實績?yōu)橐?質(zhì)效為先 探索構建以質(zhì)量效益為導向的編制資源調(diào)控機制

●濱州市委編辦

機構編制資源是重要政治資源、執(zhí)政資源。提高機構編制管理水平，不能僅憑經(jīng)驗，必須加強制度建設。濱州市突出問題導向，以編制統(tǒng)籌為基礎、監(jiān)管考評為依托、結果運用為保障，探索構建以質(zhì)量效益為導向的編制資源調(diào)控機制，推動部門單位從要編制增職數(shù)轉(zhuǎn)到提高履職效能和編制效益上來，推動機構履職效能和編制效益“雙提升”。

一、改革背景

近年來，聚焦編制動態(tài)調(diào)控、促進使用效益提升，全國各地都進行了有益探索，但總體看，制度機制保障缺乏，部門履職效能、編制質(zhì)量效益、編制資源動態(tài)調(diào)控未能有機聯(lián)通。從濱州的實際看，存在不少突出問題。

（一）部門單位“要編制增職數(shù)輕效益”的現(xiàn)象長期存在。目前，只有教育、衛(wèi)生等少量領域有定編標準，其他行業(yè)領域的機構領導職數(shù)等都是以編制數(shù)作為核定依據(jù)，與機構履職效能并不掛鉤，在這一背景下，有些部門單位從自身利益出發(fā)想方設法增加編制、增加職數(shù)，有的甚至為了增編反向設計增加職責任務，動員各種力量進行爭取，機構編制部門長期承擔著訴求增編的巨大壓力。比如，濱州市直129個縣級事業(yè)單位中，若增加2名事業(yè)編制可相應增加領導職數(shù)和副高級以上職稱數(shù)的就有36個。究其原因，是缺少編制資源配置與履職效能評價掛鉤論證的制度性設計。

（二）履職效能監(jiān)管考評作用發(fā)揮不到位。編制資源配置與履職效能評價掛鉤，首先要對機構履職效能作出科學的監(jiān)管考評。2018年地方機構改革后，山東省委編辦調(diào)整內(nèi)設機構，設立職能運行監(jiān)管機構，并承擔省委、省政府對省直部門單位綜合績效考核工作，高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核成績作為確定領導班子、領導干部年度考核等次和績效獎懲、干部使用等激勵約束的主要依據(jù)，這從根本上增強了機構編制部門對機構履職效能監(jiān)管考評的權威性和影響力。但考核指標尚未完全體現(xiàn)所有部門單位的核心職能，市縣兩級機構編制部門也未全部實施。在這些地方，將編制資源配置與履職效能評價掛鉤缺乏基礎。

（三）履職效能監(jiān)管考評結果與編制效益脫節(jié)。作為機構履職效能評價重要組成部分的服務高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核，在引導和促進各級各部門單位深入貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮了積極作用，但考核評價結果還沒有體現(xiàn)同類地區(qū)、同類部門單位承擔相同指標任務所配備的編制數(shù)量差異，與編制效益脫節(jié)，忽視了干部人力資源及相應財政成本等投入產(chǎn)出效益。

二、改革探索

（一）改進完善履職效能監(jiān)管考評制度，為編制資源配置與履職效能評價掛鉤奠定基礎。聚焦機構核心職能，改革完善履職效能監(jiān)管考評制度。濱州市對市直部門單位履職效能監(jiān)管考評指標體系包括四部分內(nèi)容：一是省對市高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核指標；二是濱州市委、市政府確定的年度重點工作任務；三是根據(jù)部門單位“三定”規(guī)定梳理的主責主業(yè)；四是“三評”（部門評配合、縣區(qū)評作為、群眾評服務）、“三亮”（年初亮目標、半年亮進度、年終亮結果）綜合評價。濱州市把對市直部門單位履職效能監(jiān)管考評與服務高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核融為一體、統(tǒng)籌實施，實質(zhì)是把機構履職監(jiān)管考評工作上升為市委、市政府的施政行為，既把部門單位的核心職能全部納入監(jiān)管考評，又賦予了監(jiān)管考評的權威性，從而為編制資源配置與履職效能評價掛鉤奠定了基礎。

