí)法結(jié)合起來，才是依法執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法和規(guī)范公正文明執(zhí)法的目的是一致的。

一是“嚴(yán)格”“規(guī)范”“公正”“文明”都是對執(zhí)法全過程的要求，適用于執(zhí)法全過程的每個(gè)環(huán)節(jié)，甚至包括了執(zhí)法程序結(jié)束后（如：同案同罰、類案類罰、保護(hù)隱私等）。

二是前三者“嚴(yán)格”“規(guī)范”“公正”屬于基礎(chǔ)性要求，更多地強(qiáng)調(diào)對法律的適用，對當(dāng)事人的平等對待以及對執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員自身的要求，上述每一個(gè)要求都有公認(rèn)的、具體的內(nèi)涵，“文明”則屬于更高層次、更理想化的價(jià)值要求。除了要做到前三者之外，人們還希望在執(zhí)法工作中被以“文明”“禮貌”的對待，此外還隱約體現(xiàn)著“在行政關(guān)系中，破除以往行政機(jī)關(guān)和相對人的不平等性，逐步實(shí)現(xiàn)雙方地位平等”的心理預(yù)期。

三是“文明”實(shí)質(zhì)上包含了前三者“嚴(yán)格”“規(guī)范”“公正”的要求，如果前三者無法得到落實(shí)，比如：執(zhí)法程序不規(guī)范，歧視不同的當(dāng)事人，不按照法律規(guī)定的規(guī)范執(zhí)行，那么“文明”的期待也不可能得到實(shí)現(xiàn)。

二、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）科學(xué)立法是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“良法是善治的前提”，越是強(qiáng)調(diào)法治，越要提高立法質(zhì)量。只有所執(zhí)之法是“良法”時(shí)，人們才會(huì)信法，才愿意守法，才服從執(zhí)法。如果所執(zhí)之法并非“良法”，那么整個(gè)法治環(huán)境可能呈現(xiàn)的就是另外一幅景象。當(dāng)前，我國立法領(lǐng)域還存在一些突出的問題，在傳統(tǒng)部門利益的慣性作用下，“部分立法的質(zhì)量還不高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問題有效性不足，針對性、可操作性不強(qiáng)?！崩?，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，違法建設(shè)是影響國土空間規(guī)劃的一大頑疾，雖然從上到下都付出了巨大努力加以治理，也取得了顯著的成效，但要徹底解決該問題的道路還很漫長，其中原因固然是多方面的，但是這與我國城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域法規(guī)不完善存在著直接的聯(lián)系。

此外，部分地方政府所立的法由于較多的考慮地方政府的利益，在設(shè)計(jì)法律規(guī)范時(shí)，也存在一定的政府與相對人之間的責(zé)任不對等、利益分配不公平問題。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是行政執(zhí)法的具體執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)，它對保障法律、法規(guī)、規(guī)章的有效實(shí)施，規(guī)范行政執(zhí)法行為，維護(hù)社會(huì)公平正義具有重要意義。近年來各地各部門不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，制定了大量的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，但是正如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》所介紹的，仍存在“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題，導(dǎo)致行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”，特別在一些涉及“量”難以查清的領(lǐng)域，上述行政裁量基準(zhǔn)存在的問題尤為突出。作為嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎(chǔ)，未來我國各級立法機(jī)關(guān)需要繼續(xù)“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法”，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，進(jìn)一步“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，為執(zhí)法提供更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的關(guān)鍵

習(xí)近平法治思想集中體現(xiàn)為“十一個(gè)堅(jiān)持”，其中一個(gè)重要組成部分就是堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國家事業(yè)發(fā)展的“關(guān)鍵少數(shù)”，對全黨全社會(huì)都具有風(fēng)向標(biāo)作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)”。行政執(zhí)法工作是國家治理體系的重要組成部分，是國家管理和服務(wù)職能的直接體現(xiàn)，要想將這項(xiàng)工作做好，離不開各級領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)和支持，而這首先就需要領(lǐng)導(dǎo)干部具有運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。

