臺灣地下管線管理經(jīng)驗及啟示

王紀(jì)超

加強(qiáng)地下管線規(guī)劃建設(shè)管理研究，確保管線設(shè)施安全平穩(wěn)運(yùn)行，對保障生產(chǎn)生活、維護(hù)城市安全、增強(qiáng)城市韌性具有至關(guān)重要的作用。筆者隨團(tuán)考察了臺灣地下管線管理情況，參訪多處地下綜合管廊、管線等基礎(chǔ)設(shè)施，并與臺灣中華城市管理學(xué)會、臺灣營建研究院、臺北和高雄兩市政府工務(wù)局等進(jìn)行廣泛深入交流，根據(jù)考察調(diào)研情況，總結(jié)當(dāng)?shù)氐叵鹿芫€管理的特點和經(jīng)驗，得到一些啟示。

一、臺灣公共設(shè)施管線管理的基本情況

臺灣的公共設(shè)施管線是指電力、電信（含軍、警專用電信）、自來水、下水道、瓦斯、廢棄物、輸油、輸氣、有線電視、路燈、交通號志或其他經(jīng)主管部門認(rèn)定供公眾使用的管線，除下水道、路燈、交通號志管線為政府權(quán)屬并負(fù)責(zé)維護(hù)外，其余類別管線均為企業(yè)權(quán)屬并負(fù)責(zé)維護(hù)。臺灣的共同管道，即是大陸所稱的地下綜合管廊。各市（縣）政府是轄區(qū)公共設(shè)施管線的行政管理主體，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)公共設(shè)施管線管理；各市（縣）政府工務(wù)局是公共設(shè)施管線的管理機(jī)關(guān)，代表市（縣）政府承辦公共設(shè)施管線管理相關(guān)具體工作?？偟膩碚f，臺灣各地對城市地下管線管理都高度重視，工作模式比較成熟，體制機(jī)制比較健全，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范比較精細(xì)，基本形成了政府、企業(yè)、社會協(xié)同共管的合力。

二、臺灣公共設(shè)施管線管理的主要特點和做法

（一）政府主導(dǎo)作用突出

一是機(jī)構(gòu)職能高度整合。各市（縣）政府工務(wù)局全面負(fù)責(zé)城區(qū)道路、公共管線、共同管道等公共設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、運(yùn)行管理、執(zhí)法監(jiān)督等工作，便于綜合調(diào)動各方面資源、信息形成管理合力。

二是注重開展行政協(xié)調(diào)。雖然臺灣公共設(shè)施管線和共同管道各類相關(guān)事項基本都做到了有法可依，但依然注重通過行政手段進(jìn)行溝通和協(xié)商，尤其是共同管道建設(shè)運(yùn)行、管線單位施工統(tǒng)籌等涉及多個主體的事項，基本都有行政協(xié)調(diào)深度參與，以公權(quán)力的發(fā)揮推動達(dá)成最佳方案。

三是善于運(yùn)用資金杠桿。按照“誰受益誰付費(fèi)、誰破壞誰付費(fèi)”的原則，政府主導(dǎo)成立了共同管道建設(shè)基金、共同管道運(yùn)維基金以及“試挖費(fèi)”等政府性基金，還考慮后續(xù)成立挖掘施工管線統(tǒng)籌基金，用基金先行支付相關(guān)費(fèi)用后再向應(yīng)付費(fèi)單位結(jié)算，以提高工作效率，同時利用資金杠桿撬動管線單位更好地履行管理責(zé)任。

四是鼓勵市民參與管理。類似大陸的“12345”市民服務(wù)熱線，臺灣各市（縣）均有“1999”市民專線，對市民反映的公共管線、道路挖掘施工等方面的投訴、舉報、申請、建議等，及時轉(zhuǎn)交職能部門處理。高雄市還推出“管挖施工”App，市民可通過App實時查看周邊施工現(xiàn)場影像，發(fā)現(xiàn)不規(guī)范、不文明施工可立即舉報，方便公眾參與監(jiān)管。各市（縣）政府高度重視地下管線保護(hù)宣傳，經(jīng)常組織中小學(xué)生等參觀共同管道等地下管線設(shè)施，以提高市民參與地下管線管理和保護(hù)的積極性。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范健全精細(xì)