（二）對履職效能監(jiān)管考評結果進行編制效益核算，使編制效益成為機構重大利益分配的關鍵因素。濱州市把機構履職效能監(jiān)管考評作為服務高質(zhì)量發(fā)展的綜合績效考核，依據(jù)考評結果確定部門單位績效考核等次、績效獎金分配數(shù)額、分配公務員和事業(yè)人員年度考核優(yōu)秀等次比例，并作為確定市管領導班子和領導干部年度考核等次的主要依據(jù)。在此基礎上，對市直部門單位履職效能監(jiān)管考評（服務高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核），增加編制效益核算，使履職考評結果既體現(xiàn)履職質(zhì)量又體現(xiàn)編制效益。具體做法：一是測算編制效益系數(shù)。依據(jù)市直各部門單位行政事業(yè)編制占比與全省各市同類部門單位行政事業(yè)編制占比相比較的統(tǒng)一衡量標尺，分別測算市直各部門單位應核行政事業(yè)編制數(shù)。將部門單位實有編制數(shù)與應核編制數(shù)（應核行政編制數(shù)+應核行政輔助事業(yè)編制數(shù)）的對比，設定為編制效益系數(shù)［1+（應核編制數(shù)—實有編制數(shù)）/應核編制數(shù)］。將編制效益系數(shù)乘以部門單位原始履職效能監(jiān)管考評成績，得到既體現(xiàn)履職質(zhì)量又體現(xiàn)編制效益的履職效能監(jiān)管考評成績（當單位實有編制數(shù)小于應核編制數(shù)時，編制效益系數(shù)大于1，考評成績將上升；當單位實有編制數(shù)大于應核編制數(shù)時，編制效益系數(shù)小于1，考評成績將下降）。為使編制效益系數(shù)調(diào)控監(jiān)管考評分差適度，防止影響過小不起作用或者影響過大出現(xiàn)偏激，對編制效益系數(shù)在履職效能監(jiān)管考評中的分差影響度設定百分比（N%），具體比例根據(jù)考評分差進行測算[最終履職效能監(jiān)管考評成績=原始履職效能監(jiān)管考評成績×（1+（應核編制數(shù)—實有編制數(shù)）/應核編制數(shù)×N%）]。經(jīng)模擬測算，編制多少對于年度考核成績、排名、等次都有影響。二是編制效益系數(shù)核算要以市直編制統(tǒng)籌為基礎。在編制統(tǒng)籌之前，有些市直部門單位編制數(shù)與承擔任務不匹配，部門單位之間編制配置嚴重失衡。如果用失衡的編制數(shù)核算編制效益系數(shù)，調(diào)控原始履職效能監(jiān)管考評成績，將會導致考評結果嚴重失衡（編制過多的，干得再好成績也難以列前；編制過少的，干得不好成績也會列前）。因此，這項機制建立的前提是，對市直部門單位編制進行相對均衡配置。自2022年以來，根據(jù)市直部門單位應核行政事業(yè)編制數(shù)、近三年承擔市委、市政府中心工作任務數(shù)量、近三年年度考核“一般”和“較差”等次，綜合測算行政事業(yè)編制調(diào)控數(shù)額，對市直行政事業(yè)編制進行重新分配。編制資源的相對均衡配置，保證了由編制效益系數(shù)調(diào)控的履職效能監(jiān)管考評結果更加科學合理。