當(dāng)前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部、一些地方和部門還習(xí)慣于僅靠行政命令的方式來進(jìn)行管理，習(xí)慣于通過陳舊的計(jì)劃手段、強(qiáng)制手段來完成任務(wù)，人治思維還不同程度存在；經(jīng)濟(jì)的思維、政治的思維、管理的思維時(shí)常勝過法治思維；對于法律的認(rèn)識，還存在“法律工具論”的思想，認(rèn)為法律不過是國家治理中的一項(xiàng)工具，好用就用，不好用就可以不用，還沒有充分地理解“法治是治國理政的基本方式”的真正內(nèi)涵。特別是在個(gè)別地方的行政處罰領(lǐng)域，不少領(lǐng)導(dǎo)干部存在著看心情處罰的情形?！安豢紤]實(shí)際情況，隨意設(shè)置執(zhí)法指標(biāo)”已經(jīng)成了部分基層執(zhí)法人員最為反感的問題之一。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的“領(lǐng)導(dǎo)干部做尊法學(xué)法守法用法的模范，是實(shí)現(xiàn)全面依法治國目標(biāo)和任務(wù)的關(guān)鍵所在”，也是執(zhí)法人員敢于“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的定心丸，只有上級決策的“正”了，下級執(zhí)行的才不會(huì)“歪”。

（三）鍛造高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的直接抓手

習(xí)近平總書記指出“法治工作是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，也是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作”，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質(zhì)的法治工作隊(duì)伍。近幾年在各方面的共同努力下，法治隊(duì)伍的素質(zhì)、綜合業(yè)務(wù)水平都有了極大的提升，人民群眾的滿意度不斷提升。

為了解決基層多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，2021年實(shí)施的《行政處罰法》，根據(jù)我國機(jī)構(gòu)改革總體方案，特別規(guī)定“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）建立一支隊(duì)伍管執(zhí)法的體制。但也要看到，在基層執(zhí)法隊(duì)伍中，一些不和諧的現(xiàn)象仍未杜絕，粗暴執(zhí)法、暴力執(zhí)法在個(gè)別地區(qū)還一定程度存在；面對相對人時(shí)，態(tài)度生硬、愛答不理，比較普遍；特別在行政強(qiáng)制領(lǐng)域，“依法強(qiáng)制”還任重道遠(yuǎn)；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法領(lǐng)域，主業(yè)不精、副業(yè)不斷的問題尤為突出，執(zhí)法隊(duì)伍不執(zhí)法，而是變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的幫工。

這些問題的存在，一方面凸顯了部分地方對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的定位不清，另一方面也暴露了不少行政執(zhí)法人員在“嚴(yán)格”“規(guī)范”“公正”方面的基本要求還不能實(shí)現(xiàn)。各級執(zhí)法機(jī)關(guān)必須不斷推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍的“正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督和培訓(xùn)，將嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求體現(xiàn)在每個(gè)執(zhí)法人員身上，每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)中。

（四）落實(shí)各項(xiàng)制度是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的直接體現(xiàn)

嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法必須落實(shí)在看得見、摸得著的實(shí)際行動(dòng)中。為了保證嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)，解決城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域多年來的“雜牌軍”印象，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《城市管理執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識供應(yīng)管理辦法》，首先對服裝進(jìn)行了統(tǒng)一。2019年，江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在全國率先制定了《江蘇省城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，內(nèi)容主要包括執(zhí)法部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法行為、執(zhí)法服務(wù)、執(zhí)法保障和執(zhí)法評價(jià)等6個(gè)一級指標(biāo)，對應(yīng)21個(gè)二級指標(biāo)、68個(gè)三級指標(biāo)，共175項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，可以說十分精細(xì)。此后還相繼出臺了《江蘇省城市管理執(zhí)法全過程記錄實(shí)施辦法》《江蘇省城市管理協(xié)管人員服裝和標(biāo)志標(biāo)識配備標(biāo)準(zhǔn)》 《城市管理執(zhí)法車輛標(biāo)識噴涂樣式》《江蘇省城市管理協(xié)管人員管理暫行規(guī)定》等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。

制度的生命力在于執(zhí)行。當(dāng)前，各地在落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法過程中，應(yīng)以落實(shí)各項(xiàng)涉及嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法制度為抓手，將嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法內(nèi)化于心、外化于行，更好推動(dòng)實(shí)現(xiàn)讓人民群眾感受到公平正義，為建設(shè)社會(huì)主義法治國家添磚加瓦。

參考文獻(xiàn)

[1]江必新，戢太雷.習(xí)近平法治建設(shè)重大關(guān)系理論[J].東南法學(xué)，2021，（2）：1-42.

（責(zé)任編輯：趙立杰）