臺灣各地高度重視運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范從源頭管控公共設(shè)施管線及附屬設(shè)施的品質(zhì)，以預(yù)防建成后各類病害問題發(fā)生。目前，臺灣公共設(shè)施管線相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范已經(jīng)形成了健全的體系，且內(nèi)容精細(xì)、標(biāo)準(zhǔn)高。在管道方面，對道路范圍內(nèi)包括排水溝、纜線管溝在內(nèi)的各類管線的排布方式、埋深、材質(zhì)、附屬設(shè)施等都有明確規(guī)定，尤其是要求設(shè)有人（手）孔的地下管道都在路緣石或綠化帶內(nèi)設(shè)置專門通風(fēng)孔，以消減密閉空間的危險性。在井蓋方面，對材質(zhì)、厚度、強(qiáng)度、井蓋與井座契合度等均有詳細(xì)嚴(yán)格規(guī)定，以從源頭上消除井圈高差現(xiàn)象和震響問題；同時，對井蓋安裝的工法也有細(xì)致規(guī)定，要求路面新建鋪設(shè)時即對井蓋周邊的方形區(qū)域單獨(dú)以高強(qiáng)度混凝土澆筑，預(yù)防井周路面破損。在實踐中，這些標(biāo)準(zhǔn)也得到了很好的執(zhí)行。如在臺北市和高雄市街頭，道路兩側(cè)都有排水溝，每塊排水溝蓋板都有孔洞；路面的井蓋、雨水篦子都非常厚重、平整，給人充分的安全感，車輛碾壓基本沒有震響現(xiàn)象。

（三）基礎(chǔ)信息持續(xù)更新

20世紀(jì)70年代，臺灣即開始地下管線信息資料收集整理，已持續(xù)40多年，各主要城市地下管線基礎(chǔ)信息基本實現(xiàn)了2D數(shù)據(jù)信息化管理，目前正在推動3D數(shù)據(jù)的系統(tǒng)建設(shè)，并結(jié)合日常管理持續(xù)開展資料核驗和更新。

一是實行試挖核驗。對受理的每個挖掘施工申請實行批前試挖，試挖費(fèi)用由政府承擔(dān)，試挖核驗后再批準(zhǔn)挖掘許可，既能驗證挖掘區(qū)域既有地下管線資料的準(zhǔn)確性，又能減少挖掘破壞地下管線事故的發(fā)生。若因政府提供的圖文資料有誤導(dǎo)致挖掘破壞地下管線，則相關(guān)責(zé)任由施工單位和政府各半承擔(dān)。

二是采集挖掘界面管線信息。要求建設(shè)單位對挖掘施工全程錄影，尤其對挖掘中遇到的每一層地下管線進(jìn)行詳細(xì)照相、攝錄和測量，分層攝錄地下管線鋪設(shè)情況，并將影像數(shù)據(jù)隨同工程竣工資料一并提交政府，用以對既有地下管線基礎(chǔ)信息進(jìn)行核驗和更新。高雄市還對挖掘施工錄影專門出臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，用以認(rèn)證挖掘施工企業(yè)的作業(yè)資質(zhì)。

三是推動智慧化管理。對于建成年代較早、內(nèi)部設(shè)施相對老舊的共同管道，政府先投資更新共同管道內(nèi)部設(shè)備，使其達(dá)到智慧化管理的條件要求，再建設(shè)共同管道BIM-GIS管理系統(tǒng)，以VR、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)模擬共同管道運(yùn)維狀況和輔助運(yùn)維管理，用以提高維護(hù)管理人員訓(xùn)練、管理和維護(hù)作業(yè)的效率。