（三）用體現(xiàn)履職質(zhì)量和編制效益的考評結果強化激勵約束。濱州市在執(zhí)行原有結果運用政策基礎上，增加以下政策：一是發(fā)揮編制資源配置的激勵約束作用，以業(yè)務需求、質(zhì)量效益為導向進行二次評估配置。即對于服務中心大局作用顯著并且增加職能申請增編的，按程序增編賦能，此類新增編制三年內(nèi)不計入編制效益核算基數(shù)；對于因編制效益低導致履職考評成績列后的，按程序減編；對于編制效益較高、但因單位履職不力導致考評成績列后的，及時調(diào)整優(yōu)化干部隊伍，但不削減編制。二是對市級行政部門和直屬事業(yè)單位履職考評成績連年優(yōu)秀的，在干部選拔任用上優(yōu)先考慮；成績“一般”及以下等次且編制效益低的，凍結一名領導班子職數(shù)的使用，待整改后恢復；連續(xù)三年保持前幾名的，按程序增加領導職數(shù)，連續(xù)三年列后幾名的，減少領導職數(shù)。三是對市級行政部門和直屬事業(yè)單位，履職考評成績列前20%的相關責任人，在提拔使用、職級晉升、職稱評聘上優(yōu)先考慮；履職考評成績列后10%的相關責任人，暫停提拔使用、職級晉升、職稱評聘，必要時作出組織調(diào)整。四是因編制相對較少申請增編等特殊事項，按程序一事一議。

三、改革成效

（一）建立了以履職質(zhì)量和編制效益為依據(jù)配置編制資源的制度體系。通過兩年多的探索，圍繞編制統(tǒng)籌配置、履職監(jiān)管考評、結果綜合運用等主要環(huán)節(jié)，制定《建立市級行政編制統(tǒng)籌制度服務重大戰(zhàn)略》《統(tǒng)籌配置市級事業(yè)編制實施方案》《開展“三優(yōu)一促”服務部門單位行動實施方案》《構建以質(zhì)量效益為導向的編制資源調(diào)控機制實施方案》等制度文件，累計形成25項具體政策措施，同步改進完善了高質(zhì)量發(fā)展高效益履職監(jiān)管考評體系。目前，已構建以履職質(zhì)量和編制效益為依據(jù)配置編制資源的制度體系，為解決機構編制“精簡—膨脹”的難題提供了實證案例。

（二）促使部門單位從要編制增職數(shù)轉(zhuǎn)到提高履職效能和編制效益上來。濱州市從2022年探索建立以質(zhì)量效益為導向的編制資源調(diào)控機制以來，已精簡收回市直行政編制49名、事業(yè)編制59名，優(yōu)化部門職能19項，優(yōu)化內(nèi)設機構15個。經(jīng)編制效益系數(shù)模擬調(diào)控2022年考評成績，市直60個黨政群機關中有41個考核位次發(fā)生變化，其中25個位次上升、16個位次下降，4個考核等次發(fā)生變化。以編制效益核算重塑部門單位考評成績，與一系列考評結果運用掛鉤，促使原先要編制增職數(shù)的部門單位思維方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，紛紛主動梳理問題，提出優(yōu)化職能、優(yōu)化流程、優(yōu)化編制，推動履職效能和編制效益“雙提升”。

（三）編制部門圍繞中心服務大局的作用明顯增強。通過運用調(diào)控機制，引導部門單位進一步樹牢了既要高質(zhì)量發(fā)展又要高效能履職的工作理念。通過機構改革和編制統(tǒng)籌，精簡收回市級行政編制121名、事業(yè)編制1780余名，賦能經(jīng)濟社會發(fā)展急需。在黨建統(tǒng)領上，為市委辦公室增設黨建工作辦公室、經(jīng)濟工作辦公室，核增行政編制10名，為“兩新”組織黨建核增行政編制3名，推動建立產(chǎn)業(yè)鏈黨建聯(lián)盟百余個，鏈接上下游企業(yè)上萬余家，黨建統(tǒng)領和經(jīng)濟過程管控成效明顯。在經(jīng)濟發(fā)展上，為市直發(fā)改、工信、商務、交通等部門核增行政編制21名、事業(yè)編制48名，助力全市六大千億級產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。在民生保障上，為市直教育、衛(wèi)生、文化、安全等重點領域核增事業(yè)編制303名，將高層次人才編制“蓄水池”擴充至300名，助力民生品質(zhì)更實。