（四）挖掘施工嚴(yán)格管制

臺北、高雄等城市均成立“道路挖掘管理中心”或相似機(jī)構(gòu)，對市域內(nèi)挖掘施工實行強(qiáng)制管控。主要通過三個手段：

一是施工之前強(qiáng)制申報。要求無論在公共區(qū)域還是私屬區(qū)域的道路、公園、綠地、廣場等挖掘施工，必須于挖掘之前向管理單位申報，申報時既可撥打“1999”市民專線，也可撥打管理單位公布的服務(wù)電話。一旦發(fā)現(xiàn)未經(jīng)申報私自挖掘，立即勒令停工并處以罰款，未按時繳納罰款的會予以催繳，催繳后依然未按期繳納的則行政強(qiáng)制執(zhí)行。

二是統(tǒng)籌管理施工計劃。圍繞減少對道路的挖掘次數(shù)，推動道路施工和管線施工統(tǒng)籌實施。一方面，道路維修養(yǎng)護(hù)施工時，召集管線單位配合改善井蓋類設(shè)施，對破損老化的換裝更新并使其與路面平齊，逾期不改善的由管理部門代為執(zhí)行，費(fèi)用由管線單位承擔(dān)。另一方面，受理挖掘申請時，組織各家管線單位會商是否有同區(qū)域挖掘計劃，若有則一并申請辦理，并由一家單位負(fù)責(zé)回填和路面臨時恢復(fù)，費(fèi)用由各單位協(xié)商分擔(dān)；若有單位未參與挖掘配合，則1年內(nèi)不受理該單位在該區(qū)域的挖掘申請，確有特殊情況需挖掘的加收2倍相關(guān)費(fèi)用。

三是管線防護(hù)坐班盯守。在臺北市和高雄市的道路挖掘管理中心，24小時視頻監(jiān)控全市道路挖掘情況，管線單位派專人參與坐班盯守，一旦發(fā)現(xiàn)挖掘施工，第一時間核查是否報備和確認(rèn)施工區(qū)域所涉管線單位，并視情到現(xiàn)場檢查、督導(dǎo)或做好施工配合工作，必要時派人盯守，防止施工破壞地下管線。圖1、圖2分別為高雄市道路挖掘管理中心和高雄市共同管道。

圖1 高雄市道路挖掘管理中心

圖2 高雄市共同管道

（五）強(qiáng)化落實權(quán)屬主責(zé)

一是公私區(qū)域管理嚴(yán)格區(qū)分。實行公共區(qū)域、私屬區(qū)域分類管理，以私屬區(qū)域各類管線與市政管線的接口為界，接口以上屬于公共管線，由政府部門或公服企業(yè)管理；接口以下屬于私屬管線，由物業(yè)權(quán)屬單位或居住區(qū)業(yè)主委員會負(fù)責(zé)管理。其中，居住區(qū)的地下管線由業(yè)主委員會負(fù)責(zé)日常維護(hù)和管理，所需費(fèi)用由業(yè)主共籌的公積基金保障，管線更新改造時政府予以適當(dāng)補(bǔ)貼。

二是引導(dǎo)權(quán)屬單位主動履責(zé)。主要是通過管理措施的配合，引導(dǎo)管線權(quán)屬單位積極主動地履行管理職責(zé)。比如，對于道路范圍內(nèi)的管線，若道路巡查部門先于管線單位發(fā)現(xiàn)管道漏損等情況，不僅會要求管線單位立即治理整改，還會有罰款和道路損失賠償?shù)却胧?。再比如，管線單位實施應(yīng)急搶修時，不僅有嚴(yán)格的手續(xù)辦理要求，對搶修前、搶修中、搶修后的資料提交詳細(xì)規(guī)定，還會要求管線單位承擔(dān)比平時挖掘申請高得多的管理費(fèi)用。

三是推動路面井蓋減量入地。臺北、高雄等城市均出臺了“路平專案”，政府管理部門結(jié)合掌握的情況，對5年內(nèi)很少打開過的井蓋設(shè)施，協(xié)調(diào)管線單位讓其入地，即將井蓋設(shè)施降至路面結(jié)構(gòu)層以下，并加裝定位用的電子標(biāo)簽，以減少路面井蓋數(shù)量、提高道路通行質(zhì)量。同時，也意圖借此增加管線單位的管理難度，促使其加快實施所屬管線進(jìn)入綜合管廊，實現(xiàn)政策措施的銜接配合。

三、啟示

（一）強(qiáng)化地下管線職能部門間的協(xié)調(diào)配合

構(gòu)設(shè)合理可行的實施方案，由市級領(lǐng)導(dǎo)牽頭，采取聯(lián)席會議、聯(lián)合辦公或考核評估等方式，將地下管線綜合協(xié)調(diào)、規(guī)劃、建設(shè)等職能部門以及道路管理部門、地下管線行業(yè)主管部門、主要管線權(quán)屬單位等協(xié)同起來，暢通溝通協(xié)商渠道，理順工作配合機(jī)制，打破部門利益藩籬，形成各方面各環(huán)節(jié)政策措施協(xié)調(diào)一致、銜接緊密、相互配合的工作格局，從而形成管理合力。

（二）健全地下管線建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

建立地下管線及其附屬設(shè)施在規(guī)劃設(shè)計、加工制造、施工安裝、運(yùn)行管理等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)梳理，查找空白區(qū)域和需要進(jìn)一步細(xì)化、完善之處，列出目錄清單，擬訂新制訂或修訂標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的實施計劃，逐步建立起符合首都超大城市特點和國際一流和諧宜居之都定位的城市地下管線及附屬設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為相關(guān)各方開展工作提供抓手和指引。

（三）實行挖掘施工地下管線聯(lián)合防護(hù)

建立挖掘施工強(qiáng)制申報制度，采取新組建工作機(jī)構(gòu)或依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公的方式，相關(guān)職能部門和主要管線單位健全工作協(xié)同機(jī)制，搭建信息化協(xié)作平臺，實時共享挖掘施工審批信息和現(xiàn)場影像，通過熱線電話或手機(jī)App鼓勵市民參與挖掘施工監(jiān)督管理，實行挖掘施工統(tǒng)籌管理和聯(lián)合防護(hù)，減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象和施工破壞地下管線事故。

（四）完善地下管線基礎(chǔ)信息核驗更新機(jī)制

把每一次挖掘施工都作為核驗和更新地下管線基礎(chǔ)信息的機(jī)會，由規(guī)劃和自然資源部門或相關(guān)職能部門牽頭，結(jié)合工程資料收集和挖掘施工強(qiáng)制申報，建立試挖后審批和挖掘施工信息采集制度，健全規(guī)劃核驗和竣工資料移交制度，建立地下管線補(bǔ)測補(bǔ)繪制度，實現(xiàn)既有地下管線基礎(chǔ)信息的常態(tài)化核驗與更新。

（五）搭建地下管線運(yùn)行管理信息化平臺

著眼以信息共享突破體制機(jī)制障礙、以信息公開促進(jìn)職責(zé)任務(wù)落實，依托地下管線概略數(shù)據(jù)，搭建政府、企業(yè)、社會共同參與的地下管線運(yùn)行管理信息化平臺，通過信息公開、數(shù)據(jù)共享、分析預(yù)測等功能，監(jiān)察運(yùn)行管理情況、提供綜合協(xié)調(diào)服務(wù)，牽引和帶動各級各相關(guān)單位落實管理職責(zé)、提高管理質(zhì)效，逐步形成符合首都功能定位和超大城市特點的地下管線運(yùn)行管理能力和模式。

（責(zé)任編輯：趙立杰）